ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2010/92
Karar Sayısı : 2012/86
Karar Günü : 31.5.2012
R.G. Tarih-Sayı :22.11.2013-28829
İPTAL DAVASINI AÇANLAR : Anamuhalefet Partisi(Cumhuriyet Halk Partisi) TBMM Grubu adına Grup Başkanvekilleri M. AkifHAMZAÇEBİ ile Muharrem İNCE
İPTAL DAVASININ KONUSU : 15.7.2010 günlü, 6007sayılı Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ile Rusya Federasyonu Hükümeti ArasındaTürkiye Cumhuriyetinde Akkuyu Sahasında Bir Nükleer Güç Santralinin Tesisine veİşletimine Dair İşbirliğine İlişkin Anlaşmanın Onaylanmasının Uygun BulunduğuHakkında Kanun'un 1. maddesinin Anayasa'nın Başlangıç'ı ile 2., 7., 43., 56.,90. ve 166. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüğünündurdurulmasına karar verilmesi istemidir.
II- YASA METİNLERİ
A- İptali İstenilen Yasa Kuralı
6007 sayılı Kanun'un dava konusu 1. maddesi şöyledir:
'MADDE 1- (1) 12 Mayıs 2010 tarihinde Ankara'da imzalanan 'TürkiyeCumhuriyeti Hükümeti ile Rusya Federasyonu Hükümeti Arasında TürkiyeCumhuriyeti'nde Akkuyu Sahası'nda Bir Nükleer Güç Santralinin Tesisine veİşletimine Dair İşbirliğine İlişkin Anlaşma'nın onaylanması uygun bulunmuştur.'
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Dava dilekçesinde, Anayasa'nın Başlangıç'ı ile 2., 7., 43., 56.,90. ve 166. maddelerine dayanılmıştır.
III- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Haşim KILIÇ,Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN,Fettah OTO, Serdar ÖZGÜLDÜR, Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep KÖMÜRCÜ, AlparslanALTAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN ve CelalMümtaz AKINCI'nın katılımlarıyla 7.12.2010 gününde yapılan ilk incelemetoplantısında;
1- 7.5.2010 günlü, 5982 sayılı Türkiye Cumhuriyeti AnayasasınınBazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun uyarınca, 2949 sayılıAnayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun ile ilgiligerekli düzenlemeler yapılmadan, Mahkemenin çalışıp çalışamayacağına ilişkin önmeselenin incelenmesi sonucunda; Mahkemenin çalışmasına bir engelbulunmadığına, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah OTO, Zehra Ayla PERKTAŞile Celal Mümtaz AKINCI'nın, gerekçesi 2010/68 esas sayılı dosyada belirtilenkarşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
2- Dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,OYBİRLİĞİYLE,
3- Yürürlüğü durdurma isteminin esas inceleme aşamasında kararabağlanmasına, OYBİRLİĞİYLE,
karar verilmiştir.
IV- ESASIN İNCELENMESİ
Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Musa SAĞLAM tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, iptali istenilen yasa kuralı, dayanılanAnayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Dava konusu kuralı da içeren Kanun'un milletlerarası andlaşmanınonaylanmasını uygun bulma kanunu olması, Kanun'un iptali istenen 1. maddesininsöz konusu Anlaşma maddelerini tekrar etmeksizin sadece Anlaşma'nınonaylanmasının uygun bulunduğunu belirtmekle yetinmesi ve Anayasa'nın 90.maddesiyle milletlerarası andlaşmaların Anayasa'ya aykırılığı iddiası ileAnayasa Mahkemesine başvurulmasının yasaklanması karşısında; Anayasa'yaaykırılık sorununu incelemeden önce milletlerarası andlaşmaların ve onlarınonaylanmasının uygun bulunduğuna dair kanunların yargısal denetimi konusununaçıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
A- Milletlerarası Andlaşmaların Yargısal Denetimi
Milletlerarası andlaşmaların Türk hukuk düzenindeki yeri veAnayasal denetimi, Anayasa'nın 90. maddesinin son fıkrasında, 'Usulüne göreyürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlarhakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz.'biçiminde düzenlenmiştir. Bu hükümde yer alan 'başvurulamaz' ibaresi,kesin bir önerme olup andlaşmalara karşı Anayasa Mahkemesine başvuru yolunukapatmaktadır. Anayasa, andlaşmaların denetimine ilişkin istisnai düzenlemelerede yer vermemiş olduğundan bu hükmün aksine bir uygulamanın da yorum yoluylayapılabilmesi mümkün değildir. Ayrıca, anayasanın bütünlüğü ilkesi açısındanbakıldığında, milletlerarası ilişkilerin niteliği gereği andlaşmalar üzerindekitek denetimin onların onaylanmasını uygun bulmaya dair kanunun görüşülmesisırasında TBMM'nin yapabileceği siyasal denetim olduğu açıktır.
Anayasa'nın 90. maddesinin gerekçesinde, 'uygulamada iyiişlediği ve ihtiyaca cevap verdiği için' 1961 Anayasası'nda yer alanandlaşmaların denetimine ilişkin kuralın aynen alındığı belirtilmiştir. Bunedenle, 1961 Anayasası'nın kabulü süreci incelenerek 1982 Anayasası'nın 90.maddesinin kabulünü gerektiren gerekçeleri saptamak gerekmektedir.
1961 Anayasası'nın hazırlık sürecinde Kurucu Meclis tarafındanoluşturulan Anayasa Komisyonunca hazırlanan metinde, andlaşmaların, Anayasa'yaaykırılığının bunların onaylanması öncesinde ileri sürülebilmesi ve incelenmesiöngörülmüş (önleyici denetim); bunun gerekçesi olarak da '...Milletlerarası andlaşmaların Anayasaya uygunluğunun murakabesi konusunda,kanunlarla ilgili murakabeye nazaran farklı bir usul getirilmektedir. Gerçektenbir anlaşmanın yürürlüğe girmesinden sonra Anayasaya aykırılığı dolayısıylaiptalinin Devletin milletlerarası sorumluluğunu doğurmaması için, bumurakabenin teşri organın tasvibinden geçmeden önce tahkik edilmesi vesonuçlandırılması zaruridir.' denilmiştir. Ancak, Millî Birlik Komitesitarafından, önleyici denetime ilişkin hüküm maddeden çıkarılmış ve maddenin sonfıkrası, 'usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanunhükmündedir. Bunlar hakkında 149 uncu ve 151 inci maddeler gereğince AnayasaMahkemesine başvurulamaz.' biçiminde düzenlenmiştir. Buna göre,milletlerarası ilişkilerin siyasî yönünün ağır basması nedeniyle dışilişkilerin sürekliliği bakımından doğabilecek sakıncaların önlenmesi amacıylamilletlerarası andlaşmaların iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulmasınınengellendiği anlaşılmaktadır.
Usulüne göre yürürlüğe konulmuş bir milletlerarası andlaşmanın,Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilmesi, Devletin o andlaşmayla kabul ettiğiyükümlülüklerini yerine getirememesi neticesini ortaya çıkaracaktır. Bu hâltartışmasız olarak Devleti, uluslararası hukuk karşısında zor durumdabırakacak, Devlet andlaşmanın niteliğine ve kapsamına göre birtakımyaptırımlara maruz kalabilecek ve uluslararası alandaki saygınlığının zarargörmesi söz konusu olabilecektir. Bu nedenle, anayasa koyucu, milletlerarasıandlaşmaların onaylanmalarının ardından iptale konu olabilmesinin uluslararasıhukuk açısından Devleti bir takım ciddi sorumluluklar altına sokabileceğinidüşünmüş ve onları Anayasal denetimin dışında tutmuştur.
B- Milletlerarası Andlaşmayı Onaylamayı Uygun Bulma KanunununYargısal Denetimi
Anayasa'nın 104. maddesine göre, milletlerarası andlaşmalarıonaylama ve yayımlama yetkisi Cumhurbaşkanı'na aittir. Anayasa'nın 90. maddesiise Cumhurbaşkanı'nın milletlerarası andlaşmayı onaylamasını, TBMM'ninonaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlamıştır. Uygun bulma kanunları diğerkanunlardan temelde farklı olmayıp onlarla aynı süreci izleyerek kabuledilirler, tarih ve numara alırlar, Resmî Gazete'de yayımlanırlar. Ancak, bukanunlar ilke olarak üç maddeliktir. İlk madde, ilgili andlaşmanın çekincekonularak veya çekincesiz uygun bulunduğunu, ikinci madde, kanunun yürürlüğegiriş tarihini, üçüncü madde ise kanunun yürütülmesini düzenler.
