ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı: 2013/21
Karar Sayısı : 2013/57
Karar Günü : 10.4.2013
R.G. Tarih-Sayı :12.07.2013-28705
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Ankara 8. İşMahkemesi
İTİRAZIN KONUSU : 25.6.2001 günlü, 4688sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 15. maddesininbirinci fıkrasının (g) bendinin Anayasa'nın 10. ve 51. maddelerine aykırılığıileri sürülerek iptaline karar verilmesi istemidir.
I- OLAY
Kurucu üyelerinin tamamı Millî Savunma Bakanlığı ve Türk SilahlıKuvvetleri kadrolarında görev yapan sivil memur ve kamu görevlilerinden oluşanSendikanın faaliyetlerinin durdurulması istemiyle açılan davada, itiraz konusukuralın Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasını ciddi bulan Mahkeme, iptaliiçin başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
25.6.2001 günlü, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve TopluSözleşme Kanunu'nun itiraz konusu kuralı da içeren 15. maddesi şöyledir:
'Madde 15- Bu Kanuna göre kurulansendikalara;
a) Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı İdari Teşkilatı,Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ile Millî Güvenlik Kurulu GenelSekreterliğinde çalışan kamu görevlileri,
b) Yüksek yargı organlarının başkan ve üyeleri, hâkimler, savcılarve bu meslekten sayılanlar,
c) Bu Kanun kapsamında bulunan kurum ve kuruluşların müsteşarları,başkanları, genel müdürleri, daire başkanları ve bunların yardımcıları, yönetimkurulu üyeleri, merkez teşkilâtlarının denetim birimleri yöneticileri ve kurulbaşkanları, hukuk müşavirleri, bölge, il ve ilçe teşkilâtlarının en üstamirleri ile bunlara eşit veya daha üst düzeyde olan kamu görevlileri, (')belediye başkanları ve yardımcıları,
d) Yükseköğretim Kurulu Başkan ve üyeleri ile YükseköğretimDenetleme Kurulu Başkan ve üyeleri, üniversite ve yüksek teknoloji enstitüsürektörleri, fakülte dekanları, enstitü ve yüksek okulların müdürleri ilebunların yardımcıları,
e) Mülkî idare amirleri,
f) Silahlı Kuvvetler mensupları,
g) Millî Savunma Bakanlığı ile Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında(Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı dahil) çalışan sivilmemurlar ve kamu görevlileri,
h) Millî İstihbarat Teşkilâtı mensupları,
ı) Bu Kanun kapsamında bulunan kurum ve kuruluşların merkezidenetim elemanları,
j) Emniyet hizmetleri sınıfı ve emniyet teşkilâtında çalışan diğerhizmet sınıflarına dahil personel (') ,
k) Ceza infaz kurumlarında çalışan kamu görevlileri,
Üye olamazlar ve sendika kuramazlar.'
B- Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa'nın 10. ve 51. maddelerine dayanılmış,Anayasa'nın 13. maddesi ise ilgili görülmüştür.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü gereğince Haşim KILIÇ, Serruh KALELİ,Alparslan ALTAN, Mehmet ERTEN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, ZehraAyla PERKTAŞ, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU,Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL ve ZühtüARSLAN'ın katılımlarıyla 28.2.2013 gününde yapılan ilk incelemetoplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesineOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Ayhan KILIÇ tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralı, dayanılan veilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasamabelgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Başvuru kararında, Millî Savunma Bakanlığı veya Türk SilahlıKuvvetleri kadro ve kuruluşlarında çalışan sivil personelin asker kişisayılamayacağı, bu nedenle bunların asker kişi gibi değerlendirilerek sendikakurma ve sendikaya üye olmalarının yasaklanmasının, Anayasa'nın 10. ve 51.maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun'un 43. maddesine göre, ilgisi nedeniyle itiraz konusu kural,Anayasa'nın 13. maddesi yönünden de incelenmiştir.
Dava konusu kuralla, Millî Savunma Bakanlığı ile Jandarma GenelKomutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı dâhil olmak üzere Türk SilahlıKuvvetleri kadrolarında çalışan sivil memurlar ve kamu görevlilerinin sendikakurması ve sendikalara üye olması yasaklanmıştır.
Anayasa'nın 51. maddesinin birinci fıkrasında, 'Çalışanlarve işverenler, üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak vemenfaatlerini korumak ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar veüst kuruluşlar kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilmehaklarına sahiptir. Hiç kimse bir sendikaya üye olmaya ya da üyeliktenayrılmaya zorlanamaz.'denilmek suretiyle işçi ve memur ayrımı yapılmaksızıntüm çalışanların sendika kurma ve sendikaya üye olma hakkı anayasal güvenceyebağlanmıştır.
Sendika kurma hakkı mutlak bir hak olmayıp Anayasa'nın 51.maddesinin ikinci fıkrası uyarınca millî güvenlik, kamu düzeni, suçişlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlâk ile başkalarının hak veözgürlüklerinin korunması sebeplerine dayanılarak kanunla sınırlanabilir. Öteyandan anılan maddenin beşinci fıkrasında, 'İşçi niteliği taşımayankamu görevlilerinin bu alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırlarıgördükleri hizmetin niteliğine uygun olarak kanunla düzenlenir.'hükmüneyer verilerek, ikinci fıkradaki genel sınırlama sebepleri dışında da bazı kamugörevlileri yönünden bu hakkın kapsamının daraltılması veya sınırlandırılmasıya da hakkın kullanımının yasaklanması mümkün kılınmıştır. Bununla birlikteanılan fıkraya göre, kamu görevlilerinin sendikal haklarına ilişkin olarakgetirilen kısıtlamaların, gördükleri hizmetin nitelikleriyle uyumlu olmasıgerekmektedir.
Silahlı kuvvetlerin ülke savunmasındaki önemi dikkate alındığında,silah kullanımını gerektiren yurt savunma hizmetlerini fiilen yürütenüniformalı askeri personel yönünden gerekli disiplinin sağlanması için anayasalsınırlar içinde özel düzenlemeler yapılması kanun koyucunun takdirindedir.Nitekim, 25.11.1992 günlü, 3847 sayılı Kanunla onaylanarak uygun bulunanve ilke olarak tüm çalışanların sendika kurma ve sendikaya üye olmaözgürlüklerini güvenceye bağlayan Sendika Özgürlüğüne ve Örgütlenme HakkınınKorunmasına İlişkin 87 sayılı Sözleşme'nin 9. maddesiyle, Sözleşme'de öngörülengüvencelerin silahlı kuvvetler ve polis mensuplarına ne ölçüde uygulanacağınınulusal mevzuatla belirleneceği ifade edilerek silahlı kuvvetler ve kollukmensuplarının sendika kurma haklarıyla ilgili olarak taraf devletlere takdiryetkisi tanınmıştır.
Buna karşılık, Anayasa Mahkemesinin 2.9.2012 günlü,E.2012/45, K.2012/125 sayılı kararında da açıklandığı üzere, asker kişisayılmayan ve silah kullanımını gerektirmeyen kimi teknik ve lojistikhizmetleri yürüten sivil personel yönünden bu şekilde bir disiplin anlayışınızorunlu kılan haklı bir neden bulunmamaktadır. Sivil personelin sendika kurmahakkına sahip olması, askerliğin temelini teşkil eden disiplini zaafa uğratanbir unsur olarak görülemez. Esasen sivil personelin kuracağı sendikalardasadece sivil personele yer verileceğinden bunların, askeri kurumlardakihiyerarşik yapıya etki etmesi söz konusu değildir. Dolayısıyla sivil personelinamire ve emre mutlak itaate dayanan disiplin anlayışı gerekçesiyle sendikakurma ve sendikalara üye olma hakkından yoksun bırakılmasının, birzorunluluktan kaynaklandığı ve hizmetin niteliğine uygun düştüğü söylenemez.Nitekim, diğer demokratik ülkelerin uygulamalarına bakıldığında, sivilpersonele yönelik mutlak bir sendikalaşma yasağının bulunmadığı görülmektedir.
Öte yandan, Anayasa'nın 51. maddesinin beşinci fıkrasındabelirtilen sebeplerle sendika kurma ve sendikalara üye olma hakkına yönelikmüdahaleler, Anayasa'nın 13. maddesi uyarınca, demokratik toplumdüzeninin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.
Sendika hakkı, demokratik toplumun temeli olan örgütlenmeözgürlüğünün bir parçasıdır. Örgütlenme özgürlüğü, bireylerin kendimenfaatlerini korumak için kolektif oluşumlar meydana getirerek bir arayagelebilme özgürlüğüdür. Bu özgürlük, bireylere bir araya gelerek toplulukhalinde siyasal, kültürel, sosyal ve ekonomik amaçlarını gerçekleştirmelerineimkân sağlar. Sendika hakkı da, çalışanların bireysel ve ortak çıkarlarınıkorumak amacıyla bir araya gelerek örgütlenebilme serbestîsini gerektirmekteolup, bu niteliğiyle örgütlenme özgürlüğünün bir parçası olarak görülmektedir.
Anayasa'nın 51. maddesinin birinci fıkrasında, sendika kurma vesendikalara üye olma hakkı tüm çalışanlar yönünden güvence altına alındığındanMillî Savunma Bakanlığı ve Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında çalışan sivilmemurlar ve kamu görevlilerinin sendika kurması ve sendikalara üye olmasınıyasaklayan dava konusu kuralın, sendika kurma hakkına müdahale niteliğitaşıdığı açıktır. Ancak bu müdahalenin Anayasa'ya uygun olabilmesi içinAnayasa'nın 13. maddesi uyarınca ölçülü olması gerekmektedir. Anayasa Mahkemesinin18.6.2009 günlü, E.2006/121, K.2009/90 sayılı kararında da vurguladığı gibi,Anayasa'nın 13. maddesinde yer alan ölçülülük ilkesi, amaç ve araç arasındahakkaniyete uygun bir dengenin bulunması gereğini ifade eder. Ölçülülük, aynızamanda yasal önlemin sınırlama amacına ulaşmaya elverişli olmasını, amaç vearacın ölçülü bir oranı kapsamasını ve sınırlayıcı önlemin demokratik toplumdüzeni bakımından zorunluluk taşımasını da içeren bir ilkedir.
İtiraz konusu kuralda, Millî Savunma Bakanlığı ve Türk SilahlıKuvvetleri kadrolarında görev yapan sivil personelin sendika kurmasınınyasaklanmasının, askerliğin temeli sayılan disiplinin ve askeri hiyerarşikdüzenin korunması amacına dayandığı anlaşılmaktadır. Ancak, asker kişisayılmayan sivil personele yönelik sendika kurma yasağı getirilmesinin, askeridisiplinin sağlanması ve korunması amacına ulaşılabilmesi için zorunlu birtedbir olduğu söylenemez. Diğer bir ifadeyle, askeri disiplinin sağlanmasıamacı, sivil personelin, demokratik toplumun temeli olarak görülen örgütlenmeve sendika kurma özgürlüklerinin kısıtlanmasını zorunlu kılmamaktadır. Öteyandan, yurt savunmasında doğrudan görev alan üniformalı askeri personel içingeçerli olan askeri disiplin gerekçesiyle sivil personelin sendika kurma hakkındanyoksun bırakılması, demokratik toplum gerekleriyle de bağdaşmamaktadır.Demokratik toplum düzeni, sivil personelin çalışma şartlarının iyileştirilmesive özlük haklarının geliştirilmesi gibi bireysel ve ortak menfaatlerininkorunmasına yönelik sendikal faaliyetlerde bulunmasını gerektirmektedir. Bunedenle, Millî Savunma Bakanlığı ve Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarındagörev yapan sivil personelin sendika kurmalarının yasaklanması, demokratiktoplum düzeni açısından meşru ve ölçülü bir müdahale niteliğitaşımamaktadır.
Nitekim, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi de, Avrupa İnsanHakları Sözleşmesinin 'Örgütlenme Hakkı'nı düzenleyen 11.maddesinin ikinci fıkrasının son cümlesi uyarınca, kamu görevlilerinin sendikakurma hakkına meşru kısıtlamaların getirilebileceğini ancak, bunun için iknaedici ve zorlayıcı gerekçelerin bulunması gerektiğini belirtmektedir (Demir veBaykara/Türkiye kararı, Başvuru No:34503/97, par.119-120).
Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa'nın 13. ve 51.maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
Kuralın, Anayasa'nın 10. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.
VI- SONUÇ
25.6.2001 günlü, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve TopluSözleşme Kanunu'nun 15. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendininAnayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, 10.4.2013 günündeOYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Serruh KALELİ
Başkanvekili
Alparslan ALTAN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN
Üye
Muammer TOPAL
Üye
Zühtü ARSLAN