ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2009/29
Karar Sayısı : 2010/66
Karar Günü : 13.5.2010
R.G. Tarih-Sayı :22.10.2010-27737
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara 1. İdareMahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 4.7.1934 günlü, 2559sayılı Polis Vazife ve Salahiyet Kanunu'nun 24.11.2004 günlü, 5259 sayılıYasa'nın 1. maddesiyle yeniden düzenlenen 6. maddesinin son fıkrasının,Anayasa'nın 2. ve 10. maddelerine aykırı olduğu savıyla iptali istemidir.
I- OLAY
Davacının işletmeciliğini yaptığı işyerinin, işletme izinbelgesindeki niteliklere aykırı olarak faaliyet gösterdiğinin bir yıl içindebeşinci kez tespit edilmesi nedeniyle Belediye Encümenince verilen idari paracezasının iptali istemiyle açılan davada, itiraz konusu kuralın Anayasa'yaaykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
4.7.1934 günlü, 2559 sayılı Polis Vazife ve Salahiyet Kanunu'nun24.11.2004 günlü, 5259 sayılı Yasa'nın 1. maddesiyle yeniden düzenlenen itirazkonusu kuralı da içeren 6. maddesi şöyledir:
'Umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinden;
a) Faaliyetten geçici olarak men edildiği halde süresinden önceaçılan,
b) Açık ve kapalı bulunacağı saatlere uymayan,
c) Bu Kanunun 12 nci maddesinde belirtilen yasaklara uymadığıtespit edilen,
d) Mevzuat hükümlerine aykırı olarak işletilen,
İş yerlerinin işletmecilerine beşyüzmilyon Türk Lirası ilebirmilyar Türk Lirası arasında idarî para cezası verilir.
Bu maddede öngörülen idarî para cezaları, belediye sınırlarıiçinde belediye encümeni, belediye sınırları dışında il daimi encümenitarafından verilir. Verilen idarî para cezalarına dair kararlar ilgililere 7201sayılı Tebligat Kanunu hükümlerine göre tebliğ edilir. Bu cezalara karşı tebliğtarihinden itibaren en geç yedi gün içinde yetkili idare mahkemesine itirazedilebilir. İtiraz, idarece verilen cezanın yerine getirilmesini durdurmaz.İtiraz üzerine verilen karar kesindir. İtiraz, zaruret görülmeyen hallerdeevrak üzerinde inceleme yapılarak en kısa sürede sonuçlandırılır. İdarî paracezaları 6183 sayılı Âmme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerinegöre tahsil olunur.
Bu maddede belirtilen aynı fiillerin bir yıl içinde tekrarıhalinde, en son uygulanan para cezası bir kat artırılarak uygulanır.'
B- İlgili Görülen Yasa Kuralı
2559 sayılı Polis Vazife ve Salahiyet Kanunu'nun 12. maddesişöyledir:
'Kanunî istisnalar saklı kalmak üzere, eğlence, oyun, içki vebenzeri amaçlı umuma açık ve açılması izne bağlı yerlerde onsekiz yaşındanküçükler çalıştırılamaz.
Polis bar, pavyon, gazino, meyhane gibi içkili yerler ilekıraathane ve oyun oynatılan benzeri yerlere yanlarında veli ve vasileri olsabile onsekiz yaşını doldurmamış küçüklerin girmesini meneder.
Bu madde hükümlerine aykırı hareket edenler hakkında 17 nci,işyerleri hakkında da 6 ncı madde hükümlerine göre işlem yapılır.'
C- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında Anayasa'nın 2. ve 10. maddelerine dayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Haşim KILIÇ,Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, MehmetERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve ZehraAyla PERKTAŞ'ın katılmalarıyla 7.5.2009 günü yapılan ilk incelemetoplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesineoybirliğiyle karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu ve ilgili görülen Yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları vebunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonragereği görüşülüp düşünüldü:
Başvuru kararında, yasa koyucunun yasal düzenlemeler yaparkensınırsız bir takdir yetkisine sahip olmadığı, takdir yetkisinin hukuk devletiilkesiyle sınırlı bulunduğu, hukuk devletinin temel ilkelerinden olanbelirlilik ilkesi gereğince yasal düzenlemelerin kişiler ve idareler yönündenherhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net,anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, kamu otoritelerinin keyfiuygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerektiği, bu çerçevede kurallarınve müeyyidelerin belirgin olması, önceden bilinmesi ve eylemlerininsonuçlarının ilgililer tarafından makul düzeyde öngörülebilmesi gerektiği,itiraz konusu kuralda tekerrür halinde öngörülen idari para cezasının üstsınırının belirli olmadığı, bu hususun hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmadığı,Yasa'nın uygulanmasının eşitsizliğe, ayrımcılığa ve kayırmacılığa yol açtığı,belirli ve öngörülebilir nitelik taşımayan itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 2.ve 10. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
2559 sayılı Polis Vazife ve Salahiyet Kanunu'nun 6. maddesininbirinci fıkrasında hangi hallerde umuma açık istirahat ve eğlence yerlerininişletmecilerine idari para cezası verileceği ve bu cezanın alt ve üst sınırlarıbelirtilmiş, itiraz konusu son fıkrasında da bu maddede belirtilen aynıfiillerin bir yıl içinde tekrarı halinde, en son uygulanan para cezasının birkat artırılarak uygulanacağı kuralı getirilmiştir.
Anayasa'nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin temelilkelerinden biri 'belirlilik'tir. Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hemkişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yervermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olması, ayrıca kamuotoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gereklidir.Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup birey, yasadan, belirlibir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veyasonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini doğurduğunubilmelidir. Birey ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilirve davranışlarını düzenler. Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını,bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin deyasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasınıgerekli kılar.
İtiraz konusu kuralda 2559 sayılı Yasanın 6. maddesinde öngörülenfiiller nedeniyle işletmecilere artırımlı para cezası uygulanabilmesi için, 'bumaddede belirtilen aynı fiillerin bir yıl içinde tekrar edilmiş olması' koşuluaranmış ve bu durumda 'en son uygulanan para cezasının bir kat artırılarakuygulanacağı' belirtilmiştir. Bir başka deyişle, 'aynı fiil'in 'bir yıl içinde'tekrarlanması halinde en son uygulanan cezanın 'bir kat' artırılarak uygulanmasıöngörülmüştür.
Yasa koyucu, para cezasının artırılarak uygulanabilmesi içingerekli koşulları ve bu koşulların varlığı durumunda cezanın artırılma şekliniaçıkça belirlediğinden, itiraz konusu kuralın umuma açık istirahat veeğlence yerlerinin işletmecileri bakımından belirli ve öngörülebilirolmadığından söz edilemez.
Yasakoyucu, kamu düzeninin korunması amacıyla ceza hukuku alanındadüzenleme yaparken Anayasa'ya ve ceza hukukunun temel ilkelerine bağlı kalmakkoşuluyla toplumda hangi eylemlerin suç sayılacağı ve suç sayılan bu eylemlerinhangi tür ve ölçüde cezai yaptırıma bağlanacağı konusunda anayasal sınırlariçinde takdir yetkisine sahiptir. Bu yetki, idari yaptırımlar bakımından dageçerlidir. Bu bağlamda hukuka aykırı bir eylemin tekrarlanması halinde faileverilecek cezada artırıma gidilmesi, yasa koyucunun sahip olduğu takdiryetkisinin kapsamındadır.
Umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin 2559 sayılı Yasanın 6.maddesinin birinci fıkrasında öngörülen kurallara uymamaları ve bu nedenleişletmecilerinin para cezası ile cezalandırılmalarına rağmen aynı hukuka aykırıeylemde bulunmaya devam etmeleri, yasa koyucu tarafından daha ağır biryaptırıma bağlanmıştır. İlgililerin bilinçli olarak ve ısrarlatekrarladıkları söz konusu hukuka aykırı eylemleri gözetildiğinde, Devletincezalandırma yetkisi bakımından itiraz konusu kuralda suç ve ceza arasında adilbir dengenin bulunması gereğini esas alan hukuk devleti ilkesine aykırılıkbulunmamaktadır.
Anayasa'nın 10. maddesinde öngörülen 'yasa önünde eşitlik ilkesi',hukuksal durumları aynı olanlar için söz konusudur. Bu ilke ile eylemli değil,hukuksal eşitlik öngörülmüştür. Eşitlik ilkesinin amacı, aynı durumdabulunanlar kişilerin yasalar karşısında aynı işleme bağlı tutulmalarınısağlamak, ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemektir. Bu ilkeyle,aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı kurallar uygulanarak yasakarşısında eşitliğin çiğnenmesi yasaklanmıştır. Yasa önünde eşitlik, herkesinher yönden aynı kurallara bağlı tutulacağı anlamına gelmez. Durumlarındakiözellikler, kimi kişiler ya da topluluklar için değişik kuralları ve uygulamalarıgerektirebilir. Aynı hukuksal durumlar aynı, ayrı hukuksal durumlar farklıkurallara bağlı tutulursa Anayasa'da öngörülen eşitlik ilkesi zedelenmez.
Bir yıl içinde hukuka aykırılığı bir eylemle gerçekleştirenler ilebirden çok eylemle gerçekleştirenler, aynı hukuki konumda olmadıklarındaneylemde bulunma sayısına göre faillerin farklı kurallara tabi tutulması vebirden çok gerçekleştirilen eylemler yönünden de eylem sayısına bağlı olarakbir önceki cezanın bir kat artırılarak uygulanması eşitlik ilkesine aykırılıkoluşturmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa'nın 2. ve 10. maddelerineaykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ, Zehra Ayla PERKTAŞve Engin YILDIRIM bu görüşe katılmamıştır.
VI- SONUÇ
4.7.1934 günlü, 2559 sayılı Polis Vazife ve Salahiyet Kanunu'nun24.11.2004 günlü, 5259 sayılı Yasa'nın 1. maddesiyle yeniden düzenlenen 6.maddesinin son fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE,Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ, Zehra Ayla PERKTAŞ ile EnginYILDIRIM'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 13.5.2010 gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Şevket APALAK
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
KARŞIOY GEREKÇESİ
İtiraza konu 2559 sayılı Polis Vazife ve Selahiyet Kanunu'nun 6.maddesinin üçüncü fıkrasında, bu maddede belirtilen aynı fiillerin bir yıliçinde tekrarı halinde, en son uygulanan para cezasının bir kat arttırılarakuygulanacağı hüküm altına alınmaktadır.
Kuralda, bir yıllık süre zarfında tekerrürün uygulanmasıbakımından herhangi bir üst sınır bulunmadığından; kural ihlâline ilişkin eylemsayısına bağlı olarak, söz konusu idari para cezası her seferinde bir katarttırılmak suretiyle verilecektir.
Hukuk devletinin alt ilkelerinden birisi olan 'ölçülülük ilkesi',gerek öğreti gerek Anayasa Mahkemesi kararlarında 'elverişlilik', 'gereklilik've 'orantılılık' olmak üzere üç alt başlıkta incelenmekte olup; davanınsomutunda, kural ihlâli nedeniyle öngörülen yaptırım ile ulaşılmak istenen amaçarasında bulunması gereken orantı şeklinde ifadesini bulan 'orantılılık'ilkesinin ele alınması gerekmektedir. İtiraz konusu kuralda, tekerrür halindeuygulanacak ceza, en son uygulanan para cezasının bir katı olarak belirlendiğinden,ilk nazarda tekerrür halinde bir katı ceza verilmesinin orantısız olacağınısöylemek zordur. Ancak, bir yıl içinde tekerrür sayısına bağlı olarak paracezasının katlamalı olarak artması nedeniyle, tekerrür sayısının çokluğudurumunda ilk para cezası ile kıyaslanamayacak ölçüde yüksek bir para cezasınınverilmesi mümkün görülmektedir ki davanın somutunda bir ticari işletme üç ayiçinde on kez denetlenmiş ve kuralda 500-1000 TL olan temel idari para cezası5. tekerrür de 10.400 TL'ye ulaşmıştır. Bu sonuç, anılan kuralın ölçülüolmadığının çok açık bir göstergesidir. Oysa, hukuk devletinde ceza hukukualanında olduğu gibi idari para cezalarına ilişkin düzenlemelerde de,kuralların önleme ve iyileştirme amaçlarına uygun olarak ölçülü, adil ve orantılıolması gerekir. Öte yandan, Anayasa Mahkemesi'nin 17.4.2008 tarih ve E.2005/5,K.2008/93 sayılı kararıyla; mevzuata aykırı yapılar nedeniyle İmar Kanunu'nun42. maddesinde öngörülen idari para cezalarının alt ve üst sınırı arasında ellikat fark bulunması hali makûl ve ölçülü olmayan bir genişlik olarak kabuledilerek, anılan kuralın iptali yoluna gidilmiştir.
İtiraz konusu kuralda tek sınır 'bir yıllık süre' olup, öngörülenkatlamalı para cezası sistemi tekerrürün çokluğuna paralel şekilde, müteakippara cezalarının çok yüksek miktarlara (teorik olarak yüzlerce, binlerce kat)ulaşması sonucunu doğurabilecek nitelikte olup; bu yönü itibariyle itirazkonusu kuralda, tekrarlanan hukuka aykırı eylem ile idari yaptırım arasındaadil bir dengenin bulunduğu, bu nedenle de kuralın ölçülülük ilkesine veAnayasa'nın 2. maddesine uyarlı olduğu söylenemez.
Açıklanan nedenlerle, sözkonusu kuralın iptali gerektiği kanısınaulaştığımızdan, çoğunluğun aksi yöndeki kararına katılamıyoruz.
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Şevket APALAK
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
KARŞIOY GEREKÇESİ
İtiraz konusu kural 2559 sayılı Polis Vazife ve SelahiyetKanunu'nun 6. maddesinde belirtilen aynı fiillerin bir yıl içinde tekrarıhalinde, en son uygulanan para cezasının bir kat artırılarak uygulanacağınıbelirtmektedir. Hukuk devletinin önemli ilkelerinden biri de 'ölçülülük'ilkesidir ve bu ilkenin Anayasa'nın 2. maddesi bağlamında yapılan denetimlerdedikkate alınması gerekmektedir.
Hukuk devletinde idari para cezalarına ilişkin düzenlemelerinkuralların önleme ve iyileştirme amaçlarına uygun olarak ölçülü, adil veorantılı olması gerektiği Anayasa Mahkemesi kararlarında da belirtilmektedir(örneğin, AYM, 23.03.2004, E: 2001/119, K: 2004/37). Bir başka kararda da, paracezasının alt ve üst sınırı arasındaki farkın 'makul ve ölçülü' bir genişlikiçermesi gerektiği vurgulanmıştır (AYM 17.04. 2008, E: 2005/5, K: 2008/93).Raportör tarafından belirtildiği üzere 'bir yıl içinde tekerrür sayısına bağlıolarak para cezasının katlamalı olarak artması, tekerrür sayısının çokluğuhalinde ilk para cezası ile kıyaslanamayacak bir tutara ulaşmaktadır'. Nitekimelimizdeki davada ilk eylem için 650 TL olarak verilen idari para cezasınınbeşinci eylemde 10.400 TL'ye çıktığı, yani tam 16 kat arttığı görülmüştür.
Tekrarlanan eylem ile idari yaptırım arasında bir orantısızlık,dengesizlik bulunmaktadır. Bu nedenle itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 2.maddesine aykırı olduğu düşüncesindeyim.
Ayrıca, böyle bir dengesizlik serbest piyasa ekonomisindeişletmelerin varlıklarını sürdürmelerine önleyecek boyutlara çıkabilir ve bu daözel mülkiyet hakkına ve girişim özgürlüğüne zarar verebilir. Böyle bir durumAnayasa'nın 48. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan 'Devlet, özelteşebbüslerin milli ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygunyürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacaktedbirleri alır' hükmünün ihlal edilmesi anlamına da gelir. AYM'nin E: 2002/32,K: 2003/100, 20.11.2003 tarihli kararında bu fıkra ile devletten beklenenin'özel girişimlerin gelişmesini sağlayacak doğrultuda iktisadi ve sosyalpolitikalar uygulamak, özel teşebbüse güvenli çalışma ortamı sunmak' olduğuvurgulanmıştır. İşletmelerin iktisadi varlığını tehdit eden orantısız paracezalarının özel teşebbüse güvenli bir çalışma ortamı sunmadığı gayet açıktır.
İtiraz konusu kuralın Anayasa'nın 2. ve 48/2. maddelerine aykırıolduğu kanaatiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.
Üye
Engin YILDIRIM