Anayasa'nın 148. maddesinde, 'Anayasa Mahkemesi, kanunların, 'Anayasaya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunu denetler.' denilmektedir.Anayasa, kanunların Anayasaya uygunluk denetimine getirdiği istisnalara da aynımaddede ya da farklı maddelerde yer vermiştir. Kanunların şekil bakımındandenetiminin son oylamanın öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı ile sınırlıolması ve Anayasa'nın 174. maddesindeki Türkiye Cumhuriyeti'nin laik niteliğinikoruma amacını güden inkılâp kanunlarının Anayasa'ya aykırı olduğu şeklindeanlaşılamayacağına dair hükümleri bunun istisnalarıdır. Ancak, Anayasa'da uygunbulma kanunun denetimini yasaklayan bir kural bulunmamaktadır. Ayrıca, ne 1982Anayasası'nın gerekçesinde ne de onun göndermede bulunduğu 1961 Anayasası'nıngerekçesinde bunun aksini belirten bir ifadeye de yer verilmemektedir. Öteyandan, belirtilen anayasal düzenlemeler karşısında bu denetimin yapılması,devletin bütün etkinliklerinde hukuka ve Anayasa'ya uyması, işlem veeylemlerinin bağımsız yargı denetimine tabi olması anlamına gelen hukuk devletiilkesinin bir gereğidir. Bu nedenle, andlaşmalardan bağımsız olarak uygun bulmakanunlarına karşı Anayasa Mahkemesine başvurulabileceği kabul edilmelidir.
C- Uygun Bulma Kanununun Denetiminin Kapsamı
Bir milletlerarası andlaşma, doğrudan denetime tabi tutulamamasınarağmen onaylanmasını uygun bulan kanunun anayasallık denetimi mümkündür. Ancak,Anayasa'nın 90. maddesindeki emredici hüküm gereği, uygun bulma kanunudenetlenirken andlaşmanın denetiminin yapılmasına izin verilmemiştir. Anayasakoyucunun milletlerarası andlaşmaların Anayasal denetimini açık bir irade ile dışarıdabırakmasına rağmen, uygun bulma kanununun denetimi yoluyla andlaşmalar hakkındadeğerlendirme yapmak Anayasa'nın 90. maddesindeki yasaklayıcı düzenlemeyiişlevsiz hale getirecektir.
Uygun bulma kanununun şekil bakımından denetimi, kanunun son oylamasındaöngörülen çoğunlukla kabul edilip edilmediği ile sınırlıdır. Şekil denetimikapsamında Anayasa'nın 90. maddesiyle getirilen yasağı bertaraf edici niteliktedenetim yapılması da söz konusu olamaz.
Uygun buldukları andlaşmayı tekrar etmeyen ve ilke olarak üçmaddeden oluşan uygun bulma kanunlarının esas yönünden denetimini yapmayı kabuletmek, andlaşmanın içeriğine ilişkin çeşitli değerlendirmelerde bulunmayıgerektirir. Uygun bulma kanununun andlaşma kuralları gözetilerek incelenmesi,andlaşma kurallarının dolaylı olarak denetlenmesi anlamına gelir. Oysa,Anayasa'nın 90. maddesi böyle bir incelemeye engeldir.
Bununla beraber, uygun bulma kanununun bazı hükümleri,onaylanmasını uygun bulduğu andlaşmadan ayrılabiliyor, bağımsız olarak kendibaşına hüküm ifade edebiliyor ve ondan ayrı olarak hukuk düzeninde etkiyapabiliyorsa, anılan hükümlerin Anayasa'ya aykırılığı iddiasının esasbakımından incelenmesi mümkündür. Buna karşılık uygun bulma kanununun ancakandlaşma ile birlikte anlam ve etki taşıyan nitelikteki hükümlerinin esasbakımından denetlenebilmesi söz konusu değildir.
D- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
Dava dilekçesinde; Anayasa Mahkemesinin E.1996/55, K.1997/33sayılı kararında anlaşmadan bağımsız olarak onay kanunlarına karşı başvuru yapılabileceğininhükme bağlandığı, Mahkemenin Anlaşma'nın içeriğine girmeden yasama organınınonay kanununda anayasal sınırlar içinde kalıp kalmadığını saptamasının mümkünolmadığı, 9.11.2007 günlü, 5710 sayılı Kanun'un hükümleri dikkate alınmayarakAnlaşma ile ihale, yarışma ve rekabet kurallarına uyulmadan yapım ve işletmeişinin tek şirket ve tek ülkeye ihalesiz verilmesinin kamu yararı ve genellikilkesinin ihlali anlamına geldiği, Anlaşma'ya 'çekince konulmamak suretiyleAnlaşmanın Anayasaya aykırı kurallarının ayrıma tabi' tutulmadığı vebunların yaşama geçirilmesinin önlenemediği, 'Anlaşmaya göre tanımsız vesınırları belirsiz bir arazi topluluğunun ' yabancılara tahsis ' (edildiği vebunun da hukuki güvenliği tesis eden) hukuk devleti ve yasama yetkisinibelirleyen Anayasanın 7. maddesine aykırılık' oluşturduğu, Anayasa`nın 43.maddesinde kıyılardan yararlanmada öncelikle kamu yararının gözetileceğininbelirtildiği, fakat 'anayasal güvence altındaki alanlarla ilgili sınırlamave korumayı da getirmeyen kuralın kamu yararı' ilkesini zedelediği,Anlaşma'nın çevresel etki değerlendirmesi sorunu çözümlenmeden imzalandığı veuygun bulma kanununa da bu konuda şerh konulmadığından Anayasa'nın 56.maddesinin ihlal edildiği, arazinin kurulu olmayan bir şirkete tahsis edildiği,sorumluluklar konusunda da yeterli düzeyde olmasa da bu kurulmamış şirketinbelirlendiği ve bunun da bir hukuki belirsizlik oluşturduğu, Anayasa'nın 166.maddesinin özünün 'anayasal ve ülkesel bütünlük ilkesi' olduğu veAnlaşma'nın getirdiği düzenlemelerle 'bütüncül planlama anlayışına uymaması'nedeniyle Anayasa'nın 166. maddesinin de ihlal edildiği belirtilerek kuralın,Anayasa'nın Başlangıç'ı ile 2., 7., 43., 56., 90. ve 166. maddelerine aykırıolduğu ileri sürülmüştür.
Kanun, 12.5.2010 tarihinde Ankara'da imzalanan Türkiye CumhuriyetiHükümeti ile Rusya Federasyonu Hükümeti Arasında Türkiye Cumhuriyeti'nde AkkuyuSahası'nda Bir Nükleer Güç Santralinin Tesisine ve İşletimine Dair İşbirliğineİlişkin Anlaşma'nın onaylanmasının uygun bulunduğuna dairdir. Üç maddedenoluşan Kanun'un iptali istenen 1. maddesi, Anlaşma'nın onaylanmasının uygunbulunduğunu belirtmektedir. Kanun'un 2. maddesinde Kanun'un yayımı tarihindeyürürlüğe gireceği, son maddesinde ise Kanun'un yürütülmesi görevinin BakanlarKuruluna ait olduğu hükme bağlanmaktadır.
Kanun'un dava konusu kural olan 1. maddesi, uygun bulduğu Anlaşmaile birlikte anlam taşımaktadır ve ancak onunla birlikte ele alındığında hukukdüzenimizde etki yapabilir niteliktedir. Bu nedenle, söz konusu kuralındenetiminin ancak Anlaşma kuralları gözetilerek yapılabileceği, bunun daAnayasa'nın 90. maddesinde yasaklanan andlaşma kurallarının denetlenmesianlamına geleceği açıktır.
Açıklanan nedenlerle, Kanun'un 1. maddesine yönelik Anayasa'yaaykırılık iddiası yerinde görülmediğinden bu konudaki iptal isteminin reddigerekir.
V- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
15.7.2010 günlü, 6007 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ileRusya Federasyonu Hükümeti Arasında Türkiye Cumhuriyetinde Akkuyu Sahasında BirNükleer Güç Santralinin Tesisine ve İşletimine Dair İşbirliğine İlişkinAnlaşmanın Onaylanmasının Uygun Bulunduğu Hakkında Kanun'un 1. maddesineyönelik iptal istemi, 31.5.2012 günlü, E.2010/92, K.2012/86 sayılı kararlareddedildiğinden, bu maddeye ilişkin yürürlüğün durdurulması isteminin REDDİNE,31.5.2012 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
VI- SONUÇ
15.7.2010 günlü, 6007 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ileRusya Federasyonu Hükümeti Arasında Türkiye Cumhuriyetinde Akkuyu Sahasında BirNükleer Güç Santralinin Tesisine ve İşletimine Dair İşbirliğine İlişkinAnlaşmanın Onaylanmasının Uygun Bulunduğu Hakkında Kanun'un 1. maddesi ileilgili iptal isteminin REDDİNE, 31.5.2012 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Serruh KALELİ
Başkanvekili
Alparslan ALTAN
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN
Üye
Muammer TOPAL
Üye
Zühtü ARSLAN