ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı :2010/55
Karar Sayısı : 2011/140
Karar Günü : 20.10.2011
R.G. Tarih-Sayı :14.02.2012-28204
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Aydın Bölge İdareMahkemesi
İTİRAZIN KONUSU : 31.5.2006 günlü, 5510sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 17.4.2008 günlü,5754 sayılı Kanun'un 60. maddesiyle değiştirilen 102. maddesinin dördüncüfıkrasının 'Kurumca itirazı reddedilenler, kararın kendilerine tebliğtarihinden itibaren otuz gün içinde yetkili idare mahkemesine başvurabilirler'biçimindeki dördüncü cümlesinin Anayasa'nın 2., 36., 125., 141. ve 155.maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüğün durdurulması istemidir
I- OLAY
Akaryakıt satışı faaliyetinde bulunan şirketin işyerinde yapılanincelemede defter ve belgelerin incelemeye ibraz edilmemesi nedeniyle kesilenidari para cezasına karşı İdare Mahkemesi'nde açılan davanın kabul edilerekcezanın kaldırılmasına ilişkin kararın itiraz incelemesinde, itiraz konusukuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Bölge İdare Mahkemesi iptaliiçin başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
31.5.2006 günlü, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel SağlıkSigortası Kanunu'nun 17.4.2008 günlü, 5754 sayılı Kanun'un 60. maddesiyledeğiştirilen, itiraz konusu kuralı da içeren 102. maddesinin dördüncü fıkrasışöyledir:
'İdari para cezaları ilgiliye tebliğ ile tahakkuk eder. Tebliğtarihinden itibaren onbeş gün içinde Kuruma ya da Kurumun ilgili hesaplarınayatırılır veya aynı süre içinde kuruma itiraz edilebilir. İtiraz takibidurdurur. Kurumca itirazı reddedilenler, kararın kendilerine tebliğtarihinden itibaren otuz gün içinde yetkili idare mahkemesinebaşvurabilirler. Bu süre içinde başvurunun yapılmamış olması halinde,idari para cezası kesinleşir.'
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa'nın 2., 36., 125., 141. ve 155.maddelerine dayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, HaşimKILIÇ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, SerdarÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ, Recep KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, BurhanÜSTÜN ile Engin YILDIRIM'ın katılımlarıyla yapılan ilkinceleme toplantısında; dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasınınincelenmesine, yürürlüğü durdurma isteminin esas inceleme aşamasında kararabağlanmasına, 24.6.2010 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ilediğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Anlam ve Kapsam
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık SigortasıKanunu'nun 102. maddesinde, aynı Kanunda öngörülen bazı yükümlülüklerinzamanında ya da usulünce yerine getirilmemesi halinde Sosyal GüvenlikKurumu tarafından verilecek idari para cezaları düzenlenmiştir. Maddeninilk fıkrasında hangi eylemlere ne miktarda idari para cezası verileceği, itirazkonusu dördüncü fıkrasında ise bu cezaların ne şekilde tahakkuk edeceği veödeneceği, buna karşı ödeme süresi içinde Kuruma itiraz edilebileceği, itirazıntakibi durduracağı, itirazın reddi üzerine de kararın tebliğ tarihindenitibaren otuz gün içinde yetkili idare mahkemesine başvurulabileceğibelirtilmiştir.
5510 sayılı Kanun'un 102. maddesinin, 5326 sayılı KabahatlerKanunu'nun 3. maddesi bağlamında 'aksine hüküm' içeren bir düzenleme olduğugörülmektedir. Kabahatler Kanunu'nun 3. maddesinde yer alan, diğer kanunlardaaksine hüküm bulunup bulunmamasına ilişkin ibareden, diğer kanunlarda yer alanve idari yaptırım kararlarına yönelik itirazları inceleme görevini idari yargıyerlerine veren düzenlemelerin kastedildiği açıktır. 5510 sayılı Kanun'un 102.maddesinin idari para cezalarında görevli mahkemeyi belirleyen itiraz konusucümlesi, Kabahatler Kanunu'nun 3. maddesinde 5560 sayılı Kanun ile yapılandeğişiklikten sonra, açıkça idari yargıyı görevli kılan istisnaidüzenlemelerden birisidir.
5510 sayılı Kanun'un getirdiği yeni sistemle, devlet memurları vediğer kamu görevlileri, hizmet akdine göre ücretle çalışanlar, tarım işlerindeücretle çalışanlar, kendi hesabına çalışanlar ve tarımda kendi hesabınaçalışanları kapsayan beş farklı emeklilik rejimi, aktüeryal olarak hak veyükümlülükler yönünden tek bir sosyal güvenlik rejimi altında toplanmıştır. BuYasa, sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortasından yararlanacak kişileri,işverenleri, sağlık hizmeti sunucularını, bu Yasa'nın uygulanması bakımındangerçek kişiler ile her türlü kamu ve özel hukuk tüzel kişilerini ve tüzelkişiliği olmayan diğer kurum ve kuruluşları kapsamaktadır.
Sosyal Güvenlik Kurumu; farklı emeklilik rejimlerinin, aktüeryalolarak hak ve yükümlülükler yönünden tek bir emeklilik rejiminedönüştürülebilmesi için Sosyal Sigortalar Kurumu Başkanlığı, Bağ-Kur GenelMüdürlüğü ve Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü'nü aynı çatı altında toplayan16.5.2006 günlü, 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu ile kurulmuştur.Kurum, kamu tüzel kişiliğini haiz, idarî ve malî açıdan özerk, 5502 sayılıKanunda hüküm bulunmayan durumlarda özel hukuk hükümlerine tâbidir; Çalışma veSosyal Güvenlik Bakanlığı'nın ilgili kuruluşudur.
İtiraz konusu kuralın yer aldığı 5510 sayılı Kanunu'nun 102.maddesinde düzenlenen idari para cezaları, Kanunda belirtilen yükümlülüklereaykırı davranışların önlenmesi amacıyla, araya yargısal bir karar girmeden,idarenin doğrudan işlemiyle idare hukukuna özgü usullerle kesilen ve maddeninbirinci fıkrasında sayılan işlem ve eylemlere uygulanan yaptırımlardır. İdaripara cezasını gerektiren eylemin işlendiğini saptamak ve Kanunda gösterilenşekilde asgari ücretle bağlantılı olarak cezanın tutarını belirlemek tamamıylaidari makam olan Sosyal Güvenlik Kurumu'nun kararıyla oluşmaktadır. Yaptırım,tümüyle idari işleme dayanmaktadır. Yargı organlarının müdahalesi olmadan, kamugücüne dayanılarak, idarece kararlaştırılmakta ve uygulanmaktadır.
Gelişen, büyüyen, çeşitlenen ve çoğalan toplumsal gereksinimleriyerinde, zamanında ve etkin bir biçimde karşılayabilmek için çağdaşyönetimlerde idareye geniş ve değişik alanlarda yaptırım yetkileri tanınmakta,önemsiz görülen bazı fiiller ceza hukuku alanından çıkarılarak idariyaptırımlara konu edilmektedir.
Anayasa Mahkemesi kararlarında idari yaptırım, 'idarenin bir yargıkararına gerek olmaksızın yasaların açıkça verdiği bir yetkiye dayanarak idarehukukuna özgü yöntemlerle, doğrudan doğruya uyguladığı yaptırımlar', idariyaptırımlar içinde önemli bir yer tutan idari para cezaları ise, 'toplumsaldüzene aykırılık oluşturan eylemler nedeni ile yasanın açıkça izin verdiğidurumlarda idarenin yargı organına başvurmadan kendisinin bizzat uyguladığı vebir miktar paranın alınması biçiminde gerçekleştiren mali nitelikteyaptırımlar' olarak tanımlanmaktadır. İdari yaptırımların, bir idari organ veyamakam tarafından kamu gücü kullanılarak yapılan tek yanlı idari bir işlem olmasıve yasal veya düzenleyici idari işleme uyulmamasının bir ceza içermesi olmaküzere belirleyici iki özelliği bulunmaktadır.
B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
Başvuru kararında, sosyal güvenlik uyuşmazlıklarında karmaşa,belirsizlik ve güvensizlik olduğu, aynı işveren hakkında aynı işyeri, aynımaddi olay ve aynı denetim raporu uyarınca tesis edilen ayrı işlemler içinfarklı mahkemenin görevlendirildiği, davacının her bir yargı yerindehaklılığını ayrı ayrı ispatlamaya çalıştığı, farklı yargı yerlerinin birbirlerinibekletici mesele yapmayı tercih etmesinin yargılamanın çabukluğuna zararverdiği, aynı işyeri ve aynı maddi olaya göre farklı yargı kolunda haklılıkmücadelesi verilmesi sonucu, hem belirlilik ve hukuki güvenlik ilkelerinin hemde adil yargılanma ve etkili başvuru ilkelerinin ihlal edildiği, işlem her nekadar idari nitelikte ise de, aynı maddi olaya dayalı yaptırımlarla ilgili tümuyuşmazlıkların tek yargı kolunda toplanmasında haklı neden ve kamu yararıbulunduğu, yargı yerlerinden farklı kararlar çıkmasının yargıya olan güveninsarsılması ve hak arama özgürlüğünün ihlali anlamına geldiği, 5510 sayılıKanun'dan sonra sosyal güvenlik yaptırımlarının hukuki niteliğinin defarklılaştığı, yeni rejimle özel hukuk niteliği ağır basan sosyal güvenlik hukukualanı oluşturulduğu, Sosyal Güvenlik Kurumu'nun işlem ve eylemlerinin kamuhukukundan ziyade özel hukuk ağırlıklı olduğu, aynı maddi olay ve aynı hukukirejime tabi olan ihtilafların uzman mahkeme olan adli mahkemede görülmesinindavaların az maliyetle daha kısa sürede sonuçlanmasını sağlayacağı, bunedenlerle itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 2., 36., 125., 141. ve 155.maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun17.4.2008 günlü, 5754 sayılı Kanun'un 60. maddesiyle değiştirilen 102.maddesinde Kanunda öngörülen bazı yükümlülüklerin zamanında ya da usulüne uygunyerine getirilmemesi halinde Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından verilecek idaripara cezaları ile ilgili yaptırımlar düzenlenmiştir. Maddenin ilk fıkrasındahangi eylemlere ne miktarda idari para cezası verileceği, itiraz konusu cümleyide içeren dördüncü fıkrasında ise bu cezaların ilgiliye tebliği ile tahakkukedeceği, tebliğ tarihinden itibaren onbeş gün içinde ödeneceği veya aynı süreiçinde Kuruma itiraz edilebileceği, itirazın reddi üzerine de otuz gün içindeyetkili idare mahkemesine başvurulabileceği belirtilmiştir.
Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk Devleti, insanhaklarına saygılı ve bu hakları koruyucu adaletli bir hukuk düzeni kuran vebunu sürdürmekle kendini yükümlü sayan, bütün işlem ve eylemleri yargıdenetimine bağlı olan Devlettir.
Anayasa'nın 125. maddesinin birinci fıkrasında, 'İdareninher türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır'; 140. maddesininbirinci fıkrasında, 'Hâkimler ve savcılar adlî ve idarî yargı hâkim vesavcıları olarak görev yaparlar'; 142. maddesinde, 'Mahkemelerinkuruluşu, görev ve yetkileri işleyişi ve yargılama usulleri kanunla düzenlenir';155. maddesinin birinci fıkrasında da, 'Danıştay, idarî mahkemelerceverilen ve kanunun başka bir idarî yargı merciine bırakmadığı karar vehükümlerin son inceleme merciidir. Kanunda gösterilen belli davalara da ilk veson derece mahkemesi olarak bakar' kurallarına yer verilmiştir.
Anayasa, Türkiye Cumhuriyeti'nin demokratik bir hukuk devletiolduğunu vurgularken, Devlet içinde tüm kamusal yaşam ve yönetimin yargıdenetimine bağlı olmasını amaçlamıştır. Yargı denetimi demokrasinin 'olmazsaolmaz' koşuludur. Anayasa'nın 'idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşıyargı yolu açıktır' kuralıyla benimsediği husus da etkili bir yargısaldenetimdir. Anayasa'nın 125. maddesinin birinci fıkrasında yer alan kural,yönetimin kamu hukuku ya da özel hukuk alanına giren tüm eylem ve işlemlerinikapsamaktadır.
İdarenin hizmetlerini gereği gibi ve ivedilikle görebilmesi için,yaptırım uygulama yetkilerine gereksinimi vardır. İdare bu yetkilerle, kamudüzeni ve güvenliğini, kamu sağlığını, ulusal kaynakları zamanında ve gereğigibi koruyabilir. Bu nedenle, idareye, geniş ve çeşitli yaptırımlar uygulamayetkisi tanınmıştır. İdarî cezalar, idarî yaptırımların en önemlilerindenbiridir. İdarî cezalar arasında yer alan para cezaları da bu amaçla etkin veyaygın bir biçimde uygulanmaktadır. İdarî para cezalarını diğer cezalardanayıran en belirgin nitelik, onların idarî makamlar tarafından kamu gücükullanılarak verilmesidir.
Anayasa Mahkemesi'nin daha önceki kararlarında da belirtildiğiüzere, tarihsel gelişime paralel olarak Anayasa'da adlî ve idarî yargı ayrımınagidilmiş ve idarî uyuşmazlıkların çözümünde idare ve vergi mahkemeleriyleDanıştay yetkili kılınmıştır. Bu nedenle, kural olarak idare hukuku alanınagiren konularda idarî yargı, özel hukuk alanına giren konularda adlî yargıgörevli olacaktır. Bu durumda idarî yargının görev alanına giren biruyuşmazlığın çözümünde adlî yargının görevlendirilmesi konusunda yasa koyucununmutlak bir takdir hakkının bulunduğunu söylemek olanaklı değildir. Ancak idarîyargının denetimine bağlı olması gereken idarî bir uyuşmazlığın çözümü, haklıneden ve kamu yararının bulunması halinde yasa koyucu tarafından adlî yargıyabırakılabilir.
Yasa koyucu, 102. madde kapsamında verilen idari paracezalarında görevli yargı yerini idare mahkemesi olarak belirtirken, söz konusuidari para cezalarına karşı dava açma süresini idare mahkemelerinde dava açmasüresinden farklı belirleyerek sosyal güvenlik konusunun niteliğine uygunönlemini de almıştır.
Yargılamanın ekonomikliği nedeniyle 5510 sayılı Kanun kapsamındakitüm işlemlerin tek yargı yerinde toplanması önerisi, Anayasa'nın 153.maddesinde yer alan, Anayasa Mahkemesi'nin 'kanun koyucu gibi hareketle, yenibir uygulamaya yol açacak biçimde hüküm tesisi edemez' kuralı karşısındaAnayasa yargısının konusu olmadığı gibi, itiraz konusu kuralda, idariişlemlerin idarî yargının dışına çıkarılarak adlî yargıya bırakılması da sözkonusu değildir. İtiraz konusu kuralda olduğu gibi, Anayasa'ya ve Anayasa Mahkemesikararlarına uygun olarak düzenlenen bir konunun, farklı gerekçeler ya danedenlerle farklı düzenlenmesi gerektiği savı Anayasa'ya aykırılık konusuolamaz. Niteliği gereği idari olan eylem ve işlemlere ilişkin davaların,Anayasa gereği, idari yargı yerlerinde görülmesi esastır. Yasaların,belirsizlik ve kargaşa yaratması değil önlemesi esas olduğuna göre, yasakoyucunun da Anayasa'daki idarî ve adlî yargı ayrılığını esas alması, idareninkamu gücü kullandığı ve kamu hukuku alanına giren işlem ve eylemlerinin, idariyargı denetimine tabi olması Anayasa'ya uygunluğun gereğidir.
İtiraz başvurusuna konu olan idarî para cezası, idare tarafındankamu gücü kullanılarak Kanunda belirtilen kurallara uymayanlara idarî biryaptırımın uygulanması niteliğinde olduğundan, çıkacak uyuşmazlıklarınçözümünde de idarî yargının görevli kılınmasında Anayasa'ya aykırılıkbulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, 31.5.2006 günlü, 5510 sayılı SosyalSigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 17.4.2008 günlü, 5754 sayılıKanun'un 60. maddesiyle değiştirilen 102. maddesinin dördüncü fıkrasının 'Kurumcaitirazı reddedilenler, kararın kendilerine tebliğ tarihinden itibaren otuz güniçinde yetkili idare mahkemesine başvurabilirler' biçimindeki dördüncücümlesi Anayasa'nın 2., 125. ve 155. maddelerine aykırı değildir. İptalisteminin reddi gerekir.
İtiraz konusu kuralın, yargı yerini belirten niteliği nedeniyleAnayasa'nın 36. ve 141. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.
VI- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
31.5.2006 günlü, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel SağlıkSigortası Kanunu'nun 17.4.2008 günlü, 5754 sayılı Yasa'nın 60. maddesiyledeğiştirilen 102. maddesinin dördüncü fıkrasının 'Kurumca itirazıreddedilenler, kararın kendilerine tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içindeyetkili idare mahkemesine başvurabilirler.'biçimindeki dördüncü cümlesineyönelik iptal istemi, 20.10.2011 günlü, E.2010/55, K.2011/140 sayılı kararlareddedildiğinden, bu cümleye ilişkin YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE,20.10.2011 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
VII- SONUÇ
31.5.2006 günlü, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel SağlıkSigortası Kanunu'nun 17.4.2008 günlü, 5754 sayılı Yasa'nın 60. maddesiyledeğiştirilen 102. maddesinin dördüncü fıkrasının 'Kurumca itirazıreddedilenler, kararın kendilerine tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içindeyetkili idare mahkemesine başvurabilirler.'biçimindeki dördüncü cümlesininAnayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, 20.10.2011 günündeOYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Başkanvekili
Serruh KALELİ
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
Fettah OTO
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Alparslan ALTAN
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN