ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2009/92
Karar Sayısı : 2010/11
Karar Günü : 14.1.2010
R.G. Tarih-Sayı :18.05.2010-27585
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN :Danıştay Sekizinci Daire
İTİRAZIN KONUSU :29.3.2003 günlü, 4833 sayılı2003 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 25. maddesinin (c) fıkrasının, Anayasa'nın 87.,88., 89. ve 161. maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüğünündurdurulmasına karar verilmesi istemidir.
I- OLAY
3.11.1983 günlü, 83/7312 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile kurulanPetrol Arama ve Petrolle İlgili Faaliyetleri Düzenleme Fonu, 12.5.2000 günlü, 2000/675sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile 1.1.2001 tarihi itibariyle tasfiye esaslarıda saptanarak yürürlükten kaldırılmıştır. Bunun üzerine Türkiye'de petrol aramafaaliyetinde bulunan davacı şirket Mart-Haziran 2003 ve bundan sonraki dönemleriçin yükümlü olduğu ek hasılatını yatırmamış, Petrol İşleri Genel Müdürlüğü28.7.2003 günlü, 11317 sayılı yazısı ile 4833 sayılı 2003 Malî Yılı BütçeKanunu'nun 25. maddesinin (c) fıkrasındaki hüküm uyarınca anılan şirkettentasfiye edilen fona ilişkin yükümlülüğünü yerine getirmesini istemiştir.Şirketin yaptığı itiraz yine aynı gerekçeyle Enerji ve Tabii KaynaklarBakanlığı tarafından reddedilmiştir. Şirket tarafından redde ilişkin işleminiptali istemiyle açılan davada, Danıştay 8. Daire tarafından verilen iptal kararı,Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu tarafından bozulmuştur. Bozma kararısonrasında Danıştay 8. Daire tarafından itiraz konusu kuralın, Anayasa'yaaykırılığı savıyla iptali için başvurulmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
29.3.2003 günlü, 4833 sayılı 2003 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun'Fonlara ilişkin hükümler' başlıklı 25. maddesinin itiraz konusu (c) fıkrasışöyledir:
'c)Tasfiye edilen fonların her türlü gelirleri, tasfiyeedilmelerine ilişkin mevzuatta özel bir düzenleme bulunmaması halinde, bukonuda yeni bir düzenleme yapılıncaya kadar yürürlükten kaldırılan hükümleregöre tahsil edilmeye devam olunur ve genel bütçeye gelir kaydedilir.'
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa'nın 87.,88., 89. ve 161. maddelerinedayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince,Haşim KILIÇ,Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, MehmetERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve ZehraAyla PERKTAŞ'ın katılımıyla 22.12.2009 gününde yapılan ilk incelemetoplantısında; dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,yürürlüğü durdurma isteminin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasınaoybirliğiyle karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ilediğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Başvuru dilekçesinde; itiraz konusu kuralın bütçe ile ilgiliolmayan ve diğer yasalarla yapılması gereken bir düzenleme olduğu, dolayısıyladiğer yasaların konusu olan bu düzenlemenin Bütçe Yasası ile yapılmış olmasınınAnayasa'nın 87., 88., 89. ve 161. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Anayasa'nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin görevve yetkileri belirtilirken bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmekdışında diğer yasaları koymak, değiştirmek ve kaldırmak biçiminde bir ayırımyapılmıştır. Bütçe yasalarını öteki yasalardan ayrı tutan bu kural karşısında,herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası iledüzenlenmesi veya herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları iledeğiştirilmesi ve kaldırılması olanaksızdır.
Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde yasaların Türkiye Büyük MilletMeclisi'nde teklif, görüşme usul ve esasları ile yayımlanması düzenlenirkenbütçe yasalarının görüşme usul ve esasları 162. maddede ayrıca belirtilmiştir.Bu maddeyle bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabuledilmiş, genel kurulda üyelerin gider arttırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerdebulunmaları önlenmiş ve Anayasa'nın 89. maddesiyle de Cumhurbaşkanı'na bütçeyasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne geri gönderme yetkisitanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa'nın 163. maddesinde bütçede değişiklikyapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar Kurulu'na kanun hükmündekararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi verilmemiştir.
Anayasa'da birbirinden tamamen ayrı ve değişik olarak düzenlenenbu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak, diğer yasalar iledüzenlenmesi gereken bir konunun, bütçe yasası ile düzenlenmesi, değiştirilmesiveya kaldırılması olanaksızdır.
Anayasa'nın 161. maddesinin son fıkrasında, 'Bütçe kanununa,bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.' denilmektedir.Yasa konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla 'bütçe ile ilgilihükümler' ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı niteliktedüzenlemeler olarak değerlendirilmelidir.
Bir yasa kuralının bütçeden harcamayı ya da bütçeye gelirsağlamayı gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde 'bütçe ile ilgilihükümlerden' sayılmasına yetmez. Her yasada değişik türde gidere nedenolabilecek kurallar bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin eğitim,savunma, sağlık, yargı, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarınailişkin yasaların bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bukonulardaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarınahükümler koymak yoluna gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçeninyapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, Yasa koyucunun başkaamaçla ve bütçeninkinden tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirmesi gerekenyasama işlemleridir. 'Bütçe ile ilgili hüküm' sözcüklerine dayanılarak, giderya da gelirle ilgili bir konuyu olağan bir yasa yerine bütçe yasası iledüzenlemek Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerini bu tür yasalar yönündenuygulanamaz duruma düşürür.
Anayasa'nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe yasalarında,bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe yasalarınıbütçeyle ilgili olmayan kurallardan uzak tutmak ve kendi yapısı içindebütünleştirmektir.
İtiraz konusu kuralda, tasfiye edilen fonların her türlügelirlerinin, tasfiye edilmelerine ilişkin mevzuatta özel bir düzenlemebulunmaması halinde, bu konuda yeni bir düzenleme yapılıncaya kadar yürürlüktenkaldırılan hükümlere göre tahsil edilmeye devam olunacağı ve genel bütçeyegelir kaydedileceği öngörülmektedir.
Fon uygulamalarının kamu malî disiplinini bozucu etkisinin ortadankaldırılması, maliye politikalarının etkinliğinin artırılması ve fonlarınbelirli bir malî disipline kavuşturulması amacıyla 1992 yılından itibaren T.C.Merkez Bankası nezdinde Müşterek Fon Hesabı açılarak tüm fonların gelirlerininbu hesaba kaydedilmesine başlanılmıştır. 1993 yılında ise fonların büyük birkısmı bütçe kapsamına alınmıştır.
Ekonomik İstikrar ve Enflasyonla Mücadele Programı çerçevesindeDevletin gelir ve giderlerinde birliğin ve şeffaflığın sağlanması amacıyla 2000ve 2001 yılları içerisinde bazı fonların tasfiyesine ilişkin 23.5.2000 günlü,4568 sayılı 'Bazı Fonların Tasfiyesine İlişkin Kanun', 21.2.2001 günlü, 4629sayılı 'Bazı Fonların Tasfiyesi Hakkında Kanun' ile 20.6.2001 günlü, 4684sayılı 'Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına DairKanun' yürürlüğe girmiştir. 4568 sayılı Kanun'un 6. maddesinin son fıkrası,4629 sayılı Kanun'un Geçici 1. maddesinin D fıkrası ve 4684 sayılı Kanun'unGeçici 3. maddesinin (j) fıkrası gereğince, tasfiye edilen fonlarla ilgiliolarak gerekli her türlü düzenlemeyi yapmaya ilgisine göre Maliye Bakanı,Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ve Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğuBakanlar yetkili kılınmıştır. Ayrıca 4629 sayılı Yasa'nın Geçici 1. maddesinin(A) fıkrasının (c) bendi, tasfiye edilen fonların gelirlerinin tahsili vebütçeye gelir ve ödenek kaydedilmesine ilişkin düzenlemeleri içermektedir.
Diğer yasalarla yapılması gereken düzenlemelerin bütçe yasası dışındakiyasalarla yapılması zorunludur. 4833 sayılı 2003 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 25.maddesinin (c) fıkrasında, tasfiye edilen fonların her türlü gelirlerinin,tasfiye edilmelerine ilişkin mevzuatta özel bir düzenleme bulunmaması halinde,bu konuda yeni bir düzenleme yapılıncaya kadar yürürlükten kaldırılan hükümleregöre tahsil edilmeye devam olunacağı ve genel bütçeye gelir kaydedileceğiöngörülerek diğer yasalarla yapılması gereken bir düzenleme Bütçe Yasası ileyapılmıştır.
Bu nedenlerle diğer yasaların konusu olan bu düzenlemenin BütçeYasası ile yapılmış olması, Anayasa'nın 87., 88., 89. ve 161. maddelerineaykırıdır. Kuralın iptali gerekir.
VI- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
29.3.2003 günlü, 4833 sayılı 2003 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 25.maddesinin (c) fıkrasınailişkinyürürlüğünündurdurulması isteminin, koşulları oluşmadığından reddine, 14.1.2010 günündeoybirliğiyle karar verilmiştir.
VII- SONUÇ
29.3.2003 günlü, 4833 sayılı 2003 Malî Yılı Bütçe Kanunu'nun 25.maddesinin (c) fıkrasınınAnayasa'yaaykırı olduğuna ve İPTALİNE, 14.1.2010 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Sacit ADALI
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
A. Necmi ÖZLER
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Şevket APALAK
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