ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2009/91
Karar Sayısı : 2010/10
Karar Günü : 14.1.2010
R.G. Tarih-Sayı :18.05.2010-27585
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN :Danıştay Sekizinci Daire
İTİRAZIN KONUSU :20.12.2000 günlü, 4611sayılı 2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 29. maddesinin (e) fıkrasının,Anayasa'nın 87., 88., 89. ve 161. maddelerine aykırılığı savıyla iptali veyürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi istemidir.
I- OLAY
3.11.1983 günlü, 83/7312 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile kurulanPetrol Arama ve Petrolle İlgili Faaliyetleri Düzenleme Fonu, 12.5.2000 günlü,2000/675 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile 1.1.2001 tarihi itibariyle tasfiyeesasları da saptanarak yürürlükten kaldırılmıştır. Bunun üzerine Türkiye'depetrol arama faaliyetinde bulunan davacı şirket 1.1.2001 tarihinden itibaren ekhasılatını yatırmamış, Petrol İşleri Genel Müdürlüğü 20.9.2001 günlü, 1170sayılı yazısı ile 4611 sayılı 2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 29. maddesinin(e) fıkrasındaki hüküm uyarınca anılan şirketten tasfiye edilen fona ilişkinyükümlülüğünü yerine getirmesini istemiştir. Şirketin yaptığı itiraz yine aynıgerekçeyle Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı tarafından reddedilmiştir.Şirket tarafından redde ilişkin işlemin iptali istemiyle açılan davada,Danıştay 8. Daire tarafından verilen iptal kararı, Danıştay İdari DavaDaireleri Kurulu tarafından bozulmuştur. Bozma kararı sonrasında Danıştay 8.Daire tarafından itiraz konusu kuralların, Anayasa'ya aykırılığı savıyla iptaliiçin başvurulmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
20.12.2000 günlü, 4611 sayılı 2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun'Fonların Ödenek ve Gelirleri' başlıklı 29. maddesinin itiraz konusu (e)fıkrası şöyledir:
'e) Kanun veya kanun hükmünde kararname dışında diğer mevzuatlakurulmuş bulunan fonlar, Maliye Bakanı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığıve Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu bakanların müşterek teklifi üzerineBaşbakan onayıyla tasfiye edilebilir.
Kanun veya kanun hükmünde kararname ile kurulmuş fonlarıntasfiyesine ilişkin kanun tasarılarını hazırlamaya, Maliye Bakanı ile DevletPlanlama Teşkilatı Müsteşarlığı ve Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu bakanlaryetkilidir.
Tasfiye edilen fonların her türlü gelirleri, tasfiye edilmelerineilişkin mevzuatta özel bir düzenleme bulunmaması halinde, bu konuda yeni birdüzenleme yapılıncaya kadar yürürlükten kaldırılan hükümlere göre tahsiledilmeye devam olunur ve genel bütçeye gelir kaydedilir.
Tasfiye edilmesine karar verilen fonlardaki mevcut personelistekleri halinde, ihtiyaç bulunan diğer kamu kurum ve kuruluşlarındakidurumlarına uygun boş memur kadrolarına naklen atanırlar. Bunlar hakkında3/4/1998 tarihli ve 4359 sayılı Kanunun Geçici 7 nci maddesinin 2, 3, 4, 6 ve 7nci fıkrası hükümleri uygulanır.
2001 yılında tasfiye edilecek olan fonlarca yürütülen hizmetlerdendevamına ihtiyaç duyulanlar ile 2000 yılından itibaren tasfiye edilen fonlarıntasfiye tarihinde mevcut olan yükümlülüklerinden zorunluluk arz edenler bütçeyekonulacak ödeneklerle yürütülür. Gerektiğinde bu amaçla özel tertipler açılabilir.Bu tertiplerden yapılacak harcamaların kapsamı ile harcama usulleri ve diğerhususlar, ilgili kuruluş ve Maliye Bakanlığı'nca müştereken hazırlanıpyürürlüğe konulacak esaslar ile belirlenir. Ancak söz konusu tertiplerdenyapılacak harcamaların kapsamı fonların yürürlükten kaldırılan mevzuatları ilebelirlenen çerçeveyi aşamaz.
Tasfiye edilen fonlardan, hizmetine bütçeye konulan ödeneklerledevam edenlerin, kredi geri dönüş gelirleri ilgili kurumun merkez saymanlığıhesabına yatırılır ve bütçeye gelir yazılır. Yatırılan tutarlar karşılığını,aynı amaçla kullanılmak üzere ilgili kuruluş bütçesindeki mevcut tertibe ödenekkaydetmeye Maliye Bakanı yetkilidir.
Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmaya,ilgili kurum bütçelerinde yeni tertipler açmaya, kurum bütçesi içinde veyakurum bütçeleri arasında aktarma yapmaya Maliye Bakanı yetkilidir.'
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa'nın 87.,88., 89. ve 161. maddelerinedayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince,Haşim KILIÇ,Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, MehmetERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve ZehraAyla PERKTAŞ'ın katılımıyla 22.12.2009 gününde yapılan ilk incelemetoplantısındaöncelikle uygulanacak kural sorunu görüşülmüştür.
Anayasa'nın 152. ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 28. maddesine göre, mahkemeler, bakmaktaoldukları davalarda uygulayacakları kanun ya da kanun hükmünde kararnamekurallarını Anayasaya aykırı görürler veya taraflardan birinin ileri sürdüğüaykırılık savının ciddi olduğu kanısına varırlarsa, o hükmün iptali içinAnayasa Mahkemesi'ne başvurmaya yetkilidirler. Ancak, bu kurallar uyarınca birmahkemenin Anayasa Mahkemesi'ne başvurabilmesi için elinde yöntemince açılmışve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması ve iptali istenen kurallarında o davada uygulanacak olması gerekmektedir. Uygulanacak yasa kuralları,davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayısonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikte bulunankurallardır.
Başvuran Mahkeme'nin bakmakta olduğu dava, Bakanlar Kurulu Kararıile tasfiye edilmiş bulunan Petrol Arama ve Petrolle İlgili FaaliyetleriDüzenleme Fonu'nun tasfiyeden sonra elde edilecek gelirlerinin tahsilineilişkindir. İtiraz konusu kural olan 4611 sayılı Yasa'nın 29. maddesinin (e)fıkrası yedi paragraftan oluşmaktadır. Başvuran mahkeme önündeki iptal isteminekonu olan işlemin dayanağı, söz konusu fıkranın üçüncü paragrafında yer alan 'Tasfiyeedilen fonların her türlü gelirleri, tasfiye edilmelerine ilişkin mevzuattaözel bir düzenleme bulunmaması halinde, bu konuda yeni bir düzenlemeyapılıncaya kadar yürürlükten kaldırılan hükümlere göre tahsil edilmeye devamolunur ve genel bütçeye gelir kaydedilir.' bölümüdür.
Bu nedenle;
A- 20.12.2000 günlü, 4611 sayılı 2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun29. maddesinin (e)fıkrasının üçüncüparagrafının dışında kalan bölümlerinin, itiraz başvurusunda bulunanMahkeme'nin bakmakta olduğu davada uygulanma olanağı bulunmadığından, bubölümlere ilişkin başvurunun Mahkeme'nin yetkisizliği nedeniyle reddine,
B- Dosyada eksiklik bulunmadığından20.12.2000 günlü, 4611 sayılı2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 29. maddesinin (e)fıkrasının üçüncü paragrafınınesasının incelenmesine,
C- Yürürlüğü durdurma isteminin esas inceleme aşamasında kararabağlanmasına,
OYBİRLİĞİYLEkarar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ilediğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Başvuru dilekçesinde; itiraz konusu kuralın bütçe ile ilgiliolmayan ve diğer yasalarla yapılması gereken bir düzenleme olduğu, dolayısıyladiğer yasaların konusu olan bu düzenlemenin Bütçe Yasası ile yapılmış olmasınınAnayasa'nın 87., 88., 89. ve 161. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Anayasa'nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görevve yetkileri belirtilirken bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmekdışında diğer yasaları koymak, değiştirmek ve kaldırmak biçiminde bir ayırımyapılmıştır. Bütçe yasalarını öteki yasalardan ayrı tutan bu kural karşısında,herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası iledüzenlenmesi veya herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları iledeğiştirilmesi ve kaldırılması olanaksızdır.
Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasaların Türkiye Büyük MilletMeclisi'nde teklif, görüşme usul ve esasları ile yayımlanması düzenlenirkenbütçe yasalarının görüşme usul ve esasları 162. maddede ayrıca belirtilmiştir.Bu maddeyle bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabuledilmiş, genel kurulda üyelerin gider arttırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerdebulunmaları önlenmiş ve Anayasa'nın 89. maddesiyle de Cumhurbaşkanı'na bütçeyasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne geri gönderme yetkisi tanınmamıştır.Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesinde bütçede değişiklik yapılabilmesiesasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar Kurulu'na kanun hükmünde kararname ilebütçede değişiklik yapma yetkisi verilmemiştir.
Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik olarak düzenlenenbu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak, diğer yasalar iledüzenlenmesi gereken bir konunun, bütçe yasası ile düzenlenmesi, değiştirilmesiveya kaldırılması olanaksızdır.
Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, 'Bütçe kanununa,bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.' denilmektedir.Yasa konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla 'bütçe ile ilgilihükümler' ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı niteliktedüzenlemeler olarak değerlendirilmelidir.
Bir yasa kuralının bütçeden harcamayı ya da bütçeye gelirsağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde 'bütçe ile ilgilihükümlerden' sayılmasına yetmez. Her yasada değişik türde gidere nedenolabilecek kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin eğitim,savunma, sağlık, yargı, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarınailişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bukonulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarınahükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçeninyapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, Yasa koyucunun başkaamaçla ve bütçeninkinden tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirmesi gerekenyasama işlemleridir. 'Bütçe ile ilgili hüküm' sözcüklerine dayanılarak, giderya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasa yerine bütçe yasası iledüzenlemek Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini bu tür yasalar yönündenuygulanamaz duruma düşürür.
Anayasa'nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe yasalarında,bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe yasalarınıbütçeyle ilgili olmayan kurallardan uzak tutmak ve kendi yapısı içindebütünleştirmektir.
İtiraz konusu kuralda, tasfiye edilen fonların her türlügelirlerinin, tasfiye edilmelerine ilişkin mevzuatta özel bir düzenlemebulunmaması halinde, bu konuda yeni bir düzenleme yapılıncaya kadar yürürlüktenkaldırılan hükümlere göre tahsil edilmeye devam olunacağı ve genel bütçeyegelir kaydedileceği öngörülmektedir.
Fon uygulamalarının kamu malî disiplinini bozucu etkisinin ortadankaldırılması, maliye politikalarının etkinliğinin artırılması ve fonlarınbelirli bir malî disipline kavuşturulması amacıyla 1992 yılından itibaren T.C.Merkez Bankası nezdinde Müşterek Fon Hesabı açılarak tüm fonların gelirlerininbu hesaba kaydedilmesine başlanılmıştır. 1993 yılında ise fonların büyük birkısmı bütçe kapsamına alınmıştır.
Ekonomik İstikrar ve Enflasyonla Mücadele Programı çerçevesindeDevletin gelir ve giderlerinde birliğin ve şeffaflığın sağlanması amacıyla 2000ve 2001 yılları içerisinde bazı fonların tasfiyesine ilişkin 23.5.2000 günlü,4568 sayılı 'Bazı Fonların Tasfiyesine İlişkin Kanun', 21.2.2001 günlü, 4629sayılı 'Bazı Fonların Tasfiyesi Hakkında Kanun' ile 20.6.2001 günlü, 4684sayılı 'Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına DairKanun' yürürlüğe girmiştir. 4568 sayılı Kanun'un 6. maddesinin son fıkrası,4629 sayılı Kanun'un Geçici 1. maddesinin D fıkrası ve 4684 sayılı Kanun'unGeçici 3. maddesinin (j) fıkrası gereğince, tasfiye edilen fonlarla ilgiliolarak gerekli her türlü düzenlemeyi yapmaya ilgisine göre Maliye Bakanı,Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ve Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğuBakanlar yetkili kılınmıştır. Ayrıca 4629 sayılı Yasa'nın Geçici 1. maddesinin(A) fıkrasının (c) bendi, tasfiye edilen fonların gelirlerinin tahsili vebütçeye gelir ve ödenek kaydedilmesine ilişkin düzenlemeleri içermektedir.
Diğer yasalarla yapılması gereken düzenlemelerin bütçe yasası dışındakiyasalarla yapılması zorunludur. 4611 sayılı 2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 29.maddesinin (e) fıkrasının üçüncü paragrafında, tasfiye edilen fonların hertürlü gelirlerinin, tasfiye edilmelerine ilişkin mevzuatta özel bir düzenlemebulunmaması halinde, bu konuda yeni bir düzenleme yapılıncaya kadar yürürlüktenkaldırılan hükümlere göre tahsil edilmeye devam olunacağı ve genel bütçeyegelir kaydedileceği öngörülerek diğer yasalarla yapılması gereken bir düzenlemeBütçe Yasası ile yapılmıştır.
Bu nedenlerle diğer yasaların konusu olan bu düzenlemenin BütçeYasası ile yapılmış olması, Anayasa'nın 87., 88., 89. ve 161. maddelerineaykırıdır. Kuralın iptali gerekir.
VI- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
20.12.2000 günlü, 4611 sayılı 2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 29.maddesinin (e)fıkrasının üçüncü paragrafınailişkinyürürlüğünün durdurulması isteminin, koşulları oluşmadığındanreddine, 14.1.2010 gününde oybirliğiyle karar verilmiştir.
VII- SONUÇ
20.12.2000 günlü, 4611 sayılı 2001 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 29.maddesinin (e)fıkrasının üçüncü paragrafınınAnayasa'yaaykırı olduğuna ve İPTALİNE, 14.1.2010 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Sacit ADALI
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
A. Necmi ÖZLER
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Şevket APALAK
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