ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2010/97
Karar Sayısı : 2011/173
Karar Günü : 22.12.2011
R.G. Tarih-Sayı :14.02.2012-28204
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Karabük 2. AsliyeHukuk Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU : 14.7.1965 günlü, 657sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 146. maddesinin üçüncü fıkrasının 'Şukadar ki, vekalet ücretinin yıllık tutarı, hukuk müşavirleri ve avukatlar için10000, diğerleri için 6000 gösterge rakamının memur aylıklarına uygulanankatsayı ile çarpımı sonucu bulunacak aylık brüt tutarının oniki katını geçemez.Bu esasa göre yapılacak dağıtım sonunda artan miktar merkezde bir hesaptatoplanarak Maliye ve Gümrük Bakanlığınca hazırlanacak bir yönetmeliğe görediğer avukatlar arasında, yukarıdaki miktarı aşmamak üzere eşit olarakdağıtılır' bölümünün Anayasa'nın 10. ve 35. maddelerine aykırılığı savıylaiptali istemidir.
I- OLAY
Hazine avukatı olarak görev yapmakta olan davacının katıldığıdavalardan ve icra takiplerinden elde edilen vekâlet ücretinin, 657 sayılıDevlet Memurları Kanunu'nun 146. maddesinin üçüncü fıkrası gereğince uygulananlimit nedeniyle, ödenmeyen kısmının ödenmesi istemiyle açılan alacak davasındaAnayasa'ya aykırılık iddiasını ciddi bulan Mahkeme itiraz konusu kuralın iptaliiçin başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
14.7.1965 günlü, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun itirazkonusu kuralı da içeren 146. maddesi şöyledir:
'Değişik: 1897 ' 15.5.1975) Bu Kanunun birinci maddesinin birincifıkrası kapsamına giren memurlar aylık, ücret, ödenek, hizmetle ilgili her çeşitödeme ve bunların şekil ve şartları bakımından bu Kanundaki hükümlere, aynımaddenin ikinci fıkrası kapsamına giren memurlar özel kanunlardaki hükümleretabidir.
Memurlara kanun, tüzük ve yönetmeliklerin ve amirlerin tayinettiği görevler karşılığında bu Kanunla sağlanan haklar dışında ücret ödenemez,hiçbir yarar sağlanamaz. (Gençlik ve Spor hizmetleri uygulamasında fiilengörevlendirilecekler hariç.)
(Değişik 3. fıkra: KHK/311 ' 14.1.1988) Ancak, 2.1.1961 tarihli ve196 sayılı Kanunun 2 nci maddesi, 7.6.1926 tarihli ve 904 sayılı Kanuna30.1.1957 tarihli ve 6893 sayılı Kanunla eklenen ek 5 inci maddenin birinci veikinci fıkraları, 19.7.1972 tarihli ve 1615 sayılı Kanunun 161 inci maddesi,13.1.1943 tarihli ve 4358 sayılı Kanunun değişik 14 üncü maddesi ve 2.2.1929tarihli ve 1389 sayılı Kanun ile Katma Bütçeli Kurumların, İl Özel İdareleri veBelediyeler ile bunlara bağlı birliklerin davalarını sonuçlandıran avukat vesaireye verilecek vekalet ücretine ilişkin sair kanun hükümleri saklıdır.(Değişik cümle: KHK/570 - 20.3.1997) Şu kadar ki, vekalet ücretininyıllık tutarı; (Ek ibare: 5473 - 21.3.2006 /m.6/c) 'hukuk müşavirleri veavukatlar için 10000, diğerleri için' 6000 gösterge rakamının memur aylıklarınauygulanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak aylık brüt tutarın oniki katınıgeçemez. Bu esasa göre yapılacak dağıtım sonunda artan miktar merkezde birhesapta toplanarak Maliye ve Gümrük Bakanlığınca hazırlanacak bir yönetmeliğegöre diğer avukatlar arasında, yukarıdaki miktarı aşmamak üzere eşit olarakdağıtılır.
(Değişik 4. Fıkra: KHK/547 - 23.2.1995) 'Bu kanun gereğinceödenecek aylık, taban aylığı, kıdem aylığı, zam ve tazminatlar ile (Değişikibare: 5473 - 21.3.2006 /m.6/c) 'diğer ödemeler' toplamının brüt tutarı,bulunulan yerde İş Kanunu gereğince işçiler için tespit olunan asgari ücretinaylık tutarından az olamaz; az olması halinde, aradaki fark memurun diğer özlükhakları ile ilgilendirilmeksizin tazminat olarak ödenir.'
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa'nın 10. ve 35. maddelerinedayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, HaşimKILIÇ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, MehmetERTEN, Fettah OTO, Serdar ÖZGÜLDÜR, Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep KÖMÜRCÜ,Alparslan ALTAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN,Celal Mümtaz AKINCI'nın katılımlarıyla yapılan ilkinceleme toplantısında:
1- 7.5.2010 günlü, 5982 sayılı Türkiye Cumhuriyeti AnayasasınınBazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun uyarınca, 2949 sayılıAnayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun ile ilgiligerekli düzenlemeler yapılmadan, Mahkeme'nin çalışıp çalışamayacağına ilişkinön meselenin incelenmesi sonucunda; Mahkeme'nin çalışmasına bir engelbulunmadığına, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah OTO, Zehra Ayla PERKTAŞile Celal Mümtaz AKINCI'nın, gerekçesi 2010/68 esas sayılı dosyada belirtilenkarşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
2- Dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,OYBİRLİĞİYLE,
7.12.2010 gününde oybirliğiyle karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ilediğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Anlam ve Kapsam
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 146. maddesinde, bu Kanununbirinci maddesinin birinci fıkrası kapsamına giren memurların aylık, ücret,ödenek, hizmetle ilgili her çeşit ödeme ve bunların şekil ve şartlarıbakımından bu Kanundaki hükümlere tabi olacağı, memurlara kanun, tüzük veyönetmeliklerin ve amirlerin tayin ettiği görevler karşılığında bu Kanunlasağlanan haklar dışında ücret ödenemeyeceği, hiçbir yarar sağlanamayacağıbelirtilmiştir.
Maddenin üçüncü fıkrasıyla bazı devlet memurlarına 657 sayılıKanun dışında kalan yasalarla sağlanan haklardan yararlanma olanağı tanınmış,2.2.1929 tarihli ve 1389 sayılı Kanun ile Katma Bütçeli Kurumların, İl Özelİdareleri ve Belediyeler ile bunlara bağlı birliklerin davalarını sonuçlandıranavukat ve saireye verilecek vekalet ücretine ilişkin kanun hükümleri de saklıtutulan kanunlar arasında sayılmıştır. Fıkrada, 'Şu kadar ki, vekaletücretinin yıllık tutarı; hukuk müşavirleri ve avukatlar için 10000, diğerleriiçin 6000 gösterge rakamının memur aylıklarına uygulanan katsayı ile çarpımısonucu bulunacak aylık brüt tutarın oniki katını geçemez' denilmeksuretiyle, madde kapsamındaki kamu görevlilerine verilmesi gereken vekaletücretine üst limit getirilmiştir. Bu esasa göre yapılacak dağıtım sonunda artanmiktar merkezde bir hesapta toplanarak Maliye Bakanlığınca hazırlanacak biryönetmeliğe göre diğer avukatlar arasında, yine fıkradaki miktarı aşmamak üzereeşit olarak dağıtılacaktır.
4353 sayılı 'Maliye Vekaleti Baş Hukuk Müşavirliğinin ve MuhakematUmum Müdürlüğünün Vazifelerine ve Devlet Davalarının Takibi Usullerine veMerkez ve Vilayetler Kadrolarında Bazı Değişiklikler Yapılmasına Dair Kanun'uile devleti adli, idari ve cezai davalarda temsil ve takip etmek üzere hazineavukatlığı sınıfı ihdas edilmiş; idari davalarda temsil yetkisi hazineavukatlarının yanında daire âmirleri, hukuk müşavirleri ve ilgili şubemüdürlerini kapsayacak şekilde genişletilmiştir. Aynı Kanunda, Maliye BakanlığıBaş Hukuk Müşavirliği ile Muhakemat Genel Müdürlüğünün merkezdeki vazifeleri, 'Bakanlıklarave genel muvazene içindeki diğer dairelere ait her türlü hukuk ve ceza davalarıile icra işlerini, ait olduğu makam ve mercilerde işlemi, ait olduğu makam vemercilerde ikame, takip ve müdafaa ettirmek'; 'Mali hususları ihtivaeden ve Hazineyi ilgilendiren idari davalara karşı Bakanlıklar ve Dairelerincehazırlanarak bu Kanunun 24. maddesi gereğince Maliye Bakanlığına gönderilenmüdafaanameler üzerinde icap ettiği takdirde hukuki mütalaa beyan etmek ve budavaların duruşmalarında bakanlık ve daireleri Baş Hukuk Müşaviri, Hukukmüşavirleri, Merkez Muhakemat Müdürü, Müşavir avukatlar ve avukatlarımarifetiyle idari kaza ve mercilerinde temsil etmek' olarak belirtilmiştir.Kanunda, idari davalarla ilgili düzenleme de yapılmıştır. Buna göre, idaridavaların açılması, idareler aleyhine açılan bu nevi davaların takip vemüdafaası daire amirlerine ait olup Danıştay'daki duruşmalarda bu dairelerkendi amirleri veya hukuk müşavirleri ve hukuk müşaviri teşkilatı olmayandairelerde ilgili şube müdürü tarafından temsil olunacak; Hazineyi ilgilendirenişlerde bu vazife Hazine Müşavir avukatı veya avukatları tarafından yapılacak;lüzumu halinde Maliye Bakanlığının alakalı servisine mensup bir memur Hazineavukatı ile birlikte duruşmaya iştirak ettirilebilecektir.
178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri HakkındakiKanun Hükmünde Kararname'nin 9. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarında da; 'Başhukuk Müşaviri ve Muhakemat Genel Müdürü, hukuk müşavirleri, müşavir hazineavukatları genel bütçe içindeki kamu kurum ve kuruluşlarını her tür vederecedeki yargı ve icra mercileri ile hakemler nezdinde vekil sıfatıyla temsilederler. 4353 sayılı Kanunun 19 ncu maddesindeki bildirim, idare ve vergimahkemelerinde yapılır. Aynı Kanunun 22 nci maddesinde esasları belirleyenidari davalarda temsil yetkisi, idare ve vergi mahkemelerini de kapsar'hükmü ile hazine avukatlarına idareyi vekil sıfatıyla temsil yetkisitanınmıştır.
657 sayılı Kanunun 36. maddesinde, 'V-AVUKATLIK HİZMETLERİ SINIFI'oluşturulmuş ve avukatlık hizmetleri sınıfının, 'özel kanunlarına göreavukatlık ruhsatına sahip, baroya kayıtlı ve kurumlarını yargı mercilerindetemsil yetkisini haiz olan memurları' kapsayacağı belirtilmiştir.
1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun Ek 1. maddesinde de, kamu kurumve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde görevli avukatlara ilişkinolarak; 'Kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerindeaslî ve sürekli olarak avukatlık görevinde çalışanların baro levhasınayazılmaları isteklerine bağlıdır. Ancak bunlar hakkında bu kanunun avukatlıkmeslekine kabul ve ruhsatname verilmesine ilişkin hükümler aynen uygulanır.Bunlar, görevlerinin gereği olan işleri yaparken baro levhasına kayıtlıavukatların yetkileriyle haklarına sahip ve onların ödevleriyle yükümlüdürler.Baroya kaydını yaptırmayan avukat, çalıştığı yer barosuna bilgi verir'kuralına yer verilmiştir.
Avukatlık ücreti, 1136 sayılı Kanunda, 'avukatın hukukiyardımının karşılığı olan meblağı veya değeri ifade eder' şeklindetanımlanmıştır. Vekalet ücreti, savunma hakkının en önemli parçası olan hukukidanışmanlık görevinin yerine getirilmesinin doğal bir sonucu olarak, avukatlıkücret sözleşmesine bağlanan 'avukatlık ücreti' ve mahkemece Avukatlık AsgariÜcret Tarifesi'ne dayanılarak hükmedilen 'vekâlet ücreti' olmak üzere ikişekilde ödenmektedir. Belli bir ücret, maaş karşılığında iş gören kamu kurum vekuruluşlarının avukatları için müvekkil ile vekil arasında yapılacak sözleşmeyedayanılarak belirlenen avukatlık ücreti sözkonusu değildir. Vekille takipedilen davalarda kanun gereğince takdir olunacak vekâlet ücreti, yargılamagiderleri arasında olup, mahkemece hükmolunan vekalet ücreti, özellikle ödemeyapan açısından, davadan haksız çıkma nedeniyle üstlenilen yargılama gideriniteliğindedir.
B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
Başvuru kararında, 657 sayılı Kanunun 146. maddesinin üçüncüfıkrasında belirlenen limite ilişkin düzenlemenin, 1136 sayılı Kanunun 164.maddesinde yer alan vekalet ücretinin avukata ait olduğuna ilişkin sonradanyürürlüğe giren yasa hükmü ile çeliştiği, yargılama sırasında vekil olarakgörev yapan kamu avukatları ile serbest çalışan avukatlar arasında eşitsizlikve dengesizliğe yol açtığı, vekalet ücreti üzerinde avukatın mülkiyet hakkınınbulunduğu, devletin aynı işi yapan kişiler arasında eşitsizliğe yol açacakdüzenleme yapamayacağı, yargılamanın devamı esnasında hazine avukatı ileserbest avukat arasında vekillik görevleri ve yapmış oldukları iş itibarıylaher hangi bir farklılık bulunmadığı, aynı işi yapan, aynı davada görev alanhazine avukatı olması halinde karşı tarafa yüklenen vekalet ücreti tahsiledildiğinde bu ücretin avukata ait olması gerektiği, düzenlemedeki limiti aşankısmın o davada avukat olarak görev yapmayan başka kişilere dağıtıldığı, budurumun eşit iş yapan avukatlar arasında eşitsizliğe neden olduğu, mülkiyethakkının ancak kamu yararı amacı ile sınırlanabileceği, bu nedenle itirazkonusu kuralın Anayasa'nın 10. ve 35. maddelerine aykırı olduğu ilerisürülmüştür.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 146. maddesinin üçüncüfıkrasının iptali istenilen ikinci ve üçüncü cümlelerinde, vekalet ücretininyıllık tutarının, hukuk müşavirleri ve avukatlar için 10000, diğerleri için6000 gösterge rakamının memur aylıklarına uygulanan katsayı ile çarpımı sonucubulunacak aylık brüt tutarının oniki katını geçemeyeceği; bu esasa göreyapılacak dağıtım sonunda artan miktarın merkezde bir hesapta toplanarak MaliyeBakanlığınca hazırlanacak bir yönetmeliğe göre diğer avukatlar arasında, bumiktarı aşmamak üzere eşit olarak dağıtılacağı belirtilmiştir.
Anayasa'nın 10. maddesinde yer verilen eşitlik ilkesihukuksal durumları aynı olanlar için söz konusudur. Bu ilke ile eylemli değil,hukuksal eşitlik öngörülmüştür. Eşitlik ilkesinin amacı,aynı durumda bulunan kişilerin yasalar karşısında aynı işleme bağlıtutulmalarını sağlamak, ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemektir.Bu ilkeyle, aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı kurallaruygulanarak yasa karşısında eşitliğin ihlali yasaklanmıştır. Yasa önünde eşitlik,herkesin her yönden aynı kurallara bağlı tutulacağı anlamına gelmez.Durumlarındaki özellikler, kimi kişiler ya da topluluklar için değişikkuralları ve uygulamaları gerektirebilir. Aynı hukuksal durumlar aynı, ayrıhukuksal durumlar farklı kurallara bağlı tutulursa Anayasa'da öngörülen eşitlik ilkesizedelenmez.
İtiraz konusu kural kapsamında bulunan avukatlar, 657 sayılıKanunun 36. maddesinin (V) numaralı bendindeki avukatlık hizmetleri sınıfında yeralan, avukatlık ruhsatına sahip, baroya kayıtlı ve kurumlarını yargımercilerinde temsil yetkisine haiz olan, idare ile bir sözleşme yapmadan, statühukukuna göre memur kadrosunda görev yapan ve ücretini bağlı bulunduğu yasalaragöre alan devlet memuru statüsündedir. Avukatlık hizmetleri sınıfında yer alanve görevleri kamu hukuku kurallarına göre yasayla belirlenen memurlar temsilyetkisini kanundan, serbest faaliyette bulunan avukatlar ise temsil yetkilerinibir akit olan vekaletnameden almaktadırlar.
