ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı: 2011/60
Karar Sayısı : 2011/147
Karar Günü : 27.10.2011
R.G. Tarih-Sayı :15.12.2011-28143
İPTAL DAVASINI AÇAN: Anamuhalefet (CumhuriyetHalk) Partisi TBMM Grubu adına Grup Başkanvekilleri M. Akif HAMZAÇEBİ ileMuharrem İNCE
İPTAL DAVASININ KONUSU: 6.4.2011 günlü, 6223sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde YürütülmesiniSağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ileKamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu'nun 1. ve 2. maddelerinin,Anayasa'nın 2., 7., 87. ve 91. maddelerine aykırılığı savıyla iptali veyürürlüğünün durdurulması istemidir.
II- YASA METİNLERİ
A- İptali İstenilen Yasa Kuralları
6.4.2011 günlü, 6223 sayılı Yasanın, dava konusu 1. ve 2.maddeleri şöyledir:
'Amaç ve kapsam
MADDE 1 − (1) Bu Kanunun amacı,kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, etkin, verimli ve ekonomik bir şekildeyürütülmesini sağlamak üzere;
a) Kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasındaki dağılımının yenidenbelirlenerek;
1) Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veya kaldırılmasına,yeni bakanlıklar kurulmasına, anılan bakanlıkların bağlı, ilgili ve ilişkilikuruluşlarıyla hiyerarşik ilişkilerine,
2) Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların bağlılık ve ilgilerininyeniden belirlenmesine veya bunların mevcut, birleştirilen veya yeni kurulanbakanlıklar bünyesinde hizmet birimi olarak yeniden düzenlenmesine,
3) Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yeni kurulanbakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine, taşrada veyurt dışında teşkilatlanma esaslarına,
b) Kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memurlar, işçiler,sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin çalışmalarında etkinliğiartırmak üzere, bunların atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi,yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarına,
ilişkin konularda düzenlemelerde bulunmak üzere Bakanlar Kurulunakanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermektir.
(2) Bu Kanuna göre çıkarılacak kanun hükmünde kararnameler;
a) Kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasındaki dağılımının yenidenbelirlenmesine ilişkin olarak;
1) 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda,
2) 24/5/1983 tarihli ve 2828 sayılı Sosyal Hizmetler ve ÇocukEsirgeme Kurumu Kanununda,
3) 27/9/1984 tarihli ve 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve GörevEsasları Hakkında 174 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 13/12/1983 Gün ve 174Sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun HükmündeKararnamenin Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin DeğiştirilmesiHakkında 202 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü HakkındaKanunda,
4) 10/10/1984 tarihli ve 3056 sayılı Başbakanlık TeşkilatıHakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunda,
5) 8/1/1985 tarihli ve 3143 sayılı Sanayi ve Ticaret BakanlığınınTeşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunda,
6) 21/5/1986 tarihli ve 3289 sayılı Gençlik ve Spor GenelMüdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunda,
7) 9/12/1994 tarihli ve 4059 sayılı Hazine Müsteşarlığı ile DışTicaret Müsteşarlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunda,
8) 1/5/2003 tarihli ve 4856 sayılı Çevre ve Orman BakanlığıTeşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunda,
9) 27/10/2004 tarihli ve 5251 sayılı Kadının Statüsü GenelMüdürlüğü Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunda,
10) 10/11/2004 tarihli ve 5256 sayılı Aile ve Sosyal AraştırmalarGenel Müdürlüğü Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanunda,
11) 1/12/2004 tarihli ve 5263 sayılı Sosyal Yardımlaşma veDayanışma Genel Müdürlüğü Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanunda,
12) 13/12/1983 tarihli ve 180 sayılı Bayındırlık ve İskanBakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede,
13) 13/12/1983 tarihli ve 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü HakkındaKanun Hükmünde Kararnamede,
14) 8/6/1984 tarihli ve 217 sayılı Devlet Personel BaşkanlığıKuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede,
15) 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı 657 Sayılı Devlet MemurlarıKanunu, 926 Sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu, 2802 SayılıHakimler ve Savcılar Kanunu, 2914 Sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu, 5434Sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanunu ile Diğer Bazı Kanun ve Kanun HükmündeKararnamelerde Değişiklik Yapılması, Devlet Memurları ve Diğer KamuGörevlilerine Memuriyet Taban Aylığı ve Kıdem Aylığı ile Ek Tazminat ÖdenmesiHakkında Kanun Hükmünde Kararnamede,
16) 7/8/1991 tarihli ve 441 sayılı Tarım ve Köyişleri BakanlığınınKuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede,
17) 2/7/1993 tarihli ve 485 sayılı Gümrük Müsteşarlığının Teşkilatve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede,
18) 19/6/1994 tarihli ve 540 sayılı Devlet Planlama TeşkilatıKuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede,
19) 25/3/1997 tarihli ve 571 sayılı Özürlüler İdaresi BaşkanlığıTeşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede,
20) Diğer kanun ve kanun hükmünde kararnamelerin görev, yetki,merkez, taşra ve yurt dışında teşkilatlanma esasları, kadrolar, bağlı, ilgilive ilişkili kuruluşların bağlılık ve ilgilerine ilişkin hükümlerinde,
b) Kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memurlar, işçiler,sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin atanma, nakil,görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevkedilme usul ve esaslarına ilişkin olarak;
1) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda,
2) 27/7/1967 tarihli ve 926 sayılı Türk Silâhlı KuvvetleriPersonel Kanununda,
3) 23/4/1981 tarihli ve 2451 sayılı Bakanlıklar ve BağlıKuruluşlarda Atama Usulüne İlişkin Kanunda,
4) 23/6/1981 tarihli ve 2477 sayılı 23/4/1981 Tarih ve 2451 SayılıKanunun Kapsamı Dışında Kalan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Atama Usulüneİlişkin Kanunda,
5) 11/10/1983 tarihli ve 2914 sayılı Yükseköğretim PersonelKanununda,
6) 22/1/1990 tarihli ve 399 sayılı Kamu İktisadi TeşebbüsleriPersonel Rejiminin Düzenlenmesi ve 233 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin BazıMaddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararnamede,
7) Diğer kanun ve kanun hükmünde kararnamelerin memurlar, işçiler,sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin atanma, nakil,görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevkedilme usul ve esaslarına ilişkin hükümlerinde,
yapılacak değişiklik ve yeni düzenlemeleri kapsar.
İlkeler ve yetki süresi
MADDE 2 − (1) Bakanlar Kurulu buKanuna göre verilen yetkiyi kullanırken;
a) Kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasındaki dağılımının yenidenbelirlenmesine ilişkin olarak;
1) Bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların Devlet bakanlarınabağlanması ve ilgilendirilmesi uygulamasına hizmetlerin özelliğindenkaynaklanan zorunluluklar dışında yer verilmemesini,
2) Sosyal hizmetler alanında halen bağlı kuruluşlar eliyleyürütülen aile, özürlüler, çocuklar, kadınlar ve sosyal yardımlar alanındakihizmetlerin daha etkin ve verimli bir şekilde sunulabilmesini sağlamak üzereyeni bir bakanlık kurulmasını,
3) Ekonomiyle ilgili kamu kurum ve kuruluşlarınca yürütülenfaaliyetlerin koordinasyonunu sağlamak, ekonomi politika, hedef vestratejilerini belirlemek üzere yeni bir bakanlık kurulmasını,
4) İç ve dış ticarete yönelik hizmetlerin daha etkin ve verimlibir şekilde sunulabilmesini sağlamak üzere yeni bir bakanlık kurulmasını,
5) Gençlik ve spora yönelik hizmetlerin daha etkin ve verimli birşekilde sunulabilmesini sağlamak üzere yeni bir bakanlık kurulmasını,
6) Kamu hizmetlerinin verimli, süratli ve etkin bir şekildeyürütülmesini, ülkenin ekonomik ve sosyal durumunu dikkate alarak hizmetinözelliği ve gereklerine uygun düzenlemeler yapılmasını,
7) Kamu hizmetlerinde iş bölümü ve koordinasyonun sağlanmasını,benzer hizmetlerin tek kuruluş veya birim tarafından yürütülmesini ve kaynakkullanımında israfın önlenmesini,
8) Teşkilatların, hizmetlerin özelliğinden kaynaklanan zorunlufarklılıklar saklı kalmak kaydıyla, hiyerarşik bağlılık ve unvanstandardizasyonu sağlanacak şekilde düzenlenmesini, zorunlu olmadıkça yenibirim kurulmamasını, kadro ihdasında azami tasarrufa riayet edilmesini,
9) Kaynakların ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara uygun ve rasyonelkullanılmasını, kamu hizmetlerinde etkinliğin artırılması yönünde düzenlemelergetirilmesini,
b) Kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memurlar, işçiler,sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin atanma, nakil,görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevkedilme usul ve esaslarına ilişkin olarak;
1) Yürütülen hizmetin, özelliklerini de dikkate alacak şekildeçağdaş kamu yönetimi anlayışına uygun bir şekilde geliştirilmesini,
2) Kamu kurum ve kuruluşları tarafından yürütülen hizmetlerin,özelliğinden kaynaklanan zorunlu farklılıklar saklı kalmak kaydıyla,standardizasyon sağlanacak şekilde düzenlenmesini,
3) Yönetim görevlerine atanmada ve bu görevlerde yükselmedekariyer ve liyakat esasları ile nitelikli personel istihdamının esasalınmasını,
göz önünde bulundurur.
(2) Bakanlar Kuruluna verilen yetki, bu Kanunun yürürlüğe girdiğitarihten itibaren altı ay süre ile geçerlidir. Bu süre içinde Bakanlar Kurulubirden fazla kanun hükmünde kararname çıkarabilir.'
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Dava dilekçesinde, Anayasa'nın 2., 7., 87. ve 91. maddelerinedayanılmıştır.
III- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca, Haşim KILIÇ,Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Serruh KALELİ, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, FettahOTO, Serdar ÖZGÜLDÜR, Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN,Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal MümtazAKINCI ile Erdal TERCAN'ın katılımlarıyla yapılan ilk inceleme toplantısında:Dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE;Yürürlüğü durdurma isteminin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına,Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Mehmet ERTEN, Fettah OTO ile Zehra Ayla PERKTAŞ'ın'Yürürlüğün durdurulması kararının hemen verilmesi' gerektiği yolundakikarşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 30.6.2011 gününde karar verilmiştir.
IV- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
6.4.2011 günlü, 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin veVerimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve KuruluşlarınınTeşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda YetkiKanunu'nun:
A- 1- 1. maddesinin;
a- (1) numaralı fıkrasının (b) bendine,
b- (2) numaralı fıkrasının (b) bendine,
2- 2. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b)bendine,
ilişkin yürürlüğün durdurulması isteminin, koşulları oluşmadığındanREDDİNE, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah OTOile Zehra Ayla PERKTAŞ'ın 'Yürürlüğün durdurulması isteminin kabulü' gerektiğiyolundaki karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
B- 1. ve 2. maddelerinin kalan bölümlerine ilişkin yürürlüğündurdurulması isteminin, koşulları oluşmadığından REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, 20.7.2011gününde karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptaliistenilen Yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleriile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüpdüşünüldü:
A- Genel Açıklama
6.4.2011 günlü, 6223 sayılı Yasa toplam 4 maddeden oluşmaktadır.İptali istenilen 1. ve 2. maddeler dışında kalan 3. madde 'yürürlük', 4. maddeise 'yürütme' başlıklarını taşımakta ve kısa birer cümleden oluşmaktadır. 3. maddeyegöre Kanun, yayımı tarihinde (3.5.2011 tarihinde) yürürlüğe girmiştir ve 4.maddeye göre de Kanun hükümleri Bakanlar Kurulu tarafından yürütülecektir.
Yetki yasası ve KHK'lerle ilgili hükümler Anayasa'nın 87. ve 91.maddelerinde yer almaktadır. 87. maddede, Bakanlar Kurulu'na 'belli konularda'KHK çıkarma yetkisi verilmesi TBMM'nin görev ve yetkileri arasında sayılmış,91. maddede, KHK çıkarılmasına yetki veren yasada bulunması zorunlu öğelerbelirtilmiştir. Buna göre, yetki yasasında, çıkarılacak KHK'nin amacının,kapsamının, ilkelerinin, kullanma süresinin ve süresi içinde birden fazlakararname çıkarılıp çıkarılamayacağının belirtilmesi gerekir. BakanlarKurulu'na verilen yetki, yasada öngörülen konu, amaç, kapsam, ilke ve süre ilesınırlı bir yetkidir.
Anayasa'nın 7., 87. ve 91. maddelerinin birliktedeğerlendirilmesinden, yasama yetkisinin genel ve asli bir yetki olması,TBMM'ne ait bulunması ve devredilememesi karşısında KHK çıkarma yetkisininistisnai bir yetki olduğu anlaşılmaktadır.
Anayasa'da kimi konuların KHK'lerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır.91. maddenin birinci fıkrasında 'sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklıkalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yeralan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alansiyasî haklar ve ödevler...'in kanun hükmünde kararnamelerledüzenlenemeyeceği belirtilmiş, 163. maddede ise 'Bakanlar Kuruluna kanunhükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemez.'denilmiştir. Bu kurallar gereğince, TBMM, Bakanlar Kuruluna ancak, sayılan buyasak alanlara girmeyen belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarmayetkisi verebilir.
Yetki Yasası'nda Bakanlar Kurulu'na verilen yetkinin 'amaç','kapsam' ve 'ilkeleri'nin belirlenmesinden amaç, bu yetki ile BakanlarKurulunun neleri gerçekleştirebileceğinin açıklığa kavuşturulmasıdır. Verilenyetkinin konu, amaç, kapsam ve ilkeler yönünden belirgin duruma getirilmesi,başka bir anlatımla somutlaştırılması, yürürlüğe konulacak KHK'lerin yetkiyasası kapsamı içinde kalıp kalmadıklarının, 91. maddede belirlenen yasak alanagirip girmediklerinin saptanabilmesi yönünden gereklidir.
KHK çıkarılmasına yetki verilmesi, Anayasa'da öngörülen bukoşullar ve sınırlar içinde kalmak kaydıyla yasama yetkisinin devri anlamınagelmez.
B- Anayasa'nın 2., 7., 87. ve 91. Maddeleri Yönünden İnceleme
Dava dilekçesinde özetle, ortada KHK'lerle düzenlemelere gidilmesiyönünde, 'önemli, zorunlu ve ivedi durum' yok iken, yasama organının ve bunabağlı olarak yürütme organının yenilenmesine karar verilmiş iken, hem mevcutBakanlar Kurulunu hem de seçimden sonra kurulacak Bakanlar Kurulunu kapsayacak,aynı zamanda da gelecek yasama ve yürütme organlarını ipotek altına alacakşekilde, 6 ay süreyle, KHK çıkarma yetkisi verilmesinin, Anayasa'nın demokratikhukuk devleti ilkesiyle bağdaşmadığı gibi yasama yetkisinin devri anlamına dageldiği; 6 aylık sürenin uzunca bir bölümünün, henüz kurulu olmayan, ne zamankurularak göreve başlayacağı belli olmayan bir Bakanlar Kurulunu kapsadığı vebunun da, hukuk devletinin 'belirlilik' ve 'öngörülebilirlik' ilkeleriylebirlikte, 'önemli, zorunlu ve ivedi durum' ilkesinin ihlali anlamına geldiği;Yasa kapsamında, teşkilat, görev ve yetkilerle ilgili olarak, 11'i yasa, 8'iKHK olmak üzere toplam 19 yasa ve KHK'nin, personelle ilgili olarak da 5'iyasa, 1'i KHK olmak üzere toplam 6 yasa ve KHK'nin sayıldığı ancak, Yasa'nınkapsamının, sayılan yasalar ve KHK'lerle sınırlı olmadığı, adı geçen yasa veKHK'lerle bile, 'belli konu' ilkesi dışına çıkılıp, kapsamı çok geniş birdüzenleme yapıldığı halde, 1. maddenin (2) numaralı fıkrasının, (a) bendinin20. sırasında yer alan düzenleme ile (b) bendinin 7. sırasında yer alandüzenlemelerle Yetki Yasasının zaten çok geniş olan kapsamının daha dagenişletilmiş, belirsiz ve sınırsız hale getirilmiş olduğu, bu genişlemeyehangi yasa ya da KHK'lerin gireceğinin öngörülmesinin olanaklı olmadığı;Sınırları bu kadar geniş ve belirsiz konularda düzenleme yapmak üzere BakanlarKuruluna KHK çıkarma yetkisi verilmesinin, Anayasa'nın 87. maddesindebelirtilen 'belli konu'larda verilen yetki olarak değerlendirilemeyeceği;Anayasa'nın belirlediği öğelerin belli bir içeriğe kavuşturularaksomutlaştırılmadığı, verilen yetki açıkça belirlenerek Bakanlar Kurulunaçerçeve çizilmediği, tam tersine, yasama yetkisinin devri anlamına gelecek şekildeyaygınlaştırılıp genelleştirildiği ileri sürülmüş ve sonuç olarak dava konusukuralların Anayasa'nın 2., 7., 87. ve 91. maddelerine aykırı olduğu iddiaedilmiştir.
Dava konusu yasa kuralları, özetle, kamu hizmetlerinin düzenli,süratli, etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesini sağlamak üzere;kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasındaki dağılımının yeniden belirlenmesi,yeni bakanlıklar kurulması, var olan bakanlıkların birleştirilmesi,bakanlıkların bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarının yeniden belirlenmesiiçin Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisi vermektedir. Buna bağlı olarak dakamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memurlar, işçiler, sözleşmelipersonel ile diğer kamu görevlilerinin çalışmalarında etkinliği artırmak üzere,bunların atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevdenalınma ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarına ilişkin konulardadüzenlemelerde bulunmak üzere Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisivermektedir.
Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti'nin bir hukukdevleti olduğu belirtilmiştir. Hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygunolan, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, heralanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'yaaykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlısayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.
Anayasa'nın 7. maddesinde 'Yasama yetkisi Türk Milleti adınaTürkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.' ifadeleriyer almaktadır. 87. maddesinde ise 'Bakanlar Kuruluna belli konularda kanunhükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek'.' Türkiye Büyük MilletMeclisinin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır. Anayasanın 91. maddesindeise kanun hükmünde kararnamelerin hukuksal rejiminin belirlendiği dokuzfıkradan oluşan bir düzenlemeye yer verilmiştir.
Dava dilekçesinde ileri sürülen birinci anayasaya aykırılıkiddiası, 6223 sayılı Kanunun konusunun ve kapsamının belirsiz olduğunailişkindir. Bu bağlamda, yetki kanununun çok geniş bir alanda düzenleme yapmaküzere Bakanlar Kuruluna yetki vermiş olduğu, çıkarılacak KHK'lerle hangiyasalarda değişiklik yapılabileceğinin yetki kanununda sınırlı olaraksayılmadığı, aksine, bir kısım kanun ve KHK'lerin isimleri belirtildikten sonrakonuyla ilgili 'diğer kanun ve kanun hükmünde kararnameler'inhükümlerinde de değişiklik yapılabileceği şeklinde bir ifade kullanıldığı,böylece kapsamın daha da belirsiz kılındığı iddia edilmektedir.
Anayasa'nın 87. maddesinde TBMM'nin Bakanlar Kuruluna 'bellikonularda' KHK çıkarma yetkisi verebileceği hükmü yer almaktadır. Bu nedenleyetki yasasında, çıkarılması için yetki verilen KHK'lerin 'konu'sununbelirtilmesi gerekmektedir. Dava konusu kurallar bu yönden incelendiğinde 6223sayılı Kanunun iki konuda Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisi verdiğigörülmektedir:
Bunlardan birincisi özetle 'Kamu hizmetlerinin bakanlıklararasındaki dağılımının yeniden belirlenmesi'dir. Bu çerçevede gerekligörülmesi halinde yeni bakanlıklar kurulması, var olan bakanlıklarınbirleştirilmesi, bakanlıkların bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarının yenidenbelirlenmesi için KHK çıkarma yetkisi verilmiştir.
İkincisi ise 'Kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilenmemurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin atanma,nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliyesevk edilme usul ve esaslarına ilişkin olarak değişiklikler ve yenidüzenlemeler' yapılması için KHK çıkarma yetkisi verilmiştir.
Yetki kanunu, çıkarılacak KHK'lerin konusunu ve kapsamını buşekilde belirleyip sınırlandırmıştır. Yetki yasalarında, çıkarılması için izinverilen KHK'lerin konusunun belirlenmiş olması gerekmektedir. Bununla birliktebelirlenen bu konunun mutlaka dar kapsamlı olması gerektiği yönünde Anayasadaherhangi bir kural bulunmamaktadır. Kaldı ki, yetki kanunlarında KHK'lerledüzenlenmesi için yetki verilen konunun kapsamının sınırlı mı yoksa geniş miolduğu şeklindeki bir irdelemenin, sübjektif değerlendirmeleri ortayaçıkaracağı hususu, izahı gerektirmeyecek derecede açıktır. Ayrıca, konu vekapsamın belirlenmiş olduğunun söylenebilmesi için, hangi yasalarda değişiklikyapılacağının yetki kanununda mutlaka sayma yoluyla gösterilmesi de şartdeğildir. Bu nedenle, dava konusu yasa kurallarında, bir kısım kanunlarınisimleri sıralandıktan sonra belirlenen bu iki konuyla ilgili 'diğer kanunve kanun hükmünde kararnameler'de de değişiklik yapılabileceğinin ifadeedilmiş olması, konunun belirli olmadığı iddiasına dayanak teşkil edebilecekbir husus değildir. Zira konu ve kapsamın belirtilmiş olması kaydıyla,belirlenen bu konu ve kapsamın sınırları içine hangi yasa ya da KHK'leringirdiğinin yetki yasasında sayma yoluyla gösterilmesi şart değildir. Bu husus1961 ve 1982 Anayasalarının konuyla ilgili düzenlemelerininkarşılaştırılmasından da açıkça anlaşılmaktadır. Şöyle ki, 1961 Anayasasınınkonuyla ilgili 64. maddesinde 'Yetki veren kanunda ' yürürlüktenkaldırılacak kanun hükümlerinin açıkça gösterilmesi' şartı aranmışken, 1982Anayasasının 91. maddesinde böyle bir şarta yer verilmemiştir. Yürürlüktenkaldırılacak kanun hükümlerinin yetki yasasında açıkça gösterilmesi şartolmadığına göre, hangi kanunlarda ya da KHK'lerde değişiklik yapılacağınınyetki kanununda sayma yoluyla gösterilmesi de şart değildir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu yasa kurallarıyla BakanlarKuruluna hangi konularda KHK çıkarılması için yetki verildiğinin belirliolmadığına ilişkin iddia isabetli görülmemiştir.
Dava dilekçesinde ikinci olarak, yetki yasasının zamanlamasıbakımından da anayasaya aykırılıklar taşıdığı iddia edilmiştir. Buna göre, kısabir süre sonra seçime gidecek olan bir hükümetin seçimden sonra gelecek olanhükümeti de bağlayacak şekilde yetki yasası çıkarmasının Anayasa'ya aykırıolduğu ileri sürülmüştür. Yetki yasası ile Bakanlar Kuruluna belli konulardaKHK çıkarma yetkisi verilmektedir. Bu yetkiyi kullanıp kullanmamak BakanlarKurulunun takdirindedir. Bu nedenle seçimden sonra gelecek Bakanlar Kurulununbu suretle ipotek altına alındığı yolundaki iddialar dayanaktan yoksundur.Ayrıca, yetki yasasının yürürlükte olacağı 6 aylık süre zarfında yeni seçimleryapılacağı, yeni bir hükümetin kurulacağı belirtilerek yetki yasasının hangihükümete verilmiş olduğu yönünden de bir belirsizliğin olduğu, bu durumun dahukuk devletinin 'belirlilik' ilkesiyle bağdaşmadığı ileri sürülmüştür. Bunakarşılık, Anayasa'nın 91. maddesinin üçüncü fıkrasında '' yasamadöneminin bitmesi, belli bir süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesinesebep olmaz' denilerek bu hususta doğabilecek tereddütlerin önükesilmiştir.
Bir başka anayasaya aykırılık iddiası ise, yetki yasası ve bunabağlı olarak KHK'ler çıkarılmasını gerektiren acil, ivedi, önemli ve zorunlubir durumun bulunmadığına ilişkindir. Dava konusu yetki yasasıyla çıkarılmasıiçin izin verilen KHK'ler olağan kanun hükmünde kararnamelerdir. Butür KHK'lerin çıkarılabilmesi için acil, ivedi, önemli ve zorunlu bir durumunolması gerektiğine dair Anayasa'da herhangi bir düzenleme yer almamaktadır. Buitibarla, yetki kanunlarının ve KHK'lerin anayasaya uygunluğunun incelenmesindeAnayasa'da öngörülmeyen yeni şartlar ihdas edilmesi mümkün olmadığı gibi, neyin'önemli', 'ivedi' ve 'zorunlu' olduğuna anayasaya uygunluk denetimi yapan yargıorganının karar vermesi de bu organın işlevine uygun değildir. Ayrıca bukavramların sübjektif nitelik taşıdığı ve göreceli olduğu da açıktır. Bunedenle, yetki yasası ve buna bağlı olarak KHK çıkarılmasını gerektiren acil,ivedi, önemli ve zorunlu bir durumun olup olmadığının incelenmesi, Anayasa'daöngörülen çerçevenin dışına taşacak ölçüde bir denetim yapılması anlamınagelebilecektir. Oysa yetki yasaları üzerindeki denetimin, Anayasa'da öngörülençerçevenin sınırları içinde kalması gerekir. Bu nedenle, KHK çıkarılması içinyetki verilen konunun acil, ivedi, önemli ve zorunlu olup olmadığınınincelenmesine gerek görülmemiştir.
Öte yandan, Anayasa Mahkemesi'nin önceki kararlarında dabelirtildiği üzere, Anayasa'nın herhangi bir hükmündeki kanunla düzenlemeşartı, o konuda KHK çıkarılmasına engel teşkil etmemektedir. Diğer birifadeyle, Anayasa'nın yasayla düzenleme yapılacağını öngören her maddesi, mutlakave yalnız yasa çıkarılmasını gerektiren bir anlama sahip değildir. Anayasa'daKHK'lerle düzenlenemeyeceği açıkça belirtilen yasak alanlar hariç olmakkaydıyla, yasayla düzenlenmesi emredilen konularda KHK çıkarılmasına bir engelbulunmamaktadır.
Dava konusu kuralların Anayasa'nın 7. maddesinde yer alan yasamayetkisinin devredilmezliği ilkesine uygun olup olmadığının incelenmesinegelince: Yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi karşısında Bakanlar KurulununKHK çıkarma yetkisine sahip olmasının hukuken nasıl izah edilebileceği ileilgili öğretideki ayrıntılı tartışmalar bir yana bırakılırsa, AnayasaMahkemesi'nin önceki kararlarında da belirtildiği gibi, şayet Anayasa'daöngörülen çerçeveye uygun bir yetki yasası ile Bakanlar Kuruluna KHK çıkarmayetkisi tanınmış ise bu durumda yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesineaykırı bir durumdan söz edilemeyecektir. Yukarıda yapılan açıklamalardagösterildiği üzere, dava konusu yetki yasası, Anayasa'nın 91. maddesindeöngörülen çerçevenin sınırları içinde kalmaktadır.
Açıklanan nedenlerle dava konusu yasa kuralları, Anayasa'nın 2.,7., 87. ve 91. maddelerine aykırı değildir; iptal isteminin reddi gerekir.
Serruh KALELİ, Serdar ÖZGÜLDÜR ile Recep KÖMÜRCÜ, Yasa'nın 1.maddesinin (2) numaralı fıkrasının (a) bendinin (20) numaralı alt bendi ile (b)bendinin (7) numaralı alt bendi yönünden bu görüşe katılmamışlardır.
Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah OTO ile Osman Alifeyyaz PAKSÜT,Yasa'nın 1. ve 2. maddelerinin tamamı yönünden bu görüşe katılmamışlardır.
VI- SONUÇ
6.4.2011 günlü, 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin VeVerimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum Ve KuruluşlarınınTeşkilat, Görev Ve Yetkileri İle Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda YetkiKanunu'nun;
A- 1. maddesinin (2) numaralı fıkrasının (a) bendinin (20)numaralı alt bendi ile (b) bendinin (7) numaralı alt bendinin, Anayasa'yaaykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Serruh KALELİ, FulyaKANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah OTO, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜTile Recep KÖMÜRCÜ'nün karşıoyları ve 6216 sayılı Kanun'un 65. maddesinin (1)numaralı fıkrası gereğince OYÇOKLUĞUYLA,
B- 1. maddesinin kalan bölümleri ile 2. maddesinin Anayasa'yaaykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN,Fettah OTO ile Osman Alifeyyaz PAKSÜT'ün karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
27.10.2011 gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Serruh KALELİ
Başkanvekili
Alparslan ALTAN
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
Fettah OTO
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
KARŞIOY GEREKÇESİ
6.4.2011 günlü, 6223 sayılı 'Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin VeVerimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum VeKuruluşlarının Teşkilat Görev ve Yetkileri İle Kamu Görevlilerine İlişkinKonularda Yetki Kanunu'nun 1. maddesinin (2) numaralı fıkrasının (a) bendinde,'Kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasında dağılımının yeniden belirlenmesineilişkin olarak', 19 alt bent halinde, değişiklik ve yeni düzenlemeyapılacak kanunlar ve kanun hükmünde kararnameler sıralanmış; ancak (20)numaralı alt bentte 'Diğer kanun ve kanun hükmünde kararnameleringörev, yetki, merkez, taşra ve yurt dışında teşkilatlanma esasları,kadrolar, bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların bağlılık ve ilgilerine ilişkinhükümlerinde' yapılacak değişiklik ve yeni düzenlemelerin debu kanun hükmünde kararname (KHK) kapsamında olduğu belirtilmiştir.
Aynı şekilde 1. maddenin (2) numaralı fıkrasının (b) bendinde'Kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memurlar, işçiler, sözleşmelipersonel ile diğer kamu görevlilerinin atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme,terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarınailişkin olarak', 6 alt bent halinde, değişiklik ve yeni düzenleme yapılacakkanunlar ve KHK'ler sıralanmış; ancak (7) numaralı alt bendde 'Diğer kanun ve kanun hükmünde kararnamelerin memurlar, işçiler, sözleşmeli personelile diğer kamu görevlilerinin atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi,yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarınailişkin hükümlerinde' yapılacak değişiklik ve yenidüzenlemelerin de bu KHK kapsamında olduğu hüküm altına alınmıştır.
1. maddenin (2) numaralı fıkrasının (a) bendinde 19 alt bendhalinde ve (b) bendinde 6 alt bend halinde değişiklik yapılacak ve yenidüzenlemelere tabi tutulacak kanunlar ve KHK'ler belirtildikten veAnayasa'nın 87. maddesinde öngörülen 'belli' konu koşulu buşekilde yerine getirildikten sonra, ayrıca (20) ve (6) no'lu alt bendlerle bukez konusu belli olmayacak ve net biçimde saptanamayacak şekilde 'Diğerkanun ve kanun hükmünde kararnamelerde' de değişiklik ve yenidüzenlemeler yapma yetkisinin Bakanlar Kurulu'na verilmesi, AnayasaMahkemesi'nin bu güne kadarki yerleşik içtihatları ile Anayasa'nın 7.,87. ve 91. maddelerine aykırı düşmektedir.
Konuya açıklık getirilmesi amacıyla, Anayasa Mahkemesi'nin konuyailişkin kararlarına işaret etmek yararlı olacaktır:
- Anayasa Mahkemesi'nin 12.10.1988 günlü, 3479 sayılı YetkiKanunu'nu denetlediği 1.2.1990 tarih ve E:1988/64, K.1990/2 sayılı kararında(R.G. 21.4.1990, S. 20499) ''Bu Yasanın amacı, memurlar ve diğer kamugörevlilerinin çalışmalarında müessiriyeti artırmak ve kamu hizmetlerinindüzenli, süratli, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesini temin etmektir. Niteliği itibariyle uzun süreli ve çok yönlü çalışmalarızorunlu kılan personel mevzuatı genelde ivediliği gerektiren bir konuolarak değerlendirilemez' Memurları ve diğer kamu görevlilerininçalışmalarında müessiriyeti artırmak ve kamu hizmetlerinin düzenli,süratli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesini temin etmek amacıylabunların idari, mali ve sosyal haklarında iyileştirmeler yapmak, kısa süredegerçekleştirilebilecek işlerden değildir' bu işin KHK'lerle düzenlenmesi,parlamentonun yasama yetkisinin bu konularda işlerliğini kaybetmesi veyürütmeye devri sonucunu doğurur'' gerekçesiyle Yetki Yasası'nın ilgilimaddelerinin iptaline karar verilmiştir.
- Anayasa Mahkemesi'nin 20.10.1988 günlü, 3481 sayılı YetkiKanunu'nu denetlediği 23.6.1990 tarih ve E.1988/62, K.1990/3 sayılıkararında (R.G. 12.10.1990, S.20663) '' Anayasanın 91 inci maddesi yetkiyasasında Bakanlar Kuruluna verilen yetkinin amacı, kapsamı ve ilkelerininde belirtilmesini zorunlu kılmıştır. KHK'nin amacı ve kapsamı dakonusu gibi geniş içerikli, her yöne çekilebilecek yuvarlak ve genelanlatımlarla gösterilmemeli; değişik yorumlamaya elverişli olmamalıdır'Yetki yasasının gerekçesinde güdülen amacın, Bakanlar Kurulunun ivedi çözümlergetirmesi ya da kısa sürede etkin önlemler alması için yetkilendirilmesiolmayıp, uzun ve yoğun çalışmaları gerektiren bir alanda yürütmeorganına kolaylık sağlamak olduğu belirtilmektedir' Verilen yetkinin amaç,kapsam ve ilkeler açısından sınırları kesin çizgilerle gösterilmemiştir. Amaçve kapsam çok geniş ve genel anlatımlarla belirtildiğinden, verilen yetki, amaçve kapsam bakımından sınırsız gözükmektedir'' gerekçesiyle YetkiYasası'nın ilgili maddelerinin iptaline karar verilmiştir.
- Anayasa Mahkemesi'nin 24.6.1993 günlü, 3911 sayılı YetkiKanunu'nu denetlediği 16.9.1993 tarih ve E.1993/26, K.1993/28 sayılıkararında (R.G. 8.10.1993, S.21722) ''Verilen yetkiler çok geniş bir alanı kapsamaktadır.Bu alanın boyutu personel reformuna ve örgütsel yapının tüm ayrıntılarına kadaruzunırken, özelleştirmeye ilişkin tüm konuları kapsamakta, kamu taşınmazları konusunda her türlü tasarruf yapabilme hakkını içermekte; sosyalgüvenlik, bankacılık ve sigortacılık sektörlerinin önemli yasalarındadeğişiklik yapılmasını olanaklı kılacak biçimde genişliğe ulaşmaktadır'Böylece, Bakanlar Kuruluna, emeklilik, özelleştirme, kamu taşınmazları,sosyal güvenlik ve bankacılık, sigortacılık gibi çok çeşitli konularda çok geniş bir yetki verildiği; özelleştirme konusunda çıkarılacak KHKiçin KHK'nin amaç ve kapsamının, diğerlerinde ise amaç, kapsam veilkelerin hiç gösterilmediği, bu belirsizliğin sonuçta, amaç ve kapsamsınırsızlığına kadar vardığı,böylece TBMM'nin yürütme organına,yasama yetkisini sınırsız biçimde kullanma olanağı sağladığıgörülmektedir'' gerekçesiyle Yetki Yasası'nın ilgili maddelerininiptaline karar verilmiştir.
- Anayasa Mahkemesi'nin 31.5.1995 günlü, 4109 sayılı YetkiKanunu'nu denetlediği 4.7.1995 tarih ve E:1995/35, K.1995/26 sayılıkararında (R.G. 2.11.1995, S.22451) ''KHK çıkarma yetkisi, kendine özgüsınırlı ve ayrık durumlarda kullanılabilecek bir yetki olup, Anayasayagetiriliş amacına uygun olarak çıkarılmalıdır. TBMM tarafından BakanlarKuruluna yasama yetkisinin devri anlamına gelebilecek nitelikte genişkapsamlı yetki verilmesi, yasama ve yürütme erki arasındaki dengeyi bozar, yürütme organına üstünlük sağlar. Bu durum ise parlamenterdemokrasinin dayanağı olan kuvvetler ayrılığı ve Anayasanın 2.maddesindeki demokratik hukuk devleti ilkesi ile çelişir' Anayasa Mahkemesininbundan önceki kararlarında da; örgütlenmeye ilişkin işlemlerin ivedi vezorunlu olmadığı, bu konuların özelliği nedeniyle uzun süreli ve çok yönlüçalışmaları zorunlu kıldığı, bir plâna dayalı olarak ve sık sıkdeğiştirilmeyecek biçimde yasal kurallarla düzenlenmesi gerektiğibelirtilmiştir'' gerekçesiyle Yetki Yasası'nın ilgili maddelerinin iptalinekarar verilmiştir.
- Anayasa Mahkemesi'nin 8.6.1995 günlü, 4113 sayılı YetkiKanunu'nu denetlediği 19.9.1995 tarih ve E.1995/44, K.1995/44 sayılı (R.G. 29.9.1995, S.22419) ile 19.9.1995 tarih ve E.1995/39, K.1995/45 (R.G.20.4.1996, S.22617) sayılı kararlarında ''Yetki yasasında BakanlarKurulunun hangi konularda KHK çıkarabileceği açıkça belirtilmeli ve verilenyetki, konu yönünden mutlaka belirgin olmalıdır. Yetki yasasında,çıkarılacak KHK'lerin amaç, kapsam ve ilkelerinin belirtilmesinden amaç;Bakanlar Kurulunun kendisine verilen yetki ile neleri gerçekleştirebileceğininaçıklıkla gösterilmesidir. KHK'nin amacı, kapsamı ve ilkeleri de konusu gibigeniş içerikli, her yöne çekilebilecek yuvarlak ve genel anlatımlarlagösterilmemeli; değişik biçimlerde yorumlanmaya elverişli olmamalıdır''gerekçesiyle Yetki Yasası'nın ilgili maddelerinin iptaline karar verilmiştir.
Yukarıda işaret edilen Mahkememiz kararlarının gerekçelerinden deaçıkça anlaşılacağı üzere; iptal istemine konu 6223 sayılı Yetki Kanunu'nun 1.maddesinin (2) No'lu fıkrasının (a) bendinde 19 alt bend, (b) bendinde 6alt bend halinde, NASILKİ belli konu koşulunu yerine getirmeküzere sayılarak yazılan ve bu nedenle de Anayasa'ya aykırılık kapsamındadeğerlendirilmeyen niteleme gibi bir açıklık, netlik, belirlilik içermeyen 20ve 6 No'lu alt bentlerde yer alan 'Diğer Kanun ve KHK'lerin '.'şeklindeki kuralın, hangi Kanun ' hangi KHK ' sorusunu sordurarakbir bilinmeyene işaret etmesi, düzenlemenin amaç ve kapsam yönünden çok genişve genel anlatımla, ilgili ilgisiz tüm mevzuatı değiştirme yetkisitanıması itibariyle ucu açık bir mahiyet arzetmesi karşısında,artık 'belli' bir konu ve kanundan da söz edebilmeyeimkân yoktur ve bu somut tespit sözkonusu kuralları Anayasa'yaaykırılıkla sakatlamış bulunmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, ilgili kuralların iptali gerektiği kanısınavardığımızdan; çoğunluğun aksi yöndeki kararına katılamıyoruz.
Başkanvekili
Serruh KALELİ
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
KARŞIOY GEREKÇESİ
6.4.2011 günlü, 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin veVerimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve KuruluşlarınınTeşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda YetkiKanunu'nun iptali istenilen 1. maddesinde, Kanun Hükmünde Kararname (KHK) iledeğişiklik ve yeni düzenleme yapılacak kanun ve KHK'ler sayılmış, ayrıca diğerkanun ve KHK'lerin görev, yetki, merkez, taşra ve yurt dışında teşkilâtlanmaesasları, kadrolar, bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların bağlılık veilgilerine ilişkin hükümleri ile kamu personelinin atanma, nakil görevlendirme,seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul veesaslarına ilişkin hükümleri de yetki kapsamına alınmıştır. 2. maddede ise gözönünde bulundurulacak ilkeler ve yetki süresine yer verilmiştir.
Yetki Yasası ve KHK'lerle ilgili hükümler Anayasa'nın 87. ve 91.maddelerinde düzenlenmiştir. Bakanlar Kurulu'na 'belli konularda' KHK çıkarmayetkisinin verilmesi, 87. maddede TBMM'nin görev ve yetkileri arasındasayılmış, 91. maddede ise KHK çıkarılmasına yetki veren yasada bulunmasızorunlu hususlar belirtilmiştir. Buna göre, yetki yasasında, çıkarılacakKHK'nin amacı, kapsamı, ilkeleri, yetki süresi ile bu süre içinde birden fazlakararname çıkarılıp çıkarılamayacağının gösterilmesi gerekmektedir. BakanlarKurulu'na verilen yetki, konu, amaç, kapsam, ilke ve süre ile sınırlı bir yetkiolduğundan yetki yasasının, bu unsurları, somutlaştırarak Bakanlar Kurulu'naçerçeve çizmesi Anayasal bir zorunluluktur. Ayrıca, 91. maddenin sekizincifıkrasında, yetki yasalarının, TBMM komisyonları ve Genel Kurulu'nda öncelik veivedilikle görüşüleceği öngörülmüş ancak, görüşülmemesi halinde nasıl bir yolizleneceği belirlenmemiş, bu konuda yaptırım getirilmemiştir. Anayasa'nın 91.maddesinin birinci fıkrasında sayılan hallerde de KHK çıkarılamayacağıbelirtilerek yasama organı ve buna paralel olarak Bakanlar Kurulu için sözkonusu yetkinin kullanılamayacağı bir alan oluşturulmuştur.
Anayasa'nın 7., 87. ve 91. maddelerinin birlikte incelenmesinden,yasama yetkisinin genel ve asli bir yetki olup, TBMM'ne ait bulunması vedevredilememesi karşısında, KHK çıkarma yetkisinin, kendisine özgü ve ayrık biryetki olduğu bu nedenle yasama yetkisinin devri anlamına gelecek ya da buizlenimi verecek biçimde yaygınlaştırılamayacağı anlaşılmaktadır. Bu bağlamda,maddenin Danışma Meclisi'nde görüşülmesi sırasında KHK çıkarabilmesi için hükümeteyetki verilmesinin nedeni ''çok acele hallerde hükümetin elinde uygulanacak birseri kural olmadığı için, acele olarak çıkarılıp ve hemen olayın üstünegidilmesi gereken hallerde çıkarılması için bu düzenleme getirilmiştir''biçiminde açıklanmış; Anayasa Komisyonu Başkanı'nca da 'Kanun hükmündekararname' yasama meclisinin acil bir durumda, kanun yapmak için geçecek süredeçıkaracağı kanun ihtiyacı, halledilmesi gereken meseleyi çözemeyeceğine; ozaman çok geç kalınacağı endişesinden kaynaklanan bir müessesedir ve bumüessese bunun için kurulmuştur.' denilerek, getirilen düzenlemenin amacıvurgulanmıştır.
Bütün ayrık durumlarda olduğu gibi, KHK çıkarma yetkisininsınırlarının da genişletilmemesi, yasama belgelerinde yer alan getiriliş amacıdışında kullanılmaması ve yaygınlaştırılarak yasama yetkisinin devri sonucunudoğurmaması gerekir. TBMM'nde öncelik ve ivedilikle görüşülme zorunluluğunauyulmamasının bir yaptırıma bağlanmamış olması, yasama organının bu konudaki denetiminietkisiz hale getirdiğinden, söz konusu yetkinin olabildiğince dar kapsamlıkullanılmasının, Anayasa'nın 91. maddesinin getiriliş amacıyla bağdaşmayantasarrufların önlenmesi bakımından büyük önem taşıdığı açıktır.
Öte yandan, Anayasa'daki ilkelere uygun olarak çıkarılmasıkoşuluyla yetki kanunları ile Bakanlar Kurulu'na tanınan yetkinin, KHKçıkartılarak somutlaştırılmadığı sürece, süratle önlem alınmasını gerektirenkonularda sorunların gecikmeden çözümlenebilmesi amacına yönelik olarakkullanılıp kullanılmayacağını belirleme olanağı bulunmadığından, bu türdenetimin KHK aşamasında yapılması kuşkusuz daha doğru bir yöntemdir. Ancak,yetki kanununun, konu ve içerik bakımından çok geniş bir alanı kapsamınedeniyle aciliyet ve ivediliğin söz konusu olamayacağının açıkça anlaşıldığıdurumlarda Anayasa'ya uygunluk denetiminin KHK aşaması beklenmeksizinyapılabileceğinde duraksamaya yer yoktur.
6223 sayılı Yasa'nın dava konusu 1. maddesinin (1) numaralıfıkrasının (a) bendi ile, kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasında dağılımınınyeniden yapılandırılması kapsamında tüm devlet teşkilâtı ve bunların, görev,yetki ve kadrolarının belirlenmesi; (b) bendi ile de kamu personelinintamamının, atanmalarından emekliliklerine kadar bütün özlük haklarınındüzenlenmesi için Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisi verilmiş, bununla dayetinilmeyerek aynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (a) bendinin (20) numaralıalt bendi ile fıkrada isimleri sayılarak değişiklik yapılabilmesine izinverilen kanun ve KHK'lere ek olarak tüm devlet teşkilâtı, aynı fıkranın (b)bendinin (7) numaralı alt bendi ile de (b) bendinde sayılan kanun ve KHK'lerdışında kalan kamu personelinin tamamı kapsama alınarak sayma yönteminingetirdiği sınırlama ortadan kaldırılmış, böylece Bakanlar Kurulu'na teşkilât vepersonel konusunda sınırsız bir düzenleme yetkisi verilmiştir.
Bu durumda, dava konusu kurallarla tanınan yetkinin, TBMM'nin,Bakanlar Kurulu'na ancak belli konularda KHK çıkarma yetkisi verebileceğiniöngören Anayasa'nın 87. maddesi kapsamında değerlendirilemeyeceği açıktır.Ayrıca, tüm devlet teşkilâtını ve personelini kapsayan bir yetkilendirmenin,Anayasa'nın 87. maddesinin amacına uygun olarak öncelik ve ivedilik unsurlarınıtaşıdığı da ileri sürülemez.
Anayasa'nın 91. maddesinin birinci fıkrasına göre, siyasi haklarve ödevlerin KHK'lerle düzenlenmesi olanaklı değildir. Kamu hizmetlerine girmehakkının düzenlendiği 70. maddeye Anayasa'nın 'siyasal haklar ve ödevler'başlıklı bölümünde yer verilmiştir. Bu maddede, Her Türk'ün, kamu hizmetlerinegirme hakkına sahip olduğu, hizmete alınmada görevin gerektirdiği niteliklerdenbaşka hiçbir ayırım gözetilemeyeceği belirtilmiş, Madde gerekçesinde de 'Kamuhizmetlerine girme vatandaşların en tabii hakkıdır. 1961-1980 arası, siyasipartilerin, uygulamada pek titizlik göstermedikleri bir maddedir. Prensipolarak, kamu hizmetlerine girme hakkı 1961 Anayasasında olduğu gibi aynenmuhafaza edilmiştir. Ancak kamu hizmetine alınacak memur ve kamu görevlileriile ilgili düzenlemede bu hakkın kötüye kullanılmasını önleyecek hükümlergetirilmiştir.' denilerek, Madde'nin düzenlenmesindeki amaç belirtilmiştir.Buna göre, kamu hizmetlerine girme hakkının, KHK'lerle düzenlenemeyeceğindeduraksamaya yer yoktur. 6223 sayılı Yetki Kanunu'nun dava konusu 1. maddesinin1 numaralı fıkrasının (b) bendinde, 'Kamu kurum ve kuruluşlarında istihdamedilen memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerininçalışmalarında etkinliği artırmak üzere, bunların atanma, nakil, görevlendirme,seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul veesaslarına ilişkin konularda düzenlemede bulunmak üzere Bakanlar Kuruluna kanunhükmünde kararname çıkarma yetkisi' verildiği belirtilmiştir. Böylece BakanlarKuruluna memurlar ve diğer kamu görevlilerinin seçilmeleri, atanmaları,görevden alınmaları ve emekliye sevk edilmeleri gibi Anayasa'nın, 70.maddesinde düzenlenen kamu hizmetlerine girme hakkıyla ilgili konularda da KHKçıkarma yetkisi verilmiştir. Bu durumun, siyasi haklar ve ödevlerle ilgilialanlarda, KHK çıkarılmasına izin vermeyen Anayasa'nın 91. maddesiylebağdaşmadığı açıktır.
Belirtilen nedenlerle 6223 sayılı Yasa'nın amaç ve kapsamınıbelirleyen 1. maddesi ve bu doğrultuda ilkeler öngören 2. maddesininAnayasa'nın 7., 87. ve 91. maddelerine aykırı olduğu ve iptali gerektiğidüşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.
Öte yandan, 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve YargılamaUsulleri Hakkında Kanun'un 65. maddesinin birinci fıkrasında, 'Genel Kurul vebölümler kararlarını katılanların salt çoğunluğuyla alır. Oyların eşitliğihalinde başkanın bulunduğu tarafın görüşü doğrultusunda karar verilmiş olur'denilmektedir. Buna göre, kararlarda salt çoğunluk sağlanamayarak oyların eşitçıkması durumunda ortada oy çokluğuyla alınmış bir karar bulunmayıp, yasagereği başkanın bulunduğu tarafın görüşü doğrultusunda verilmiş sayılan birkarar söz konusu olduğundan, kısa kararın (A) bölümünde, '6216 sayılı Yasa'nın65. maddesi uyarınca' karar verildiğinin belirtilmesiyle yetinilmesi 'oyçokluğu' ifadesinin kullanılmaması gerekir. Bu yönden de çoğunluk görüşünekarşıyız.
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
Üye
Fettah OTO
KARŞIOY GEREKÇESİ
6.4.2011 günlü, 6223 sayılı 'Yetki Kanunu'nun 1. ve 2.maddelerinin Anayasa'ya uygunluğunun incelenmesi.
İptali istenilen kurallar ile kamu hizmetlerinin bakanlıklararasındaki dağılımının yeniden belirlenerek, bu hizmetlerin düzenli, süratli,etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesinin; atanma, nakil,görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevkedilme konularında düzenlemeler yapılmak suretiyle de kamu kurum vekuruluşlarında istihdam edilen memur, işçi, sözleşmeli personel ile diğer kamugörevlilerinin çalışmalarında etkinliklerinin artırılmasının sağlanması için,Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname (KHK) çıkarma yetkisi verilmekte,bunun için de toplam yirmi beş kanun ve kanun hükmünde kararnamede değişiklikve yeniden düzenleme yapma imkânı tanınmakta, ayrıca, 'Diğer kanun ve kanunhükmünde kararnamelerin görev, yetki, merkez, taşra ve yurt dışındateşkilatlanma esasları, kadrolar, bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarınbağlılık ve ilgilerine ilişkin hükümlerinde' biçimindeki düzenlemelerle dediğer kanun ve kanun hükmünde kararnameler kapsama alınmaktadır.
Anayasa'nın Başlangıç'ının dördüncü paragrafında, kuvvetlerayrımının Devlet organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip,belli devlet yetki ve görevlerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medenibir işbölümü ve işbirliği olduğuna işaret edildikten sonra, 6. maddesinde,egemenliğin yetkili organlar eliyle kullanılacağı, 7. maddesinde yasamayetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin (TBMM) olduğu ve devredilemeyeceği,8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulutarafından Anayasa ve yasalara uygun olarak yerine getirileceği, 9. maddesindede yargı yetkisinin bağımsız mahkemelerce kullanılacağı belirtilmiştir.
Anayasa'nın 87. maddesinde, TBMM'nin görev ve yetkileri arasındaBakanlar Kurulu'na belli konularda KHK çıkarma yetkisi verilmesi desayılmıştır. Anayasa'nın 91. maddesinde ise kanun hükmünde kararnameçıkarma yetkisinin verilemeyeceği yasak alanlar belirtildikten sonra, yetkiveren yasada, çıkarılacak KHK'nin amacının, kapsamının, ilkelerinin, kullanmasüresinin ve bu süre içinde birden çok kararname çıkarılıp çıkarılamayacağınınbelirtilmesi aranmış ve yetki yasalarının TBMM komisyonları ve Genel Kurulu'ndaöncelik ve ivedilikle görüşüleceği de hükme bağlanmıştır.
TBMM'ne ait bulunan yasama yetkisi, devredilemeyen, genel ve aslibir yetkidir. KHK çıkarma yetkisi ise Anayasa'da sınırları belirtilen, bellikonular için verilebilen kendine özgü ve istisnaî (müstesna) bir yetkidir. Kuvvetlerayrımı çerçevesinde devredilemeyen bir görev olan yasama yetkisine, istisnaolarak getirilen KHK çıkarma yetkisinin çabukluk gerektiren belli ve önemlikonularda, teknik düzenleme gerektiren alanlarda ya da değişkenlik gösterendurumlarda ihtiyaç duyulan düzenlemeleri yapmak üzere verilen bir yetkiolduğunda duraksama bulunmamaktadır. Bu belirleme, KHK çıkarma yetkisiverilmesinin getiriliş amacında mevcut olduğu gibi, yetki verilmesi içinöngörülen özel yöntemlerden, devredilemeyen genel ve asli bir yetkininistisnası olmasından ve Danışma Meclisi'nin KHK görüşmeleri sırasında '...çokacele hallerde hükümetin elinde uygulanacak bir seri kural olmadığı için, aceleolarak çıkarılıp ve hemen olayın üstüne gidilmesi gereken hallerde çıkarılmasıiçin bu düzenleme getirilmiştir...' şeklindeki açıklamalardan anlaşılmaktadır.
Bu konu, Anayasa Mahkemesi'nin 20.3.2001 günlü ve E.2001/9,K.2001/56 sayılı kararında incelenerek ''Anayasanın 7., 87. ve 91.maddelerinin birlikte değerlendirilmesinden, yasama yetkisinin genel ve aslibir yetki olması, TBMM'ne ait bulunması ve devredilememesi karşısında KHKçıkarma yetkisinin kendisine özgü ve ayrık bir yetki olduğu anlaşılmaktadır. Bunedenle bu yetki, yasama yetkisinin devri anlamına gelecek ya da bu izlenimiverecek biçimde yaygınlaştırılıp genelleştirilmemelidir. KHK'ler ancak ivedilikgerektiren belli ve önemli konularda, kısa süreli yetki yasaları temelalınarak, etkin önlemler ve zorunlu düzenlemeler için yürürlüğe konulur'','...Yetki yasalarına kullanma süreleri uzatılarak süreklilik kazandırılması veher konuda KHK'lerle düzenlemelere gidilmesi, 'önemli, zorunlu ve ivedidurumlar' dışında bu yetkinin verilmesi yasama yetkisinin devri anlamına gelir.Böylece yasama, yürütme ve yargı erki arasındaki denge bozularak yürütme,yasama organına karşı üstün duruma gelir'' biçiminde açıklamalarda bulunulmuşve bir çok kararında da benzer yorumlar yapılmıştır.
İptali istenilen kurallarla kamu hizmetlerinin düzenli, süratli,etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesi, kamu kurum vekuruluşlarında istihdam edilen personel ile diğer kamu görevlilerininçalışmalarında etkinliklerinin artırılması için Bakanlar Kuruluna toplam yirmibeş kanun ve KHK de değişiklik ve yeniden düzenleme yapma yetkisi verilmiş,ayrıca, diğer kanun ve kanun hükmünde kararnameler de kapsama dâhil edilmiştir.Yetki Yasası'nda isimleri sayılan yirmi beş kanun ve KHK'nin amaçları,yürürlükte geçen süreleri, düzenledikleri alanlar ile Bakanlar Kurulu'naverilen yetkinin amacına bakıldığında, ortada KHK'lerle düzenlemeyapılmasını gerektiren önemli, zorunlu, aceleyi gerektiren, teknikdüzenlemeye ihtiyaç duyulan ve değişkenlik gösteren bir durumunbulunmadığı, kapsama dâhil edilen diğer kanun ve KHK'lerin de YetkiYasası'nda isimleri sayılan kanun ve KHK'lerden bu anlamda bir farklarınınolmadığı anlaşılmaktadır. Ayrıca, Yetki Yasası, yirmi beş kanun ve KHK gibiesasen geniş kapsamlı sayılan mevzuatta değişiklik yapılması için yetkivermekle yetinmemiş, 1. maddesinin (2) numaralı fıkrasının, (a) bendinin 20.sırasındaki ve (b) bendinin 7. sırasındaki düzenlemeler ile kapsamını daha dagenişleterek genelleştirmiştir.
Diğer taraftan, Yetki Yasası'nın 1. maddesinin (2) numaralıfıkrasının (a) bendinin 20. ve (b) bendinin 7. sıralarındaki kurallar ilesınırları geniş ve belirsiz olan konularda düzenleme yapmak üzere BakanlarKuruluna KHK çıkarma yetkisi verilmesi, Anayasa'nın 87. maddesindebelirtilen belli konular kavramı içinde sayılması gereken bir yetkilendirme olarakkabul edilmesi de mümkün değildir.
6223 sayılı 'Yetki Kanunu'nun 1. ve 2. maddeleri uyarınca BakanlarKurulu'na verilen yetki ile Yetki Kanunu'nda sayılan ve kapsama alınan kanun veKHK'lerde önemli, zorunlu, acele olarak değişiklik yapma ve yeniden düzenlemeyapılmasını gerektiren bir durumun bulunmadığı, sınırları geniş ve belirsizolan konularla kapsamın genişletilerek genelleştirildiği ve böylece kapsamınbelirsizleştirildiği gözetildiğinde, söz konusu Yasa ile yasama yetkisinin devredildiğininkabulü gerekmektedir.
Öte yandan, Anayasa'nın 70. maddesinde yer alan, kamu hizmetlerinegirme hakkı, bu hizmete girenlerin görevde kalma hakkının da bir güvencisidir.Atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma veemekliye sevk edilme konularında düzenlemeler yapılmak üzere Bakanlar Kurulunayetki veren kural, KHK ile kamu hizmeti görevinde bulunanların görevdenalınmalarını ve emekliye sevk edilmelerini mümkün hale getirmiştir. Anayasanın91. maddesinde, Anayasanın dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar veödevlerin, KHK ile düzenlenemeyeceği belirtilmiştir. Görevde kalma hakkınıngüvencesi olan 70. maddede ise Anayasanın dördüncü bölümünde yer almaktadır.Buna göre, Bakanlar Kuruluna verilen görevden alma ve emekliye sevketmeyi de içeren bu yetki yasak alan içinde kalmaktadır.
Açıklanan nedenlerle 6223 sayılı 'Yetki Kanunu'nun 1. ve 2.maddeleri Anayasa'nın, Başlangıç bölümünde yer alan kuvvetler ayrımına, 7., 87.ve 91. maddelerine aykırıdır. İptalleri gerekir.
Bu düşüncelerle redde ilişkin görüşlere katılmadım.
Üye
Mehmet ERTEN
KARŞIOY YAZISI
6223 sayılı Kanun'la, kamu hizmetlerinin düzenli, etkin ve verimlibir şekilde yürütülmesini sağlamak üzere kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilat,görev ve yetkileri ile kamu görevlilerine ilişkin konularda Kanun HükmündeKararname çıkartmak için Bakanlar Kurulu'na yetki verilmiştir.
Anayasa'nın 5. maddesinde Devletin temel amaç ve görevleribelirtilmiş; çeşitli maddelerinde de bu görevlerin somutlaştırılması bağlamındaDevletin ilgili konularda gerekli tedbirleri alacağı ayrıca ifade edilmiştir.Yasama, yürütme ve yargı erklerinin hangi organlarca kullanılacağı sırasıyla7., 8. ve 9. maddelerde hükme bağlanmış; kamu hizmeti görevlileriyle ilgiligenel ilkeler de 128. maddede yer almıştır.
Kamu hizmetlerinin düzenli, etkin ve verimli bir şekildeyürütülmesi esasen Devletin asli ve sürekli görev alanı olup, devlet hayatınayön veren tüm düzenlemeler ve İdare'nin tüm faaliyetleri bu kapsamda mütalaaolunabilir.
Anayasa'nın 91. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi'ninBakanlar Kurulu'na Kanun Hükmünde Kararname (KHK) çıkarma yetkisi verebileceğibelirtilmiş, maddenin ikinci fıkrasında bu amaçla çıkarılacak yetki kanununun,KHK'nin amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içindebirden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını göstereceği öngörülmüştür.
Dava konusu 6223 sayılı Kanun'un 1. maddesinde amaç ve kapsam, 2.maddesinde de ilkeler ve yetki süresi belirtilmiştir. Birinci madde BakanlarKurulu'na merkezi idare teşkilatında her türlü değişikliği yapma yetkisiniverdiği gibi, kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memurlar, işçiler,sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin atanma, nakil, görevlendirme,seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul veesaslarında da düzenlemelerde bulunma yetkisini vermiştir.
Anamuhalefet Partisi, dava dilekçesinde, yetki yasasının çok genişbir alanı kapsaması ve belirsiz olması, ayrıca ortada önemli, ivedi ve zorunlubir ihtiyaç yokken Bakanlar Kurulu'na bu kadar geniş yetkiler verilmesininyasama yetkisinin devri anlamına geldiğini öne sürerek Kanun'un 1. ve 2.maddelerinin Anayasa'nın 2., 7., 87. ve 91. maddelerine aykırılıktan dolayıiptali isteminde bulunmuştur.
İstemin reddi yönünde verilen karara aşağıdaki nedenlerlekatılmıyorum:
Anayasa'nın doğru yorumlanabilmesi bakımından öncelikle, KHK'ninne olduğu, hangi tarihsel ihtiyaçlardan doğduğu, hangi tarihsel evrelerdengeçerek Anayasa'daki bugünkü şekline geldiği üzerinde durulmalıdır.
Kanun Hükmünde Kararname ilk anayasa denememiz diyebileceğimiz1876 Osmanlı Anayasası (Kanun-u Esasi) ile Türk hukukuna girmiştir.
1876 tarihli Osmanlı Kanun-u Esasisinin 36. maddesinde Heyet-iVükelaya (Bakanlar Kurulu) geçici kanun çıkarma yetkisi verilmişti. Madde metnişöyledir:
'Meclis-i Umumi mün'akit olmadığı zamanlarda Devleti birmuhataradan veya emniyet-i umumiyeyi halelden vikaye için bir zaruret-imübreme zuhur ettiği ve bu bapta vazına lüzum görülecek kanununmüzakeresi için Meclisin celp ve cem'ine vakit müsait olmadığı halde Kanun-uEsasi ahkamına mugayir olmamak üzere Heyet-i Vükela tarafındanverilen kararlar, Heyet-i Mebusan'ın içtimaiyle verilecek karara kadar bairade-i seniye, muvakkaten kanun hüküm ve kuvvetindedir'.Maddenin sonuna 1909 yılında yapılan değişiklikle '' ilk içtimadaHeyet-i Mebusan'a tevdi edilmek lazımdır' ibaresi eklemiştir. Bunagöre, Osmanlı Genel Meclisi toplantı halinde olmadığı zamanlarda Devleti birtehlikeden korumak veya kamu güvenliğine bir zarar gelmesini önlemek için acilbir ihtiyaç doğduğunda, bu konuda çıkarılması gerekli görülecekkanunun görüşülmesi için Meclisin toplantıya çağırılmasına vakit bulunmadığıtakdirde Anayasa hükümlerine aykırı olmamak kaydıyla Bakanlar Kurulu tarafındanverilecek kararlar, Mebusan Meclisinin toplanarak karar vermesine kadar Padişahonayıyla geçici kanun hüküm ve kuvvetinde olacaktır.
Osmanlı Meclisi Umumisi Meclisi iki meclisten (Mebusan veAyan) meydana gelmekteydi. Meclis yılda sadece birkaç ay toplanırdı.Toplantıların açılış ve kapanışı da Padişahın takdirine göre olurdu. Yasalar,her iki mecliste her madde ayrı ayrı ve sonra da tümüyle oylanarak onaylanmaksuretiyle yapılırdı. Yani oldukça yavaş işleyen bir sistem söz konusudur.Sürekli savaş ve gailelerle boğuşan Osmanlı Devletinde ilk Anayasa deneyinegirişilirken böyle bir kuruma ihtiyaç duyulmuştur. 1908'de İkinci Meşrutiyetinilanından sonra iş başına gelen İttihat ve Terakki döneminde 'kanunumuvakkat' yöntemine yaygın şekilde başvurulmuştur.Enver Paşa'nın tarihegeçen 'yok kanun, yap kanun' sözünün ortaya koyduğu gibi, İttihat ve Terakkiyöneticileri gerek duydukları yasaları Meclisi devreye sokmaksızın, bu yöntemlesüratle çıkarabilmekteydiler. Yine de bu dönemde, oldukça başarılı vesistematik kanunların da yapıldığını belirtmek yerinde olur. Nitekim, MemurinMuhakematı Hakkında Geçici Kanun, Cumhuriyet döneminde de uzun yıllaruygulanmıştır.
Cumhuriyet döneminde 1921 ve 1924 anayasalarında KHK kurumuna yerverilmemiştir. 1961 Anayasasında da yer almayan bu kurum,Türk Anayasa sistemine1971 askeri müdahalesi ile geri gelmiştir. 12 Mart muhtırasıile görevdeki Hükümet istifaya zorlandıktan sonra, partisinden istifaettirilerek tarafsız hale getirilen bir Başbakan başkanlığında teknokratağırlıklı bir hükümet kurdurulmuştur. Siyasi tabanı olmayan bu hükümetin'anarşi' ortamında iki meclisli (Millet Meclisi ve Cumhuriyet Senatosu) birsistemde icraat yapabilmesi için KHK müessesesinin Anayasaya konması yolunagidilmiştir. Bu amaçla 20.9.1971 tarihli ve 1488 sayılı Kanunla Anayasa'nın 64.maddesi şu şekilde değiştirilmiştir:
'' (ikinci fıkradan itibaren) Türkiye Büyük Millet Meclisikanunla, belli konularda, Bakanlar Kuruluna kanun hükmündekararnameler çıkarmak yetkisi verebilir. Yetki veren kanunda, çıkarılacakkararnamelerin amacı, kapsamı ve ilkeleriyle bu yetkiyi kullanma süresinin veyürürlükten kaldırılacak kanun hükümlerinin açıkça gösterilmesi ve kanunhükmünde kararnamede de yetkinin hangi kanunla verilmiş olduğunun belirtilmesilazımdır.
Bu kararnameler, Resmi Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğegirerler. Ancak kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih degösterilebilir. Kararnameler, Resmi Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye BüyükMillet Meclisine sunulur.
Yetki kanunları ve Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulankararnameler, Anayasa'nın ve yasama meclisleri içtüzüklerinin kanunlarıngörüşülmesi için koyduğu kurallara göre, ancak komisyonlarda ve genelkurullarda diğer kanun tasarı ve tekliflerinden önce ve ivedilikle görüşülüp kararabağlanır.
Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayankararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilenkararnameler bu kararın Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar.Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, budeğişikliklerin Resmi Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer.
Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerindeyer alan temel hak ve hürriyetler ile dördüncü bölümünde yer alan siyasi haklarve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez. Anayasa Mahkemesi, bukararnamelerin Anayasaya uygunluğunu da denetler'.
Değişikliğin gerekçesinde 'Parlamenter rejimlerde kanun yapmanınbelli usullere uyulmak zorunluluğu nedeniyle, bir zaman aldığı ve gecikmelermeydana getirdiği bir gerçektir. Değişen iktisadi ve sosyal şartların gereğiolarak, bazı hukuk kurallarının bu usuller dışında yürürlüğe konulabilmesiçağdaş Devlet anlayışının tabii bir sonucu olarak karşımıza çıkmaktadır.'denilmiştir. 1961 Anayasası'nda, savaş ve sıkıyönetim hallerinde çıkarılacakkanun hükmünde kararnameler hakkında özel hükümler yer almamıştır.
Kanun hükmünde kararname müessesesi, 1982 Anayasası'na daha dagenişletilerek girmiştir. Anayasa'nın 91. maddesinde genelolarak kanun hükmünde kararnameler; 121. maddesinin son fıkrasında olağanüstühal süresince çıkarılabilecek kanun hükmünde kararnameler; 122. maddesininikinci ve üçüncü fıkralarında da sıkıyönetim süresince çıkarılabilecek kanunhükmünde kararnameler düzenlenmiştir. Anayasa'nın 148. maddesinde iseolağanüstü hallerde, savaş ve sıkıyönetim hallerinde çıkarılan kanun hükmündekararnamelerin şekil ve esas bakımından Anayasaya aykırılığı iddiasıyla AnayasaMahkemesi'nde dava açılamayacağı belirtilmiştir. Bu düzenlemeler Anayasa'yaMilli Güvenlik Konseyi tarafından koydurulmuştur. Böylece, 12 Eylül1980 askeri darbesini yapan kadro, Osmanlı Kanunu Esasisinde devletin birtehlikeye düşmesi ihtimaline karşı, Meclisin toplanamadığı dönemlerde BakanlarKurulu'na, ivedi ihtiyaçlar karşısında geçici kanun çıkarma konusunda yetkiverilmesi amacına yönelik düzenleme ile 1961 Anayasasındaki, kanun yapmasürecinin uzun ve karmaşık olasından doğan sakıncaları önlemek ihtiyacınadayanan düzenlemeyi birleştirmiş; hem yetki kanununa dayanan kanun hükmündekararname müessesesini hem de herhangi bir yetki kanununa dayanmayan, üstelikAnayasallık denetimi olmayan bir hukuk ucubesini Anayasamızakoymuştur. Kuşkusuz bu düzenleme mutlaka gerekliyse, hiç olmazsa, Anayasayargısına açık tutulması ancak verilecek bir iptal kararının sıkıyönetim veyaolağanüstü halin kalktığı tarihte yürürlüğe girmesi öngörülerek, temel haklaradaha saygılı bir yol izlenebilirdi. 1982 Anayasası bu haliyle, OsmanlıHukukunun temel belgelerinden olan Mecelle-i Ahkamı Adliye'nin,hukukun genel prensiplerini yansıtan 'Zaruretler memnu olanı mubahkılar. Mani zail oldukta yasak avdet eder' kuralının dahigerisindedir.
Batı ülkelerinin bazılarında olağanüstü durumlarda geçerli benzerdüzenlemeler varsa da, soğuk savaşın bitiminden sonra hiçbir ileri demokrasi buyöntemleri kullanmamıştır.
Anayasa'nın Başlangıç bölümünde 'Kuvvetler ayrımının,Devlet organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip, belli Devletyetki ve görevlerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medeni birişbölümü ve işbirliği olduğu' belirtilmiş; 7. maddesinde yasama yetkisinin TürkMilleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinin (TBMM) olduğu vurgulanmıştır.Anayasanın Üçüncü Kısmının Birinci Bölümünde TBMM'nin kuruluşu, üyeliği veişleyişi düzenlenmiş; bu bağlamda 88.maddede kanun tasarı ve tekliflerininTBMM'de görüşülme usul ve esaslarının İçtüzükle düzenleneceği belirtilmiş, 95.maddede içtüzük hükümlerinin, siyasi parti gruplarının Meclisin bütünfaaliyetlerine üye sayısı oranında katılmalarını sağlayacak yolda düzenleneceğiöngörülmüştür. Anayasa'nın 97. maddesine göre 'TBMM Genel Kurulundakigörüşmeler açıktır ve tutanak dergisinde tam olarak yayımlanır'.
TBMM İçtüzüğü'nün 90. maddesinde kanun hükmünde kararnamelerin veyetki kanunlarının, 91. maddesinde temel kanunların yapılması usul ve esaslarıdüzenlenmiştir. Temel kanunların yapılması usul ve esasları TBMM İçtüzüğünde31.1.2007 tarihinde yapılan değişikliklerle önemli ölçüde kolaylaştırılmış;görüşme süreleri kısaltılmıştır.
Çoğunluğa sahip olanın istediğini yapması şeklindeki ilkeldemokrasi evresini geride bırakmış, katılımcı demokrasi esaslarını benimsemişçağdaş rejimlerde yasalar açık, şeffaf ve serbest tartışma esaslarına dayalısüreçlerle yapılır. Bu yolla azınlıktaki görüşlerin de yasalaşma sürecinde dilegelmesi, çıkacak yasanın fayda ve mahzurlarının etraflıca değerlendirilmesi,toplumun tüm kesimlerinin görüşlerini Meclise iletme olanağını bulması, ortayaatılacak fikirlerin ve karşıt görüşlerin ilerideki yasama çalışmalarında dagözetilmesi sağlanır. Anayasa, Meclis görüşmelerinin tutanağa kaydedilmesiniöngörmüştür. Tutanaklar daha sonraki uygulamalara ve yargı kararlarınaışık tutmaktadır. Kanun hükmünde kararnamelerin yapılışı ise bu özellikleritaşımamaktadır. Bu nedenle demokratik bir ülkede aslolan, kanun niteliğindekihukuk kurallarının kararname ile değil olağan yasama yoluyla yapılmasıdır.Kanun hükmünde kararnamelerin özelliği ise tartışılmadan, süratle yasalbir düzenleme yapılmasıdır. Kararnamelerin yayımlandıkları gün Meclise sunulmazorunluluğu ve Meclis komisyonları ile genel kurulda öncelikle ve ivediliklegörüşüleceklerinin Anayasada öngörülmüş olması, bunlara ancak ivedilik bulunanhallerde başvurulabileceğinin kanıtıdır. Genel ve çok kapsamlı konularda ivediliktensöz edilemez. 'İvedilik', konuya Bakanlar Kurulunun atfettiği ivedilik değil,koşulların yarattığı nesnel ivediliktir. Yasama organının tek meclisli olduğu,uzun ve kendi içinde belli bir sistematiğe sahip olan veya bütünlük arz edenkonuların temel kanun yoluyla yasalaştırılması da mümkün olduğundan, yasamayetkisinin kullanımına bir istisna niteliğindeki kanun hükmünde kararnamelerinolağan kanun süreci bir kenara bırakılarak geniş biçimde kullanılması,katılımcılığı kısıtladığından, demokrasi ilkeleriyle de bağdaşmaz.
Anayasa'nın bir konuyu kanun hükmünde kararname ile düzenlemekveya olağan yoldan kanun tasarısı sunmak konusunda tam bir serbesti içindebırakmadığı, konuda siyasal iktidarın geniş bir takdir hakkına sahip olmadığıaçıktır. KHK müessesesinin tarihi geçmişi, Anayasa'daki özel hükümlerle çizilençerçeve ve katılımcı demokrasinin gerekleri başka bir yoruma imkanbırakmamaktadır. Bu nedenle Anayasa Mahkemesi müstakar içtihatlarıylaAnayasa'nın bir yorumunu yapmış ve konuyu bir dengeye kavuşturmuştur. (AnayasaMahkemesinin E:2001/9, K:2001/56 sayılı ve aynı doğrultudaki E:2000/45,K:2000/27; E:1997/3,K:1997/2; E:1994/49,K:1994/45; E:1993/26,K:1993/28 veE:1988/64,K:1990/2 sayılı kararları). Kanun hükmünde kararname yöntemine ancaközel durumlarda başvurulabilecek olması ve bu müessesenin mahiyeti, başka türlübir yoruma esasen olanak vermemektedir.
E:2001/9, K:2001/56 sayılı Anayasa Mahkemesi kararında, yetkiyasasında Bakanlar Kuruluna verilen yetkinin 'amaç', 'karsam' ve 'ilkeleri'ninbelirlenmesinden amacın bu yetki ile Bakanlar Kurulunun nelerigerçekleştirebileceğinin açıklığa kavuşturulması olduğu; KHK'nin amacı, kapsamıve ilkelerinin de konusu gibi geniş içerikli, her yöne çekilebilecek, yuvarlakve genel anlatımlarla gösterilmemesi, değişik biçimlerde yorumlanmaya elverişliolmaması gerektiği belirtildikten sonra, her konuda KHK'lerle düzenlemeleregidilmesinin, 'önemli, zorunlu ve ivedi durumlar' dışında buyetkinin verilmesinin, yasama yetkisinin devri anlamına geleceğivurgulanmaktadır.
İptali istenen 6223 sayılı Yasa kuralları, kamu kurum vekuruluşlarının tüm teşkilatı ve kamu görevlilerine ilişkin tüm konularda kanunhükmünde kararname ile düzenleme yapmak üzere Bakanlar Kurulu'na yetki vermektedir.Her ne kadar yasanın 1. maddesinin (2) numaralı fıkrasının (a) bendinde kamuhizmetlerinin bakanlıklar arasındaki dağılımının yeniden belirlenmesine ilişkinolarak 19 adet kanun ismen sayılmak suretiyle yasanın kapsamı belirtilmeyeçalışılmışsa da 20. alt bent olarak 'diğer kanun ve kanun hükmündekararnamelerin '' denilerek, mer'i kanunların tamamında amacauygun görülecek düzenlemelerin yapılması yolu açılmıştır.Yasanın 1.maddesinin(2) numaralı fıkrasının (b) bendinde ise kamu kurum ve kuruluşlarında istihdamedilen memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamugörevlilerinin atanma, nakil, görevlendirme, seçilme, terfi, yükselme,görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarıyla ilgiliolarak ismen sayılan 6 adet kanunda yapılacak değişiklik ve düzenlemeler içinyetki verilmesine ilaveten 7. alt bent olarak 'diğer kanun ve kanunhükmünde kararnameler '' denilmek suretiyle, anılan tüm bukişiler ve bunlara ilişkin statüler, yasa kapsamına alınmıştır. Bu kadar genişbir alana giren düzenlemelerin hepsinin ivedilik taşıdığından söz edilemez.Merkezi idare teşkilatının ve burada çalışan her statüdeki kişilerin bütünüyleetkileneceği, sayısı belirsiz bir seri düzenlemenin olağan yasama yoluylaTBMM'de yapılması yerine istisnai bir yöntem olan, açıklık, şeffaflık,demokratik katılım ve tartışma ölçütlerine uymayan kanun hükmündekararnamelerle yapılması demokrasi ilkelerine uymadığından Anayasa'nın 2.maddesine, yasama yetkisinin devri niteliğinde olduğundan 7. maddesine KHK'leridüzenleyen 91. maddesine aykırıdır.
6223 sayılı Yasa'nın 1. maddesinin (1) ve (2) numaralıfıkralarının (b) bentlerinde yapılacak düzenlemelerin kimleri etkileyeceği venelere ilişkin olduğu belirtilmiştir. Bunlar 'kamu kurum vekuruluşlarında istihdam edilen memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile diğerkamu görevlileri'dir. Düzenlenecek hususlar 'bunların atanma, nakil,görevlendirme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevkedilme usul ve esasları'dır.
Anayasa'nın 70. maddesinde kamu hizmetlerine girme hakkıdüzenlenmiştir. Buna göre, her Türk, kamu hizmetine girme hakkına sahiptir;hizmete alınmada, görevin gerektirdiği niteliklerden başka hiçbir ayırımgözetilemez. Kamu hizmetlerine girme hakkı, Anayasanın 'Temel Haklar veÖdevler' başlıklı İkinci Kısmının 'Siyasi Haklar ve Ödevler' başlıklı DördüncüBölümü'nde yer almaktadır. Bu bölümde yer alan hak ve ödevlerin kanun hükmündekararnamelerle düzenlenmesi, Anayasa'nın 91. maddesinin birinci fıkrasıylayasaklanmıştır.
Kamu hizmetine girme hakkı, diğer siyasi haklarda olduğu gibi, birkez kullanılmakla tüketilecek bir hak değildir; Anayasa'nın 12. maddesindebelirtildiği gibi 'kişiliğe bağlı, dokunulmaz, devredilmez ve vazgeçilmez'dir.Bu nedenle bahse konu hak, ilk kez kamu hizmetine girmek anlamınageldiği kadar, görevin gerektirdiği niteliklere sahip olunduğu sürece,bulunduğu kamu hizmetinden başka bir kamu hizmetine geçebilmeyi, üst görevlereterfi edebilmeyi, hukuka aykırı olarak kamu hizmetinden ayrılmak zorundabırakılmamayı ve emekli edilmemeyi de içerir. Bunlar, kamu hizmetine girmehakkına anlam ve süreklilik kazandıran alt açılımlarıdır.
Anayasalarda olduğu gibi Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nde deçok kısa ve özlü olarak belirtilen temel hakların tüm alt açılımlarıylabirlikte koruma altında kabul edilmesi, çağdaş hak ve özgürlük anlayışınıngereği olup, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi'nin içtihatları dabu yöndedir.
6223 sayılı Yasa 'istihdam edilen kişilere' ilişkin düzenlemeyetkisi vermiş olduğuna bakılarak, zaten kamu hizmetinde olan kişilerikapsadığı, bu nedenle kamu hizmetine girme hakkını etkilemediği öne sürülemez.Bu nedenle iptali istenen yetki yasası, Anayasa'nın 70. maddesine aykırıdır.
Yasa'nın 2. maddesinin (1) numaralı fıkrasında düzenlenen'ilkeler' ve (2) numaralı fıkrasında altı ay olarak belirlenen 'süre' yegelince: İlkeler çok geniş kapsamlı, genel ve değişik şekillerdeyorumlanabilecek nitelikte olduğundan, Anayasa'ya aykırı her türlü düzenlemeyigerekçelendirmeye elverişlidir. Bu nedenle Anayasa'nın 91.maddesi anlamında,çıkarılacak kanun hükmünde kararnamelerin ilkelerinin yetki yasası ile belirlendiğisöylenemez. Bu durumda yasanın 1. maddesi ile birlikte değerlendirildiğinde 2.maddenin (1) numaralı fıkrasının birinci maddeye ilişkin aynı nedenlerle iptali gerekir. Anayasa'ya aykırı olarak verilen bir yetkinin süresinin degeçerliliği olamayacağından, (2) numaralı fıkra da iptal edilmelidir.
İptal davasının görüşülmesi sırasında, davacının istemidoğrultusunda yürürlüğün durdurulması kararı verilip verilmeyeceği de elealınmış ve koşulları oluşmadığından reddine karar verilmiştir. YetkiYasası'nın, Anayasa'nın 70. maddesindeki kamu hizmetlerine girme hakkını ihlaleden düzenlemelere olanak verdiği ve bundan dolayı telafisi güç mağduriyetlerdoğabileceği gözetilerek, 1. maddesinin (1) ve (2) numaralı fıkralarının (b)bentleri ile 2. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinin yürürlüklerinindurdurulması gerektiği düşüncesiyle, yürürlüğün durdurulması isteminin reddineilişkin karara da katılmadım.
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT