ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2009/90
Karar Sayısı : 2011/47
Karar Günü : 10.3.2011
R.G. Tarih-Sayı :14.05.2011-27934
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay BeşinciDaire
İTİRAZIN KONUSU : 20.2.2001 günlü, 4628 sayılı Elektrik PiyasasıKanunu'nun 9. maddesinin birinci fıkrasının Anayasa'nın 7., 123. ve128. maddelerine aykırılığı savıyla iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasınakarar verilmesi istemidir.
I- OLAY
Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nda grup koordinatörü unvanıylaçalışmakta iken Kurumun teşkilat yönetmeliğinde yapılan değişiklik sonucundakadrosu kaldırılan ve söz konusu yönetmelik değişikliği ile ihdas edilen dahaalt düzeydeki yeni bir kadroya atanan davacının, atama işlemine dayanakoluşturan yönetmelik hükmünün iptali ve yürürlüğünün durdurulması istemiyleaçtığı davaya bakan Danıştay Beşinci Daire, sözü edilen yönetmeliğin dayanağınıoluşturan itiraz konusu kuralın Anayasaya aykırı olduğu yönündeki savı ciddibularak iptal ve yürürlüğün durdurulması istemiyle başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
20.2.2001 günlü, 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun iptali istenilen fıkrayı daiçeren Kurum personelinin statüsü, atanma usulü ve özlük hakları başlıklı9. maddesi şöyledir:
'Kurumun hizmet birimleri; Kurum görev ve yetkileriningerektirdiği sayıda daire başkanlıkları şeklinde teşkilatlanmış ana hizmetbirimleri, danışma birimleri ve yardımcı hizmet birimlerinden oluşur. Kurumunhizmet birimleri ile bunların görev ve sorumlulukları, kadro unvanları vesayıları Kurulun önerisi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacakyönetmelikle düzenlenir.
Kurum hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, idarihizmet sözleşmesi ile sözleşmeli olarak istihdam edilen personel eliyleyürütülür. Kurum personeli ücret ve mali haklar dışında 657 sayılı DevletMemurları Kanununa tabidir.
Kurum için çalıştıkları süre zarfında, tüm personelin, Kurumdakigörevlerine başlamadan önceki sosyal güvenlik kurumları tarafından sağlanan hertürlü hakları saklı kalır.
Yerli ve yabancı uzmanlar, birinci fıkrada belirtilen yönetmelikkapsamında, Başkanlığın hazırlayıp Kurulun onayı ile yürürlüğe konacakyönetmelik esaslarına göre istihdam edilebilir.
Kurum personeli, uzmanlık gerektiren görevlerde Bakanlık, bağlı veilgili kuruluşları ile enerjiye ilişkin konularla iştigal eden diğer kamu kurumve kuruluşlarında görev yapan personel arasından çalıştığı kuruluş veya kurumunizni ile Kurul tarafından atanır.
Kamu kurum ve kuruluşları dışından yapılacak atamalara ve personelkariyer sisteminin oluşturulmasına dair düzenleme çıkarılacak yönetmeliklebelirlenir.
Kurul üyeleri ve Kurum personelinin ayrıca 657 sayılı DevletMemurları Kanununun 48 inci maddesinin (A) bendinin (1), (4), (5), (6) ve (7)numaralı alt bentlerinde belirtilen şartları taşımaları zorunludur.
Kurul Başkanı ve Kurul üyeleri ile diğer Kurum personeli, 5434sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanununa tabidir. Kurul Başkan veüyeliklerine atananların Kurulda görev yaptıkları sürece eski görevleri ileolan ilişkileri kesilir. Ancak 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu veya özelmevzuatla düzenlenmiş personel rejimine tabi olanlar Kuruldaki görevleri sonaerdikten sonra, başvuruları halinde bu Kanunun 6 ncı maddesi hükümleri saklıkalmak kaydıyla ilgili Bakan tarafından mükteseplerine uygun bir kadroyaatanırlar. Akademik unvanların kazanılması için gerekli şartlar saklıdır.
(Değişik cümle: 18/4/2001 - 4646/18 md.) Emeklilik açısından Kurumpersonelinin durumu, Başkanlık tarafından hazırlanacak ve Bakanlar Kurulutarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir. Buna bağlı olmaksızın,emeklilik konusunda, Kurul Başkanının Bakanlık Müsteşarına, Kurul üyelerininise Bakanlık Müsteşar Yardımcısına denk statülerinin olduğu kabul edilir.
Kurul Başkanı ve Kurul üyelerinin aylık net ücretleri, en yüksekDevlet memurunun her türlü ödemeler dahil aylık net ücretinin iki katınıgeçmemek üzere, Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından tespitedilir.
Kurum personelinin ücret ve diğer mali hakları, Bakanlar Kuruluncabelirlenecek esaslar çerçevesinde Başkanlığın teklifi üzerine Kurulca tespitedilir.
Kurul Başkanı, Kurul üyeleri ve Kurum personeli ile vekalet veistisna akdi ile hizmet verenlerin görevlerinin ifası sırasında yaptıklarımasraflardan hangilerinin Kurum bütçesinden karşılanabileceğine dair usul veesaslar yönetmelikle belirlenir.
(Ek fıkra: 4/12/2003-5015/26 md.) Kamu kurum ve kuruluşlarında enaz beş yıl süre ile görev yapan ve en az dört yıl süreli eğitim veren yükseköğrenim kurumlarından mezun olan ve kamu personeli dil sınavı sonucu Aderecesinde dil bildiğini belgeleyenler veya özel sektörde beş yıldan fazlahizmeti olup yüksek öğrenim ile dil konusunda aynı şartları haiz olanlardan,hizmetine ihtiyaç bulunanlar, bu kurum ve kuruluşlarda fiilen çalışmışoldukları süreler de dikkate alınarak derece ve kademeleri tespit edilmek suretiyle,31.12.2004 tarihine kadar Kurumda durumlarına uygun boş kadrolara 657 sayılıKanunun sınav ve adaylık hükümlerine uyulmaksızın uzman olarak atanabilirler.Bu özelliklere sahip olmayan Petrol İşleri Genel Müdürlüğü personeli de,istekleri halinde ve Kurum ile Petrol İşleri Genel Müdürlüğünün mutabakatıalınmak şartıyla, Kurumda büro personeli olarak görevlendirilebilir. 4857sayılı İş Kanunu hükümlerine göre istihdam edilmekte olanların bu hükmeistinaden Kurum kadrolarına atanmaları, anılan Kanun hükümleri kapsamındadeğerlendirilir ve kıdem tazminatları kurumları tarafından ödenir.
(Ek fıkra: 4/12/2003-5015/26 md.) Bu Kanunun yürürlüğe girdiğitarihten itibaren üç ay içerisinde Kurulun önerisi üzerine Bakanlar Kuruluncaçıkarılacak yönetmelikle Kurumun teşkilâtlanması yeniden yapılır. Kurumda ücretve malî haklar dışında 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tâbi olarak idarîhizmet sözleşmesi ile sözleşmeli olarak istihdam edilen personelden; Kurumteşkilât yapısındaki değişiklik sebebiyle kadrosu kaldırılan, değiştirilen veyateşkilât kadrolarının hizmet icaplarına nitelikleri uygun olmadığı Kurulcatespit edilen ihtiyaç fazlası personel yukarıdaki yönetmeliğin yürürlüğegirdiği tarihten itibaren bir ay içerisinde Devlet Personel Başkanlığına bildirilirve bu Başkanlıkça onbeş gün içerisinde ilgililerin kamu kurum ve kuruluşlarınaatama teklifi yapılır. Kamu kurum ve kuruluşları, atama teklifi yapılan ilgilipersoneli durumlarına uygun boş kadrolara on gün içerisinde atarlar. Bu şekildeatanan personelin işe başlama sürelerine ve işe başlamamaları halinde yapılacakişlemlere ilişkin olarak 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 62 ve 63 üncümaddeleri hükümleri uygulanır. Kurum personelinden diğer kamu kurum vekuruluşlarına atananların yeni görevlerine başlayacakları tarihe kadarkigeçecek sürede ücret ve malî hakları Kurumca ödenir.'
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında Anayasa'nın 7., 123. ve 128. maddelerinedayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Haşim KILIÇ,Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, MehmetERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve ZehraAyla PERKTAŞ'ın katılımlarıyla 22.12.2009 gününde yapılan ilk inceleme toplantısındadosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğüdurdurma isteminin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına oybirliğiylekarar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu kural, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğeryasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Başvuru kararında, 4628 sayılı Yasayla oluşturulan Enerji PiyasasıDüzenleme Kurumu'nun çalışma usul ve esaslarının aynı Yasayla belirlendiği,yasayla kurulmuş kamu tüzel kişisi olan Kurumun hizmet birimlerinin ve bubirimlerin kadro unvan ve sayılarının da yasayla belirlenmesi gerekirkenyönetmelik ile düzenleneceği yolunda hüküm getiren 4628 sayılı Yasa'nın 9.maddesinin birinci fıkrasının Anayasa'nın 7., 123. maddesinin birinci fıkrasıve 128. maddesinin ikinci fıkrasına aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
20.2.2001 günlü, 4628 sayılı ElektrikPiyasası Kanunu'nun 9. maddesininitiraz konusu birinci fıkrasının ilk cümlesinde 'Kurumun hizmetbirimleri; Kurum görev ve yetkilerinin gerektirdiği sayıda daire başkanlıklarışeklinde teşkilatlanmış ana hizmet birimleri, danışma birimleri ve yardımcıhizmet birimlerinden oluşur.' hükmü yer almakta, ikinci cümlesinde ise 'Kurumunhizmet birimleri ile bunların görev ve sorumlulukları, kadro unvanları vesayıları Kurulun önerisi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacakyönetmelikle düzenlenir.' denilmektedir.
İtiraz konusu fıkranın birinci cümlesindeKurumun hangi hizmet birimlerinden oluşacağı belirtilmiş ve bu birimlerin idarikademelenmede hangi basamakta yer alacakları yasada gösterilmiştir. Böylecekanunla düzenleme koşulu yerine getirildiğinden birinci cümlede Anayasayaaykırı bir yön bulunmamaktadır.
İtiraz konusu fıkranın ikinci cümlesinde ise, Enerji PiyasasıDüzenleme Kurumu'nun hizmet birimleri ile bunların görev ve sorumlulukları,kadro unvanları ve sayılarının Kurulun önerisi üzerine Bakanlar Kurulu tarafındançıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği hükmü yer almaktadır.
Anayasa'nın 7. maddesinde 'Yasama yetkisi Türk Milleti adınaTürkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.' denilmektedir.Anayasa Mahkemesi'nin pek çok kararında yasama yetkisinin devredilmezliğiilkesinden ne anlaşılması gerektiği hususu açıklanmıştır. Buna göre, yasayladüzenleme ilkesi, düzenlenen konudan yalnız kavram, ad ve kurum olarak sözedilmesi değil, bunların yasa metninde kurallaştırılmasıdır. Kurallaştırma ise,düzenlenen alanda temel ilkelerin konulmasını ve çerçevenin çizilmiş olmasınıifade eder. Ancak bu koşulla uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntılarınbelirlenmesi yürütme organının takdirine bırakılabilir.
Anayasa'da yasayla düzenlenmesi öngörülen konularda, yürütmeorganına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesiolanaklı değildir. Yürütmenin düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı vebağımlı bir yetkidir. Bu nedenle Anayasa'da öngörülen ayrık durumlar dışında,yasalarla düzenlenmemiş bir alanda, yasa ile yürütmeye genel nitelikte kuralkoyma yetkisi verilemez.
Yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir yasa kuralınınAnayasa'nın 7. maddesine uygun olabilmesi için temel ilkeleri koyması,çerçeveyi çizmesi, sınırsız, belirsiz, geniş bir alanı yürütmenin düzenlemesinebırakmaması gerekir.
Anayasa'nın 123. maddesinin birinci fıkrasında ise 'İdare,kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.' hükmü yeralmaktadır. Bu maddede yer alan düzenleme, idarenin kanuniliği ilkesine vücutvermektedir. İdarenin kanuniliği ilkesi, idarenin ve organlarının görev veyetkilerinin hiçbir duraksamaya yer vermeyecek şekilde, açık bir biçimdeyasayla düzenlenmesini gerekli kılar.
Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında ise 'Memurlarınve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunladüzenlenir. (Ek cümle: 12/9/2010 ' 5982/12 md.) Ancak, mali ve sosyal haklarailişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.' hükmü yer almaktadır.Anayasa Mahkemesi'nin birçok kararında, Anayasa'nın 128. maddesinin ikincifıkrasının kapsamına giren kişilerin statülerine ve özlük haklarına ilişkindüzenlemelerin yasayla yapılması gerektiği, bu konuların düzenlenmesininidarenin düzenleyici işlemlerine bırakılmasının Anayasa'ya aykırı olacağıhususu vurgulanmıştır.
İdarenin kanuniliği ilkesi, idarenin hizmet birimleri ile bubirimlerin kadro ve görev unvanlarının ve görevlerinin yasayla düzenlenmesinide içerir. Kadrolar, bir kamu hizmetinin teşkilatlanmasının ön koşuludur. Kadrounvanı, personelin yerine getireceği görevlerini, yetkilerini, haklarını veyükümlülüklerini, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük haklarını ifadeetmektedir. Kadro unvanı ile personelin özellikle aylık ve ödenekleri ve diğerözlük hakları arasında sıkı bir bağ bulunmaktadır. Kadro ile birlikte, anahizmet, danışma ve yardımcı hizmet birimlerinde istihdam edilecek personelinniteliklerinin Yasa ile belirlenmesi gerekir.
EPDK'nun da içinde yer aldığı düzenleyici ve denetleyici kurumlar,yasayla kurulmuş olan kamu tüzel kişileridir ve bunlar Anayasanın 123.maddesinde ifade edildiği üzere, idarenin bütünlüğü içinde yer alırlar veyasayla düzenlenmeleri gerekir. İdarenin yasallığı ilkesi ise, idareninorganlarının/hizmet birimlerinin de yasayla düzenlenmesini gerektirir.
Keza, düzenleyici ve denetleyici kurumlarca gerçekleştirilen vegenel idare esaslarına göre yürütülmekte olan kamu hizmetlerinin gerektirdiğiasli ve sürekli görevleri ifa eden kamu görevlilerinin statüleri, Anayasa'nın128. maddesinin ikinci fıkrası gereğince yasayla düzenlenmek durumundadır.
Aynı şekilde, idarenin sahip olacağı kadroların ihdası vekaldırılması konuları da kamu görevlilerinin statüsü ile yakından ilgiliolduğundan bu alanın da yasayla düzenlenmesi gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu fıkranın ikinci cümlesi,Anayasa'nın 7., 123. ve 128. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
VI- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında, 'Kanun, kanunhükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunlarınhükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlüktenkalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceğitarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığıgünden başlayarak bir yılı geçemez' denilmekte, Anayasa Mahkemesinin Kuruluşuve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesinin dördüncü fıkrasında dabu kural tekrarlanarak, beşinci fıkrasında Anayasa Mahkemesi'nin, iptal halindemeydana gelecek hukuksal boşluğu kamu düzenini tehdit veya kamu yararını ihlâledici mahiyette görürse yukarıdaki fıkra hükmünü uygulayacağı belirtilmektedir.
20.2.2001 günlü, 4628 sayılı Kanun'un 9.maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesinin iptal edilmesi nedeniyledoğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edici nitelikte görüldüğünden,Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 2949 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesinin dördüncü vebeşinci fıkraları gereğince İPTAL HÜKMÜNÜN, KARARIN RESMÎ GAZETE'DEYAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK BİR YIL SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, OYBİRLİĞİYLE,10.3.2011gününde karar verilmiştir.
VII- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMLERİNİN İNCELENMESİ
20.2.2001 günlü, 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 9.maddesinin birinci fıkrasının;
1- Birinci cümlesine yönelik iptal istemi, 10.3.2011 günlü,E.2009/90, K.2011/47 sayılı kararla reddedildiğinden, bu cümleye ilişkinYÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE,
2- İkinci cümlesinin iptaline ilişkin hükmün süre verilerekyürürlüğe girmesinin ertelenmesi nedeniyle bu cümlenin YÜRÜRLÜĞÜNÜNDURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE,
10.3.2011 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
VIII- SONUÇ
1- 7.5.2010 günlü, 5982 sayılı Türkiye Cumhuriyeti AnayasasınınBazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun uyarınca, 2949 sayılıAnayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun ile ilgiligerekli düzenlemeler yapılmadan, Mahkeme'nin çalışıp çalışamayacağına ilişkinön meselenin incelenmesi sonucunda; Mahkeme'nin çalışmasına bir engelbulunmadığına, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah OTO, Zehra Ayla PERKTAŞile Celal Mümtaz AKINCI'nın, gerekçesi 2010/68 esas sayılı dosyada belirtilenkarşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
2- 20.2.2001 günlü, 4628sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 9. maddesinin birinci fıkrasının;
a- Birinci cümlesinin Anayasa'ya aykırıolmadığına ve itirazın REDDİNE,
b- İkinci cümlesinin Anayasa'ya aykırıolduğuna ve İPTALİNE,
OYBİRLİĞİYLE,
3- 4628 sayılı Kanun'un 9.maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesinin iptal edilmesi nedeniyledoğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edici nitelikte görüldüğünden,Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 2949 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 53. maddesinin dördüncü vebeşinci fıkraları gereğince İPTAL HÜKMÜNÜN, KARARIN RESMÎ GAZETE'DEYAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK BİR YIL SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, OYBİRLİĞİYLE,
10.3.2011 gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
Fettah OTO
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Alparslan ALTAN
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN