ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2012/76
Karar Sayısı : 2013/44
Karar Günü : 20.3.2013
R.G. Tarih-Sayı :07.11.2013-28814
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay Onuncu Daire
İTİRAZIN KONUSU : 11.6.2010 günlü, 5996 sayılıVeteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun;
1- 10. maddesinin (6) ve (15) numaralı fıkralarının,
2- 31. maddesinin (10) ve (11) numaralı fıkralarının,
Anayasa'nın 7., 123., 124. ve 128. maddelerine aykırılığıileri sürülerek iptallerine karar verilmesi istemidir.
I- OLAY
8.4.2011 günlü, Islah Amaçlı Hayvan Yetiştirici BirliklerininKurulması ve Hizmetleri Hakkında Yönetmelik'in bazı maddelerinin iptaliistemiyle açılan davada, anılan Yönetmeliğin dayanağını oluşturan itiraz konusukuralların Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptalleri içinbaşvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
5996 sayılı Kanun'un itiraz konusu kuralları da içeren 10. ve 31. maddeleri şöyledir:
'Zootekni
MADDE 10- (1)Bakanlık, hayvan ıslahı, hayvan gen kaynaklarının korunması, geliştirilmesi,damızlık amaçlı hayvanların yetiştirilmesi, kayıt altına alınması, ön soykütüğü ve soy kütüklerinin oluşturulması ve belgelendirilmesi gibi zooteknikonularında düzenleme yapmaya, hayvan yarışları düzenlemeye, yurt içinde veyurt dışında düzenlenen hayvan yarışları üzerine yurt içinden ve yurt dışındanmüşterek bahis kabul etmeye yetkilidir.
(2) Damızlık hayvan yetiştiricileri, damızlık hayvanlar ile ilgiliBakanlıkça talep edilen kayıtları tutmak ve istenildiğinde Bakanlığa bildirmekzorundadır.
(3) Hayvanların üremesinde kullanılan sperma, ovum, embriyo,damızlık yumurta, ipek böceği tohumu, larva ve oğul gibi ürünleri üretenler,depolayanlar ve dağıtanlar Bakanlıktan izin almak zorundadır. Üreme ürünlerininuygulanmasına ilişkin esaslar Bakanlıkça belirlenir.
(4) Bakanlık, damızlık hayvanların ve üreme ürünlerinin genetiközelliklerinin değerlendirilmesi, performanslarının izlenmesi ve sağlıkşartları ile ilgili usul ve esasları belirler.
(5) Bakanlık, hayvan gen kaynaklarının korunmasına yöneliktedbirleri alır, uygular veya uygulatır.
(6) Gerçek veya tüzel kişiler, hayvangen kaynaklarının korunması, ıslahı, geliştirilmesi, yaygınlaştırılması ve pazarlamaamacına yönelik özel hukuk hükümlerine tabi birlikler şeklinde organizasyonlar kurabilir.Bu organizasyonlar, 24/4/1969 tarihli ve 1163 sayılı Kooperatifler Kanununa görekurulan kooperatiflere sağlanan her türlü vergi ve harç muafiyetinden aynı koşullarlayararlanır. Bakanlık, hayvan gen kaynaklarının korunması, ıslahı, geliştirilmesi,yaygınlaştırılması ve belgelendirme gibi konularda bu organizasyonlarla işbirliğiyapabilir ve bunların bu Kanun kapsamındaki faaliyetlerini kontrol eder. Birlikler;merkez birliği şeklinde örgütlenebilir ve ihtiyaç duyduğu yerlerde şube açabilir,asli görevlerini yürütmek üzere teknik ve sağlık personeli çalıştırabilir. Bakanlık;birliklere teknik hizmetler, sağlık hizmetleri ve eğitim konusunda gerektiğindeaynî ve nakdî destek verebilir, birliklerin personel ve tesislerinden yararlanmatalebinde bulunabilir.
(7) Bakanlık, hayvan ırklarının tescili ile ilgili iş ve işlemleribelirler ve yürütür. Tescil edilen hayvanların sınaî mülkiyet hakları bunları tescilettiren gerçek ve tüzel kişilere veya onların kanunî temsilcilerine aittir.
(8) Damızlık, yarış ve gösteri amaçlı hayvanların belgelendirilmesizorunludur. Belgelendirmeye ilişkin esaslar, iş ve işlemler ile belge modelleriBakanlıkça belirlenir. Yarış ve gösteri belgesi bulunmayan hayvanlar yarışlara katılamazve gösteri amaçlı kullanılamaz.
(9) Damızlık belgesi ve soy kütüğü kaydı bulunan ve yetiştirmede kullanılanhayvanlar damızlık özelliğini sürdürdüğü sürece amacı dışında kullanılamaz. Bu hayvanlargerektiğinde kurulan komisyon marifetiyle bedeli ödenmek üzere Bakanlıkça satınalınır.
(10) Gebe olarak ithal edilen safkan kısraklardan doğan tayların soykütüğüne kaydı için, gebe kısrağın kendi ırkından bir aygırla tohumlandığını gösterenmenşe ülke yetkili makamlarınca verilmiş bir aşım sertifikası istenir. Safkan olmayanatlar, soy kütüğüne kayıt edilmemiş safkan Arap ve İngiliz ana ve babadan doğantaylar, kendi ırkının özelliklerini göstermeyeceği anlaşılan iyi gelişmemiş ve safkanözelliklerinden önemli sapma gösteren taylar ile Bakanlıkça belirlenen diğer özelliklerve şartları taşımayan taylar soy kütüğüne kayıt edilmez ve bunlara pedigri verilmez.
(11) Soy kütüğüne kayıt edilip damızlık belgesi ya da pedigrisi verilenatların, lüzum görüldüğünde Bakanlıkça görevlendirilen uzman heyetçe kan grubu ve/veyaDNA testleri ile ana-baba doğrulaması ve morfolojik yönden muayeneleri yapılabilir.Test ve muayeneler neticesinde, safkan olmadıkları tespit edilenlerin ve yavrularınınsoy kütüğü kayıtları iptal edilir ve pedigrileri geri alınır. Bu hayvanlardan doğacakyavrulara damızlık belgesi ya da pedigri verilmez.
(12) Türkiye soy kütüklerine kayıtlı ve pedigrili safkan Arap veyaİngiliz ana ve babadan Türkiye'de doğan kendi ırk vasıflarını haiz tayların, doğumgününden itibaren üç ay içinde, yabancı ülkelerden ithal edilen safkan Arap ve safkanİngiliz atların gümrük girişlerinden itibaren iki ay içinde soy kütüğüne kaydedilmesi,Bakanlığa müracaat edilerek, Bakanlıkça belirlenen evraklarının teslimi ve muayeneettirilmesi şarttır.
(13) Soy kütüğüne kayıtlı atların sahip değişiklikleri bir ay, dondeğişiklikleri oniki ay içinde ilgili makamlara bildirilerek pedigrilerine işletilir.Ölen atların pedigrilerinin, sahipleri tarafından iki ay içinde Bakanlığa iade edilmesizorunludur.
(14) Hayvan sahibinin, ölen hayvanına ait damızlık belgesini ölüm tarihindenitibaren iki ay içinde iade etmesi ve hayvanın başka bir şahsa satılması hâlindesatış tarihinden itibaren bir ay içinde alıcı tarafından değişikliğin soy kütüğüneve pedigrisine işletilmesi zorunludur.
(15) Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Bakanlıkçaçıkarılacak yönetmelik ile belirlenir.
Resmî kontroller, itiraz hakkı ve resmî sertifikalar
MADDE 31- (1) Resmî kontroller, uygunsıklıkta, tarafsız, şeffaf ve meslekî gizlilik ilkelerine uygun olarak risk esasınagöre, ön bildirim gereken hâller dışında, önceden haber verilmeksizin gerçekleştirilir.Bu kontroller, izleme, gözetim, doğrulama, tetkik, denetim, numune alma ve analizgibi uygulamaları da kapsar. Kontroller, Bakanlıkça kontrol yetkisi verilen personeltarafından gerçekleştirilir. Üretim, işleme ve dağıtım aşamalarında hangi meslekmensuplarının hangi resmî kontrollerden sorumlu olduğu Ek-2'de belirtilmiştir.
(2) Resmî kontrollerde, ilgili meslek alanlarında eğitim alan tekniker,teknisyen ve yardımcı sağlık personeli, kontrol yetkisi verilen personele yardımcıolmak üzere görev alabilir.
(3) Kontrol görevlisi, Bakanlık adına bu Kanun hükümleri doğrultusundaresmî kontrolleri yapmak, kontrol sonucuna göre, her türlü etkiden ve çıkar ilişkisindenuzak, tarafsız, objektif ve bağımsız olarak karar almak zorundadır. Kontrol görevlisi,bu Kanunla kendisine verilen yetkiler çerçevesinde, bu Kanunda öngörülen idarî yaptırımlarıuygulamaya yetkilidir. Kontrol görevlisi, bu Kanun kapsamındaki her yere kontrolamacıyla girebilir ve numune alabilir. Alınan numuneler için herhangi bir bedelödenmez. İlgililer resmî kontroller sırasında gerekli olan her türlü yardım ve kolaylığısağlamakla yükümlüdür.
(4) İlgililer, resmî kontrol ve denetim sonuçları hakkında, tebligatyapıldığı tarihten itibaren yedi gün içerisinde Bakanlığa itiraz etme hakkına sahiptir.Ürünün kalan raf ömrü yedi günden az olan gıdalar, mikrobiyolojik incelemeler veürün miktarının şahit numunenin analizinin yapılabilmesi için yetersiz olduğu durumlardaanaliz sonucuna itiraz edilemez. İtirazdan kaynaklanan masraflar ilgililer tarafındankarşılanır.
(5) Bu Kanun kapsamında öngörülen gıda kontrolü ile ilgili düzenlemeler,gıda ile temas eden madde ve malzemeler ile bu işle iştigal eden işyerleri içinde uygulanır.
(6) Bakanlık, uygun gördüğü hâllerde yapılan kontroller sonucunda sahipolduğu bilgileri, kamuoyunun bilgisine sunabilir. Ancak, iç hukuk ve uluslararasıhukuk ile güvence altına alınan, gizli soruşturma ve sürmekte olan adlî ve idarîişlemler, kişisel bilgiler, meslek sırları, gizli müzakereler, uluslararası ilişkilerve ulusal savunma ile ilgili bilgiler kamuoyuna sunulamaz.
(7) Veteriner ve bitki sağlık sertifikaları ile Bakanlıkça belirlenendiğer sertifikalara ilişkin esaslar, iş ve işlemler ile sertifika modelleri Bakanlıkçabelirlenir.
(8) Bakanlık, kesimhanelerde, kesim öncesi ve sonrası muayeneler ileet parçalama işlemi yapılan yerlerde muayeneleri ve diğer resmî kontrolleri yapmaküzere, resmî veteriner hekim veya yetkilendirilmiş veteriner hekim görevlendirir.
(9) Bakanlık, yıllık ve çok yıllık ulusal kontrol planlarını hazırlar,belirlenen canlı hayvan ve hayvansal ürünler ile diğer ürünlerde, katkı, kalıntı,bulaşan veya istenmeyen maddeler için izleme programları uygular ve her yılın sonundakontrollere ilişkin yıllık rapor düzenler.
(10) Bakanlık, bu Kanun kapsamındaki kamu hizmetlerinin gerektirdiğiasli ve sürekli görevler hariç olmak üzere, uygun göreceği görev ve yetkiler içinkamu kurum ve kuruluşları, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, gerçekkişiler, özel hukuk tüzel kişileri, birlikler, kooperatifler, vakıf ve üniversitelerile işbirliği yapabilir. Bunlardan, Bakanlıkça belirlenen şartlara sahip olanlara,bu görev ve yetkilerin tamamı veya bir kısmı tamamen veya kısmen devredebilir veyahizmet alımı yolu ile yerine getirebilir. Bakanlık, devir yaptığı kuruluşları denetler.Bakanlıkça yapılan denetim sonucunda devredilen görev ve yetkilerin yürütülmesindeyetersizlik veya eksikliğin tespiti hâlinde Bakanlık devri iptal eder veya eksikliklerinkısa bir süre içinde giderilmesini talep edebilir. Bakanlık, eksikliklerin giderilmemesidurumunda devredilen görev ve yetkileri iptal eder. Bu fıkranın uygulanmasındandoğan tüm masraflar sorumlular tarafından üstlenilir.
(11) Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Bakanlıkçaçıkarılacak
yönetmelik ile belirlenir.'
B- Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa'nın 7., 123., 124. ve 128. maddelerine dayanılmış,2. maddesi ise ilgili görülmüştür.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Serruh KALELİ, AlparslanALTAN, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT,Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU,Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL ve Zühtü ARSLAN'ınkatılımlarıyla 12.9.2012 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklikbulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Mehmet Sadık YAMLI tarafından hazırlananişin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralları, dayanılan ve ilgili görülenAnayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendiktensonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Kanun'un 10. Maddesinin (6) ve (15) Numaralı Fıkralarının İncelenmesi
1- (6) Numaralı Fıkra
Başvuru kararında, itiraz konusu kurallarla 'organizasyon'adı altında hayvan yetiştirici birliklerinin kurulmasının öngörüldüğü, fakat budüzenleme yapılırken anılan birliklerin hukuki statüsü ve nitelikleri ile organlarınailişkin bir belirleme yapılmadan bunların düzenlenme yetkisinin idareye bırakıldığı,bu durumun yasama yetkisinin devri niteliğinde olduğu belirtilerek kuralların, Anayasa'nın7. ve 124. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri HakkındaKanun'un 43. maddesi uyarınca, ilgisi nedeniyle itiraz konusu kural, Anayasa'nın2. maddesi yönünden de incelenmiştir.
Kanun'un 10. maddesinin itiraza konu (6) numaralı fıkrasında, gerçekveya tüzel kişiler tarafından hayvan gen kaynaklarının korunması, ıslahı, geliştirilmesi,yaygınlaştırılması ve pazarlama amacına yönelik özel hukuk hükümlerine tabi birliklerşeklinde organizasyonlar kurulabileceği belirtilmiş; (15) numaralı fıkrasında ise10. maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esasların Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikile belirleneceği öngörülmüştür.
Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem ve işlemlerihukuka uygun, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren,her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuk güvenliğinisağlayan, bütün etkinliklerinde hukuka ve Anayasa'ya uyan, işlem ve eylemleri bağımsızyargı denetimine bağlı olan devlettir.
Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri 'belirlilik'tir.Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangibir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilirolması ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesigerekir. Belirlilik ilkesi, bireylerin hukuksal güvenliğinin sağlanması bakımındanda önem arz etmektedir.
Anayasa'nın 7. maddesinde ise 'Yasama yetkisi Türk Milleti adınaTürkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.' denilmektedir. AnayasaMahkemesinin pek çok kararında yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesinden ne anlaşılmasıgerektiği hususu açıklanmıştır. Buna göre, kanunla düzenleme ilkesi, düzenlenenkonudan yalnız kavram, ad ve kurum olarak söz edilmesini değil, bunların kanun metnindekurallaştırılmasını gerektirir. Kurallaştırma ise, düzenlenen alanda temel ilkelerinkonulmasını ve çerçevenin çizilmiş olmasını ifade eder. Ancak bu koşulla uzmanlıkve teknik konulara ilişkin hususların belirlenmesi yürütme organının takdirine bırakılabilir.Yürütmenin düzenleme yetkisi ise sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Bunedenle, Anayasa'da öngörülen ayrık durumlar dışında, kanunlarla düzenlenmemiş biralanda, yürütmeye genel nitelikte kural koyma yetkisi verilemez.
Yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir yasa kuralının Anayasa'nın7. maddesine uygun olabilmesi için temel ilkeleri koyması, çerçeveyi çizmesi, sınırsız,belirsiz, geniş bir alanı yürütmenin düzenlemesine bırakmaması gerekir.
Kanun'un 10. maddesinin (6) numaralı fıkrasında gerçek veya tüzelkişiler tarafından hayvan gen kaynaklarının korunması, ıslahı, geliştirilmesi, yaygınlaştırılmasıve pazarlama amacına yönelik özel hukuk hükümlerine tabi birlikler şeklinde organizasyonlarkurulabileceği belirtilmiş, ancak bu birliklerin kuruluşu, sona ermesi, temsili,yönetimi, fiil ehliyetini nasıl kullanacağı, tüzel kişiliğinin bulunup bulunmayacağı,haklara ve borçlara ehil olup olmayacağı konularında kanunla temel kurallar belirlenmedenbu hususların düzenlenmesi maddenin (15) numaralı fıkrasında yürütmenin düzenleyiciişlemine bırakılmıştır.
Anılan hususlarda kanun koyucunun yasal düzenleme yapmayıp bu hususlarındüzenlenmesini yürütmenin düzenleyici işlemine bırakması yasama yetkisinin devrisonucunu doğurduğu gibi, yasal çerçevesi çizilmemiş alanda idareye her an değiştirilebilirnitelikte hukuksal tasarruflarda bulunma yetkisinin verilmiş olması hukuki belirlilikilkesini de zedelemektedir.Hukukumuzda kendine özgü amaçları gerçekleştirmek içinkanunla kurulan ve nitelikleri özel kanunlarında gösterilen 'birlik' isimliyapılar bulunmakta ise de bu yapılarla ilgili genel bir yasal düzenleme bulunmadığından,kurala konu birliklerin hukuki statülerine ilişkin temel hususların belirli olduğunusöylemeye olanak yoktur.
Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa'nın 2. ve 7. maddelerineaykırıdır. İptali gerekir.
Engin YILDIRIM, Hicabi DURSUN ile Zühtü ARSLAN bu görüşe katılmamışlardır.
Kuralın, Anayasa'nın 124. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.
2- (15) Numaralı Fıkra
Kanun'un 10. maddesinin uygulanması ile ilgili usul ve esasların Bakanlıkçaçıkarılacak yönetmelik ile belirleneceği kuralına yer veren (15) numaralı fıkra,sadece birliklerin kurulmasıyla ilgili (6) numaralı fıkraya ilişkin olmayıp, anılanfıkranın iptaliyle, ileri sürülen Anayasa'ya aykırılık gerekçeleri ortadan kalktığındanve kuralın Anayasa'ya aykırı başka bir yönü de bulunamadığından, (6) numaralı fıkrayönünden, (15) numaralı fıkra Anayasa'ya aykırı bulunmamıştır. İptal isteminin reddigerekir.
Kuralın, Anayasa'nın 124. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.
B- Kanun'un 31. Maddesinin (10) ve (11) Numaralı Fıkralarının İncelenmesi
Başvuru kararında, itiraz konusu kurallarla Bakanlığın Kanun kapsamındakigörev ve yetkilerinin kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk kişilerine devredebileceğinin öngörüldüğü, ancak devredilebilecek yetkilerin yasal çerçevesininçizilmediği, yetki devrine konu işlerin, kapsam, sınır ve içeriğinin belirsiz olduğu,ayrıca devredilecek görevlerin genel idare esaslarına göre yürütülmesi gereken aslive sürekli kamu hizmetlerinden olduğu ve bunların Anayasa'nın 128. maddesine görememurlar ve diğer kamu görevlileri dışındaki kimselere gördürülemeyeceği belirtilerekkuralların, Anayasa'nın 7., 123., 124. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Kanun'un 31. maddesinin itiraza konu (10) numaralı fıkrasında, GıdaTarım ve Hayvancılık Bakanlığının kamu kurum ve kuruluşları, kamu kurumu niteliğindekimeslek kuruluşları, gerçek kişiler, özel hukuk tüzel kişileri, birlikler, kooperatifler,vakıf ve üniversiteler ile işbirliği yapabileceği, bu kişi ve kuruluşlardan belirlenenşartlara sahip olanlara, asli ve sürekli olmayan görev ve yetkilerini devredebileceği,bunlardan hizmet satın alabileceği ve görev ve yetki devredildikten sonra bu kişive kuruluşları denetleyerek gerektiğinde yetki devrini iptal edebileceği düzenlenmiş;(11) numaralı fıkrasında ise 31. maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslarınBakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile düzenleneceği öngörülmüştür.
Daha önce de belirtildiği üzere, Anayasa'da kanun ile düzenlenmesiöngörülen konularda yürütme organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisininverilmesi olanaklı değildir. Ancak farklı koşul ve durumlara göre sık sık değişikönlemler alma, bunları kaldırma ve süratli biçimde hareket etme zorunluluğunun bulunduğualanlarda, yasama organının temel kuralları saptadıktan sonra, uzmanlık ve idaretekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakması, yasama yetkisinin devri olarakyorumlanamaz.
Anayasa'nın 128. maddesinin birinci fıkrasında, 'Devletin,kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarınagöre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekligörevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür.'denilmektedir.Buna göre, kamu hukuku kuralları uyarınca yürütülen kamu hizmetlerinin gerektirdiğigörevlerden asli ve sürekli nitelik taşıyanların, memurlar ve diğer kamu görevlilerieliyle görülmesi zorunludur.
Geniş anlamda, Devlet ya da diğer kamu tüzel kişileri tarafından yada bunların gözetim ve denetimleri altında, genel ve ortak gereksinimleri karşılamak,kamu yararını sağlamak için yapılan ve topluma sunulmuş bulunan sürekli ve düzenlietkinlikler olarak tanımlanan kamu hizmetinin, kamu hukukunun genel ilkeleri gereğince,doğrudan idare, kuruluş ve kurumları eliyle, kamusal yönetim biçimine göre yürütülmesiasıl ve olağandır. Ancak bu hizmet ve faaliyetlerden özel yönetim biçimiyle gerçekleştirilmeyeelverişli bulunanların, tüm sorumluluk ilgili idare üzerinde kalmak kaydıyla, onunsürekli gözetimi ve denetimi altında, belli usullerle özel müteşebbislere yaptırılabilmesiolanaklıdır.
Kanun'un genel gerekçesinde, Kanun'un düzenleniş amacı, gıda ve yemgüvenilirliği, bitki ve hayvan sağlığı, hayvan ıslah ve refahı konularını tüketicimenfaatlerini ve çevre duyarlılığını esas alarak sağlamak ve korumak olarak belirtilmiştir.Düzenlemenin amacının ve düzenlemeye konu hususların insan ve çevre sağlığı açısındantaşıdığı önem, söz konusu görevlerin yerine getirilmesinde ortaya çıkabilecek eksiklikve gecikmelerin telafisi olanaksız sonuçlara yol açma riskinin varlığı, düzenlemeyekonu hususlarda alanında uzman olan kişi, kurum veya kuruluşlardan hizmet satınalınmasını veya bir kısım görev ve yetkilerin bu kişilere devredilmesini gerektirebilmektedir.İtiraz konusu (10) numaralı fıkra ile Bakanlığa gerektiğinde bir kısım görev veyetkilerini devretmesi olanağı sağlanmış olmaktadır.
Kuralda, devredilmesi öngörülen görev ve yetkilerin, asli ve sürekliolmayan görev ve yetkiler olduğu açıkça ifade edildiğinden, anılan görev ve yetkilerinDevletin, kamu iktisadî teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idareesaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinden olmadığı anlaşılmaktadır.Dolayısıyla devre konu bu hizmetlerin memur ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülmesigerektiğinden söz edilemez.
Öte yandan, Kanun'da yer verilen görev ve yetkilerin kullanımına ilişkintemel esaslar Kanun'un çeşitli hükümlerinde gösterilmiş olup bunlar dışındaki idarive teknik hususlara ilişkin ayrıntıların düzenlenmesinin itiraz konusu (11) numaralıfıkrayla yürütmenin düzenleyici işlemine bırakılması yasama yetkisinin devri olaraknitelendirilemez.
Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kurallar Anayasa'nın, 7. ve 128.maddelerine aykırı değildir. İptal istemlerinin reddi gerekir.
Kuralların, Anayasa'nın 123. ve 124. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.
VI- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında, 'Kanun, kanun hükmündekararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptalkararlarının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerdeAnayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir.Bu tarih, kararın Resmi Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.'denilmekte, 6216 sayılı Kanun'un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kuraltekrarlanarak, Mahkemenin gerekli gördüğü hâllerde, Resmî Gazete'de yayımlandığıgünden başlayarak iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzereayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir.
11.6.2010 günlü, 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı,Gıda ve Yem Kanunu'nun 10. maddesinin (6) numaralı fıkrasının iptal edilmesiyledoğacak hukuksal boşluk, kamu yararını ihlal edecek nitelikte görüldüğünden, Anayasa'nın153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun'un 66. maddesinin (3) numaralıfıkrası gereğince iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarakbir yıl sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.
VII- SONUÇ
11.6.2010 günlü, 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı,Gıda ve Yem Kanunu'nun;
A- 10. maddesinin;
1- (6) numaralı fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,Engin YILDIRIM, Hicabi DURSUN ile Zühtü ARSLAN'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA; iptalhükmünün, Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasıgereğince, KARARIN RESMÎ GAZETE'DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK BİR YIL SONRA YÜRÜRLÜĞEGİRMESİNE, OYBİRLİĞİYLE,
2- (15) numaralı fıkrasının Anayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazınREDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
B- 31. maddesinin (10) ve (11) numaralı fıkralarının Anayasa'ya aykırıolmadıklarına ve itirazın REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
20.3.2013 gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN
Üye
Muammer TOPAL
Üye
Zühtü ARSLAN
KARŞIOY GEREKÇESİ
5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nuniptali istenen 10. maddesinin (6) ve (15) numaralı fıkraları, gerçek veya tüzelkişilerce özel hukuk hükümlerine tabi birlikler şeklinde organizasyonların kurulabileceğinibelirttikten sonra, bunların mali muafiyetlerine, Bakanlıkla ilişkilerine, çalıştıracağıpersonele ve örgütlenme modeline ilişkin düzenlemelere yer vermiş, diğer hususlarıda yönetmeliğe bırakmıştır.
Mahkememiz çoğunluğu, kurulması öngörülen organizasyonların hukukistatüsüne dair temel hususların belirli olmadığı ve genel çerçevesi belirlenmedenkanunla düzenlenmesi gereken konuların idareye bırakıldığı gerekçesiyle kuralınAnayasa'nın 2. ve 7. maddelerine aykırı olduğu görüşündedir.
