ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2011/47
Karar Sayısı : 2012/87
Karar Günü : 31.5.2012
R.G. Tarih-Sayı :22.11.2013-28829
İPTAL DAVASINI AÇANLAR : Anamuhalefet Partisi(Cumhuriyet Halk Partisi) TBMM Grubu adına Grup Başkanvekilleri Kemal ANADOLile M. Akif HAMZAÇEBİ
İPTAL DAVASININ KONUSU : 22.2.2011 günlü, 6118sayılı Uluslararası Ticaret Finansmanı İslami Kurumu Kurucu AntlaşmanınOnaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun'un 1. maddesinin Anayasa'nınBaşlangıç'ı ile 2., 4., 7. ve 174. maddelerine aykırılığı ileri sürülerekiptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi istemidir.
II- YASA METİNLERİ
A- İptali İstenilen Yasa Kuralı
6118 sayılı Kanun'un dava konusu 1. maddesi şöyledir:
'MADDE 1- (1) Türkiye Cumhuriyeti adına 30 Mayıs 2006tarihinde Kuveyt şehrinde imzalanan 'Uluslararası Ticaret Finansmanı İslamiKurumu Kurucu Anlaşma'nın onaylanması; Anlaşma'nın giriş bölümünün birinci veüçüncü paragrafları ile 8 inci maddesinin (2) numaralı fıkrasının (b) bendi ve18 inci maddesine 'Anayasamız, kanunlarımız ve bağlı olduğumuz anlaşmalarhükümlerinin saklı olduğu' şeklinde ihtirazi kayıt derpiş olunmak üzere uygunbulunmuştur.'
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Dava dilekçesinde, Anayasa'nın Başlangıç'ı ile 2., 4., 7. ve 174.maddelerine dayanılmıştır.
III- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Haşim KILIÇ,Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Serruh KALELİ, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN,Fettah OTO, Serdar ÖZGÜLDÜR, Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep KÖMÜRCÜ, AlparslanALTAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, CelalMümtaz AKINCI ve Erdal TERCAN'ın katılımlarıyla 2.6.2011 gününde yapılan ilkinceleme toplantısında;
1- Dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasınınincelenmesine, Haşim KILIÇ, Serdar ÖZGÜLDÜR, Alparslan ALTAN, Engin YILDIRIM,Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN ile Celal Mümtaz AKINCI'nın karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA,
2- Yürürlüğü durdurma isteminin esas inceleme aşamasında kararabağlanmasına OYBİRLİĞİYLE,
karar verilmiştir.
IV- ESASIN İNCELENMESİ
Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Musa SAĞLAM tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, iptali istenilen yasa kuralı, dayanılanAnayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Dava konusu kuralı da içeren Kanun'un milletlerarası andlaşmanınonaylanmasını uygun bulma kanunu olması, Kanun'un iptali istenen 1. maddesininsöz konusu Anlaşma maddelerini tekrar etmeksizin sadece ihtirazi kayıt derpişolunan maddelerin başlıklarını vermekle yetinmesi ve Anayasa'nın 90. maddesiylemilletlerarası andlaşmaların Anayasa'ya aykırılığı iddiası ile AnayasaMahkemesine başvurulmasının yasaklanması karşısında; Anayasa'ya aykırılıksorununu incelemeden önce milletlerarası andlaşmaların ve onlarınonaylanmasının uygun bulunduğuna dair kanunların yargısal denetimi konusununaçıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
A- Milletlerarası Andlaşmaların Yargısal Denetimi
Milletlerarası andlaşmaların Türk hukuk düzenindeki yeri veAnayasal denetimi, Anayasa'nın 90. maddesinin son fıkrasında 'Usulüne göreyürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlarhakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz'biçiminde düzenlenmiştir. Bu hükümde yer alan 'başvurulamaz' ibaresi,kesin bir önerme olup andlaşmalara karşı Anayasa Mahkemesine başvuru yolunukapatmaktadır. Anayasa, andlaşmaların denetimine ilişkin istisnai düzenlemelerede yer vermemiş olduğundan bu hükmün aksine bir uygulamanın da yorum yoluylayapılabilmesi mümkün değildir. Ayrıca, anayasanın bütünlüğü ilkesi açısındanbakıldığında, milletlerarası ilişkilerin niteliği gereği andlaşmalar üzerindekitek denetimin onların onaylanmasını uygun bulmaya dair kanunun görüşülmesisırasında TBMM'nin yapabileceği siyasal denetim olduğu açıktır.
Anayasa'nın 90. maddesinin gerekçesinde, 'uygulamada iyiişlediği ve ihtiyaca cevap verdiği için' 1961 Anayasası'nda yer alanandlaşmaların denetimine ilişkin kuralın aynen alındığı belirtilmiştir. Bunedenle, 1961 Anayasası'nın kabulü süreci incelenerek 1982 Anayasası'nın 90.maddesinin kabulünü gerektiren gerekçeleri saptamak gerekmektedir.
1961 Anayasası'nın hazırlık sürecinde Kurucu Meclis tarafındanoluşturulan Anayasa Komisyonunca hazırlanan metinde andlaşmaların Anayasa'yaaykırılığının bunların onaylanması öncesinde ileri sürülebilmesi veincelenmesi öngörülmüş (önleyici denetim); bunun gerekçesi olarakda '... Milletlerarası andlaşmaların Anayasaya uygunluğunun murakabesikonusunda, kanunlarla ilgili murakabeye nazaran farklı bir usulgetirilmektedir. Gerçekten bir anlaşmanın yürürlüğe girmesinden sonra Anayasayaaykırılığı dolayısıyla iptalinin Devletin milletlerarası sorumluluğunudoğurmaması için, bu murakabenin teşri organın tasvibinden geçmeden önce tahkikedilmesi ve sonuçlandırılması zaruridir.' denilmiştir. Ancak Millî BirlikKomitesi tarafından, önleyici denetime ilişkin hüküm maddeden çıkarılmış vemaddenin son fıkrası, 'usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarasıandlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında 149 uncu ve 151 inci maddelergereğince Anayasa Mahkemesine başvurulamaz.' biçiminde düzenlenmiştir. Bunagöre, milletlerarası ilişkilerin siyasî yönünün ağır basması nedeniyle dışilişkilerin sürekliliği bakımından doğabilecek sakıncaların önlenmesi amacıylamilletlerarası andlaşmaların iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulmasının engellendiğianlaşılmaktadır.
Usulüne göre yürürlüğe konulmuş bir milletlerarası andlaşmanın,Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilmesi, Devletin o andlaşmayla kabul ettiğiyükümlülüklerini yerine getirememesi neticesini ortaya çıkaracaktır. Bu hâltartışmasız Devleti, uluslararası hukuk karşısında zor durumda bırakacak,Devlet andlaşmanın niteliğine ve kapsamına göre birtakım yaptırımlara maruzkalabilecek ve uluslararası alandaki saygınlığının zarar görmesi söz konusu olabilecektir.Bu nedenle, anayasa koyucu, milletlerarası andlaşmaların onaylanmalarınınardından iptale konu olabilmesinin uluslararası hukuk açısından Devleti birtakım ciddi sorumluluklar altına sokabileceğini düşünmüş ve onları Anayasaldenetimin dışında tutmuştur.
B- Milletlerarası Andlaşmayı Onaylamayı Uygun Bulma KanunununYargısal Denetimi
Anayasa'nın 104. maddesine göre milletlerarası andlaşmalarıonaylama ve yayımlama yetkisi Cumhurbaşkanı'na aittir. Anayasa'nın 90. maddesiise Cumhurbaşkanı'nın milletlerarası andlaşmayı onaylanmasını, TBMM'ninonaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlamıştır. Uygun bulma kanunları,diğer kanunlardan temelde farklı olmayıp onlarla aynı süreci izleyerek kabuledilirler, tarih ve numara alırlar, Resmî Gazete'de yayımlanırlar. Ancak, bukanunlar ilke olarak üç maddeliktir. İlk madde ilgili andlaşmanın çekincekonularak veya çekincesiz uygun bulunduğunu, ikinci madde, kanunun yürürlüğegiriş tarihini, üçüncü madde ise kanunun yürütülmesini düzenler.
Anayasa'nın 148. maddesinde 'Anayasa Mahkemesi, kanunların, 'Anayasaya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunu denetler' denilmektedir.Anayasa, kanunların anayasaya uygunluk denetimine getirdiği istisnalara da aynımaddede ya da farklı maddelerde yer vermiştir. Kanunların şekil bakımındandenetiminin son oylamanın öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı ile sınırlıolması ve Anayasa'nın 174. maddesindeki Türkiye Cumhuriyeti'nin laik niteliğinikoruma amacını güden inkılâp kanunlarının Anayasa'ya aykırı olduğuşeklinde anlaşılamayacağına dair hükümleri bunun istisnalarıdır. AncakAnayasa'da uygun bulma kanunun denetimini yasaklayan bir kural bulunmamaktadır.Ayrıca, ne 1982 Anayasası'nın gerekçesinde ne de onun göndermede bulunduğu 1961Anayasası'nın gerekçesinde bunun aksini belirten bir ifadeye de yerverilmemektedir. Öte yandan, belirtilen anayasal düzenlemeler karşısında budenetimin yapılması, devletin bütün etkinliklerinde hukuka ve Anayasa'yauyması, işlem ve eylemlerinin bağımsız yargı denetimine tabi olması anlamınagelen hukuk devleti ilkesinin bir gereğidir. Bu nedenle, andlaşmalardanbağımsız olarak uygun bulma kanunlarına karşı Anayasa Mahkemesine başvurulabileceğikabul edilmelidir.
C- Uygun Bulma Kanununun Denetiminin Kapsamı
Bir milletlerarası andlaşma, doğrudan denetime tabi tutulamamasınarağmen onaylanmasını uygun bulan kanunun anayasallık denetimi mümkündür. AncakAnayasa'nın 90. maddesindeki emredici hüküm gereği, uygun bulma kanunudenetlenirken, andlaşmanın denetiminin yapılmasına izin verilmemiştir. Anayasakoyucunun milletlerarası andlaşmaların Anayasal denetimini açık bir irade iledışarıda bırakmasına rağmen, uygun bulma kanununun denetimi yoluyla anlaşmalarhakkında değerlendirme yapmak Anayasa'nın 90. maddesindeki yasaklayıcıdüzenlemeyi işlevsiz hale getirecektir.
Uygun bulma kanununun şekil bakımından denetimi, kanunun sonoylamasında öngörülen çoğunlukla kabul edilip edilmediği ile sınırlıdır. Şekildenetimi kapsamında Anayasa'nın 90. maddesiyle getirilen yasağı bertaraf edicinitelikte denetim yapılması da söz konusu olamaz.
Uygun buldukları andlaşmayı tekrar etmeyen ve ilke olarak üçmaddeden oluşan uygun bulma kanunlarının esas yönünden denetimini yapmayı kabuletmek, andlaşmanın içeriğine ilişkin çeşitli değerlendirmelerde bulunmayıgerektirir. Uygun bulma kanununun andlaşma kuralları gözetilerek yapılacak birincelemesi, andlaşma kurallarının dolaylı olarak denetlenmesi anlamına gelir.Oysa, Anayasa'nın 90. maddesi böyle bir incelemeye engeldir.
Bununla beraber, uygun bulma kanununun bazı hükümleri,onaylanmasını uygun bulduğu andlaşmadan ayrılabiliyor, bağımsız olarak kendibaşına hüküm ifade edebiliyor ve ondan ayrı olarak hukuk düzeninde etkiyapabiliyorsa, anılan hükümlerin Anayasa'ya aykırılığı iddiasının esas bakımındanincelenmesi mümkündür. Buna karşılık uygun bulma kanununun ancak andlaşma ilebirlikte anlam ve etki taşıyan nitelikteki hükümlerinin esas bakımındandenetlenebilmesi söz konusu değildir.
D- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
Dava dilekçesinde; Anlaşma'nın kimi hükümlerine çekincekonulmasına karşın, lâik hukuk devleti ilkesinin ihlalinin engellenemediği,lâik hukuk devletini ihlal eden bir Anlaşma'nın TBMM tarafından uygunbulunmasının Anayasa'nın Türkiye Cumhuriyetinin lâik bir hukuk devleti olduğunuifade eden 2. ve yasama yetkisini belirleyen 7. maddeleri ile bağdaşmaz olduğu,lâik hukuk devleti yasal güvence altına alınmayarak Anayasa'nın Başlangıç'ı,laiklik ilkesinin değiştirilmesi teklifini yasaklayan 4. maddesi ve Türktoplumunu çağdaş uygarlık seviyesinin üstüne çıkarma ve Türkiye Cumhuriyetininlâiklik niteliğini koruma amacını güden 174. maddesinin de ihlal edildiğibelirtilerek kuralın, Anayasa'nın Başlangıç'ı ile 2., 4., 7. ve 174. maddelerineaykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Kanun, 30.5.2006 tarihinde imzalanan Uluslararası TicaretFinansmanı İslami Kurumu Kurucu Anlaşma'nın onaylanmasının uygun bulunduğunadairdir. Dört maddeden oluşan anılan Kanun'un iptali istenen 1. maddesi,Anlaşma'nın giriş bölümünün birinci ve üçüncü paragrafları ile 8. maddesinin(2) numaralı fıkrasının (b) bendi ve 18. maddesinin 'Anayasamız,kanunlarımız ve bağlı olduğumuz anlaşmalar hükümlerinin saklı olduğu'şeklinde ihtirazi kayıt derpiş olunmak şartıyla onaylanmasının uygunbulunduğunu belirtmektedir. Kanun'un 2. maddesi Türkiye'nin Kuruma katılımpayını düzenlemekte, 3. maddesi Kanun'un yayımı tarihinde yürürlüğe gireceğinison maddesi ise Kanun'un yürütülmesi görevinin Bakanlar Kuruluna ait olduğunuhükme bağlanmaktadır.
Kanun'un dava konusu kural olan 1. maddesi, uygun bulduğu Anlaşmaile birlikte anlam taşımaktadır ve ancak onunla birlikte ele alındığında hukukdüzenimizde etki yapabilir niteliktedir. Bu nedenle söz konusu kuralındenetiminin ancak Anlaşma kuralları gözetilerek yapılabileceği, bunun daAnayasa'nın 90. maddesinde yasaklanan uluslararası andlaşma kurallarınındenetlenmesi anlamına geleceği açıktır.
Açıklanan nedenlerle, Kanun'un 1. maddesine yönelik Anayasa'yaaykırılık iddiası yerinde görülmediğinden bu konudaki iptal isteminin reddigerekir.
V- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
22.2.2011 günlü, 6118 sayılı Uluslararası Ticaret Finansmanıİslami Kurumu Kurucu Antlaşmanın Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun'un1. maddesine yönelik iptal istemi, 31.5.2012 günlü, E.2011/47, K.2012/87 sayılıkararla reddedildiğinden, bu maddeye ilişkin yürürlüğün durdurulması istemininREDDİNE, 31.5.2012 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
VI- SONUÇ
22.2.2011 günlü, 6118 sayılı Uluslararası Ticaret Finansmanıİslami Kurumu Kurucu Anlaşmanın Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun'un1. maddesi ile ilgili iptal isteminin REDDİNE, 31.5.2012 gününde OYBİRLİĞİYLEkarar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Serruh KALELİ
Başkanvekili
Alparslan ALTAN
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN
Üye
Muammer TOPAL
Üye
Zühtü ARSLAN
KARŞIOY YAZISI
2.6.2011 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında22.2.2011 günlü, 6118 sayılı Uluslararası Ticaret Finansmanı İslami KurumuKurucu Antlaşmanın Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun'un 1. maddesininiptali istemi ile ilgili olarak çoğunluk kararıyla işin esasınınincelenmesine karar verilmiştir.
Milletlerarası andlaşmaların Türk hukuk düzenindeki yeri veyargısal denetimi, Anayasa'nın 90. maddesinin son fıkrasında düzenlenmiştir.Buna göre, 'Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanunhükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesinebaşvurulamaz'. Bu kuralda yer alan 'başvurulamaz' ibaresi, kesin birşekilde andlaşmalara karşı Anayasa Mahkemesine başvuru yolunu kapatmakta ve bukonuda bir istisnaya da yer vermemektedir.
Bir milletlerarası andlaşma, belirtilen düzenlemeler nedeniyledoğrudan denetime tabi tutulamamasına rağmen onun onaylanmasını uygun bulankanunun anayasallık denetiminin yapılmasını engelleyen bir kuralbulunmamaktadır. Ancak Anayasa Mahkemesinin uygun bulma kanunu üzerinde denetimyaparken, onun uygun bulduğu andlaşmayı denetlemesi de Anayasa'nın 90. maddesiile bağdaşmaz.
İptali istenen Kanun, Türkiye Cumhuriyeti adına 30.5.2006tarihinde imzalanan Uluslararası Ticaret Finansmanı İslami Kurumu KurucuAnlaşmanın onaylanmasının uygun bulunduğuna dairdir. Dört maddeden oluşananılan Kanun'un iptali istenen 1. maddesinde, Anlaşmanın giriş bölümününbirinci ve üçüncü paragrafları ile 8. maddesinin (2) numaralı fıkrasının (b)bendi ve 18. maddesinin 'Anayasamız, kanunlarımız ve bağlı olduğumuzanlaşmalar hükümlerinin saklı olduğu' şeklinde ihtirazi kayıt derpişolunmak şartıyla onaylanmasının uygun bulunduğu belirtilmektedir. Kanun'un 2.maddesi Türkiye'nin Kuruma katılım payını düzenlemekte, 3. maddesi Kanun'unyayımı tarihinde yürürlüğe gireceğini son maddesi ise Kanun'un yürütülmesigörevinin Bakanlar Kuruluna ait olduğunu hükme bağlanmaktadır.
Kanun'un dava konusu olan 1. maddesi, uygun bulduğu uluslararasıandlaşma ile birlikte anlam taşımaktadır ve ancak onunla birlikte elealındığında hukuk düzenimizde etki yapabilir niteliktedir. Bu nedenle sözkonusu kuralın iptal istemindeki gerekçelere göre denetimi ancak andlaşmakuralları gözetilerek yapılabilir. Böyle bir uygulama ise andlaşma kurallarınındenetlenmesini yasaklayan Anayasa'nın 90. maddesine aykırı olacaktır.
Belirtilen nedenlerle, itiraz konusu kurallara yönelik iptalisteminin esas inceleme aşamasında Anayasa Mahkemesince denetlenebilecek birhusus bulunmadığından ilk inceleme aşamasında istemin AnayasaMahkemesinin yetkisizliği nedeniyle reddine karar verilmesi gerektiği düşüncesiylekuralın esasının incelenmesine yönelik çoğunluk görüşüne katılmadık.
Başkan
Haşim KILIÇ
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Alparslan ALTAN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI