ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2011/11
Karar Sayısı : 2011/151
Karar Günü : 3.11.2011
R.G. Tarih-Sayı: 07.02.2012-28197
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Şanlıurfa İdareMahkemesi
İTİRAZIN KONUSU : 26.5.2005 günlü, 5355 sayılıMahallî İdare Birlikleri Kanunu'nun 22. maddesine 29.12.2005 günlü, 5445 sayılıKanun'un 4. maddesiyle eklenen ikinci fıkranın 'Karara karşı, ülkedüzeyinde kurulan birlikler ile başkanı vali veya vali yardımcısı olanbirliklerde İçişleri Bakanlığı, diğerlerinde ise valiler veya hakkında kişiborcu çıkarılanlar on gün içinde idarî yargıya başvurabilirler.' biçimindekiüçüncü cümlesinin, Anayasa'nın 123. ve 127. maddelerine aykırılığı savıylaiptali istemidir.
I- OLAY
Şanlıurfa Merkez Köylere Hizmet Götürme Birliği'nin hesap veişlemlerinin incelenmesi sonucu düzenlenen teftiş raporunda belirtilen kişiborçlarının Birlik Meclisi'nin kararıyla kaldırılması nedeniyle açılan davada,itiraz konusu cümlenin Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptaliistemiyle başvurmuştur
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
26.5.2005 günlü, 5355 sayılı Mahallî İdare Birlikleri Kanunu'nun22. maddesine 5445 sayılı Yasa'nın 4. maddesiyle eklenen ikinci fıkranın itirazkonusu üçüncü cümlesini de içeren 22. maddesi şöyledir.
' Ortak hükümler
Madde 22- Mahallî idare birliklerinindenetimi İçişleri Bakanlığınca yapılır. Valiler ve kaymakamlar gerekligördüklerinde ülke düzeyinde kurulan birlikler dışındaki birlikleridenetleyebilirler.
Sayıştay'ın dış denetimine tâbi olmayan mahallî idarebirliklerinin, İçişleri Bakanlığı, valiler veya kaymakamlarca malî denetimisonucunda tespit edilen kamu zararı üzerine yapılan kişi borcu teklifleri,birlik meclisinde görüşülerek karara bağlanır. Bu kararın örneği, birlikmerkezinin bulunduğu yerin valiliğine, ülke düzeyinde kurulan birlikler ilebaşkanı vali veya vali yardımcısı olan birliklerde ise İçişleri Bakanlığınagönderilir. Karara karşı, ülke düzeyinde kurulan birlikler ile başkanıvali veya vali yardımcısı olan birliklerde İçişleri Bakanlığı, diğerlerinde isevaliler veya hakkında kişi borcu çıkarılanlar on gün içinde idarî yargıyabaşvurabilirler. İdarî yargı kararı doğrultusunda işlemsonuçlandırılır.
Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılamasonucunda tespit edilen kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgilimevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edilir. Kamuzararlarının tahsiline ilişkin usûl ve esaslar, İçişleri Bakanlığının teklifiüzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.
Birliklerde çalışma programı, yetki devri, birlik ile birlikbaşkanının ihtilaflı olması, birlik organının veya bunların üyelerinin görevdenuzaklaştırılması, yıllık faaliyet raporu, bütçe ve diğer malî konular, tahvilihracı hariç borçlanma, bütçe içi işletme tesisi, borç ve alacakların mahsubu,yurt dışı ilişkileri, diğer kuruluşlarla ilişkiler, yazışma ve yenidendeğerleme oranının birliklerde uygulanması konularında, bu Kanunda hükümbulunmayan durumlarda birlik tüzüğü ile birliğe devredilen hizmetlerle sınırlıolmak üzere Belediye Kanunu hükümleri uygulanır.
Birliklerde, teşkilât ve personel istihdamı konularında bu Kanundahüküm bulunmayan hallerde Belediye Kanunu ile Belediye Kanununa aykırı olmamakkaydıyla birlik tüzüğü hükümleri uygulanır.
Köylere hizmet götürme birliklerinin birlik meclisleri hariç olmaküzere, birlik meclisi ile birlik encümeninin başkan ve üyelerine meclis veencümen toplantılarına katıldıkları her gün için birlik başkanına (5000),encümen üyelerine (2000), meclis üyelerine (1500) gösterge rakamının Devletmemurları için belirlenen aylık katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarıgeçmemek üzere, birlik meclisi tarafından belirlenecek miktarda huzur hakkıödenebilir. Ancak, huzur hakkı ödenecek gün sayısı, bir yıl içinde yirmi dörtgünü geçemez.'
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında Anayasa'nın 123. ve 127. maddelerinedayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi hükmü uyarınca HaşimKILIÇ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, MehmetERTEN, Fettah OTO, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Zehra Ayla PERKTAŞ, RecepKÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, HicabiDURSUN, Celal Mümtaz AKINCI ve Erdal TERCAN'nın katılımlarıyla 24.2.2011gününde yapılan ilk inceleme toplantısında;
1- 7.5.2010 günlü, 5982 sayılı Türkiye Cumhuriyeti AnayasasınınBazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun uyarınca, 2949 sayılıAnayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun ile ilgiligerekli düzenlemeler yapılmadan, Mahkeme'nin çalışıp çalışamayacağına ilişkinön meselenin incelenmesi sonucunda; Mahkeme'nin çalışmasına bir engelbulunmadığına, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah OTO, Zehra Ayla PERKTAŞile Celal Mümtaz AKINCI'nın, gerekçesi 2010/68 esas sayılı dosyada belirtilenkarşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
2- Dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,OYBİRLİĞİYLE,
karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ilediğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Başvuru kararında, Anayasa'nın 123. maddesinde belirtilen idareninbütünlüğü ilkesini gerçekleştirmek amacıyla merkezî idarenin hiyerarşi, yetkigenişliği ve idarî vesayet yetkilerini hukuksal araç olarak kullandığı idarîvesayet sayesinde merkezî yönetim ile yerinden yönetim kuruluşları arasındakibütünleşmenin sağlandığı ayrışma, farklılaşma ve kopmanın önlendiği,Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında da mahallî hizmetlerin idareninbütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğinsağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibikarşılanması amaçlarının gerçekleştirilebilmesi için merkezî idareye yerelyönetimler üzerinde idarî vesayet yetkisi tanındığı belirtilerek bu maddedeçizilen çerçeve içinde uygulanması gereken idarenin bütünlüğü ilkesi uyarıncavesayet yetkisi içermeyen itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 123. ve 127.maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
5355 sayılı Yasa'nın değişik 22. maddesinin birinci fıkrasında,mahallî idare birliklerinin denetiminin İçişleri Bakanlığınca yapılacağı, valive kaymakamların da gerekli görmeleri halinde ülke düzeyinde kurulanlar dışındakalan birlikleri denetleyebilecekleri, ikinci fıkrasında da mahalli idarebirliklerinin mali denetimi sonucunda kamu zararı çıkması halinde buna ilişkinkişi borcu tekliflerinin birlik meclislerince görüşülerek karara bağlanacağı,bu karara karşı ilgili vesayet makamı ile hakkında borç çıkarılanların idarîyargıya başvurabileceği ve işlemin yargı kararına göre sonuçlandırılacağı hükmebağlanmıştır.
5355 sayılı Yasa'nın 22. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan veiptali istenen cümlesinde ise, maddede bahsi geçen birlik meclisi kararlarıaleyhine vesayet makamları ile hakkında kişi borcu çıkarılanların idarî yargımercilerine başvuru yetkisi ve hakları düzenlenmiştir.
Anayasa'nın 123. maddesinde, idarenin kuruluş ve görevleriyle birbütün olduğu ve kanunla düzenleneceği öngörüldükten sonra idarenin kuruluş vegörevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı hükmebağlanmış, kamu tüzelkişiliğinin, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiğiyetkiye dayanılarak kurulacağı belirtilmiş ve idarî yapı içinde yer alankurumların bütünlük içinde çalışması öngörülmüştür.
Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında yer alan hükme göreidarî vesayet; merkezî idarenin, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerinidarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerindebirliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereğigibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde sahipolduğu yetkidir.
İdarî vesayet yetkisi, hiyerarşik denetimde olduğu gibi genel biryetki olmayıp, kanunla çerçevesi çizilen sınırlar içerisinde kullanılmasıgereken istisnaî bir yetkidir. İstisnaîlik ve kanunîlik idarî vesayetin enbelirgin iki temel özelliğidir. Bu bağlamda vesayet, merkezî idareye'görev' değil 'yetki' olarak verildiğinden mutlak bir kullanım zorunluluğu daiçermez. Anayasa'da belirtilen amaç ve çerçeve içinde kalmak koşuluyla buyetkinin kapsam ve sınırını belirleme yetkisi yasakoyucuya aittir.
Mahallî idareler, özerklikleri Anayasa ile güvence altına alınankamu tüzel kişileridir. Anayasa'nın 127. maddesinde yer alan idarî vesayetyetkisi yerel yönetimlere tanınan ve güvence altına alınan özerkliğinistisnasıdır. Bu nedenle merkezî idarenin yerel yönetimlerin bütün eylem veişlemleri üzerinde mutlaka bir denetim yetkisi kullanması gerektiğisöylenemez. Yasakoyucu bu yetkiyi belirlerken hem Anayasa'nın 127.maddesinde belirtilen ilkeleri hem de mahallî idarelerin özerkliğini gözetmekve dengelemek zorundadır.
Bu kapsamda Anayasa'da belirtilen amaç ve çerçeve içindekalmak koşuluyla yerel yönetimlerin merkezî idare tarafından kanunlarınöngördüğü yetki ve kapsam içinde denetlenmesinde kullanılacak idarîvesayet yöntemini ve yoğunluğunu belirleme yetkisi yasama organınıntakdirindedir.
Vesayet makamlarınca bu yetki mahallî idarelerin işlemleriniiptal, onama, erteleme, izin verme, tekrar görüşülmesini isteme, düzeltmeşeklinde kullanılabileceği gibi, mahallî idare organlarının kararlarına karşıidarî yargı mercilerinde dava açma yetkisi şeklinde de kullanılabilir.
İtiraz konusu kuralla mahallî idarelerin organlarınca alınankararlara karşı kullanılacak idarî vesayet yetkisi, bu kararlar aleyhine idaridava açma şeklinde belirlenmiştir. Kaldı ki, Anayasa'nın 127. maddesindebelirtilen "idarenin bütünlüğü" ilkesini gerçekleştirmeamacıyla, idarî yargıyı harekete geçirmek suretiyle kullanımı öngörülendüzenlemenin vesayeti içermediği de söylenemez.
Açıklanan nedenlerle itiraz konusu kural, Anayasa'nın 123. ve 127.maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
Serdar ÖZGÜLDÜR bu görüşe katılmamıştır.
VI- SONUÇ
26.5.2005 günlü, 5355 sayılıMahallî İdare Birlikleri Kanunu'nun 22. maddesine 29.12.2005 günlü, 5445 sayılıKanun'un 4. maddesiyle eklenen ikinci fıkranın 'Karara karşı, ülke düzeyindekurulan birlikler ile başkanı vali veya vali yardımcısı olan birliklerdeİçişleri Bakanlığı, diğerlerinde ise valiler veya hakkında kişi borcuçıkarılanlar on gün içinde idarî yargıya başvurabilirler.' biçimindeki üçüncücümlesinin, Anayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, SerdarÖZGÜLDÜR'ün karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA, 3.11.2011 günündekarar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Serruh KALELİ
Başkanvekili
Alparslan ALTAN
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Fettah OTO
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Anayasa'nın 'Başlangıç' bölümünde, hiçbir faaliyetin Türkvarlığının, Devleti ve ülkesiyle bölünmezliği esası karşısında korunmagöremeyeceği belirtilmiş; 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti'nin Başlangıçtabelirtilen temel ilkelere dayanan bir Devlet olduğu vurgulanmış; 5. maddesindede, Türk milletinin bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğinikorumanın Devleti'in temel amaç ve görevleri arasında olduğu ifade edilmiştir.İşaret edilen bu kurallar, Anayasa'nın 'tekil devlet' modelini kabul ettiğini,bu modelin merkeziyetçi yapıyı ve ancak onun denetim ve gözetiminde merkez dışıörgütlenmeyi olanaklı kıldığını ortaya koymaktadır. Yine, Anayasa'nın 123.,126. ve 127. maddelerinin birlikte değerlendirilmesinden, idarenin kuruluş vegörevleriyle bir 'bütün' olduğu, merkezi idare ve mahalli idareler olmak üzerehizmeti ve coğrafyayı esas alan iki parçalı yapının idari örgütlenmede farklısonuçlara yol açmaması için, yerinden yönetimin 'devletin ülkesi ve ulusuylabölünmezliği' ve 'idarenin bütünlüğü' ilkeleriyle sınırlandırıldığı, bubütünlüğün sağlanmasının hukuksal araçlarının ise 'yetki genişliği' ve 'idarivesayet' olduğu, yerel yönetimlerin 'özerkliği' ile 'idari vesayet' arasındakihassas dengenin, işaret edilen Anayasa kurallarının öngördüğü devlet yapısınıkoruyucu bir işleve sahip bulunduğu ortaya çıkmaktadır. Anayasa Mahkemesi'nin13.1.1985 tarih ve E.1984/129, K.1985/6 sayılı kararında da belirtildiği üzere''Yerinden yönetim idare ve kurumları üzerinde yapılan denetim 'yani idarivesayet- idarenin bütünlüğünün gerçekleştirilmesine hizmet eden vazgeçilmez biraraçtır'' (AMKD., Sayı:21, S.99-153) Merkezi idarenin yerel yönetimlerüzerindeki vesayet yetkisinin genel çerçevesi Anayasa'nın 127. maddesinin beşincifıkrasında çizilmiştir. Bu fıkrayı yorumlayan bir Anayasa Mahkemesi kararındada '' Anayasanın 127. maddesinin beşinci fıkrasının öngördüğü idari vesayet,merkezden yönetimin yerel yönetimler üzerinde yapabileceği ve yasa iledüzenlenmesi gereken bir denetim yetkisidir. Ancak bu yetki, sınırsız vetakdire bağlı olmayıp ''mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygunşekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararınınkorunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması'' amaçlarınayöneliktir. Ayrıca, idari vesayet yetkisi, merkezden yönetimin elinde sadecesalt ve biçimsel bir denetim ve otorite aracı olarak düşünülemez. Bu yetki,aynı zamanda demokratikleşme sürecinde yerel planda katılımcı yönetimi sosyalhukuk devleti anlayışı doğrultusunda geliştirici, toplumsal dayanışmayıgüçlendirici, Anayasa'nın öngördüğü temel hak ve özgürlüklere saygı bilinciniyüceltici, çağdaş ve uygar bir eğitim yöntemi olarak da değerlendirilmelidir''denilmektedir. (Any. Mah.nin 22.6.1988 tarih ve E.1987/18, K.1988/23 sayılıkararı; AMKD., Sayı:24, S.334-335.) Aynı maddeyi yorumlayan bir başka AnayasaMahkemesi kararında da ''Burada yerel yönetimlerin özerkliği ile yönetiminbütünlüğü ilkesi çerçevesinde idari vesayet yoluyla bir denge kurulduğugözlenmektedir' beşinci fıkra hükmü, merkezi yönetimin yetkilerini ayrıntıyavaran bir titizlikle düzenlerken, merkezi-yerel yönetim ilişkisinde dengeniniki yönetimden herhangi birinin lehine bozulmasını önlemek istemiştir. Böyleceyerel yönetim-merkezi yönetim ilişkisinde bir dengeyi zorunlu görenAnayasakoyucu, yerel yönetimlere özerklik tanırken merkezi yönetime de onlarüzerinde bir denetim yetkisi vermiştir'' şeklinde bir değerlendirmeyapılmaktadır. (Any.Mah.nin 26.9.1991 tarih ve E.1990/38, K.1991/32 sayılıkararı: AMKD., Sayı:27, Cilt:2, S. 550)
Anayasa Mahkemesi'nin bir başka kararında da '' içerik yönündenyapılan yargısal denetimde, yasanın aykırı olduğu ileri sürülen Anayasamaddelerinin ve bu maddelerle ilişkisi bulunan Anayasa ilkelerinin de geniş biryorumlama süzgecinden geçirilmesi zorunludur. Özellikle yasanın, Anayasanınruhuna aykırı olduğu ileri sürülüyorsa, bu kez sayıları sınırlı birkaç Anayasamadde ve ilkesinin değil, Anayasanın tümünün yorumlanması gerekir'' denilmektedir.(Any.Mah.nin 17.7.1990 tarih ve E.1990/1, K.1990/21 sayılı kararı; AMKD.,Sayı:26, S.324.)
2. Anayasa Mahkemesi'nin 18.1.2007 tarih ve E.2005/32,K.2007/7 sayılı kararında da ''merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindevesayet yetkisini kullanıp kullanmayacağı yasakoyucunun takdirine bırakılmamış,bu zorunlu kılınmıştır. Ayrıca anılan fıkrada (Any.Md. 127/5) idari vesayetyetkisinin, hukuka uygunluk denetiminin yanında yerindelik denetimini içerirşekilde düzenlenebileceği de öngörülmüştür'' denilerek, vesayet denetiminin hemhukuka uygunluk hem de yerindelik denetimi olarak mutlak kullanılması gerekenbir yetki olduğu ve bu yetkinin kullanılıp kullanılmayacağı konusundayasakoyucunun bir takdir hakkının bulunmadığı şeklinde bir yoruma ulaşıldığıgörülmektedir. Mahkeme, bu gerekçelerle, 22.2.2005 tarih ve 5302 sayılı İl Özelİdaresi Kanunu'nun 15. maddesinin üçüncü fıkrasındaki 'Vali, meclisinısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine idari yargıya başvurabilir.' şeklindekikuralın iptaline karar vermiştir.
Benzer şekilde ve aynı gerekçelerle Anayasa Mahkemesi'nin 4.2.2010tarih ve E.2008/28, K.2010/30 sayılı kararıyla (R.G. 21.6.2010, S.27619),10.7.2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 14. maddesininbeşinci fıkrasındaki 'Mülki idare amiri hukuka aykırı gördüğü kararlaraleyhine on gün içinde idari yargı mercilerine başvurabilir.' şeklindekikuralın; 4.2.2010 tarih ve E.2008/27, K.2010/29 sayılı kararıyla(R.G. 21.6.2010, S.27619), 3.7.2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun23. maddesinin beşinci fıkrasındaki 'Mülki idare amiri hukuka aykırıgördüğü kararlar aleyhine idari yargıya başvurabilir.' şeklindekikuralın iptaline karar verilmiştir.
Vesayet denetiminin yargısallık denetimine dönüştürülmesiAnayasa'nın işaret edilen kurallarına uygun düşmediği gibi, bu düzenlemeylemerkezi idare-mahalli idare birimleri arasında 'idarenin bütünlüğü' ilkesigereğince olması gereken 'uyum içinde ve düzenli çalışma' hedefi, çekişme vedavacı-davalı olarak idari yargı organı önünde hesaplaşma gibi Anayasa'nın aslaöngörmediği bir sonuca yol açacak, gerçekleşmeyecektir. Merkezi idareye aitolması gereken idari vesayet denetimi idari yargı organına devredilerek, asgaridüzeye çekilmiştir. Çünkü, bu yöntemle, mahalli idare birlikleri kararlarınakarşı sadece 'hukuka aykırılık' iddiasıyla dava açma yetkisinin tanınmasıyla,söz konusu kararların isabet ve yerindeliği üzerinde olması gereken vesayetdenetimi yetkisi bu şekilde ortadan kaldırılmıştır.
3. Açıklanan nedenlerle ve bu konuda istikrar bulmuş olan öncekiAnayasa Mahkemesi kararlarından dönülmesini gerektiren bir durum olmadığı değerlendirmesiyle,5302, 5216 ve 5393 sayılı kanunlardaki iptal edilen düzenlemelerin bir benzerimahiyetindeki 'Karara karşı, ülke düzeyinde kurulan birlikler ilebaşkanı vali veya vali yardımcısı olan birliklerde İçişleri Bakanlığı,diğerlerinde ise valiler veya hakkında kişi borcu çıkarılanlar on gün içindeidari yargıya başvurabilirler.' şeklindeki 5355 sayılı Kanun'un 22.maddesinin ikinci fıkrasındaki kuralın iptali gerektiği kanaatine vardığımdan;çoğunluğun aksi yöndeki kararına katılamıyorum.
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR