ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı: 2012/129
Karar Sayısı : 2013/40
Karar Günü : 7.3.2013
R.G. Tarih-Sayı :18.04.2013-28622
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Ankara 5. İdareMahkemesi
İTİRAZIN KONUSU : 3.12.2010 günlü, 6085 sayılıSayıştay Kanunu'nun geçici 4. maddesinin (2) numaralı fıkrasının son cümlesindeyer alan ''birinci sınıfa ayrılmalarına ve uygulamaya ilişkin hususlarbu Kanun çerçevesinde Sayıştay Genel Kurulunca belirlenir.' ibaresinin,Anayasa'nın 2., 7. ve 160. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptalinekarar verilmesi istemidir.
I- OLAY
Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulunda (YDK) başdenetçi iken buKurulun Sayıştaya devredilmesi üzerine, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu'nungeçici 4. maddesi uyarınca Sayıştayda uzman denetçi olarak göreve başlayandavacı tarafından, YDK'da meslek mensubu olarak göreve başlamadan önce kamuhizmetinde geçen sürelerinin üçte ikisinin birinci sınıfa ayrılmada dikkatealınması için yaptığı başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin iptaliistemiyle açılan davada, itiraz konusu ibarenin Anayasa'ya aykırı olduğukanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
3.12.2010 günlü, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu'nun itiraz konusuibareyi de içeren geçici 4. maddesi şöyledir:
'GEÇİCİ MADDE 4- (1) Başbakanlık YüksekDenetleme Kurulunun personeli, araç, gereç ve her türlü taşınır ve taşınmazmalları ve bütçesi Sayıştaya devredilmiştir. Devirle ilgili işlemler SayıştayBaşkanınca yerine getirilir.
(2) Sayıştaya devredilen Yüksek Denetleme Kurulunda, devir tarihiitibariyle çalışmakta olan; başkan ve üyeler başka bir işleme gerek kalmaksızınve kadro şartı aranmaksızın birinci sınıfa ayrılmış, birinci sınıfa ayrıldıktansonra dokuz yılını tamamlamış ve birinci sınıfa ayrılma niteliklerinikaybetmemiş Sayıştay uzman denetçisi; başdenetçi, denetçi ve denetçiyardımcıları kazanılmış hak aylık derecelerine uygun Sayıştay uzman denetçisi,Sayıştay başdenetçisi, Sayıştay denetçisi ve Sayıştay denetçi yardımcısıkadrolarına atanmış sayılır. Sayıştay uzman denetçiliğine atanmış sayılanbaşdenetçi ve denetçilerin birinci sınıfa ayrılmalarına ve uygulamayailişkin hususlar bu Kanun çerçevesinde Sayıştay Genel Kurulunca belirlenir.
(3) Kurulda görevli sözleşmeli personel, sözleşmeli statüde geçenhizmet süreleri, öğrenim durumları itibariyle yükselebilecekleri dereceyiaşmamak şartıyla, 657 sayılı Kanunun ek geçici 1, 2 ve 3 üncü maddeleri ile2/2/2005 tarihli ve 5289 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerine Bir DereceVerilmesi Hakkında Kanun hükümleri dikkate alınarak tespit edilecek kazanılmışhak aylık derecelerine uygun kadrolara Sayıştay Başkanınca atanır.
(4) Devredilen personelden bu madde uyarınca yeni bir kadroyaatananların atandıkları kadroların aylık, ek gösterge, her türlü zam vetazminatları ile diğer mali hakları toplamı net tutarının (fazla çalışma ücretihariç), eski kadro veya pozisyonlarına bağlı olarak en son ayda almaktaoldukları aylık, ücret, ek gösterge, ikramiye (bir aya isabet eden tutar), hertürlü zam ve tazminatları ile diğer mali hakları toplamı net tutarından az olmasıhalinde aradaki fark, farklılık giderilinceye kadar atandıkları kadrolardakaldıkları sürece herhangi bir kesintiye tabi tutulmaksızın tazminat olaraködenir.
(5) Bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önce Başbakanlık YüksekDenetleme Kurulu tarafından başlatılan denetimler, 72 sayılı Kanun HükmündeKararname hükümlerine göre Sayıştay tarafından sonuçlandırılır.
(6) 8/6/1984 tarihli ve 233 sayılı Kamu İktisadi TeşebbüsleriHakkında Kanun Hükmünde Kararname, 3346 sayılı Kanun ve diğer kanunlarda BaşbakanlıkYüksek Denetleme Kuruluna yapılmış olan atıflar Sayıştaya yapılmış sayılır.'
B- İlgili Yasa Kuralları
1- 6085 sayılı Kanun'un ilgili görülen 2. maddesinin (m) bendi ile10. ve 63. maddeleri şöyledir:
'MADDE 2- (1) Bu Kanunun uygulanmasında;
(')
m) Sayıştay denetçisi: Uzman denetçi, başdenetçi, denetçi vedenetçi yardımcısını,
(')
ifade eder.
MADDE 10- (1) Sayıştaymensupları şunlardır:
a) Meslek mensupları,
1) Sayıştay Başkanı,
2) Daire başkanları ve üyeler,
3) Sayıştay denetçileri.
b) Başsavcı ve savcılar,
c) Yönetim mensupları.
MADDE 63- (1) Aylık, ödenek, mali,sosyal, emeklilik ve diğer hakları ile teminatları bakımından;
a) Sayıştay Başkanı, daire başkanları ve üyeleri, sırasıylaYargıtay Birinci Başkanı, daire başkanları ve üyeleri,
b) Yukarıdakiler dışında kalan Sayıştay meslek mensupları kıdem,sınıf ve derecelerindeki birinci sınıf, birinci sınıfa ayrılmış, ikinci sınıfve üçüncü sınıf hâkim ve savcılar, hakkındaki hükümlere tabidir. Ekgöstergelere ilişkin olarak birinci sınıfa ayrılmış hâkim ve savcılar içinaranan 'Yargıtay ve Danıştay üyeliklerine seçilme hakkını kaybetmemiş olmak'şartı Sayıştay denetçileri için 'birinci sınıfa ayrılma niteliklerinikaybetmemiş olmak' şeklinde uygulanır.
(2) Denetçi yardımcıları, hâkim ve savcı adayları gibi aylık ve eködeme alırlar.
(3) Sayıştay Başkanı, daire başkanları ve üyeler dışında kalanmeslek mensupları üçüncü sınıf, ikinci sınıf, birinci sınıfa ayrılmış vebirinci sınıf olmak üzere dört sınıfa ayrılır. Bunların sınıfları ile birincisınıfa ayrılma şart ve yöntemleri, 24/2/1983 tarihli ve 2802 sayılı Hâkimler veSavcılar Kanununda belirtilen esaslara göre Sayıştay Genel Kuruluncabelirlenir.
(4) Meslek mensuplarının aylık, ödenek, mali, sosyal, emeklilik vediğer hakları ile diğer hususlara ilişkin olarak bu Kanunda hüküm bulunmayanhallerde 2802 sayılı Kanunun ilgili hükümleri uygulanır.
(5) Sayıştay denetçilerinin atanmaları ve görevde yükselmeleri,Meslek Mensupları Yükseltme ve Disiplin Kurulu kararı ve Sayıştay Başkanınınonayı ile olur. Sayıştay denetçilerinin yükselme süreleri iki yıldır.
(6) Sayıştay denetçilerinden yükselme sürelerini dolduranlarınbulundukları kadroda üst derece aylığı verilerek veya üst kadroya atanarakyükselmelerinde sicillerine göre belirlenecek yeterlik esastır. Bunlarınyükselebilmeleri, üst üste iki sicillerinin olumlu olmasına bağlıdır. Üç sicildöneminde iki olumlu sicil alanlar da yükselebilirler.
(7) Boşalan bir üst kadroya atanmada aynı derecede yeterli olanlarbirden fazla ise; disiplin cezası almamış bulunmak, mesleki inceleme veyayınlarda bulunmuş olmak ve kıdem tercih sebepleri sayılır. Tercih sebepleriyoksa yapılacak sınavda üstün başarı gösterenler yükseltilir.
(8) (Mülga: 11/10/2011-KHK-666/1 md.)'
2- 24.2.1983 günlü, 2802 sayılı Hâkimler ve Savcılar Kanunu'nunilgili görülen 32. maddesi şöyledir:
'Madde 32- Birinci sınıfa ayrılabilmek için:
a) Birinci dereceye yükselmek,
b) (Değişik: 9/3/1995 ' 4087/1 md.) Hâkimlik ve savcılıkmesleğinde on yılını doldurmak,
c) Bilimsel güç ve yeteneği ile hizmet ve meslekteki başarısınagöre emsali arasında temayüz etmiş olmak,
d) Yer değiştirme cezası almamış olmak,
e) Kınama, kademe ilerlemesinin durdurulması veya dereceyükselmesinin durdurulması cezalarını aynı neviden olmasa bile birden fazlaalmamış olmak,
f) Mesleğin vakar ve onuruna dokunan veya kişisel haysiyet veitibarını kıran veya görevle ilgili herhangi bir suçtan affa uğramış olsa bilehüküm giymemiş olmak,
Gerekir.
(Değişik ikinci fıkra: 22/12/2005 - 5435/15md.) Meslekleriyle ilgili yüksek lisans öğrenimi yapmış olanlarla Türkiyeve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsünün yüksek lisans programını ve TürkiyeAdalet Akademisinde bir akademik yıldan az olmamak üzere düzenlenen uzmanlıkeğitim programını başarıyla bitirenler için dokuz, meslekleriyle ilgili öğrenimdallarında doktora yapanlar için sekiz yıllık meslek kıdemi, birinci sınıfaayrılmada yeterli sayılır. Ayrıca fiilen avukatlıkta geçen sürenin üçte ikisi,hâkim ve savcı adaylarının 4954 sayılı Kanunda belirtilen staj dönemlerini aşanadaylık süreleri, avukatlık stajının üçte ikisi ve askerlik hizmetinde geçensürenin yarısı, birinci sınıfa ayrılmaya esas sürenin hesabında dikkate alınır.Ancak birinci sınıfa ayrılabilmek için her halde meslekte fiilen üç terfidönemi çalışmak zorunludur.
Birinci sınıfa ayrılma incelemesine tabi tutulacaklar hakkında 22nci maddenin; listelerin yayımı, yeniden inceleme ve itiraza ilişkin hükümleriuygulanır.
(Ek fıkra: 22/12/2005 - 5435/15 md.) Birinci sınıfa ayrılmakoşul ve yöntemlerine dair ilkeler, Kanunda belirtilen esaslar doğrultusundaHâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulunca tespit edilerek, Resmî Gazetedeyayımlanır.'
C- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa'nın 2., 7. ve 160. maddelerinedayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Haşim KILIÇ, SerruhKALELİ, Alparslan ALTAN, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Serdar ÖZGÜLDÜR,Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, EnginYILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN,Muammer TOPAL ve Zühtü ARSLAN'ın katılımlarıyla 15.11.2012 gününde yapılan ilkinceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesineOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Ayşegül ATALAY tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu ve ilgili görülen Yasakuralları, dayanılan Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri ve diğer yasamabelgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Başvuru kararında, davacının YDK'da meslek mensubu olarak görevebaşlamadan önceki dönemlerde kamu hizmetinde geçen sürelerinin üçte ikisininbirinci sınıfa ayrılmada dikkate alınması isteminin özlük hakkına ilişkinolduğu ancak, özlük haklarının kanunda belirtilmesinin yeterli olmadığı, sözkonusu hakkın çerçevesinin çizilerek temel ilkeleri ortaya konulduktan sonra idareyedüzenleme yetkisi verilmesi gerekirken, itiraz konusu ibarenin yer aldığıkuralda Sayıştay Genel Kuruluna genel nitelikte yetki verilmesinin Anayasa'nın2., 7. ve 160. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
6085 sayılı Kanun'un itiraz konusu ibareyi de içeren geçici 4.maddesinin (2) numaralı fıkrasında, Sayıştay uzman denetçiliğine atanmışsayılan başdenetçi ve denetçilerin, birinci sınıfa ayrılmalarına ve uygulamayailişkin hususların anılan Kanun çerçevesinde Sayıştay Genel Kurulunca belirleneceğiöngörülmüştür.
Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem veişlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyupgüçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirereksürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukunüstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir.
Anayasa'nın 7. maddesinde yasama yetkisinin Türk Milleti adınaTürkiye Büyük Millet Meclisinin olduğu ve bu yetkinin devredilemeyeceğibelirtilmektedir. 8. maddesinde de, 'Yürütme yetkisi ve görevi,Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygunolarak kullanılır ve yerine getirilir' denilmiştir. Buna göre, Anayasa'dakanunla düzenlenmesi öngörülen konularda yürütme organına genel ve sınırlarıbelirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesi olanaklı değildir. Yürütmenindüzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle,Anayasa'da öngörülen ayrık durumlar dışında, kanunlarla düzenlenmemiş biralanda, kanun ile yürütmeye genel nitelikte kural koyma yetkisi verilemez.Yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir yasa kuralının Anayasa'nın 7.maddesine uygun olabilmesi için temel ilkeleri koyması, çerçeveyi çizmesi,sınırsız, belirsiz, geniş bir alanı yönetimin düzenlemesine bırakmamasıgerekir. Bununla birlikte, kanun koyucu, gerektiğinde sınırlarını belirlemekkoşuluyla bazı konuların düzenlenmesini idareye bırakabilir.
Anayasa'nın 160. maddesinin dördüncü fıkrasında ise 'Sayıştayınkuruluşu, işleyişi, denetim usulleri, mensuplarının nitelikleri, atanmaları,ödev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri ve diğer özlük işleri, Başkan veüyelerinin teminatı kanunla düzenlenir.' denilmektedir.
6085 sayılı Kanun'un geçici 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasında,YDK'nın personeli, araç, gereç ve her türlü taşınır ve taşınmaz malları vebütçesinin Sayıştaya devredildiği, devirle ilgili işlemlerin Sayıştay Başkanıtarafından yerine getirileceği belirtilmiştir. Anılan maddenin (2) numaralıfıkrasının birinci cümlesinde ise Sayıştaya devredilen YDK'da, devir tarihiitibariyle çalışmakta olan; başkan ve üyelerin başka bir işleme gerekkalmaksızın ve kadro şartı aranmaksızın birinci sınıfa ayrılmış, birinci sınıfaayrıldıktan sonra dokuz yılını tamamlamış ve birinci sınıfa ayrılmaniteliklerini kaybetmemiş Sayıştay uzman denetçisi; başdenetçi, denetçi vedenetçi yardımcılarının ise kazanılmış hak aylık derecelerine uygun Sayıştayuzman denetçisi, Sayıştay başdenetçisi, Sayıştay denetçisi ve Sayıştay denetçiyardımcısı kadrolarına atanmış sayılacakları hüküm altına alınmıştır.
6085 sayılı Kanun'un 10. maddesinde, Sayıştay mensupları, meslekmensupları, Başsavcı ve savcılar ile yönetim mensupları olarak belirtilmiş; (a)bendinde de Sayıştay Başkanı, daire başkanları ve üyeler ile Sayıştaydenetçileri meslek mensupları olarak sayılmıştır. Kanun'un 2. maddesinin (m)bendinde ise 'Sayıştay denetçisi' tanımının,uzman denetçi, başdenetçi, denetçi ve denetçi yardımcısını ifade ettiğibelirtilmiştir. 6085 sayılı Kanun'un geçici 4. maddesi uyarınca, Sayıştayadevredilen YDK'da devir tarihi itibariyle çalışmakta olan başkan ve üyeler ilebaşdenetçi, denetçi ve denetçi yardımcıları Sayıştay denetçisi sayılmış,dolayısıyla Sayıştay denetçileri ile aynı hukuki statüye sahip olmuşlardır.
İtiraz konusu ibarenin bulunduğu kuralda, Sayıştay Genel Kurulutarafından değerlendirilecek olan hususların, 6085 sayılı Kanun hükümleriçerçevesinde belirleneceği ifade edilmiştir. 6085 sayılı Kanun'un 63.maddesinde ise Sayıştay mensuplarının hakları düzenlenmiş, bu maddenin (3)numaralı fıkrasında; Sayıştay Başkanı, daire başkanları ve üyeler dışında kalanmeslek mensuplarının sınıfları ile birinci sınıfa ayrılma şart ve yöntemlerinin2802 sayılı Hâkimler ve Savcılar Kanunu'ndabelirtilen esaslara göre Sayıştay Genel Kurulunca belirleneceği öngörülmüştür.Birinci sınıfa ayrılma koşulları ve uygulamaya ilişkin hususlar da 2802 sayılıKanun'un 32. ve diğer maddeleri ile 6085 sayılı Kanun'un ilgili hükümlerindeayrıntılı olarak açıklanmıştır. Bu nedenle, birinci sınıfa ayrılma veuygulamaya ilişkin hususların 6085 ve 2802 sayılı Kanunlarda yer alanhükümlerle ayrıntılı bir şekilde düzenlenerek kapsamının belirlenmesindensonra, itiraz konusu ibare uyarınca Sayıştay Genel Kuruluna bu çerçevede yetkiverilmesi, kanun koyucunun takdir yetkisi kapsamında olup, yasama yetkisinindevri olarak nitelendirilemeyeceği gibi Anayasa'nın 160. maddesinin sonfıkrasına aykırı olduğundan da söz edilemez.
Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu ibare Anayasa'nın 2., 7. ve160. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
VI- SONUÇ
3.12.2010 günlü, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu'nun geçici 4.maddesinin (2) numaralı fıkrasının son cümlesinde yer alan ''birincisınıfa ayrılmalarına ve uygulamaya ilişkin hususlar bu Kanun çerçevesindeSayıştay Genel Kurulunca belirlenir.' ibaresinin Anayasa'ya aykırıolmadığına ve itirazın REDDİNE, 7.3.2013 gününde OYBİRLİĞİYLE kararverildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Serruh KALELİ
Başkanvekili
Alparslan ALTAN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN
Üye
Muammer TOPAL
Üye
Zühtü ARSLAN