Kanun'un 10. maddesinin (6) numaralı fıkrası şu şekildedir: 'Gerçekveya tüzel kişiler, hayvan gen kaynaklarının korunması, ıslahı, geliştirilmesi,yaygınlaştırılması ve pazarlama amacına yönelik özel hukuk hükümlerine tabi birliklerşeklinde organizasyonlar kurabilir. Bu organizasyonlar, 24/4/1969 tarihli ve 1163sayılı Kooperatifler Kanununa göre kurulan kooperatiflere sağlanan her türlü vergive harç muafiyetinden aynı koşullarla yararlanır. Bakanlık, hayvan gen kaynaklarınınkorunması, ıslahı, geliştirilmesi, yaygınlaştırılması ve belgelendirme gibi konulardabu organizasyonlarla işbirliği yapabilir ve bunların bu Kanun kapsamındaki faaliyetlerinikontrol eder. Birlikler; merkez birliği şeklinde örgütlenebilir ve ihtiyaç duyduğuyerlerde şube açabilir, asli görevlerini yürütmek üzere teknik ve sağlık personeliçalıştırabilir. Bakanlık; birliklere teknik hizmetler, sağlık hizmetleri ve eğitimkonusunda gerektiğinde aynî ve nakdî destek verebilir, birliklerin personel ve tesislerindenyararlanma talebinde bulunabilir.' Aynı maddenin (15) numaralı fıkrası uyarıncada 'maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikile belirlenir.'
Görüldüğü üzere, birliklerin kuruluş amacı, hukuki statüsü, mali muafiyetleri,Bakanlıkla ilişkileri, denetimi, merkez ve şube şeklinde örgütlenmeleri, çalıştırabilecekleripersonel gibi konularda düzenlemelere yer verilmiştir. Esasen, (6) numaralı fıkranınilk cümlesi bile (15) numaralı fıkrayla birlikte okunduğunda kamu tüzel kişiliğinesahip olmayan bu birlikler açısından yeterli olabilirdi. Kanun koyucu, bunun ötesinegeçerek yönetmelikle düzenlenebilecek birçok hususu da kanunla düzenleme yolunagitmiştir.
Hal böyleyken, özel hukuk hükümlerine tabi olan birliklere ilişkinher türlü ayrıntının mutlaka kanunla düzenlenmesi gerektiğini savunmak, belirlilikilkesini işlevsiz ve uygulanması imkansız bir konuma getirecektir. Hukuk devletininen önemli unsurlarından olan belirlilik ilkesi, hukuk aleminde düzenlenen bir konuyailişkin her türlü ayrıntının mutlaka kanunda yer almasını gerektirmez. Belirlilikolup olmadığını, hukuk normlarına ve ilgili mahkeme kararlarına bir bütün olarakbakarak belirlemek gerekir.
Nitekim, Anayasa Mahkemesi de belirlilik ilkesinden kanuni belirliliğideğil, hukuki belirliliği anlamaktadır. Mahkememiz, 16.6.2011 tarihli kararındahukuki belirliliği şu şekilde ifade etmiştir: 'Belirlilik ilkesi yalnızca yasalbelirliliği değil, daha geniş anlamda hukuki belirliliği ifade etmektedir. Erişilebilir,bilinebilir ve öngörülebilir gibi niteliksel gereklilikleri karşılaması koşuluyla yasalar, mahkemeiçtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de hukuki belirlilik sağlanabilir.Aslolan muhtemel muhataplarının mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne türsonuçlar doğurabileceğini öngörmelerini mümkün kılacak bir normun varlığıdır'(E. 2009/9, K. 2011/103, K.T: 16.6.2011).
İptali istenen kurallar ve çıkarılan yönetmelik bir bütün halinde değerlendirildiğindeherhangi bir belirsizlikten, dolayısıyla Anayasa'nın 2. maddesine aykırılıktan bahsedilemez.
Öte yandan, temel esaslar ve ilkeler belirlendikten sonra kurulan birliklereilişkin diğer hususların yönetmeliğe bırakılması, yasama yetkisinin devri olarakda nitelendirilemez. Yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne ait olmasıve bu yetkinin devredilememesi, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Bu hükmeyer veren Anayasa'nın 7. maddesinin gerekçesinde yasama yetkisinin parlamentoyaait olması 'demokrasi rejimini benimseyen siyasi rejimlerde kaçınılmaz bir durum'olarak nitelendirilmiştir. Ayrıca, gerekçede 'Millet adına kanun koyma yetkisiniyasama meclisi yerine getirir. Bu yetki devredilemez. Ancak, Anayasanın 99 ve 129uncu maddeleri hükümleri saklıdır' denilmek suretiyle bu ilkenin anlamı ve istisnalarıbelirtilmiştir.
Madde gerekçesinden de anlaşılacağı üzere, yasama yetkisinin devredilemezliğiesasen kanun koyma yetkisinin TBMM dışında başka bir organca kullanılamaması anlamınagelmektedir. Anayasa'nın 7. maddesi ile 'kanun adı altında veya bu adı taşımasabile kanunla eşdeğerde ya da kanun gücüne sahip hukuki işlemler yapma yetkisinindevredilmesi' yasaklanmıştır. (Ergun Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, 13.Baskı, Ankara: Yetkin Yayınları, 2012, s.209).
Bununla birlikte, çok geniş yorumlandığında yasama yetkisinin devredilemezliğiilkesi kanunla düzenlenmesi gereken konuların yürütmeye bırakılmasını da yasaklamaktadır.Bu noktada Anayasa gereğince kanunla düzenlenmesi gereken hususlarla diğerleri arasındabir ayrım yapmak gerekecektir. Anayasa temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması(m.13), vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin konması (m.73) ve memurların atanmaları,özlük hakları v.s. (m.128) gibi bazı konularda düzenlemenin münhasıran kanunla yapılmasınıöngörmektedir. Bu konularda kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemedendüzenleme yetkisini yürütmeye bırakması yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesineaykırılık teşkil edebilmektedir. Esasen bu durumda, söz konusu düzenlemenin kanunlayapılması gerektiğini belirten anayasal hükme aykırılıktan söz edilmesi daha isabetliolacaktır.
Anayasa'nın açıkça kanunla düzenlenmesini öngörmediği konularda isekanunun çok genel ifadelerle düzenleme yaparak, ayrıntıyı yürütmeye bırakması mümkündür.Anayasa'da münhasıran kanunla düzenleme yapılması öngörülmeyen konularda yürütmeorganının doğrudan ve ilk elden düzenleyici işlem yapabileceği düşünülebilse deyasamanın asliliği ve yürütmenin türevselliği gereği idari işlemlerin kanuna dayanmasızorunluluğu vardır. Nitekim, Anayasa'nın gerek yürütme yetkisinin kanunlara uygunolarak kullanılacağını ifade eden hükmü (m.8), gerekse yönetmeliklerin kanunlarınuygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak kaydıyla çıkarılabileceğinibelirten kuralı (m.124) bu zorunluluğa işaret etmektedir. Ancak, bu durumda kanundanbelirlemesi beklenen çerçeve, Anayasa'nın kanunla düzenlenmesini öngördüğü durumdakindençok daha geniş olabilecektir. Başka bir ifadeyle, Anayasa'ya göre mutlaka kanunladüzenlenmesi gerekmeyen bir konu kanuni dayanağı olmak kaydıyla idarenin düzenleyiciişlemlerine bırakılabilir. Aksi yorum, Anayasa'da 'kanunla düzenleme' öngörmeyianlamsız hale getirebilecektir.
Bu çerçevede, iptali istenen kuralla kurulan birlikler kamu tüzel kişiliğiolmayan organizasyonlardır. Bunların kamu gücü kullandıkları söylenemez. Ayrıca,Kanunun 31. maddesine göre Bakanlık asli ve sürekli görevler kapsamındaki görevlerinibu birliklere devredemez.
Kamu tüzel kişiliğine sahip olmayan birliklerin kanunla kurulması zorunluluğubulunmamaktadır. Nitekim, Anayasa'nın 123. maddesindeki 'ancak kanunla veya kanununaçıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur' hükmü kamu tüzel kişiliği için geçerlidir.Anayasa'nın bu hükmünü dikkate almadan kamu tüzel kişiliğine sahip olmayan birliklerinde kanunla kurulması ve bu birliklere ilişkin ayrıntıların mutlaka kanunda gösterilmesigerektiğini savunmak, bu iki farklı tüzel kişiliğin kanunla kurulmak bakımındanaralarında fark olmadığı anlamına gelecektir. Böyle bir görüşün Anayasa'nın 123.maddesiyle bağdaştığını söylemek mümkün değildir.
Kaldı ki, somut olayda söz konusu birlikler yukarıda ifade edildiğiüzere kanun tarafından kurulmakta, tabi oldukları hukuki rejim, örgütlenme modeli,personel yapısı gibi konulara ilişkin bir kısım hususlar kanunla düzenlenmekte,kalan hususlar ise yönetmeliğe bırakılmaktadır.
Açıklanan gerekçelerle, iptali istenen kuralın Anayasa'nın 2. ve 7.maddelerine aykırı olmadığını düşündüğümüzden çoğunluğun iptal yönündeki görüşünekatılmıyoruz.
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Zühtü ARSLAN