ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2013/70
Karar Sayısı : 2013/166
Karar Günü : 26.12.2013
R.G. Tarih-Sayı :09.05.2014-28995
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : DanıştayOnuncu Daire
İTİRAZIN KONUSU : 20.2.2008günlü, 5737 sayılı Vakıflar Kanunu'nun 22. maddesinin, Anayasa'nın 2., 10. ve35. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesiistemidir.
I- OLAY
Bir mülhak vakıf tarafından Vakıflar Yönetmeliği'nin180. maddesinin iptali istemiyle açılan davada, itiraz konusu kuralınAnayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
5737 sayılı Vakıflar Kanunu'nun itiraz konusu 22. maddesişöyledir:
“Kamu kurum ve kuruluşları, koruma imar planlarınıdüzenlerken vakıf kültür varlıklarıyla ilgili hususlarda Genel Müdürlüğüngörüşünü almak zorundadırlar.
Genel Müdürlüğe ve mazbut vakıflara ait taşınmaz mallarla ilgiliolarak belediyeler ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılan uygulama imarve parselasyon planlarının, askıya çıkarılmadan önce ilgili idareler tarafındanGenel Müdürlüğe bildirilmesi zorunludur.
Mazbut vakıf taşınmazlarında akar niteliğini koruyacak şekildeimar düzenlemesi yapılır.
Genel Müdürlüğe ve mazbut vakıflara ait olup uygulama imarplanlarında okul, hastane veya spor alanlarında kalan taşınmazlar; ilgilikurumlar tarafından, imar planının tasdik tarihinden itibaren iki yıliçerisinde kamulaştırılmadığı takdirde ilgili bakanlığın görüşü alınarak GenelMüdürlükçe özel okul, özel hastane veya özel spor tesisi olarakdeğerlendirilebilir.”
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa'nın 2., 10. ve 35. maddelerinedayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Haşim KILIÇ, SerruhKALELİ, Alparslan ALTAN, Mehmet ERTEN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT,Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, NuriNECİPOĞLU, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, Zühtü ARSLAN ve M.Emin KUZ'un katılımlarıyla 18.6.2013 gününde yapılan ilk incelemetoplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesineOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Evren ALTAY tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralı, dayanılanAnayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Genel Açıklama
Kökü İslâm hukukuna dayanan ve bir sosyal yardımkurumu olan vakıflar, bir mülkün menfaatlerinin sosyal ve kültürel hizmetlere tahsisedilmek üzere özel mülkiyetten çıkarılarak temlik ve temellükten yasaklanmaksuretiyle kamu yararına özgülenmesini ifade etmektedir.
Türk Medenî Kanunu'nun 101. maddesinde “vakıflar”, gerçekveya tüzel kişilerin yeterli mal ve hakları belirli ve sürekli bir amacaözgülemeleriyle oluşan tüzel kişiliğe sahip mal toplulukları olarak tanımlanmışve bir malvarlığının bütünü veya gerçekleşmiş ya da gerçekleşeceği anlaşılanher türlü geliri veya ekonomik değeri olan hakların vakfedilebileceğibelirtilmiştir.
Günümüzde vakıf kurulabilmesi, Türk Medenî Kanunu hükümlerine göremümkün olmakla birlikte, Türk Medenî Kanunu'nun yürürlük tarihinden öncekurulmuş olan vakıflara da, tarihten gelen özellikleri, kuruluş irade veamaçları ile vakıf senetlerindeki koşullar gereği korunmaları vesürekliliklerinin sağlanması hususları gözetilerek, Vakıflar Kanunu kapsamındayer verilmiş ve mazbut vakıflar, mülhak vakıflar, cemaat vakıfları, esnafvakıfları ve yeni vakıfların yönetimi, faaliyetleri ve denetimi, yurt içi veyurt dışındaki taşınır ve taşınmaz vakıf kültür varlıklarının tescili,muhafazası, onarımı ve yaşatılması, vakıf varlıklarının ekonomik şekildeişletilmesi ve değerlendirilmesinin sağlanmasına ilişkin usûl ve esaslar,Vakıflar Kanunu'nda düzenlenmiştir.
B- Anayasaya Aykırılık Sorunu
Başvuru kararında, birer mal topluluğu olan mazbut ve mülhakvakıflar arasında yönetim usulleri dışında herhangi bir farklılık ve öncelik sıralamasıbulunmamasına rağmen itiraz konusu kuralda yer alan düzenlemelerin mülhakvakıfları kapsamadığı, imar planları yapılırken vakıf kültür varlıkları ileilgili konularda Vakıflar Genel Müdürlüğünün görüşünün alınmasınınöngörülmesine karşın mülhak vakıflara ait kültür varlıklarının korunmasıyönünden mütevellilerin ilgili kamu kurum ve kuruluşlarına görüşlerinibildirmelerine olanak tanınmadığı, mülhak vakıflara ait vakıf kültürvarlıklarının korunmasının bu varlıkların özelliklerini ve kullanılış biçimleriniyakından bilen mülhak vakıf yöneticilerinin sorumluluğunda olduğu, koruma imarplanları hazırlanırken Vakıflar Genel Müdürlüğünün yanı sıra mülhak vakıfmütevellilerinin görüşlerinin de alınması gerektiği, mülhak vakıflara aittaşınmazlarla ilgili imar ve parselasyon planlarının askıya çıkarılmadan önceilgili idarelerce mülhak vakıflara bildirilmemesinin mülhak vakıflarınvakfiyeleri doğrultusunda faaliyetlerini sürdürme ve yaşatılmaları amacınaaykırı olduğu, imar düzenlemeleri yapılırken mazbut vakıf taşınmazlarının akarniteliği korunurken mülhak vakıfların kapsam dışında tutulduğu, aynı tür veaynı statüdeki mazbut ve mülhak vakıflar arasında eşitlik ve kanunlarıngenelliği ilkelerinin ihlal edildiği ve mülhak vakıfların mülkiyet hakkının zedelendiğibelirtilerek itiraz konusu kuralın, Anayasa'nın 2., 10. ve 35. maddelerineaykırı olduğu ileri sürülmüştür.
5737 sayılı Vakıflar Kanunu'nun itiraz konusu 22. maddesininbirinci fıkrasında, kamu kurum ve kuruluşlarının, koruma imar planlarınıdüzenlerken vakıf kültür varlıklarıyla ilgili hususlarda Vakıflar GenelMüdürlüğünün görüşünü almak zorunda oldukları; ikinci fıkrasında, GenelMüdürlüğe ve mazbut vakıflara ait taşınmaz mallarla ilgili olarak belediyelerile diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılan uygulama imar ve parselasyonplanlarının askıya çıkarılmadan önce ilgili idareler tarafından Genel Müdürlüğebildirilmesinin zorunlu olduğu; üçüncü fıkrasında, mazbut vakıf taşınmazlarındaakar niteliğini koruyacak şekilde imar düzenlemesi yapılacağı; dördüncüfıkrasında ise Genel Müdürlüğe ve mazbut vakıflara ait olup uygulama imarplanlarında okul, hastane veya spor alanlarında kalan taşınmazların, ilgilikurumlar tarafından, imar planının tasdik tarihinden itibaren iki yıliçerisinde kamulaştırılmadığı takdirde ilgili bakanlığın görüşünün alınarakGenel Müdürlükçe özel okul, özel hastane veya özel spor tesisi olarakdeğerlendirilebileceği kurala bağlanmıştır.
Anayasa'nın 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyetinin bir hukuk devletiolduğu belirtilmiş, 10. maddesinde de “Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet,siyasî düşünce, felsefî inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırımgözetilmeksizin kanun önünde eşittir. Kadınlar ve erkekler eşit haklarasahiptir. Devlet, bu eşitliğin yaşama geçmesini sağlamakla yükümlüdür. Hiçbirkişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz. Devlet organları veidare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarakhareket etmek zorundadırlar.” denilmiştir.
“Kanun önünde eşitlik ilkesi” hukuksal durumları aynıolanlar için söz konusudur. Bu ilke ile eylemli değil, hukuksal eşitliköngörülmüştür. Eşitlik ilkesinin amacı, aynı durumda bulunan kişilerin kanunlarkarşısında aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak, ayrım yapılmasını veayrıcalık tanınmasını önlemektir. Bu ilkeyle, aynı durumda bulunan kimi kişi vetopluluklara ayrı kurallar uygulanarak kanun karşısında eşitlik ilkesi ihlaledilmiş olmaz. Kanun önünde eşitlik, herkesin her yönden aynı kurallara bağlıtutulacağı anlamına gelmez. Durumlarındaki özellikler, kimi kişiler ya datopluluklar için değişik kuralları ve uygulamaları gerektirebilir. Aynıhukuksal durumlar aynı, ayrı hukuksal durumlar farklı kurallara bağlı tutulursaAnayasa'da öngörülen eşitlik ilkesi zedelenmez.
Kanunların ilke olarak genel ve nesnel olmaları gereğini ifadeeden “kanunların genelliği ilkesi” ise hukuk devleti ve kanun önündeeşitlik ilkelerinin bir sonucudur. Kanunların genelliğinden anlaşılan, bellikişileri hedef almayan, özel bir durumu gözetmeyen, önceden saptanıp soyutbiçimde herkese uygulanabilecek kurallar içermesidir. Buna göre yasakurallarının her şeyden önce genel nitelikte olması, herkes için objektifhukuki durumlar yaratması ve aynı hukuki durumda bulunan kişilere ayırımgözetilmeksizin uygulanabilir olması gerekir.
İtiraz konusu kuralın birinci fıkrası, kamu kurum vekuruluşlarının koruma imar planlarını düzenlerken vakıf kültür varlıklarıylailgili hususlarda Vakıflar Genel Müdürlüğünün görüşünü almak zorundaolduklarını belirtmektedir.
Vakıflar Kanunu'nun 1. maddesinde, vakıflar arasında bir ayrımyapılmaksızın, yurt içi ve yurt dışındaki taşınır ve taşınmaz vakıf kültürvarlıklarının muhafazası, onarımı ve yaşatılması, Kanun'un amaçları arasındasayılmış, “Vakıf kültür ve tabiat varlıklarının korunması” başlıklı 29.maddesinde de vakıflara ait taşınır ve taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarınınVakıflar Genel Müdürlüğü, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile kullananlarıtarafından korunacağı ifade edilmiştir.
Vakıf kültür varlıklarının korunması amacını taşıyan ve korumaimar planları düzenlenirken vakıf kültür varlıklarıyla ilgili hususlardaVakıflar Genel Müdürlüğünün görüşünün alınması zorunluluğunu öngören itirazkonusu kural,mazbut vakıfların kültür varlıklarıyla sınırlı olmayıp, tümvakıflara ait kültür varlıkları yönünden geçerli bulunmaktadır. Kamu kurumve kuruluşları, koruma imar planlarını düzenlerken vakıflar arasında bir ayrımgözetmeksizin tüm vakıfların kültür varlıklarıyla ilgili hususlarda VakıflarGenel Müdürlüğünün görüşünü almak zorunda olduklarından, bu yönüyle kuraldamazbut vakıflar ile mülhak vakıflar arasında bir farklılık bulunmamaktadır.
Kanun'un 28. maddesinde mazbut vakıflara ait vakıf kültürvarlıklarının korunmasının Vakıflar Genel Müdürlüğünce yürütüleceğininbelirtilmesi de, söz konusu korumanın mazbut vakıf kültür varlıklarıyla sınırlıolduğu anlamını taşımamakta olup kanun koyucu tarafından mazbut vakıflarınyönetimi bakımından Vakıflar Genel Müdürlüğüne verilen görevin bir gereğinioluşturmaktadır.
İtiraz konusu kuralın diğer fıkralarında ise mazbut vakıflara aittaşınmaz mallarla ilgili olarak yapılan imar ve parselasyon planlarının askıyaçıkarılmadan önce Vakıflar Genel Müdürlüğüne bildirilmesi, imar düzenlemesininmazbut vakıf taşınmazlarında akar niteliğini koruyacak şekilde yapılması veimar planlarında okul, hastane ve spor alanlarında kalan mazbut vakıftaşınmazlarının iki yıl içinde kamulaştırılmaması halinde ilgili bakanlığıngörüşünün alınarak Vakıflar Genel Müdürlüğünce özel okul, özel hastane veyaözel spor tesisi olarak değerlendirilebilmesi öngörülmüştür.
Mazbut vakıflar ile mülhak vakıflar, Vakıflar Kanunu'nun 3.maddesinde tanımlanmıştır. Buna göre “mazbut vakıflar”, bu Kanunuyarınca Vakıflar Genel Müdürlüğünce yönetilecek ve temsil edilecek vakıflarile mülga 743 sayılı Türk Kanunu Medenisi'nin yürürlük tarihinden önce kurulmuşve 2762 sayılı Vakıflar Kanunu gereğince Vakıflar Genel Müdürlüğünce yönetilenvakıflar; “mülhak vakıflar” ise mülga 743 sayılı Kanun'unyürürlük tarihinden önce kurulmuş ve yönetimi vakfedenlerin soyundan gelenlereşart edilmiş vakıflardır.
Mülhak vakıfların yönetim ve temsili, bu vakıfların Anayasayaaykırılık teşkil etmeyen vakfiye şartlarına göre Vakıflar Meclisi tarafındanatanacak yöneticileri eliyle yapılmaktadır.
Mazbut vakıflar ise fiili ve hukuki sebeplerle Devletin elkoyduğu, idaresi bir makama ya da vakfedenlerin fer'îlerinden başkalarınabırakıldığı, fiilen hayrî bir hizmeti kalmadığı için Vakıflar GenelMüdürlüğü'nün vesayeti altına alınan, özel hukuk hükümlerine tabi tüzel kişilerolduklarından, bu vakıfların yönetim ve temsilleri, hukuki statülerininkorunarak yaşatılmaları amacıyla Vakıflar Genel Müdürlüğü'ne bırakılmıştır.Kendine özgü bu vesayet ilişkisi, mazbut vakıfların hukuki statülerinde birdeğişikliğe sebebiyet vermediği gibi, vakıf malvarlığının kamu malı hâlinedönüşmesi sonucunu da doğurmamaktadır.
Mazbut vakıflar ile mülhak vakıflar, yönetimleri ve temsilleribakımından farklı hukuki konumda bulunmakta ve farklı kurallara tâbitutulmaktadırlar. Kanun koyucu, yönetim ve temsil görevi Vakıflar GenelMüdürlüğüne verilen mazbut vakıflara ait taşınmazların korunması ve vakfın amaçve faaliyetlerinin yerine getirilebilmesi için gelir getirici şekildedeğerlendirilmesine yönelik olarak mazbut vakıf taşınmazları hakkında özeldüzenlemeler öngörmüştür. Mazbut vakıfların taşınmaz varlıklarını koruyucunitelikteki söz konusu düzenlemeler, mazbut vakıfların vakfedenlerinfer'îlerinin mütevelliliğinde değil de, bir kamu idaresinin yönetimi altındabulunması nedeniyle bu vakıfların kanun koyucu tarafından özel olarak korunmasıve bu suretle mazbut vakıfların yaşatılması ve vakıf amaçlarına ulaşılmasıamacını gütmektedir. Kanun koyucu, gerçek kişilerce yönetilmeyen mazbutvakıflara bir anlamda sahip çıkmakta, özel bir koruma sağlamaktadır. Bu husus,Vakıflar Kanunu'ndaki mazbut vakıflara ilişkin diğer düzenlemelerden deanlaşılmaktadır. Nitekim Kanun'un 20. maddesinde, mazbut vakıflara ait onarımıplanlanan vakıf kültür varlıkları ile yatırım yapılacak taşınmazların kirasüresinin bitiminden bir ay önce bildirim yapılmak kaydıyla hiçbir hüküm vekarara bağlı olmaksızın Genel Müdürlüğün talebi üzerine kira süresi sonundamülki amirlikçe tahliye edileceği; 24. maddesinde, kiraya verilen veya tahsisedilen mazbut vakıf taşınmaz mallarının yangın, hırsızlık ve doğal afetlerekarşı, kullananları tarafından Genel Müdürlük adına sigortalanmasının zorunluolduğu ve 28. maddesinde, yeterli geliri bulunmayan mazbut vakıflara ait vakıfkültür varlığı niteliğindeki taşınmazların, benzer amaçlı mazbut vakıflarıngelirleriyle korunmasına ve yaşatılmasına Vakıflar Meclisinin yetkili olduğubelirtilmiştir. İtiraz konusu maddenin üçüncü fıkrası yönünden ise VakıflarGenel Müdürlüğüne verilen koruma görevi dahi yeterli görülmeyerek, mazbut vakıftaşınmazlarında akar niteliğini koruyacak şekilde düzenleme yapılması konusundasöz konusu imar planlarını yapmaya yetkili idarelere de görevler verilmiştir.
Vakıflar Genel Müdürlüğünce yönetilen ve temsil edilen mazbutvakıfların, diğer vakıflardan ayrı bir konumda bulunmaları nedeniyle, buvakıflar yönünden özel koruma önlemleri öngörülmesi kanun koyucunun takdiriniyansıtmakta olup diğer vakıflardan farklı kurallara tabi tutulmalarında kanunönünde eşitlik ilkesine ve kanunların genelliği ilkesine aykırılıkbulunmamaktadır.
Anayasa'nın 35. maddesinde, herkesin mülkiyet ve miras haklarınasahip olduğu belirtildikten sonra, bu hakların ancak kamu yararı amacıyla,kanunla sınırlanabileceği ve mülkiyet hakkının kullanılmasının toplum yararınaaykırı olamayacağı ifade edilmiştir. Mülkiyet hakkı, kişiye başkasının hakkınazarar vermemek ve kanunların koyduğu sınırlamalara uymak koşuluyla, sahibiolduğu şeyi dilediği gibi kullanma, ürünlerinden yararlanma ve tasarruf olanağıveren bir haktır.
İmar planları, insan, toplum, çevre münasebetlerinde kişi ve ailemutluluğu ile toplum hayatını yakından etkileyen fiziksel çevreyi sağlıklı biryapıya kavuşturmak, yatırımların yer seçimlerini ve gelişme eğilimleriniyönlendirmek ve toprağın korunma, kullanma dengesini en rasyonel biçimde belirlemekamacıyla hazırlanan planlardır. Anayasa'nın 5.maddesiyle kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlama ve insanınmaddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlama ve 56.maddesiyle herkesin sahip olduğu belirtilen sağlıklı ve dengeli bir çevredeyaşama hakkını koruma konusunda Devlete verilen görevlerin yerinegetirilmesinin, belli bir plan ve program çerçevesinde gözetim ve denetim ilegerçekleşebileceği ve Anayasa'da yer alan “sağlıklı ve dengeli çevre”kavramına, doğal güzelliklerin korunduğu, kentleşme ve sanayileşmenin getirdiğihava ve su kirlenmesinin önlendiği bir çevre kadar, belli bir plan ve programagöre düzenlenmiş çevrenin de girdiği kabul edilmektedir.
İmar planları, Anayasa'nın 5. ve 56. maddeleriyle Devlete verilengörevlerin yerine getirilmesi bakımından mülkiyet hakkının sınırlanmasısonucunu doğurabilecek niteliktedir. İmar planları ile ilgili usul ve esaslarise İmar Kanunu'nda düzenlenmiş olup, imar planı kapsamında bir taşınmaz ileilgili olarak tasarrufta bulunulmasının, tek başına mülkiyet hakkının ihlalineneden olduğunun söylenebilmesi olanaklı değildir. Bu konuda ileri sürülecekiddiaların, plana karşı açılacak davalarda yargı yerlerince değerlendirilecekhususlar olduğu açıktır.
Belirtilen nedenle, itiraz konusu kuralın,imar düzenlemelerindemazbut vakıf taşınmazlarının akar niteliğinin korunması ve değerlendirilmesineilişkin üçüncü ve dördüncü fıkralarında, mülhak vakıfların mülkiyet haklarınınihlal edildiğinin kabulü olanaklı değildir.
Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa'nın 2., 10. ve35. maddelerine aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir.
VI- SONUÇ
20.2.2008 günlü, 5737 sayılı Vakıflar Kanunu'nun 22. maddesininAnayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, 26.12.2013 günündeOYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Serruh KALELİ
Başkanvekili
Alparslan ALTAN
Üye
Mehmet ERTEN
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN
Üye
Muammer TOPAL
Üye
Zühtü ARSLAN
Üye
M. Emin KUZ