ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2013/88
Karar Sayısı : 2014/101
Karar Günü : 4.6.2014
R.G. Tarih-Sayı :22.07.2014-29068
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Ankara 7. İdareMahkemesi
İTİRAZIN KONUSU : 1- 24.2.1983günlü, 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu'nun 29.6.2006 günlü, 5536 sayılıKanun'un 1. maddesiyle değiştirilen 102. maddesinin ikinci fıkrasının (a)bendinin,
2- 10.10.1984 günlü, 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı HakkındaKanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'un 35.maddesinin beşinci fıkrasının,
Anayasa'nın 2., 7. ve 128. maddelerine aykırılığı ileri sürülerekiptallerine karar verilmesi istemidir.
I- OLAY
Sayıştayda Daire Başkanı olarak görev yapmaktayken emekli olandavacının Başbakanlık Müsteşarının maaşına göre aldığı aylığın eksikhesaplandığını ileri sürdüğü davada, bu aylığa esas teşkil eden itiraz konusukuralların Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptalleri içinbaşvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralları
1- 2802 sayılı Kanun'un itiraz konusu bendi de içeren 5536sayılı Kanun'un 1. maddesi ile değişik "Mali haklar "başlıklı 102. maddesi şöyledir:
"Bu Kanunun 2 nci maddesinde belirtilenlerin; aylık veyargı ödeneği toplamından oluşan malî hakları bu Kanun hükümlerine tâbidir.
Bu Kanunda geçen;
a) Kıstas aylık: En yüksek Devlet memuruna malî haklar kapsamındafiilen yapılmakta olan her türlü ödemeler toplamının brüt tutarını,
b) Yargı ödeneği: Görevin niteliği ve gereği olarak brüt aylığın106 ncı maddede gösterilen oranda hesaplanan tutarını,
ifade eder."
2- 3056 sayılı Kanun'un itiraz konusu fıkrayı da içeren "Sözleşmelipersonel" başlıklı 35. maddesi şöyledir:
"(Değişik birinci fıkra: 27/12/1991 - KHK - 475/5 md.)Başbakanlık merkez teşkilatında, Müsteşar (.) kadrolarına atananlar atandıklarıkadrolarda sözleşmeli olarak da, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve diğerkanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlıolmaksızın çalıştırılabilir.
(Mülga ikinci fıkra: 11/10/2011 - KHK - 666/1 md.)
(Ek : 18/5/1987 - KHK - 281/14 md.; Mülga üçüncü fıkra: 11/10/2011- KHK - 666/1 md.)
(Değişik: 27/12/1991 - KHK - 475/5 md.) Ayrıca, Başbakanlık merkezteşkilatında ihtiyaç duyulacak unvanlarda ve Devlet Arşivleri GenelMüdürlüğü'nde Osmanlıca dil ve yazı ile yazılan her türlü arşiv malzemesininTürkçe'ye çevrilmesi, tasnifi, değerlendirilmesi gibi özel bilgi ve ihtisasıgerektiren işlerde kadro aranmaksızın ve diğer kanunların sözleşmeli personelçalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın yerli ve yabancı elemanlarsözleşmeli olarak çalıştırılabilir. Ancak Devlet Arşivlerindeçalıştırılacaklarda yaş haddi aranmaz, varsa emekli aylıkları kesilmez.
Bu suretle çalıştırılacakların sözleşme usul ve esasları ile ücretmiktarı ve her çeşit ödemeler Bakanlar Kurulunca tespit edilir.
Sözleşme ile çalıştırılacak personel istekleri üzerine T.C. EmekliSandığı ile ilgilendirilir."
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa'nın 2., 7. ve 128. maddelerinedayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Haşim KILIÇ, SerruhKALELİ, Alparslan ALTAN, Mehmet ERTEN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT,Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, NuriNECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL veZühtü ARSLAN'ın katılımlarıyla 25.9.2013 gününde yapılan ilk incelemetoplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesineOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Hamit YELKEN tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralları, dayanılanAnayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- 2802 Sayılı Kanun'un 5536 Sayılı Kanun'un 1. MaddesiyleDeğiştirilen 102. Maddesinin İkinci Fıkrasının (a) Bendininİncelenmesi
Başvuru kararında, itiraz konusu kuralın belirsiz olduğu, bunedenle Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti ilkesine aykırıolduğu ileri sürülmüştür.
İtiraz konusu kuralda, 2802 sayılı Kanun'da yer alan kıstasaylığın tanımı yapılmıştır. Buna göre kıstas aylık, en yüksek Devlet memurunamali haklar kapsamında fiilen yapılmakta olan her türlü ödemeler toplamınınbrüt tutarıdır.
Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti, bir hukuk devletiolarak nitelendirilmiştir. Hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun,insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren her alandaadaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırıdurum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan,Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayıp yargı denetimine açıkolan devlettir.
Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri "belirlilik"tir.Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangibir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarınakarşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Belirlilik ilkesi, hukuksalgüvenlikle bağlantılı olup birey, yasadan, belirli bir kesinlik içinde, hangisomut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını bilmelidir.Birey ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir vedavranışlarını ayarlar. Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını,bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin deyasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasınıgerekli kılar.
2802 sayılı Kanun'un 102. maddesinin birinci fıkrasında, Kanun'un2. maddesinde belirtilen kişilerin aylık (kıstas aylık) ve yargı ödeneğiunsurlarının toplamından oluşan mali haklarının bu Kanun hükümlerine tâbiolacağı kuralına yer verilmiştir. Aynı fıkranın (a) bendinde yer alan itirazkonusu kuralda ise kıstas aylığın, en yüksek Devlet memuruna mali haklarkapsamında fiilen yapılmakta olan her türlü ödemeler toplamının brüt tutarınıifade ettiği belirtilerek, kıstas aylığın niteliği ve kapsamı hem kişiler hemde idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekildeaçık, net, anlaşılır, öngörülebilir ve uygulanabilir şekilde tanımlanmıştır.
Bu tanım yapılırken, kuralda 3056 sayılı Kanun'un 5. maddesiuyarınca en yüksek Devlet memuru olan Başbakanlık Müsteşarına mali haklarıkapsamında fiilen yapılmakta olan ödemelerin neler olduğu tek teksayılmamıştır. Ancak, bu durum kuralın belirsizlik taşıdığı anlamınagelmemektedir. Zira, kuralda en yüksek Devlet memuruna mali hakları kapsamındafiilen yapılmakta olan ödemelerin tümünün esas alınacağı vurgulanmak suretiyleherhangi bir ödeme unsurunun kapsam dışında bırakılamayacağı açıkça belirtilmişolup bu şekilde bir kural konulduktan sonra bunun içinde kalan unsurların tektek veya ismen sayılmasına gerek bulunmamaktadır.
Esasen, yapılacak ödemelerin bilinçli olarak sabit bir tanımabağlanmadığı anlaşılmaktadır. Zira, kuralda 2802 sayılı Kanun'a tabi kişilerinaylıklarının hangi ödeme unsurlarından oluşacağının tek tek sayılmayarak bununBaşbakanlık Müsteşarının mali haklarına göre belirlenmesinin amacı, enavantajlı mali haklara sahip olduğu kabul edilen müsteşarın malistandartlarının bu kişiler yönünden de sağlanabilmesidir. DolayısıylaBaşbakanlık Müsteşarına yapılacak ödemelerin kuralda tek tek veya ismensayılması, ileride müsteşara yapılan ödemelere yeni bir ödeme unsurueklendiğinde, bundan 2802 sayılı Kanun'a tabi kişilerin yararlanamamasısonucunu doğuracaktır ki bunun kuralın konuluş amacıyla örtüşmeyeceği açıktır.
Açıklanan nedenle itiraz konusu kural Anayasa'nın 2. maddesineaykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
B- 3056 Sayılı Kanun'un 35. Maddesinin Beşinci Fıkrasınınİncelenmesi
Başvuru kararında, itiraz konusu kuralla Başbakanlık merkezteşkilatı kadrosuna atanan sözleşmeli personelin sözleşme usul ve esasları ileücret miktarı ve her çeşit ödemelerini tespit etme yetkisinin Bakanlar Kurulunabırakıldığı, oysa bu hususların kanunla düzenlenmesi gerektiği belirtilerekkuralın, Anayasa'nın 7. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
3056 sayılı Kanun'un 35. maddesinin birinci fıkrasında,Başbakanlık merkez teşkilatında Müsteşar kadrosuna atanan kişilerin, 657 sayılıDevlet Memurları Kanunu ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılmasıhakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın, atandıkları kadroda sözleşmeli olarakda çalıştırılabileceği; dördüncü fıkrasında, Başbakanlık merkez teşkilatındaihtiyaç duyulacak unvanlarda ve Devlet Arşivleri Genel Müdürlüğünde Osmanlıcadil ve yazı ile yazılan her türlü arşiv malzemesinin Türkçeye çevrilmesi,tasnifi, değerlendirilmesi gibi özel bilgi ve ihtisası gerektiren işlerde kadroaranmaksızın ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındakihükümlerine bağlı olmaksızın yerli ve yabancı elemanların sözleşmeli olarakçalıştırılabileceği açıklandıktan sonra beşinci fıkrasında yer alan itirazkonusu kuralda, bu suretle çalıştırılacakların sözleşme usul ve esasları ileücret miktarı ve her çeşit ödemelerinin Bakanlar Kurulunca tespit edileceğibelirtilmiştir.
İtiraz yoluna başvuran Mahkemenin önündeki davada, davacınınaylığı Başbakanlık Müsteşarının mali haklarına göre belirlendiğinden ve davanınanılan maddenin dördüncü fıkrasında yer alan diğer sözleşmeli personelle birilgisi bulunmadığından itiraz konusu kural "Başbakanlık müsteşarı"yönünden incelenmiştir.
Anayasa'nın 7. maddesinde, "Yasama yetkisi Türk Milletiadına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez."denilmiştir.
Anayasa'nın 128. maddesinde ise Devletin, kamu iktisaditeşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göreyürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekligörevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği; memurların vediğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, haklarıve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin kanunladüzenleneceği belirtilmiştir.
Anayasa Mahkemesinin içtihatları uyarınca Devlet, kamu iktisaditeşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişileri bünyesinde genel idare esaslarınagöre yürütülen kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri yerinegetiren sözleşmeli personel, Anayasa'nın 128. maddesinde belirtilen kamugörevlileri kapsamında kalmaktadır.
Kamu hizmeti, geniş tanımıyla, devlet ya da diğer kamu tüzelkişileri tarafından ya da bunların denetim ve gözetimleri altında, ortakgereksinimleri karşılamak ve kamu yararını sağlamak için topluma sunulmuşbulunan sürekli ve düzenli etkinliklerdir.
3056 sayılı Kanun'da; Başbakanın, Bakanlar Kurulunun Başkanı,bakanlıkların ve Başbakanlık teşkilatının en üst amiri olduğu, Başbakanlıkteşkilatının Anayasa ve kanunlarla Başbakana verilen görevleri yerine getirmekiçin kurulduğu ve Devlet teşkilatının düzenli bir şekilde işlemesini teminetmenin Başbakanlığın görevi olduğu ifade edilmiştir. Devlet kamu tüzelkişiliği içinde yer alan Başbakanlığa, Anayasa ve kanunlarla verilengörevlerin, genel ve ortak ihtiyaçları karşılamak amacıyla yapılan asli vesürekli kamu hizmeti olduğunda kuşku yoktur. Dolayısıyla, Başbakanlığın genelidare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli görevlerini yerine getirensözleşmeli personelinin de Anayasanın 128. maddesinde belirtilen kamugörevlileri kapsamında kaldığı açıktır. Esasen Müsteşarın sözleşmeli olarakçalıştırılması, yürüttüğü görevlerin niteliğinde bir değişikliğe nedenolmadığından her şartta Anayasa'nın 128. maddesi kapsamında kamu görevlisiolarak değerlendirilmesini gerektirmekte olup bu statüdeki personelin hak veyükümlülüklerinin, aylık ve ödeneklerinin ve diğer özlük işlerinin kanunladüzenlenmesi gerekmektedir.
Öte yandan, Anayasa'nın 7. maddesi uyarınca Anayasa'da kanunladüzenlenmesi öngörülen konularda, yürütme organına genel ve sınırları belirsizbir düzenleme yetkisinin verilmesi mümkün değildir. Yürütme organına düzenlemeyetkisi veren bir yasa kuralının Anayasa'nın 7. maddesine uygun olabilmesi içintemel ilkeleri koyması, çerçeveyi çizmesi gerekir. Ancak bu koşulla uzmanlık veteknik konulara ilişkin hususların belirlenmesi yürütme organının takdirinebırakılabilir.
Anayasa'nın 128. maddesi kapsamında kamu görevlisi olduğuhususunda tereddüt bulunmayan Başbakanlık Müsteşarının sözleşme usul veesasları ile ücret miktarı ve her çeşit ödemelerine ilişkin olarak yasaylaherhangi bir düzenleme yapılmaksızın bir başka ifadeyle konuya ilişkin temelkurallar ve yasal çerçeve belirlenmeksizin itiraz konusu kuralla bu hususlarıdüzenleme yetkisinin Bakanlar Kuruluna bırakılması, kamu görevlilerinin özlükhaklarının kanunla düzenlenmesi gerektiği yönündeki anayasal ilkeye aykırılık teşkiletmekte ve yasama yetkisinin devrine neden olmaktadır.
Belirtmek gerekir ki Başbakanlık Müsteşarının Bakanlar Kurulukararıyla belirlenen mali hakları sadece kendisini ilgilendirmemekte, 3671sayılı Türkiye Büyük Millet Meclisi Üyelerinin Ödenek, Yolluk veEmekliliklerine Dair Kanun, 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu, 6216sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun, 6085sayılı Sayıştay Kanunu, 357 sayılı Askeri Hâkimler Kanunu, 4054 sayılıRekabetin Korunması Hakkında Kanun ve diğer mevzuat gereği Türkiye Büyük MilletMeclisi Üyelerinin, tüm yüksek yargı kurumları başkan ve üyeleriyle başsavcı,başsavcı vekillerinin; askeri hâkimler de dâhil olmak üzere tüm hâkim ve savcılarile bu meslekten sayılan görevlerde çalışanların; Sayıştay Başkanı, dairebaşkanları ve üyeleriyle Rekabet Kurumunun başkan ve üyeleri gibi çok geniş birkamu görevlisi kesiminin mali haklarını da etkilemektedir. Dolayısıyla bukonuya ilişkin olarak kanunla temel kuralların ve yasal çerçeveninbelirlenmemesi, Anayasa'nın 128. maddesindeki güvencenin, sadece BaşbakanlıkMüsteşarı yönünden değil belirtilen geniş kamu görevlisi kesimi yönünden desağlanamaması sonucunu doğurmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural "BaşbakanlıkMüsteşarı" yönünden Anayasa'nın 7. ve 128. maddelerine aykırıdır. İptaligerekir.
VI- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında, "Kanun, kanunhükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunlarınhükümleri, iptal kararlarının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlüktenkalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceğitarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmi Gazetede yayımlandığıgünden başlayarak bir yılı geçemez." denilmekte, 6216 sayılı AnayasaMahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 66. maddesinin(3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanarak, Mahkemenin gerekli gördüğü hâllerde, Resmî Gazetedeyayımlandığı günden başlayarak iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi biryılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir.
10.10.1984 günlü, 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında KanunHükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'un 35. maddesininbeşinci fıkrasının, "Başbakanlık Müsteşarı" yönünden iptal edilmesinedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu düzenini ihlal edici niteliktegörüldüğünden, Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılıKanun'un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince iptal hükmünün, kararınResmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesi uygungörülmüştür.
VII- SONUÇ
A- 24.2.1983 günlü, 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu'nun29.6.2006 günlü, 5536 sayılı Kanun'un 1. maddesiyle değiştirilen 102.maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin Anayasa'ya aykırı olmadığına veitirazın REDDİNE,
B- 10.10.1984 günlü, 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı HakkındaKanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'un 35.maddesinin beşinci fıkrasının, "Başbakanlık Müsteşarı" yönündenAnayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, iptal hükmünün, Anayasa'nın 153.maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasıgereğince KARARIN RESMÎ GAZETE'DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRAYÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE,
4.6.2014 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Serruh KALELİ
Başkanvekili
Alparslan ALTAN
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN
Üye
Zühtü ARSLAN
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN