Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.2013/130, K.2014/18 Sayılı Karar - 29/01/2014

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 2013/130

Karar Sayısı : 2014/18

Karar Günü : 29.1.2014

R.G. Tarih-Sayı :13.05.2014-28999

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Ankara 9. İşMahkemesi

İTİRAZIN KONUSU : 25.6.2001 günlü, 4688sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 15.maddesinin, 4.4.2012 günlü, 6289 sayılı Kanun'un 31. maddesinin (b) bendiyledeğiştirilen birinci fıkrasının (j) bendinin Anayasa'nın 5., 11., 13. ve 51.maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi istemidir.

I- OLAY

Emniyet Genel Müdürlüğü merkez ve taşra teşkilatında çalışan tümemniyet hizmetleri sınıfı mensupları ile emniyet teşkilatındaki diğer tümhizmet sınıflarında çalışan personelin ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerinikorumak üzere kurulan sendikanın yok hükmünde olduğunun tespiti istemiyleaçılan davada, itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasını ciddibulan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ

A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı

Kanun'un itiraz konusu kuralı da içeren 15. maddesi şöyledir:

“Sendika üyesi olamayacaklar

Madde 15- Bu Kanuna göre kurulansendikalara;

a) Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı İdari Teşkilatı,Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ile Millî Güvenlik Kurulu GenelSekreterliğinde çalışan kamu görevlileri,

b) Yüksek yargı organlarının başkan ve üyeleri, hâkimler, savcılarve bu meslekten sayılanlar,

c) Bu Kanun kapsamında bulunan kurum ve kuruluşların müsteşarları,başkanları, genel müdürleri, daire başkanları ve bunların yardımcıları, yönetimkurulu üyeleri, merkez teşkilâtlarının denetim birimleri yöneticileri ve kurulbaşkanları, hukuk müşavirleri, bölge, il ve ilçe teşkilâtlarının en üstamirleri ile bunlara eşit veya daha üst düzeyde olan kamu görevlileri,(…) belediye başkanları ve yardımcıları,

d) Yükseköğretim Kurulu Başkan ve üyeleri ile YükseköğretimDenetleme Kurulu Başkan ve üyeleri, üniversite ve yüksek teknoloji enstitüsürektörleri, fakülte dekanları, enstitü ve yüksek okulların müdürleri ilebunların yardımcıları,

e) Mülkî idare amirleri,

f) Silahlı Kuvvetler mensupları,

g) (İptal: Anayasa Mahkemesi'nin 10/4/2013 tarihli ve E.: 2013/21,K.: 2013/57 sayılı Kararı ile.)

h) Millî İstihbarat Teşkilâtı mensupları,

ı) Bu Kanun kapsamında bulunan kurum ve kuruluşların merkezidenetim elemanları,

j) Emniyet hizmetleri sınıfı veemniyet teşkilâtında çalışan diğer hizmet sınıflarına dahil personel,

k) Ceza infaz kurumlarında çalışan kamu görevlileri,

Üye olamazlar ve sendika kuramazlar.”

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Başvuru kararında, Anayasa'nın 5., 11., 13. ve51. maddelerine dayanılmıştır.

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Haşim KILIÇ, SerruhKALELİ, Alparslan ALTAN, Mehmet ERTEN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT,Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, NuriNECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL,Zühtü ARSLAN ve M. Emin KUZ'un katılımlarıyla 28.11.2013 gününde yapılan ilkinceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasınınincelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Ayhan KILIÇ tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralı, dayanılanAnayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

Başvuru kararında, gerek Anayasa'da gerekse 87 ve 151 sayılı ILOsözleşmelerinde tüm çalışanların sendika kurma hakkının güvenceye bağlandığı,Anayasa ve anılan uluslararası sözleşmelerde polise yönelik istisnai hükümlergetirilmesine imkân sağlanmış ise de bu durumun, emniyet teşkilatında görevyapan polis ve diğer memurların sendika kurmalarının tamamen yasaklanabileceğianlamına gelmediği, bunların sendika kurmasının yasaklanmasının hakkın özünüortadan kaldırdığı ve demokratik toplum düzeni yönünden zorunluluk taşımadığı,ayrıca bir çok ülkede polislere sendika kurma hakkının tanındığı ve bu durumungüvenliğin aksamasına ve meslek disiplininin bozulmasına yol açmadığıbelirtilerek kuralın, Anayasa'nın 5., 11., 13. ve 51. maddelerine aykırı olduğuileri sürülmüştür.

A- Bentte Yer Alan “Emniyet hizmetleri sınıfı…” İbaresinin İncelenmesi

İtiraz konusu kuralda yer alan ibareyle, emniyet hizmetleri sınıfımensuplarının sendika kurması ve sendikalara üye olması yasaklanmaktadır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 36. maddesine göre, emniyethizmetleri sınıfı, özel kanunlarına göre çarşı ve mahalle bekçisi, polis,komiser muavini, komiser, başkomiser, emniyet müfettişi, polis müfettişi,emniyet amiri, emniyet müdürü ve emniyet müdürü sıfatını kazanmış emniyetmensubu memurları kapsamaktadır.

Anayasa'nın 51. maddesinin birinci fıkrasında, “Çalışanlarve işverenler, üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak vemenfaatlerini korumak ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar veüst kuruluşlar kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilmehaklarına sahiptir. Hiç kimse bir sendikaya üye olmaya ya da üyeliktenayrılmaya zorlanamaz.” denilmek suretiyle işçi ve memur ayrımıyapılmaksızın tüm çalışanların sendika kurma ve sendikaya üye olma hakkıanayasal güvenceye bağlanmıştır.

Sendika hakkı, demokratik toplumun temeli olan örgütlenmeözgürlüğünün bir parçasıdır. Örgütlenme özgürlüğü, bireylerin kendimenfaatlerini korumak için kollektif oluşumlar meydana getirerek bir arayagelebilme özgürlüğüdür. Bu özgürlük, bireylere topluluk hâlinde siyasal, kültürel,sosyal ve ekonomik amaçlarını gerçekleştirme imkânı sağlar. Sendika hakkı daçalışanların, bireysel ve ortak çıkarlarını korumak amacıyla bir araya gelerekörgütlenebilme serbestisini gerektirmekte ve bu niteliğiyle örgütlenmeözgürlüğünün bir parçası olarak görülmektedir.

Sendika kurma hakkı mutlak olmayıp Anayasa'nın 51. maddesininikinci fıkrası uyarınca milli güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesininönlenmesi, genel sağlık ve genel ahlâk ile başkalarının hak ve özgürlüklerininkorunması sebeplerine dayanılarak kanunla sınırlanabilir. Öte yandan, anılanmaddenin beşinci fıkrasında, “İşçi niteliği taşımayan kamugörevlilerinin bu alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırları gördüklerihizmetin niteliğine uygun olarak kanunla düzenlenir.” hükmüne yerverilerek ikinci fıkradaki genel sınırlama sebepleri dışında da bazı kamugörevlileri yönünden bu hakkın kapsamının daraltılması veya sınırlandırılmasıya da hakkın kullanımının yasaklanması mümkün kılınmıştır.

Ancak, Anayasa'nın 51. maddesinin ikinci ve beşinci fıkralarındabelirtilen sebeplerle sendika kurma ve sendikalara üye olma hakkına yöneliksınırlamalar, Anayasa'nın 13. maddesi uyarınca, demokratik toplumdüzeninin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz. Anayasa'nın 13. maddesindeyer alan ölçülülük ilkesi, amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun bir dengeninbulunması gereğini ifade eder. Ölçülülük, aynı zamanda yasal önlemin sınırlamaamacına ulaşmaya elverişli olmasını, amaç ve aracın ölçülü bir oranıkapsamasını ve sınırlayıcı önlemin demokratik toplum düzeni bakımındanzorunluluk taşımasını da içeren bir ilkedir.

Emniyet hizmetleri sınıfına mensup olanların sendika kurmasını vesendikalara üye olmasını yasaklayan itiraz konusu kuralın, sendika kurmahakkına sınırlama getirdiği açıktır. İtiraz konusu kuralda, emniyet hizmetlerisınıfı mensuplarının sendika kurmasının yasaklanmasının, iç güvenlikhizmetlerine hâkim olması gereken disiplin ve hiyerarşik düzenin korunmasıamacına dayandığı anlaşılmaktadır. Disiplin ve hiyerarşinin korunması vedolayısıyla kamu düzeninin sağlanması amacıyla emniyet hizmetleri sınıfımensuplarının sendika kurma hakkının sınırlandırılmasında, Anayasa'nın 51.maddesinde belirtilen özel sınırlama sebeplerine bağlı kalındığı vesınırlandırmanın meşru bir amaca dayandığı hususunda tereddüt bulunmamaktadır.

Sendikalar, mensuplarının (çalışanların) hak ve menfaatlerinikorumak amacıyla, yine bunların üretimden gelen güçlerine dayanarak faaliyetgösteren örgütlü yapılardır. Bireysel olarak zayıf durumda bulunan çalışanlar,örgütlenmek ve sendikalaşmak suretiyle girişimci karşısındaki pazarlıkgüçlerini artırmakta, gerek hak ve menfaatlerinin korunmasında gereksesorunlarının çözümünde etkin bir konum elde etmektedirler. Bu bakımdan,sendikalaşmanın sosyal adaletin tesisine hizmet eden önemli bir demokratik araçolduğu söylenebilir.

Bununla beraber, sosyal adaletin tesisi bakımından gerekli görülensendikalaşma olgusunun, kamu kesiminde var olması gereken disiplin vehiyerarşik düzeni etkileme potansiyeline sahip olduğu da aşikârdır.Sendikalaşmanın disiplini etkileme potansiyelinin bulunması, işin doğasındankaynaklanmakta olup kural olarak sırf bu gerekçeyle örgütlenme özgürlüğünün birparçası olan sendika kurma hakkının ortadan kaldırılması, demokratik toplumgerekleriyle örtüşmez. Bunun yanında, sıkı bir disiplin ve hiyerarşik düzengerektiren kimi mesleklerde disiplinin bozulması, kamu düzenini tehdit ediciboyutlara ulaşabileceğinden bu gibi durumlarda, kamusal yarara üstünlüktanınarak ilgili meslekle sınırlı olarak sendikalaşmanın yasaklanması gereklihâle gelebilir. Diğer bir ifadeyle, demokratik toplum düzenininsürdürülmesindeki üstün kamusal yarar, sendikacılığın disiplini etkilemepotansiyelini, disiplin esasına dayanan meslekler yönünden ihmal edilebilirolmaktan çıkarmakta ve bu mesleklerde sendikacılığın yasaklanmasına haklı birtemel oluşturabilmektedir.

İç güvenlik, sıkı bir hiyerarşik disiplin gerektiren ve icabındaşiddet kullanma yetkisi veren, kamu düzeninin tesisi bakımından hayati öneme sahipbir kamu hizmetidir. Bu hizmetin aksaması, kamu düzeni yönünden telafisi güç veimkânsız zararların doğmasına yol açabilir. Toplumun huzur ve güvenliğinisağlamakla yükümlü olan emniyet hizmetleri sınıfı mensupları arasındakihiyerarşi ve disiplinin aşınması, iç güvenlik hizmetinin aksamasına nedenolabilecek temel etkenlerden biridir. Demokratik toplum düzeninin varlığınısürdürebilmesinin önkoşulu olan iç güvenlik hizmetlerinin aksamadan ve sağlıklıbir şekilde yerine getirilmesinin temini bakımından bu hizmetin asli unsuruolan emniyet hizmetleri sınıfı mensuplarının sendika kurmasının yasaklanması,kanun koyucunun takdir yetkisi kapsamında başvurabileceği tedbirlerarasındadır.

Nitekim, 25.11.1992 günlü, 3847 sayılı Kanunlaonaylanması uygun bulunan ve ilke olarak tüm çalışanların sendika kurma vesendikaya üye olma özgürlüklerini güvenceye bağlayan Sendika Özgürlüğüne veÖrgütlenme Hakkının Korunmasına İlişkin 87 sayılı ILO Sözleşmesi'nin 9.maddesiyle, Sözleşme'de öngörülen güvencelerin silahlı kuvvetler ve polismensuplarına ne ölçüde uygulanacağının ulusal mevzuatla belirleneceği ifadeedilerek silahlı kuvvetler ve kolluk mensuplarının sendika kurma haklarıylailgili olarak taraf devletlere takdir yetkisi tanınmıştır.

Bu itibarla, kanun koyucunun, emniyet hizmetleri sınıfımensuplarının sendika kurmalarının yasaklanmasının gerekli olduğunudeğerlendirerek takdirini bu yönde kullanmasında Anayasa'ya aykırı bir yönbulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kuralda yer alan “Emniyethizmetleri sınıfı…” ibaresi,Anayasa'nın 13. ve 51. maddelerine aykırıdeğildir. İptal isteminin reddi gerekir.

Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Zehra Ayla PERKTAŞ, Engin YILDIRIM veZühtü ARSLAN bu görüşe katılmamışlardır.

Kuralın, Anayasa'nın 5. ve 11. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.

B- Bentte Yer Alan “…ve emniyet teşkilâtında çalışan diğerhizmet sınıflarına dahil personel” İbaresinin İncelenmesi

İtiraz konusu kuralda yer alan ibareyle, emniyet teşkilatındaçalışan emniyet hizmetleri sınıfı mensupları dışındaki personelin sendikakurması ve sendikalara üye olması yasaklanmaktadır.

İtiraz konusu kuralda, emniyet teşkilatında çalışan polis dışındakipersonelin sendika kurmasının yasaklanması da, iç güvenlik hizmetlerine hâkimolması gereken disiplin ve hiyerarşik düzenin korunması amacınadayanmaktadır. Emniyet teşkilatında çalışan sivil personelin ifa ettiğigörevler, silah kullanımını gerektirmeyen kimi teknik ve lojistik hizmetlerdenibarettir. Kamu düzeninin sağlanması bakımından düzenli bir şekilde yerinegetirilmesi zaruret taşıyan iç güvenlik hizmetleri, bu hizmetin asli unsuruolan emniyet hizmetleri sınıfı mensuplarının katı bir disiplin ve hiyerarşikdüzene bağlı olarak çalışmalarını gerekli kılmaktadır. Bu nedenle emniyethizmetleri sınıfı mensupları arasındaki disiplinin aşınmasını engellemekamacıyla, bunların sendika kurmasının yasaklanması demokratik toplum düzeniaçısından meşru ve gerekli bir tedbir olarak görülebilir.

Buna karşılık, sendikalaşmanın, iç güvenlik hizmetlerinin asliunsuru olmayan ve kimi teknik ve lojistik hizmetleri yürütmekle sınırlı görevicra eden sivil personelin çalışma disiplini üzerinde yaratacağı etki, bunlarınsendika kurma hakkından yoksun bırakılmalarını gerekli kılmamaktadır. Zira buhizmetlerde disiplin zafiyeti nedeniyle meydana gelebilecek aksamalar, telafisigüç ve imkânsız zararların oluşmasına yol açmamaktadır. Öte yandan, iç güvenlikhizmetlerinde doğrudan görev alan emniyet hizmetleri sınıfı mensupları içingeçerli olan polis disiplini gerekçesiyle sivil personelin sendika kurmahakkından yoksun bırakılması, demokratik toplum düzeninin gerekleriylebağdaşmadığı gibi bunlara yönelik sendika kurma yasağının kamu düzenininsağlanması amacına ulaşmada elverişli bir araç olduğu da söylenemez.

Bu durumda, emniyet teşkilatı kadrolarında görev yapan sivilpersonelin sendika kurmalarının yasaklanması, demokratik toplum düzeniaçısından meşru ve ölçülü bir müdahale niteliği taşımamaktadır.

Nitekim, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin içtihadı da buyönde olup Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin “Örgütlenme Hakkı”nıdüzenleyen 11. maddesinin ikinci fıkrasının son cümlesi uyarınca, ancak iknaedici ve zorlayıcı gerekçelerin bulunması hâlinde, devletin idaremekanizmasında görev yapan kamu görevlilerinin sendika kurma hakkına meşrukısıtlamaların getirilebileceği belirtilmektedir [Demir ve Baykara/Türkiye (BD)kararı, Başvuru No:34503/97, par.119].

Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kuralda yer alan “…veemniyet teşkilâtında çalışan diğer hizmet sınıflarına dahil personel” ibaresi, Anayasa'nın13. ve 51. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

M. Emin KUZ bu görüşe katılmamıştır.

Kuralın, Anayasa'nın 5. ve 11. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.

VI- SONUÇ

25.6.2001 günlü, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve TopluSözleşme Kanunu'nun 15. maddesinin, 4.4.2012 günlü, 6289 sayılı Kanun'un 31.maddesinin (b) bendiyle değiştirilen birinci fıkrasının (j) bendinde yer alan;

A- “Emniyet hizmetleri sınıfı…” ibaresininAnayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, ZehraAyla PERKTAŞ, Engin YILDIRIM ile Zühtü ARSLAN'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

B- “…ve emniyet teşkilâtında çalışan diğer hizmetsınıflarına dahil personel…” ibaresinin Anayasa'ya aykırı olduğuna veİPTALİNE, M. Emin KUZ'un karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,

29.1.2014 gününde karar verildi.

Başkan

Haşim KILIÇ

Başkanvekili

Serruh KALELİ

Başkanvekili

Alparslan ALTAN

Üye

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Üye

Zehra Ayla PERKTAŞ

Üye

Recep KÖMÜRCÜ

Üye

Burhan ÜSTÜN

Üye

Engin YILDIRIM

Üye

Nuri NECİPOĞLU

Üye

Hicabi DURSUN

Üye

Erdal TERCAN

Üye

Muammer TOPAL

Üye

Zühtü ARSLAN

Üye

M. Emin KUZ

KARŞIOY YAZISI

Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 15.maddesinin 6289 sayılı Kanunla değiştirilen birinci fıkrasının (j) bendinde yeralan “Emniyet hizmetleri sınıfı” ibaresinin Anayasaya aykırılığı savıyla iptaliistemi Mahkememiz çoğunluğunca yerinde görülmemiştir.

İptal istemi, emniyet hizmetleri sınıfına mensup polislerinsendika kurma hakkına ilişkin olup, istemin reddi, Anayasa'nın 51. maddesininikinci fıkrasında yer alan “Sendika kurma hakkı ancak milli güvenlik,kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlak ilebaşkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebepleriyle ve kanunlasınırlanabilir” hükmüne dayanmaktadır.

Hakkın sınırlandırılması bakımından Anayasa'nın 13. maddesinde yeralan “demokratik toplum düzeninin… gereklerine” ve “ölçülülükilkesine” aykırı olmamak zorunluluğunun gözetilmesi gerektiğindetereddüt bulunmamaktadır.

Bu yönüyle bakıldığında polis sendikası kurulmasının asayişhizmetlerinin sağlanmasında, suçun önlenmesinde ve kolluk görevlerinin yerinegetirilmesinde kendiliğinden bir zafiyete yol açacağı varsayımı, günlük hayatıngerçeklikleriyle doğrulanmadığı gibi, polis sendikasına izin verilen demokratikülkelerdeki uygulama sonuçları, polislerce sendika kurulmasının herhangi birciddi sakıncasını olmadığını göstermiştir. Öte yandan, sendika kurulmasına izinverilmesi halinde, ağır şartlar altında görev yapan, çoğu kez karşılaştığısorunlar karşısında yalnız başına bırakıldığı duygusuna kapılan, bir grupyapısı içerisinde yer aldığı takdirde daha güçlü olacağı psikolojisiyle, kimizaman suç örgütlerinin veya kamu hizmetiyle bağdaşmayan fiili yapılanmalarınetkisinde kalabilen emniyet mensuplarının, adil, tarafsız kamu hizmetiesaslarına bağlı görev yapması yolunda doğabilecek sakıncalar da giderilmişolacaktır. Devletin kendisine yeterince sahip çıkmadığı ve sorunlarınınçözümünde yalnız olduğu duygusuna kapılan emniyet mensupları, disiplinyönünden, açık, şeffaf ve yasal denetim içerisinde sendikalaşan polislerekıyasla daha sakıncalıdır. Bu nedenle, sendika kurulmasının polisin disiplininibozacağı savına katılmak güçtür. Sendika yasağı kamu düzeninin korunmasıbakımından zorunlu olmadığı gibi, “demokratik bir toplumda gereklilik” ölçütüile de bağdaşmamaktadır.

Anayasa'nın 51. maddesinde güvence altına alınan sendika hakkı,sınırlama nedenleri bakımından yasa koyucuya takdir yetkisi tanımaktadır.Ancak, bu takdir yetkisinin, Anayasa'nın 90. maddesinde yer alan temel hak vehürriyetlerin korunmasına ilişkin uluslar arası andlaşmalar bağlamındakullanılması zorunludur. Türkiye'nin taraf olduğu Sendika Özgürlüğüne veÖrgütlenme Hakkının Korunmasına İlişkin 87 sayılı ILO Sözleşmesi'nin 8.maddesinde, Sözleşmede öngörülen güvencelerin silahlı kuvvetler ve polismensuplarına ne ölçüde uygulanacağının ulusal mevzuatla belirleneceği ifadeedilmiştir.

Anayasa'nın 13. maddesinde, temel hak ve hürriyetlerinsınırlanması halinde dahi özlerine dokunulamayacağı belirtilmiştir. Buna göre,polis sendikası meselesi, hakkın özüne dokunan tamamen yasaklama yolunagidilmeksizin, ölçülü bir şekilde düzenlenebilir. Bu konuda demokratikülkelerde iyi örnekler bulunmaktadır. Bu bağlamda, sendikal hakların kullanımıbakımından, astlarına emir verme yetkisine ve dolayısıyla onları etkilemeimkanına sahip olan polis amirleri ile rütbesiz polis memurları arasındafarklılaşmaya veya görev yerinin özelliklerine göre bazı hakların kullanımındageçici olarak sınırlamaya gidilebilir. Ancak sendika kurma ve salt üye olmayönünden toptan yasak konulması, sendika hakkının tanınıp tanınmamasındandeğil, sadece “ne ölçüde sınırlanacağından” bahseden ILO Sözleşmesinin ruhunada aykırıdır.

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin Demir ve Baykarav.Türkiye kararında yer alan, örgütlenme hakkına “ancak iknaedici ve zorlayıcı gerekçelerin bulunması halinde meşru kısıtlamaların getirilebileceği” hükmününde yukarıdaki yaklaşım çerçevesinde yorumlanması gerektiği kanaatindeyim.

KARŞIOY GEREKÇESİ

25.6.2001 günlü, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve TopluSözleşme Kanunu'nun 15. maddesinin, 4.4.2012 günlü, 6289 sayılı Kanun'un 31.maddesinin (b) bendiyle değiştirilen birinci fıkrasının (j) bendinin Anayasa'nın 5., 11., 13. ve 51. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülerekiptali istenmektedir.

Dava konusu kuralla, emniyet hizmetleri sınıfı ve emniyetteşkilatında çalışan diğer hizmet sınıflarına dahil personelin sendika üyesiolamayacakları ve sendika kuramayacakları düzenlenmektedir.

Anayasa'nın “Kişinin Hakları ve Ödevleri” başlıklı ikincibölümünde yer alan ve sendika kurma hakkını düzenleyen 51. maddesinin birincifıkrasında “Çalışanlar ve işverenler, üyelerinin çalışma ilişkilerinde,ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için öncedenizin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma, bunlara serbestçe üye olmave üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahiptir. Hiç kimse bir sendikaya üyeolmaya ya da üyelikten ayrılmaya zorlanamaz.” denilmek suretiyle işçi ve memurayrımı yapılmaksızın tüm çalışanların sendika kurma ve sendikaya üye olma hakkıanayasal güvenceye bağlanmıştır. Diğer taraftan aynı maddenin ikinci fıkrasındabelirtilen sebeplerle sendika kurma ve sendikalara üye olma hakkına yönelikmüdahalelerin Anayasa'nın 13. maddesi uyarınca demokratik toplum düzeniningereklerine ve ölçülük ilkesine aykırı olamayacağı açıktır.

Sendika kurma ve sendikaya üye olma hakkı, demokratik toplumuntemeli olan örgütlenme özgürlüğünün bir parçasıdır. Örgütlenme özgürlüğü,bireylerin kendi menfaatlerini korumak için kolektif oluşumlar meydanagetirerek bir araya gelebilme özgürlüğüdür. Bu özgürlük, bireylere bir arayagelerek topluluk halinde siyasal, kültürel, sosyal ve ekonomik amaçlarınıgerçekleştirmelerine imkan sağlar. Sendika kurma hakkı çalışanların bireysel veortak çıkarlarını korumak amacıyla bir araya gelerek örgütlenebilmeserbestisini gerektirmekte olup, bu niteliği itibariyle örgütlenme özgürlüğününbir parçasıdır. Nitekim demokratik ülkelerin uygulamalarına bakıldığında ilkeolarak tüm çalışanlara sendika kurma ve üye olma hakkının verildiği ve mutlakbir yasaklama olmadığı görülmektedir.

Türkiye'nin de katılmış olduğu Uluslararası ÇalışmaÖrgütü (İLO)87 ve 151 sözleşmesinde de tüm çalışanlara sendikahakkının tanındığı, ancak bu hakkın ulusal güvenlik, kamu güvenliği gerekleri,kamu düzeninin korunması, suçun önlenmesi, genel sağlığın ve ahlakın ya dabaşkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması gibi koşulların bulunmasıdurumunda, kanunla sınırlandırılabileceği belirtilmektedir.

Anayasa'nın 51. maddesinin birinci fıkrası karşısında sendikakurma ve sendikaya üye olma hakkı tüm çalışanlar yönünden güvence altınaalındığından “Emniyet hizmetleri sınıfı ve emniyet teşkilatında çalışan diğerhizmet sınıflarına dahil personelin” sendika kurması ve sendikaya üye olmasınıyasaklayan dava konusu kuralın sendika kurma hakkına müdahale niteliği taşıdığıaçıktır. Bu müdahalenin Anayasa'ya uygun olabilmesi Anayasa'nın 13. maddesiuyarınca ölçülü olmasına bağlıdır. Anayasa'nın 13. maddesinde yer alan ölçülükilkesi amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun bir dengenin bulunmasını vesınırlayıcı önlemin demokratik toplum düzeni bakımından zorunluluk taşımasınıda gerektiren bir ilkedir.

Emniyet hizmetleri sınıfı ve emniyet teşkilatında çalışan diğerhizmet sınıfına dahil personelin çalışma şartlarının iyileştirilmesi veözgürlük haklarının geliştirilmesi gibi bireysel ve ortak menfaatlerininkorunmasına yönelik sendikal faaliyetlerde bulunması demokratik toplumdüzeninin gereğidir. Bu durumda “Emniyet hizmetleri sınıfında” yeralan personelin sendika kurma ve sendikaya üye olmalarının yasaklanmasınailişkin düzenleme demokratik toplum düzeni bakımından meşru ve ölçülü birmüdahale niteliği taşımamaktadır.

Açıklanan nedenle itiraz konusu kural Anayasa'nın 13. ve 51.maddelerine aykırı olduğu düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.

KARŞI OY GEREKÇESİ

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu SözleşmeKanunu'nun 15/j bendi emniyet hizmetleri sınıfı ve emniyet teşkilâtında çalışandiğer hizmet sınıflarına dâhil personeli sendika üyesi olamayacak gruplararasında saymıştır. İkinci gruba dahil personel açısından Mahkememiz sendikayasağını bu 2014/18 sayılı kararıyla kaldırmıştır.

Anayasa'nın 51. Maddesinin ilk fıkrası, ‘Çalışanlar ve işverenler,üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumakve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma,bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahiptir… ……' hükmünü getirerek sendika kurma hakkını temel bir hak olarak kabul etmiştir.Bu hakkın, “…Ancak milli güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi,genel sağlık ve genel ahlâk ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunmasısebepleriyle ve kanunla” sınırlanabileceği de bu maddenin ikinci fıkrasındadüzenlenmiştir. Mutlak bir hak olmayan sendika hakkı yukarıda belirtilennedenlere dayalı olarak sınırlandırılabilir ancak bunun Anayasa'nın 13.maddesinde vurgulandığı şekliyle hakkın özüne dokunmaksızın yapılmasıgerekmektedir.

Anayasa'nın 51. maddesinin ikinci ve beşinci fıkralarındabelirtilen sebeplerle sendika kurma ve sendikalara üye olma hakkına yöneliksınırlamalar, Anayasa'nın 13. maddesi uyarınca, demokratik toplum düzeniningereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz. Bu maddede temel hak veözgürlüklerin özlerine dokunulmaksızın ölçülülük ilkesine uygun şekilde,yasayla sınırlandırılabileceği belirtilmektedir. Ölçülülük ilkesi sınırlamadabaşvurulan aracın sınırlama amacını gerçekleştirmeye elverişli olmasını,bu aracın sınırlama amacı açısından gerekli olmasını ve araçlaamacın ölçüsüz bir oran içinde bulunmamasını ifade etmektedir.Burada kısıtlama için kullanılan araçla amaç arasında hak ve özgürlüğü en azsınırlayacak dengeli bir orantı aranmaktadır.

Birleşmiş Milletler (BM) Uluslararası Medeni ve Siyasi HaklarSözleşmesinin (UMSHS) 22. maddesinin ilk fıkrası ile Uluslararası Ekonomik,Sosyal ve Kültürel Haklar Sözleşmesinin (UESKHS) 8.maddesinin, ilk fıkrasının abendi, sendika hakkını tanımakta ancak bu hakkın, silahlı kuvvetler ve emniyetmensupları için sınırlandırılabileceği belirterek, sendikalaşma hakkınınkullanımının sınırlarına ilişkin ölçütleri taraf devletlere bırakmaktadır. Heriki Sözleşmedeki bu maddeler, silahlı kuvvetler ve emniyet mensupları içinmutlak ve kesin bir sendika yasağı getirmemektedir. BM Genel KurulundaUESKHS'nin 8.maddesinin, ikinci fıkrasının silahlı kuvvetler, polis ve kamuhizmeti üyelerinin sendika haklarını engellemediği, yalnızca yasalkısıtlamalara imkân verdiği açıklanmıştır.[1]

BM İkiz Sözleşmeleri gibi, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin(AİHS) 11. maddesi de sendika hakkını tanımış ancak maddede belirtilenkıstaslar doğrultusunda sınırlanabileceğini kabul etmiştir. Bu bağlamda silahlıkuvvetler, kolluk kuvvetleri veya devlet idaresi mensuplarının sendika hakkınınkısıtlanabileceği de 11/2 fıkrasında belirtilmiştir.

Türkiye'nin onaylayıp, kabul ettiği ve Anayasa'nın 90. maddesigereğince iç hukukun bir parçası olan 87 ve 151 sayılı ILO Sözleşmeleri desendika kurma hakkını temel bir hak olarak kabul etmektedir. 87 sayılı SendikaÖzgürlüğü ve Örgütlenme Hakkının Korunması Sözleşmesi'nin 9. maddesi ile 151sayılı Kamu Hizmetinde Örgütlenme Hakkının Korunması ve İstihdam KoşullarınınBelirlenmesi Yöntemlerine İlişkin Sözleşmenin 1. maddesinde, Sözleşmelerdeöngörülen güvencelerin silahlı kuvvetlere ve polis mensuplarına ne ölçüdeuygulanacağının ulusal mevzuatla belirleneceği kabul edilmiştir.

Avrupa Sosyal Şartı (ASŞ) ve Gözden Geçirilmiş ASŞ'nin 5.maddeleri de sendikalaşma hakkını kabul etmiştir. Her iki Şart'ın 5. maddesisendika hakkını içerecek şekilde örgütlenme özgürlüğünü düzenlemektedir.Maddede öngörülen güvencelerin, güvenlik güçleri bakımından hangi ölçüdeuygulanacağı ulusal yasalarla ya da yönetmeliklerle belirleneceği de ikincifıkrada belirtilmiştir.

Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi Tavsiye Kararı (Rec (2001) 10)ile kabul edilen Avrupa Polis Etiği Yönetmeliği'nin 31. maddesinde, polisin,diğer vatandaşlarla aynı medenî ve siyasî haklara sahip olduğu, bu haklaragetirilecek sınırlamaların ancak demokratik bir toplumda polisin görevinigereği gibi yapabilmesi amacıyla, hukuka ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'neuygun olarak getirilebileceği ifade edilmiştir. Aynı Yönetmeliğin 32.maddesinde de polis teşkilatı mensuplarının kamu görevlileri olarak, sosyal veekonomik haklardan sonuna kadar yararlanmaları ve polislerin kendilerini temsileden kuruluş kurmak veya bu kuruluşlara katılmak hakkına sahip olmalarıgerektiğine dikkat çekilmektedir.

Avrupa Sosyal Haklar Komitesi (ASHK) 21 Mayıs 2002'de, AvrupaPolis Sendikaları Konseyi'nin Portekiz aleyhine yaptığı başvuruyla ilgiliverdiği kararda, polislerin sendika kurma hakkının sınırlandırılabileceğiniancak tamamen yasaklanamayacağını, polislerin çalışma koşullarını veücretlerini pazarlık etme ve örgütlenme gibi temel sendikal haklardanyararlanmak amacıyla sendika kurma veya kurulmuş sendikalara katılma hakkıolduğunu belirtmiştir.[2] Komite, ASŞ 5. maddesi veilgili travaux préparatoires hakkında yaptığı Yorum'da, birdevletin polisin örgütlenme özgürlüğünü sınırlandırabileceğini ama 5. maddedesunulan güvencelerden tamamen mahrum bırakamayacağını vurgulamıştır.[3]

Türkiye, ASŞ ve Gözden Geçirilmiş ASŞ'yi imzalamakla birlikte,diğer bazı maddelerin yanı sıra 5. maddeye de çekince koymuştur. Bununlabirlikte 12 Kasım 2008 tarihli, Demir ve Baykara/Türkiye davasındaAvrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM), Türkiye'nin onaylamadığı uluslararasıanlaşmaların kendisine uygulanamayacağı hususundaki itirazını kabul etmeyerek,Sözleşme hükümlerini, Sözleşmeyle korunan hak ve özgürlüklerin yorumlanmasındatek başvuru çerçevesi olarak değerlendirmediğini belirtmiştir. AİHM'e göre,ilgili uluslararası belgelerin, uluslararası hukukta veya Avrupa Konseyi üyedevletlerinin çoğunun iç hukukunda uygulanan norm ve ilkelerde devam etmekte olanbir gelişimi ifade etmesi ve belirli bir alanda modern toplumlarda ortak birzemin olduğunu göstermesi yeterli olacaktır. Dolayısıyla, AİHM'e göre savunmacıdevletin ilgili davanın konusuna ilişkin olarak uygulanabilir olan belgelerintümünü onaylamış olması gerekmemektedir.[4]

21 Mayıs 2006 tarihli, Tüm Haber-Sen ve Çınar/Türkiye kararındaAİHM, sendika hakkının bir meslek gurubu için tamamen ortadan kaldırılmasınıhaksız bularak, Türkiye aleyhine karar vermiştir. Kararın gerekçesinde de,müdahalenin ‘demokratik bir toplum için' gerekli olup olmadığınınbelirlenmesinin asıl olduğun ifade edilmiştir.[5] AİHM, ordu vepolis mensupları ile Devlet idaresinde görevli olanların sendikal haklarınıkullanmalarına, hukuken öngörülen sınırlamalar konulabileceğini, ancak 11.maddede belirlenen istisnaların dar bir çerçevede yorumlanması gerektiğini,yalnız ikna edici ve zorlayıcı nedenlerin, sendikalaşma özgürlüğünü sınırlamayıhaklı kılabileceğini, böyle bir gereklilik olup olmadığını belirlerken de,devletin sınırlı bir takdir hakkı olduğunu, bu takdir hakkının devletin tarafolduğu sözleşmelere uygun olması gerektiğini vurgulamıştır. Böylece AİHMde, sendikalaşmanın tamamen yasaklanamayacağını, sadece demokratik toplumgerekleri dikkate alınarak, zorunluluklara bağlı sınırlandırma yapılabileceğiesasını kabul etmiştir. 27 Ekim 1975 tarihli, Belçika Ulusal PolisSendikası/Belçika ve 25 Eylül 2012 tarihli Slovak CumhuriyetiPolis Sendikası ve Diğerleri/Slovakya kararlarında da AİHM polislerinsendika kurma hakkını tartışma konusu yapmamıştır[6]. Polisler içinbu hakkın varlığını son derece doğal saymıştır.

Polislerin örgütlenmesi bazı ülkelerde sendikalar, diğerlerindeise dernekler veya birlikler şeklinde olabilmektedir. Ülkemizde ise polislerinsendika kurmasının yasaklanması yetmezmiş gibi 3201 sayılı Emniyet TeşkilatıKanunu'nun ek 11. maddesiyle polislerin dernek kurması ve derneklere üye olmasıda yasaklanmıştır. Bu yasakçı düzenlemelerde 12 Eylül öncesi Emniyet Teşkilatımensupları arasındaki dernek şeklindeki örgütlenmelerin neden olduğu iddiaedilen siyasi bölünmenin ve kamplaşmanın emniyet hizmetlerinde yol açtığıaksamaların ve disiplin ve hiyerarşinin bozulmasının etkisinin büyük olduğunusöyleyebiliriz. Bununla birlikte, geçmişin hayaletinin ve günahlarınınyaşayanlar ve gelecek kuşaklar üzerine bir kâbus gibi çökerek onların temel hakve özgürlüklerden yararlanmasını engellemesi de doğru değildir.

Günümüzde demokrasi anlayışının genişlemesinin bir parçası olaraksendika hakkının sırf emniyet teşkilatında çalıştığı ya da silah taşıdığı içinkişilerden esirgenmesi kabul edilemez. Demokratik ülkelerde, emniyet mensuplarıda, ekonomik, sosyal hak ve çıkarlarını korumak ve geliştirmek için sendikakurabilmektedirler. Bu durumun, çoğunluk görüşünün aksine, güvenlikhizmetlerini aksatmadığı gibi, polislik mesleğinin gerektirdiği disiplin veemir-komuta zincirine zarar vermediği de görülmüştür. Polisin sendikalaşmasısadece bu kişilerin özlük haklarını korumak ve geliştirmekle kalmayarak,polislerin neden olabileceği keyfi uygulamaların ve hukuksuzluklarınazaltılmasına da katkı sağlayacaktır. Polisin sendikal haklara sahip olduğundademokratik ilkelere daha uygun davranışlar gösterdiği yolunda kanıtlardamevcuttur.[7] Polisin örgütlenmesine izin verildiği Avrupaülkeleri, ABD, Kanada, Avustralya ve Güney Afrika Cumhuriyeti ve diğerdevletlerde genel olarak, bu durumun emniyet hizmetlerinde zafiyetyaratmadığını bilimsel araştırmalar göstermektedir.[8]

Türkiye'de polislerin aşırı ve düzensiz çalışma, amir baskısı vekeyfi yönetim gibi sorunlarla karşılaştıkları sıklıkla dile getirilmektedir.Polisleri temsil edecek örgütlü bir yapının bulunması, bu sorunların dilegetirilmesine ve çözülmesine katkı yapacaktır. Bu şekilde görevini yaparken,kafasında çeşitli sorunlarla boğuşan polis güvenlik hizmetlerini daha etkin birşekilde yerine getirebilecek, bu durumdan devlette, toplumda kazançlıçıkacaktır. Nitekim özellikle toplumsal olaylarda polisler çok uzun sürearalıksız çalışması, sokaklarda, otobüslerde uyuması ve düzenlibeslenememesiyle bu tip olaylarda polisin orantısız şiddet içeren güçkullanması arasında bir ilişki olduğundan söz etmek yanlış olmayacaktır.

Polislerin kendilerini ifade edecek demokratik araçların enönemlilerinden biri olan sendika hakkından yoksun bırakılmaları günümüzdemokrasi anlayışına tamamen ters düşmektedir. Ağır çalışma koşulları altındagörev yapan, karşılaştıkları çeşitli sorunlarla mücadele etmede adeta yalnızkalan, haklarını aramada çaresiz bırakılan polislere sendika kurma hakkının çokgörülmesi 21. yüzyıl Türkiye'sine yakışmamaktadır. Uluslararası hukuktapolislerin sendika hakkı konusunda devletlere geniş bir takdir yetkisitanınmasından güç alarak, Türkiye'nin polislerin sorunlarını dile getirecek,hak ve çıkarlarını koruyup, geliştirecek örgütlenmeleri yasaklaması demokratiktoplum düzeni anlayışıyla bağdaşmamaktadır.

Demokratik toplum düzeninin en önemli unsurlarından biri olanörgütlenme özgürlüğünün bir yansıması olan sendika hakkı, bireylerin kendimaddi ve manevi çıkarlarını korumak ve geliştirmek amacıyla bir arayagelmelerine ve dayanışma esasına dayalı hem bireysel hem de toplu olarakkullanılabilen temel insan haklarından biridir. Sendika hakkı sayesinde çalışmailişkilerinde göreceli zayıf durumda bulunanlar kişiler topluluk hâline gelip,örgütlenerek belirledikleri ekonomik, siyasi ve sosyal hedeflere ulaşmayaçalışmaktadır.

Emniyet hizmeti sınıfı mensuplarına sendika hakkını yasaklayankuralda Anayasa'ya aykırılık görmeyen Çoğunluk kararında, “Emniyethizmetleri sınıfına mensup olanların sendika kurmasını ve sendikalara üyeolmasını yasaklayan itiraz konusu kuralın, sendika kurma hakkına sınırlamagetirdiği açıktır”, denilerek, polislerin sendika kurma hakkının ilgilikural gereğince tamamen yasaklandığı gerçeği göz ardı edilmektedir. Gayetaçıktır ki, söz konusu kural, emniyet mensuplarının sendika hakkınısınırlanmamakta, tam tersine, Anayasa'nın 13. ve 51. maddelerini aykırı birşekilde tümüyle yok etmektedir. Çoğunluk, emniyet hizmetleri sınıfımensuplarının sendika kurmasının yasaklanmasının, “İç güvenlik hizmetlerinehâkim olması gereken disiplin ve hiyerarşik düzenin korunması amacınadayandığı… dolayısıyla kamu düzeninin sağlanması amacıyla” sendika kurmahakkının sınırlandırılmasında, Anayasa'nın 51. maddesinde belirtilen özelsınırlama sebeplerine bağlı kalındığı ve sınırlandırmanın meşru bir amacadayandığı görüşünü savunmaktadır.

İlginç olan nokta, Çoğunluğun, sendikalar sayesinde, “Bireyselolarak zayıf durumda bulunan çalışanların, örgütlenmek ve sendikalaşmaksuretiyle…gerek hak ve menfaatlerinin korunmasında gerekse sorunlarınınçözümünde etkin bir konum” elde ettiklerini ve, “Bu bakımdan,sendikalaşmanın sosyal adaletin tesisine hizmet eden önemli bir demokratik araç”olduğundan tereddüt taşımamasıdır. Hatta, Çoğunluk daha da ileri giderek, “Sendikalaşmanındisiplini etkileme potansiyelinin bulunması, işin doğasından kaynaklanmaktaolup kural olarak sırf bu gerekçeyle örgütlenme özgürlüğünün bir parçası olansendika kurma hakkının ortadan kaldırılması, demokratik toplum gerekleriyleörtüşmez”, görüşünü rahatlıkla savunabilmektedir. Bu son derece doğrutespitlerden sonra, Çoğunluk, maalesef Türk devlet geleneğinin ve idarezihniyetinin değişmez kutsalı olan kamu kesiminde disiplini sağlama vehiyerarşik düzeni koruma adına polislerin sendika hakkını kurban etmektençekinmemiştir: “…Demokratik toplum düzeninin sürdürülmesindeki üstün kamusalyarar, sendikacılığın disiplini etkileme potansiyelini, disiplin esasınadayanan meslekler yönünden ihmal edilebilir olmaktan çıkarmakta ve bumesleklerde sendikacılığın yasaklanmasına haklı bir temel oluşturabilmektedir”.Burada Çoğunluk demektedir ki, polislerin sendikalaşması disiplini olumsuzetkileme potansiyeli taşıdığından demokratik toplum düzenine zarar verecektir,bunu önlemek için polis sendikacılığını yasaklamak doğrudur! Demokratik toplumdüzeni için bir meslek grubunun sendikal hakkının, kısıtlanmak bir yana,tamamen yasaklanması, herhalde demokratik toplum düzeninin oluşmasına değil,tam tersine, oluşmamasına bir katkı sayılmalıdır.

Mahkeme Çoğunluğu Anayasayı, uluslararası insan haklarısözleşmelerini, AİHM ve ASHK içtihatlarını ve dünyanın demokratik ülkelerindekiyaygın uygulamaları bir kenara atarak, Sendika Özgürlüğüne ve ÖrgütlenmeHakkının Korunmasına İlişkin 87 sayılı ILO Sözleşmesi'nin 9. maddesine bir cansimidi olarak yaklaşmıştır. Bu madde, daha önce de değinildiği gibi Sözleşme'deöngörülen güvencelerin silahlı kuvvetler ve polis mensuplarına ne ölçüdeuygulanacağının ulusal mevzuatla belirleneceğini ifade ederek, silahlıkuvvetler ve kolluk mensuplarının sendika kurma haklarıyla ilgili olarak tarafdevletlere takdir yetkisi tanımaktadır.

Bir kez daha vurgulamak gerekir ki, 4688 sayılı Yasa'nın 15 (j)bendi polisin sendika hakkına sınırlamayarak, polisi tümüyle sendika hakkındanyoksun bırakmaktadır. Polislerin sendika hakkını tanımayan bir uluslararasısözleşme yoktur. Uluslararası sözleşmelerin ve hukukun üzerine basa basasöylediği, görev ve yetkilerinin niteliği göz önüne alınarak polis ve ordumensuplarına sağlanan güvencelerin diğer çalışanlara göre daha sınırlı olduğuve bu konuda ulusal makamlara ve mevzuata sendikalaşma hakkının ne ölçüdekullanılacağını belirleme imkânı verilmesidir. Bu sınırlandırmalar, polislerinsendika hakkının tamamen yasaklanmasının meşrulaştırılmasına dayanak olamaz.

Yukarıda belirtilen gerekçelerden hareketle, emniyet hizmetisınıfı mensuplarına sendika yasağı getiren kuralın, Anayasa'nın 13., 51. ve 90.maddelerine aykırı olduğu düşüncesiyle, Çoğunluk kararına muhalif kalınmıştır.

KARŞIOY GEREKÇESİ

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu SözleşmeKanunu'nun 15. maddesinin birinci fıkrasının (j) bendi “Emniyet hizmetlerisınıfı ve emniyet teşkilatında çalışan diğer hizmet sınıflarına dahilpersonel”in sendikalara üye olamayacakları ve sendika kuramayacakları hükmünüiçermektedir. Mahkememiz kuralda yer alan “ve emniyet teşkilatında çalışandiğer hizmet sınıflarına dahil personel” ibaresini iptal etmiş, “Emniyethizmetleri sınıfı” ibaresine yönelik iptal istemini ise reddetmiştir.

Anayasa'nın 51. maddesinin birinci fıkrası, çalışanların sendikakurma ve bunlara üye olma haklarını güvenceye almakta, ikinci fıkrası ise milligüvenlik, kamu düzeni ve suç işlenmesinin önlenmesi gibi fıkrada sayılansebeplerle bu hakların sınırlandırılabileceğini belirtmektedir. Aynı maddeninbeşinci fıkrası da “İşçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin bu alandakihaklarının kapsam, istisna ve sınırları gördükleri hizmetin niteliğine uygunolarak kanunla düzenlenir”. hükmünü içermektedir.

İtiraz konusu kuralın, “Emniyet hizmetleri sınıfı” mensuplarıyönünden mutlak bir yasak getirdiği, bu yönüyle Anayasa'nın 51. maddesininikinci fıkrasındaki sınırlama nedenlerinden ziyade, beşinci fıkrasında yer alan“hizmetin niteliği” gereği öngörülen “istisna” olarak düzenlendiğisöylenebilir. Ancak, bu düzenlemenin geniş anlamda sendika hakkına yönelik birsınırlama olduğu ve bu nedenle söz konusu sınırlamanın Anayasa'nın 13.maddesindeki kriterlere uygun olması gerektiği açıktır. Nitekim, Mahkememiz dedenetimini hem 51. madde hem de 13. madde yönünden yapmıştır.

Sendika hakkı, örgütlenme özgürlüğünün bir parçası olarakdemokratik toplumların vazgeçilmezleri arasındadır. Bu hakkın biri bireylere diğeride topluma bakan iki yüzü vardır. Sendika hakkı, kişilerin sosyal ve ekonomikmenfaatlerini korumak maksadıyla örgütlenmelerini sağlayarak maddi ve manevivarlıklarını geliştirmelerine katkı sunmaktadır. Diğer yandan, bu hak moderndemokrasilerin vazgeçilmez unsuru haline gelen sivil toplumun gelişiminde vepekişmesinde hatırı sayılır bir yere sahiptir. Sendikaların, bireysel vetoplumsal talepleri siyasal alana taşıyan örgütlü yapılar olarak demokratiksistemin işleyişi bakımından çok önemli bir işlev gördükleri bilinmektedir.Demokratik toplum açısından bu derece önemli olan sendika hakkına yönelikmüdahalenin de sınırlı ve ölçülü olması gerekir.

Uluslararası sözleşmelerin, silahlı kuvvetler ve kolluk açısındansendikal hakların sınırlandırılması konusunda taraf devletlere takdir yetkisitanıdıkları doğrudur. Sözgelimi 87 sayılı ILO Sözleşmesi'nin 9. maddesi,sendikal güvencelerin silahlı kuvvetlere ve kolluğa ne ölçüde uygulanacağınınulusal yasalarla belirleneceğini, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin 11.maddesi de “silahlı kuvvetler, kolluk kuvvetleri veya devlet idaresimensuplarınca” sendikal hakların kullanılmasına yönelik “meşru sınırlamalar”getirilebileceğini belirtmektedir.

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM), Sözleşme'nin 11. maddesininikinci fıkrası uyarınca “silahlı kuvvetler, kolluk kuvvetleri veya devletidaresi mensuplarınca” sendikal hakların kullanımına yönelik meşrusınırlamaların getirilebileceğini, ancak maddedeki istisnaların son derece “katı”yorumlanması gerektiğini, bu üç grubun örgütlenme özgürlüklerine yöneliksınırlamaların yalnızca inandırıcı ve zorlayıcı gerekçelerin bulunmasıdurumunda kabul edilebileceğini belirtmektedir. AİHM, ayrıca, taraf devletlerinuygulamalarından doğan konsensüsün Sözleşme maddelerinin yorumlanmasındadikkate alınacağı hususunu kamu görevlilerinin sendikal haklarına ilişkindavalarda da vurgulamaktadır. (Demir Baykara/Türkiye (BD), BaşvuruNo: 34503/97, 12/11/2008, par. 119, 85).

Avrupa Konseyi üyesi ülkelerin çok büyük bir kısmında, bazısınırlamalara tabi olmakla birlikte, polislerin sendikal haklara ve meslekiörgütlenme özgürlüğüne sahip oldukları bilinmektedir. Nitekim, Avrupa KonseyiBakanlar Komitesi, kamu görevlileri olarak polislerin sosyal ve ekonomikhaklardan mümkün olduğu kadar geniş bir şekilde yararlanmaları, özelliklekendilerini temsil edecek örgütleri kurma ve faaliyetlerine katılma hakkınasahip olmaları gerektiğini açıkça ifade etmiştir (Recommendation Rec(2001)10 of the Committee of Ministers to member states on the EuropeanCode of Police Ethics, 19/9/2001, par. 32).

Polislerin sendikal hakları konusunda bir anlamda “Avrupakonsensüsü” bulunduğundan, Sözleşme'nin 11. maddesinin son cümlesi bakımındanyapılacak denetim, kolluk mensuplarının sendikal haklarına yöneliksınırlamaların demokratik toplumda gerekli olup olmadığı noktasındaodaklanmaktadır. Nitekim AİHM, şu ana kadar kolluk kuvvetlerinin sendikalhaklarının tamamen yasaklanması anlamında bir müdahaleyi incelememiş olmaklabirlikte, yapılan görevin ve taşınan sorumluluğun gereği olarak polislerin buhaklarının kullanımına yönelik özel düzenlemeler yapılabileceğini belirtmiş, budüzenlemelerin orantılı olup olmadığını denetlemiştir. (Bkz. TradeUnion of the Police in the Slovak Republic and Others/Slovakia, B.No:11828/08, 25/9/2012, par.67)

Mahkememiz çoğunluğu, emniyet hizmetleri sınıfı mensuplarınayönelik sendikalaşma yasağını kurum içinde disiplin ve hiyerarşinin korunması,bu suretle demokratik toplum düzeninin sürdürülmesi ve sonuçta üstün kamusalyararın sağlanması amacıyla kanun koyucunun takdir yetkisi kapsamındabaşvurabileceği tedbirlerden biri olarak değerlendirmiştir. İptali istenensendikal yasağın, disiplin ve hiyerarşiyi sağlamayı, böylece kamu düzeninikorumayı amaçladığı söylenebilir.

Öncelikle belirtmek gerekir ki, bir hakkın kullanımının kamudüzenini tehdit etme potansiyeli taşıması o hakkın kullanımını tamamenyasaklamak için gerekçe teşkil edemez. Esasen ifade ve örgütlenme özgürlüğügibi medeni ve siyasi haklar, nitelikleri gereği şu ya da bu ölçüde kamudüzenini tehdit edebilir. Demokratik toplumlarda devlete düşen görev, kamudüzenini korumak maksadıyla bir hakkın kullanımını tamamen yasaklamak değil,söz konusu hakkın kötüye kullanımını önlemeye yönelik tedbirleri almaktır.

Kamu düzeninin korunması gibi sınırlama sebepleri, çok geniş vekeyfi yorumlandıklarında temel hak ve özgürlüklerin korunması imkansız halegelebilir. Bu nedenle, özgürlüğün esas sınırlamanın istisna olduğu kabulündenhareketle, bir yandan sınırlama nedenlerinin dar yorumlanması, diğer yandan dabir hakka veya özgürlüğe yapılan müdahalenin bunların bireylere sağladığıyararları tamamen ortadan kaldıracak şekilde ölçüsüz olmaması gerekmektedir.

Diğer kamusal hizmet sektörlerinde olduğu gibi, emniyetmensuplarının da ağır çalışma şartları, yetersiz ücretler ve diğer özlükhakları gibi mesleğe ilişkin önemli sorunları olduğu öteden beri dilegetirilmektedir. Emniyet mensuplarının mesleki sorunlarını ve buna ilişkintaleplerini örgütlü bir şekilde ifade etmelerini sağlamaya yönelik düzenlemeleryapmak demokratik devletin yükümlülükleri arasındadır.

Emniyet hizmetleri sınıfı mensuplarının bazı sendikalfaaliyetleri, yürütülen hizmetin niteliği gereği personelin rütbeleri veçalıştıkları birimlerin özellikleri gibi hususlar dikkate alınmak suretiyleelbette sınırlandırılabilir. Ne var ki, bu tür sınırlamalar yerine, emniyethizmetleri sınıfı mensupları bakımından sendika kurma ve bunlara üye olmahakkının tamamen yasaklanmasının ölçülü olduğu söylenemez.

Öte yandan, kolluk kuvvetlerinin dernek kurma özgürlüğü bakımındanda neredeyse mutlak bir yasaklamanın olduğu düşünüldüğünde, emniyet hizmetlerisınıfı mensuplarının sosyal ve mesleki menfaatlerini korumaya ve bunları ifadeetmeye yönelik örgütsel imkanlardan bütünüyle yoksun oldukları görülmektedir.Bu nedenle, itiraz konusu kuralla getirilen mutlak yasağın, kamu düzeninikorumaya yönelik olsa bile, öngörülen meşru amaçla orantısız olduğu vedemokratik toplum düzeninde gerekli olmadığı açıktır.

Açıklanan nedenlerle, kuralın Anayasa'nın 51. ve 13. maddelerineaykırı olduğunu düşündüğümden çoğunluğun red yönündeki görüşüne katılmıyorum.

KARŞIOY GEREKÇESİ

4688 sayılı Kanunun 15. maddesinin birinci fıkrasının, Emniyetteşkilâtı personelinin sendikalara üye olmalarını ve sendika kurmalarınıyasaklayan (j) bendinin iptali talebiyle yapılan itiraz başvurusunda, bentteyer alan “Emniyet hizmetleri sınıfı…” ibaresinin Anayasaya aykırı olmadığına veiptal isteminin reddine; “…ve emniyet teşkilâtında çalışan diğer hizmetsınıflarına dahil personel” ibaresinin ise, Anayasanın 13. ve 51. maddelerineaykırı olduğuna ve iptaline karar verilmiştir.

Kararda da belirtildiği üzere, Anayasada ve Avrupa İnsan HaklarıSözleşmesinde (AİHS) sendika hakkı mutlak bir hak olarak düzenlenmemekte ve buhakkın sınırlanabilmesi öngörülmektedir.

Anayasanın 51. maddesinde, çalışanlar ve işverenlerin sendikakurma ve sendikalara üye olma hakları düzenlenmektedir. Maddenin ikincifıkrasında, bu hakkın ancak millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesininönlenmesi, genel sağlık ve genel ahlâk ile başkalarının hak ve özgürlüklerininkorunması sebepleriyle ve kanunla sınırlanabileceği; maddenin beşincifıkrasında da, işçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin bu alandakihaklarının kapsam, istisna ve sınırlarının gördükleri hizmetin niteliğine uygunolarak kanunla düzenleneceği hükme bağlanmaktadır.

AİHS'nin bu hakka ilişkin 11. maddesinin ikinci fıkrasında da, buhakkın millî güvenliğin ve kamu güvenliğinin korunması, kamu düzenininsağlanması ve suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlığın ve ahlâkın veyabaşkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebepleriyle sınırlanabileceği ve11. maddenin silahlı kuvvetler, kolluk kuvvetleri veya devlet idaresimensuplarının bu hakları kullanmasına sınırlamalar getirilmesine engel olmadığıbelirtilmektedir. Emniyet mensupları bakımından öngörülen bu sınırlamalarınsadece emniyet hizmetleri sınıfına dahil personel için geçerli olacağının kabuledilmesi, emniyet teşkilâtının diğer hizmet sınıflarından olan personelininyerine getirdiği hizmetlerin iç güvenlik hizmetleriyle ilgisinin bulunmadığıkabulüne dayanabilir.

Kararda, iç güvenliğin sıkı bir hiyerarşik disiplin gerektiren vekamu düzeninin tesisi bakımından hayatî öneme sahip olan bir kamu hizmetiolduğu ve bu hizmetin aksamasının kamu düzeni yönünden telafisi güç ve imkânsızzararlara yol açabileceği gerekçesiyle, “emniyet hizmetleri sınıfı”ndanolanların sendikalara üye olamayacaklarına ilişkin kuralın Anayasayaaykırı olmadığına hükmedilirken, gördükleri hizmet bakımından emniyethizmetleri sınıfına dahil personelle aralarında sıkı bir bağ bulunan “emniyetteşkilâtında çalışan diğer hizmet sınıflarına dahil personel” ile ilgili hükmünAnayasaya aykırı bulunarak iptal edilmesinde yukarıda belirtilen kabulün esasalındığı görülmektedir.

Oysa, 3201 sayılı Emniyet Teşkilatı Kanununa göre, ülkenin genelemniyet ve asayiş işlerinin yürütülmesi ile görevli olan emniyet teşkilâtı bugörevi emniyet hizmetleri sınıfına dahil personel ve diğer hizmetsınıflarındaki personel ile yerine getirmektedir. Yapılan kamu hizmetininniteliği gereği, bu personelin başta disiplin hükümleri olmak üzere özlükkonularının bir bölümü de emniyet hizmetleri sınıfına dahil personele benzerşekilde anılan Kanunda ve buna dayanılarak yürürlüğe konulan mevzuatta düzenlenmektedir.

Diğer hizmet sınıflarına dahil personelin hukukî durumları emniyethizmetleri sınıfında bulunan personelle aynı olmamakla birlikte, bu personeltarafından sağlanan idarî, teknik, lojistik ve sair destek hizmetlerinin çoğuzaman emniyet hizmetleri sınıfına dahil personel tarafından yürütülenhizmetlerle ayrılamayacak ölçüde iç içe olduğu görülmektedir. Bu itibarla,emniyet teşkilâtında hiyerarşi ve disiplinin, bu teşkilâtta görev yapan herhizmet sınıfındaki personel için önemli ve sıkı olduğu açıktır.

Sonuç olarak, sendikal haklara kısıtlama getirilmesi bakımındanAnayasada ve AİHS'de öngörülen sebepler emniyet teşkilâtındaki diğer hizmetsınıflarına dahil personel için de mevcut olduğu gibi Avrupa İnsan HaklarıMahkemesince ifade edilen ikna edici ve zorlayıcı nedenlerin bulunduğu dadüşünülmektedir.

Bu sebeplerle, itiraz konusu kuraldaki “Emniyet hizmetlerisınıfı…” ibaresinin Anayasaya aykırı olmadığı yönündeki gerekçelerin, iptaledilen ibare bakımından da geçerli olduğunu ve iptal talebinin reddine kararverilmesi gerektiğini düşündüğümden, “… ve emniyet teşkilatında çalışan diğerhizmet sınıflarına dahil personel” ibaresinin iptali yönündeki çoğunlukgörüşüne katılmıyorum.

[1] Gülmez ,M. (2005), Sendikal Haklarda Uluslararası Hukuka veAvrupa Birliğine Uyum Sorunu, Belediye-İş Yayını, AB'ye Sosyal Uyum SüreciDizisi, No: 1, Ankara, s.116.

[2] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/complaints/CC11Merits_en.pdf,§.25-26, erişim tarihi, 7 Mayıs 2014.

[3] http://www.sosyalhaklar.net/2013/bildiriler/ocinneide.pdf,s.128, erişim tarihi, 7 Mayıs 2014.

[4] http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx'i=001-89558,§.85-86., erişim tarihi, 7 Mayıs 2014.

[5] http://hudoc.echr.coe.int/sites/fra/pages/search.aspx'i=003-1597189-1672212,erişim tarihi 7 Mayıs 2014.

[6] http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx'i=001-57435,ve http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx'i=001-113335,erişim tarihi 7 Mayıs 2014.

[7] Adams, Roy J. (2008), “The human right of police to organizeand bargain collectively”, Police Practice and Research, 9(2), s.165.

[8] ibid. s.167.

Full & Egal Universal Law Academy