Devlet adına açılan davalar, asıl olarak kamu görevlisi avukatlartarafından izlenmektedir. Dava ile kamu avukatı arasında hukuksal ilişki, kamuhukuku kapsamında olup serbest avukatlar gibi sözleşmeye bağlı vekalet ilişkisisöz konusu değildir. Devlet adına açılan davaları vekil sıfatıyla izlemegörevi, kamu avukatının yasayla verilmiş asli görevleri arasındadır.
Özel hukuk ilişkisine bağlı olarak avukatlık sözleşmesi yapanavukat ile kamu kurum ve kuruluşlarında idare ile bir sözleşme yapmadan, statü hukukunagöre memur kadrosunda görev yapan ve ücretini bağlı bulunduğu yasalara görealan kamu avukatının konumu aynı değildir.
Yapılan kamusal görev dağılımı gereği bir takım avukatlar fiilenduruşma avukatlığı yapıp, dava takip etmekte; bazı avukatlar ise dava takipetmeyip, duruşmalara girmeden, hazırlık ve büro çalışmalarını yürütmektedirler.Kimi durumlarda, davayı takip eden avukat değişebilmektedir. Bu durumda karşıtarafa yüklenen avukatlık ücretinin tamamının, davayı takip eden avukata aitolması halinde aynı kurum içinde paylaşmalı olarak görev yerine getirenavukatlar ve Kanunda sayılan diğer personel arasında eşitsizlik yaratacağı vehaksız bir durum ortaya çıkaracağı kuşkusuzdur.
Serbest avukatlar, sadece vekalet bağlantısı kurdukları davalardanücret alırken, diğer deyişle böyle bir bağlantı kurulmadıkça gelir elde edemeziken, kamu avukatları dava takibi olmaksızın aylık ücretlerini almaktadır.Başka bir anlatımla, Devlet, Anayasa'nın 55. maddesinde belirtilen 'Ücretemeğin karşılığıdır. Devlet, çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli birücret elde etmeleri ve diğer sosyal yardımlardan yararlanmaları için gereklitedbirleri alır' kuralına uyarak, kamu avukatları için tedbirini almıştır.Statü hukukunun gereği olarak, kamu görevine başlayan avukat, statüsünden veyasadan kaynaklanan görev ve durumunu bilerek kamu görevine başlamaktadır.
Öte yandan, vekalet ücretinin dağıtımında sınırlama sonucu artantutarın, diğer avukatlar arasında, limiti aşmamak üzere eşit olarakdağıtılmasında da aynı hukuksal gerekçeler söz konusu olup, itiraz konusukuralın, kapsamındaki kamu avukatlarının kendi içlerinde eşitlik ilkesinisağlamaya yönelik olduğu da anlaşılmaktadır.
Bu durumda, avukatlık sözleşmesi yapan avukat ile kamu kurum vekuruluşlarında idare ile bir sözleşme yapmadan, statü hukukuna göre memurkadrosunda görev yapan ve ücretini bağlı bulunduğu yasalara göre alan kamuavukatının hukuksal konumları aynı olmadığından, kamu davalarında ortaya çıkanvekalet ücretinin yasayla farklı usullere tabi tutulmasında vesınırlandırılmasında Anayasa'nın eşitlik ilkesine aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa'nın 10.maddesine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
Kuralın Anayasa'nın 35. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.
VI- SONUÇ
14.7.1965 günlü, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 146.maddesinin üçüncü fıkrasının 'Şu kadar ki, vekalet ücretinin yıllık tutarı,hukuk müşavirleri ve avukatlar için 10000, diğerleri için 6000 göstergerakamının memur aylıklarına uygulanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunacakaylık brüt tutarının oniki katını geçemez. Bu esasa göre yapılacak dağıtımsonunda artan miktar merkezde bir hesapta toplanarak Maliye ve GümrükBakanlığınca hazırlanacak bir yönetmeliğe göre diğer avukatlar arasında,yukarıdaki miktarı aşmamak üzere eşit olarak dağıtılır.' bölümünün Anayasa'yaaykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, 22.12.2011 gününde OYBİRLİĞİYLE kararverildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Serruh KALELİ
Başkanvekili
Alparslan ALTAN
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Ahmet AKYALÇIN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN