ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2014/179
Karar Sayısı : 2015/54
Karar Tarihi : 17.6.2015
RG. Tarih ve Sayısı :04.07.2015-29406
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Afşin İş Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU : 20.2.2001 tarihli ve4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri HakkındaKanun’un (mülga) 15. maddesine, 9.7.2008 tarihli ve 5784 sayılı Kanun’un 5.maddesiyle eklenen (g) fıkrasının Anayasa’nın 2., 50. ve 55. maddelerineaykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi istemidir.
I- OLAY
Hizmet alım sözleşmesi kapsamında çalışan davacıtarafından, Elektrik Üretim Anonim Şirketinde kadrolu olarakçalışanişçiler ile aynı sosyal haklara sahip olması gerektiğinden bahisle eksiködenen maaş, ikramiye, ilave tediye, fazla mesai, sosyal haklar, prim ve benzerücretlerin faiziyle tahsili talebiyle işveren aleyhine açılan davada, itirazkonusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali içinbaşvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
Kanun’un (mülga) 15. maddesine 5784 sayılı Kanun’un 5. maddesiyleeklenen itiraz konusu kural olan (g) fıkrası şöyledir:
“Elektrik enerjisi üretim, iletim ve dağıtım faaliyetigösteren kamu tüzel kişileri, gerekli hallerde üretim, iletim ve dağıtımtesislerinin işletilmesi ve bakım onarım işlerini tabi oldukları ihale mevzuatıçerçevesinde hizmet alınması yoluyla yaptırabilirler.”
B- Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa’nın 2., 50. ve 55. maddelerinedayanılmış, Anayasa’nın 128. maddesi ise ilgili görülmüştür.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri gereğince Serruh KALELİ,Alparslan ALTAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, BurhanÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI,Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ ve Hasan Tahsin GÖKCAN’ınkatılımlarıyla 4.12.2014 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, iptaliistenilen kuralın yer aldığı 4628 sayılı Kanun’un 15. maddesinin, 14.3.2013tarihli ve 6446 sayılı Kanun’un 30. maddesiyle yürürlükten kaldırılmış olduğu,ancak itiraz konusu kuralın bakılmakta olan davada uygulanacak kural olmaniteliğini sürdürdüğü tespit edilmiş ve dosyada eksiklik bulunmadığından işinesasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Berrak YILMAZ tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralı, dayanılan veilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasamabelgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Başvuru kararında, ağır ve tehlikeli bir iş kolu olan enerjiüretimi işinin, itiraz konusu kuralla taşeron şirketlere verilmesi yoluyla dahaucuz ve niteliksiz işgücü ile yapılmasına neden olunduğu, taşeron şirketişçilerinin yaptıkları işin ciddiyeti, tehlikesi ve sorumluluğunun farkındaolmadıkları, iş güvenliği esaslarına uygun davranmadıkları, ücret adaletininsağlanamadığı ve işin niteliğine uygun olmayan işçilerin çalıştırılmasınedeniyle iş güvenliği ve işçilik haklarından yoksun bir işçi kesiminin ortayaçıktığı belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 2., 50. ve 55. maddelerine aykırıolduğu ileri sürülmüştür.
6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca, itiraz konusu kural ilgisi nedeniyleAnayasa’nın 128. maddesi yönünden de incelenmiştir.
İtiraz konusu kuralla, elektrik enerjisi üretim, iletim ve dağıtımfaaliyeti gösteren kamu tüzel kişilerinin, gerekli hâllerde üretim, iletim vedağıtım tesislerinin işletilmesi ve bakım onarım işlerini, tabi oldukları ihalemevzuatı çerçevesinde hizmet alınması yoluyla yaptırabilmeleri öngörülmektedir.
Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti eylem veişlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyupgüçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirereksürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukunüstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir.
Anayasa’nın 2. maddesindeki hukuk devleti ilkesi gereğince, yasamaişlemlerinin kişisel yararları değil kamu yararını gerçekleştirmek amacıylayapılması zorunludur. Bir kuralın Anayasa’ya aykırılık sorunu çözümlenirken “kamuyararı” konusunda Anayasa Mahkemesinin yapacağı inceleme yalnızcakanunun kamu yararı amacıyla yapılıp yapılmadığı ile sınırlıdır. Kanun ile kamuyararının ne kadar gerçekleşip gerçekleşmeyeceğini denetlemenin anayasayargısıyla bağdaşmayacağı açıktır.
Anayasa’nın 128. maddesinin birinci fıkrasında, “Devletin, kamuiktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarınagöre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî vesürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür.”denilmektedir. Buna göre, kamu hukuku kuralları uyarınca yürütülen kamuhizmetlerinin gerektirdiği görevlerden asli ve sürekli nitelik taşıyanların,memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülmesi zorunludur.
Geniş anlamda, Devlet veya diğer kamu tüzel kişileri tarafından yada bunların gözetim ve denetimleri altında, genel ve ortak gereksinimlerikarşılamak, kamu yararını sağlamak için yapılan ve topluma sunulmuş bulunansürekli ve düzenli etkinlikler olarak tanımlanan kamu hizmetinin, kamu hukukunungenel ilkeleri gereğince, doğrudan idare, kuruluş ve kurumları eliyle, kamusalyönetim biçimine göre yürütülmesi asıl ve olağandır. Ancak bu hizmet vefaaliyetlerden özel yönetim biçimiyle gerçekleştirilmeye elverişlibulunanların, tüm sorumluluk ilgili idare üzerinde kalmak kaydıyla, onunsürekli gözetimi ve denetimi altında, belli usullerle özel müteşebbislereyaptırılabilmesi olanaklıdır.
İtiraz konusu kuralla elektrik enerjisi üretim, iletim vedağıtım faaliyeti gösteren kamu tüzel kişilerinin, gerekli hâllerde bufaaliyeti gerçekleştirdikleri tesislerin işletilmesi ve bakım onarım işlerinihizmet alınması yoluyla yaptırabilmesi olanağı sağlanmaktadır. Kuralıngerekçesinde, kuralın düzenleniş amacı, kamu tüzel kişilerinin gelişen elektrikpiyasasında yeterli, kaliteli, sürekli ve düşük maliyetli hizmet üretebilmeleriiçin tesislerin işletilmesi ve bakım-onarım işlerinde ihale mevzuatıçerçevesinde hizmet satın alabilmelerini temin etmek olarak belirtilmektedir.Bu amacın kamu yararını sağlamaya yönelik olduğu anlaşılmaktadır. Bunedenle kuralda hukuk devleti ilkesine aykırı bir yön bulunmamaktadır. Somutdüzenlemenin belirtilen amacı etkin bir şekilde gerçekleştirmeye elverişli olupolmadığı yönündeki bir değerlendirme ise anayasallık denetiminin kapsamıdışındadır.
Öte yandan, kuralda ifade edilen tesislerdeki işletme ve bakımonarım işleri, Anayasa’nın 128. maddesinde öngörülen asli ve sürekli bir görevsayılamayacağından Devletin söz konusu hizmetleri bizzat ifa etmesi mutlakolmayıp, bu hizmetleri özel kişiler marifetiyle gördürmesi de mümkündür. Bunedenle Devletin, kamu iktisadi teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzel kişileriningenel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetiningerektirdiği asli ve sürekli görevlerden olmadığı açık olan bir görevin, hizmetalınması yoluyla yaptırılabilmesinde Anayasa’ya aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Ayrıca her ne kadar başvuru kararında hizmet alımı yöntemiyle sözkonusu tesislerde çalışan işçilerin nitelikleri ve sosyal haklarıyla ilgiliuygulamadaki sıkıntılar ifade edilmişse de kural doğrudan bu yöntemle istihdamedilen işçilere yönelik bir düzenleme olmayıp, 4857 sayılı İş Kanunu hükümleribu işçiler bakımından geçerliliğini korumaktadır. Dolayısıyla bu hususyerindelik denetimine ilişkin olup anayasallık denetiminin kapsamı dışındadır.
Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa’nın 2. ve 128.maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
Serdar ÖZGÜLDÜR ve Serruh KALELİ bu görüşe katılmamıştır.
Kuralın, Anayasa’nın 50. ve 55. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.
VI- SONUÇ
20.2.2001 tarihli ve 4628 sayılı Enerji Piyasası DüzenlemeKurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un (mülga) 15. maddesine,9.7.2008 tarihli ve 5784 sayılı Kanun’un 5. maddesiyle eklenen (g) fıkrasınınAnayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, Serdar ÖZGÜLDÜR ile SerruhKALELİ’nin karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 17.6.2015 tarihinde kararverildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Alparslan ALTAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Erdal TERCAN
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
KARŞIOY GEREKÇESİ
“Elektrik Piyasası Kanunu ve Bazı Kanunlarda DeğişiklikYapılmasına Dair Kanun Tasarısı” Türkiye Büyük Millet Meclisi’nce (TBMM)9.7.2008 tarih ve 5784 sayılı Kanun olarak kabul edilmiş ve 26.7.2008 tarih ve26948 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Bu Kanun’un 5 nci maddesiyle 20.2.2001 tarih ve 4628 sayılıElektrik Piyasası Kanunu’nun 15 nci maddesine eklenen (g) fıkrasının iptaliistemiyle Afşin İş Mahkemesince yapılan itiraz başvurusunun incelenmesinde;anılan fıkranın “Kanun Tasarısı”nda yer almadığı ve bu fıkranın TBMM Plân BütçeKomisyonu’nca Tasarı metnine eklendiği anlaşılmaktadır.
Anayasa’nın 88. maddesinde “Kanun teklif etmeye Bakanlar Kurulu vemilletvekilleri yetkilidir.
Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisindegörüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir.” denilmektedir. Anayasa’nın88. maddesinin birinci fıkrasının ihlâli sonucu bir yasalaştırma söz konusuysa,bu konudaki ihlâl Anayasa’nın 148. maddesi anlamında bir “şekil sakatlığı”nadeğil, doğrudan 88. maddesine aykırı düşer ve yapılacak anayasal denetimin,“şekil bakımından” değil, “esas bakımından” söz konusu olması gerekir. 88.maddenin ikinci fıkrasındaki “Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük MilletMeclisinde görüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir” hükmünün de, buaçıklama çerçevesinde yorumlanması ve bu düzenlemenin aynı maddenin birincifıkrasındaki anayasal hüküm doğrultusunda anlaşılması ve hüküm ifade etmesigerekir. Yani, birinci fıkraya aykırı bir durum söz konusu ise artık ortadadoğrudan bir Anayasa ihlâli söz konusu olacak ve Anayasa’nın bu hükmünün birtekrarından ibaret olan TBMM İçzüğü’nün 35. maddesinin ihlâli nedeniyle,Anayasa’nın 148. maddesinde belirtilen (ve son oylamaya ilişkin olmadığındankanunun iptalini gerektirmeyen) bir şekil sakatlığından ve şekil denetimindendeğil; 88. maddenin birinci fıkrasının ihlâli sonucu esası ilgilendiren birsakatlıktan ve esas denetimden söz edilebilecektir.
Davanın somutu ile ilgili olarak düzenleme öngören TBMMİçtüzüğü’nün “Komisyonların yetkisi, toplantı yeri ve zamanı” başlıklı 35.maddesinin ilgili bölümleri şöyledir: “Komisyonlar, kendilerine havale edilenkanun tasarı ve/veya tekliflerini aynen veya değiştirerek kabul veyareddedebilirler; birbirleriyle ilgili gördüklerini birleştirerek görüşebilirlerve Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığınca kendilerine ayrılan salonlardatoplanırlar.
Ancak, komisyonlar, 92 nci maddedeki özel durum dışında kanunteklif edemezler, kendilerine havale edilenler dışında kalan işlerleuğraşamazlar. Başkanlık Divanının kararı olmaksızın Genel Kurulun toplantısaatlerinde görüşme yapamazlar ve kanun tasarı ve tekliflerini bölerek ayrıayrı metinler halinde Genel Kurula sunamazlar…”
İçtüzüğün 35. maddesinin yukarıdaki açık metninden de açıkçaanlaşılacağı üzere, komisyonların kendilerine havale edilen kanun tasarı vetekliflerini görüşme yetkileri sınırlandırılmış olup, komisyonların İçtüzüğün92 nci maddesindeki özel durum dışında (genel veya özel af ilanını içeren kanuntasarı ve teklifleri) kanun teklif etme yetkileri yoktur. Yukarıdabelirtilen yasa değişikliği Bakanlar Kurulunca önerilen Tasarı metnindeolmadığı halde Plân ve Bütçe Komisyonu tarafından Tasarı metnine ilaveedilerek kanunlaştırıldığından; bu durum Anayasa’nın 88. maddesinin birincifıkrasına (dolayısiyle de bu hükmün açıklaması mahiyetinde bulunan TBMMİçtüzüğü’nün 35 inci maddesine) açıkça aykırı düşmektedir.
Anayasa’nın 88. maddesinin birinci fıkrasının açık âmir hükmükarşısında, TBMM İçtüzüğü’nün 87 nci maddesi gerekçe gösterilerek, görüşülmekteolan bir tasarı veya teklifin konusu olmayan “başka” kanunlarda ek vedeğişiklik getiren “yeni bir kanun teklifi mahiyetindeki” değişikliklerin“Genel Kurul” tarafından da yapılamayacağı açıktır.
Anayasa’nın 148. maddesindeki “Kanunların şekil bakımındandenetlenmesi, son oylamanın, öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı…hususları ile sınırlıdır…” hükmünün de bu belirlemeye etkisinin olamayacağıkuşkusuzdur. Gerçekten, 88 nci maddenin birinci fıkrasına açıkça aykırı biryasama faaliyeti sözkonusu olduğundan, Genel Kurulca öngörülen çoğunluklayapılacak bir “son oylama”nın belirtilen Anayasa’ya aykırılığı düzelteceğikabul edilemez. Ancak 88 inci maddenin birinci fıkrasına uygun bir yasamafaaliyeti içerisinde 148 inci maddedeki “şekil denetimi” kuralı işletilebilir.Davanın somutunda ise yukarıda açıklandığı üzere, aksi yönde bir yasamafaaliyeti bulunduğu görüldüğünden; 148 inci maddenin bu davanın somutundauygulama kabiliyeti bulunmamaktadır. (Bu konudaki bir inceleme için bkz.: TorbaYasalar ve Yasama sürecindeki İçtüzük Hükümlerinin Şekil Denetimi Sorunu, HıfzıDEVECİ, TBB Dergisi, 2015 (117) s. 55-90)
Esasen Anayasa Mahkemesinin 25.12.2008 tarih ve E.2008/71,K.2008/183 sayılı kararına (RG 9.4.2009, Sayı:27195) konu iptal davasıbaşvurusunun içeriğinden de, bu şekildeki bir uygulamanın TBMM İçtüzüğü’nün 35.maddesine aykırı düştüğünün TBMM Başkanlığınca saptandığı ve ilgili komisyonakabul edilen tasarı metninin iade edilmesine karşılık, ilgili komisyonca iadeedilen tasarı metninin yeniden bir üst yazı ile Genel Kurulun onayına sunulmaküzere TBMM Başkanlığına geri gönderildiği ve akabinde yasalaştığı anlaşılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle; 4628 sayılı Kanun’un 15 nci maddesininiptali istenen (g) fıkrasının Anayasa’nın 88. maddesine aykırı düşmesinedeniyle iptaline karar verilmesi gerektiği kanaatine ulaştığımızdan; aksi yöndekiçoğunluk kararına katılmıyoruz.
Üye
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Serruh KALELİ