ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2014/172
Karar Sayısı : 2014/170
Karar Günü : 13.11.2014
R.G. Tarih-Sayı :10.1.2015-29232
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Sayıştay 1. Dairesi
İTİRAZIN KONUSU : 11.10.2011 günlü, 666sayılı Kamu Görevlilerinin Mali Haklarının Düzenlenmesi Amacıyla Bazı Kanun veKanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun HükmündeKararname'nin eki (I) Sayılı Cetvel'in "A- Aylıklarını 657 sayılıDevlet Memurları Kanununa Göre Alanlar" bölümünün (1)numaralı sırasının;
1- (d) bendinde yer alan ".diğer illerin il özel idaresigenel sekreteri." ibaresinin,
2- (e) bendinde yer alan ".büyükşehir belediyesibulunmayan illerin il özel idaresi genel sekreter yardımcısı."ibaresinin,
Anayasa'nın 91. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptallerinekarar verilmesi istemidir.
I- OLAY
İl Özel İdaresi Genel Sekreteri ve İl Özel İdaresi Genel SekreterYardımcısına, fazladan ek ödeme yapılması nedeniyle oluşan kamu zararınınsorumlulardan tahsili yönünde düzenlenen rapor üzerine yapılan yargılamada,itiraz konusu kuralların Anayasa'ya aykırı olduğu kanaatine varan Sayıştay 1.Dairesi, iptalleri için başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Kanun Hükmünde Kararname Kuralı
İtiraz konusu ibarelerin de yer aldığı KHK'ye ekli (I) SayılıCetvel şöyledir:
(I) SAYILI CETVEL
EK ÖDEME ORANLARI
Kadro ve Görev Unvanı
Ek Ödeme Oranı
(%)
A- Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa Göre Alanlar:
1- Kadroları Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan personel ile Teknik Hizmetler, Sağlık ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri ile Avukatlık Hizmetleri sınıflarında bulunan personelden ek ödeme oranları ilgili gruplarında düzenlenmeyen ve kadro unvanları bu bölümde yer alan personel;
a) Ek göstergeleri 7.600 veya daha yüksek tespit edilen kadrolarda bulunanlar
200
b) Ek göstergeleri 7.000 olarak tespit edilen kadrolarda bulunanlar
198
c) Genel Müdür ile ek göstergeleri genel müdür düzeyinde veya daha yüksek tespit edilen kadrolarda bulunanlar
195
ç) Ek göstergeleri 4.800 veya daha yüksek tespit edilen kadrolarda bulunanlar ile (b) sırasında sayılanların yardımcılarından (c) sırasında yer almayanlar
193
d) Genel müdür yardımcısı, büyükşehir belediyesi bulunan illerin il özel idaresi genel sekreter yardımcısı, diğer illerin il özel idaresi genel sekreteri,büyükşehir belediyesi genel sekreter yardımcısı, ek göstergeleri genel müdür yardımcısı düzeyinde veya daha yüksek tespit edilen I. hukuk müşaviri, başkan yardımcısı ve kurum ve kurul başkanı unvanlı kadrolarda bulunanlar
190
e) Daire Başkanı, kadrolu yönetim kurulu üyesi, genel sekreter, büyükşehir belediyesi bulunan illerin il özel idaresi I. hukuk müşaviri, büyükşehir belediyesi bulunmayan illerin il özel idaresi genel sekreter yardımcısı, diğer I. hukuk müşaviri, il belediye başkan yardımcısı
185
f) Bağlı ve ilgili kuruluş il müdürleri, milli emlak dairesi başkanı, yükseköğretim kurumları daire başkanları, bölge müdürü, Atatürk Orman Çiftliği müdürü, büyükşehirlerin merkez ilçelerinin belediye başkan yardımcıları, KİT'lerde başmüdür, kombina, fabrika, müessese ve işletme müdürleri, defterdar yardımcısı, gelir idaresi grup müdürü, il müftü yardımcısı, bakanlık, müsteşarlık, başkanlık ve bağımsız genel müdürlüklerin bölge müdür yardımcısı ve il müdür yardımcısı, (ç), (d) ve (e) sıralarında sayılanların yardımcıları
180
g) İl nüfus ve vatandaşlık müdürü, il yazı işleri müdürü, il idare kurulu müdürü, il mahalli idare müdürü, il planlama ve koordinasyon müdürü, dernekler il müdürü, il afet ve acil durum müdürü, hukuk müşaviri, fakülte ve yüksekokul sekreteri, basın ve halkla ilişkiler müşaviri, basın müşaviri, müşavir, müdür, şube müdürü, ilçe müftüsü, başkan, daire başkan yardımcısı, kurum sekreteri, merkez sekreteri, enstitü sekreteri, genel sekreter yardımcısı, birlik sekreteri, müze başkanı, KİT'lerde başuzman, diğer belediye başkan yardımcıları ve (f) sırasında sayılanların yardımcıları
170
ğ) Savunma sekreteri, sayman, müdür yardımcısı ile başkan yardımcısı unvanlı kadrolarda bulunanlar
165
h) Milli Savunma Bakanlığı ile Türk Silahlı Kuvvetlerinde istisnai memur kadrolarında bulunanlardan ek ödemeleri kadro unvanları itibarıyla bu Cetvelin diğer gruplarında veya bu grubun diğer sıralarında daha yüksek belirlenmemiş olanlar, Sivil Havacılık Genel Müdürlüğünde ilgili mevzuat hükümleri uyarınca teknik denetçi olarak görevlendirilenlerden ek ödemeleri kadro unvanları itibarıyla bu Cetvelin diğer gruplarında veya bu grubun diğer sıralarında daha yüksek belirlenmemiş olanlar
145
ı) Büyükşehir belediyeleri ile bunlara bağlı genel müdürlüklerin başmüfettiş ve müfettiş kadrolarında bulunanlar, yükseköğretim kurumları ile mahalli idareler ve bu idarelere bağlı genel müdürlüklerde 5018 sayılı Kanun hükümlerine göre iç denetçi kadrolarına atananlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar
165
2) 3-4 dereceden aylık alanlar
163
3) Diğer derecelerden aylık alanlar
160
4) Bunların yardımcıları
155
i) Diğer belediyeler ve bunlara bağlı genel müdürlüklerin başmüfettiş ve müfettişlerinden;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar
155
2) 3-4 dereceden aylık alanlar
150
3) Diğer derecelerden aylık alanlar
145
4) Bunların yardımcıları
140
j) Bakanlık, müsteşarlık, başkanlık, bağımsız genel müdürlük taşra teşkilatları ile yükseköğretim kurumlarında ve mahalli idarelerde özel yarışma sınavı sonucunda mesleğe uzman ve denetmen yardımcısı olarak alınıp belirli süreli meslek içi eğitimden sonra özel bir yeterlik sınavı sonunda uzman ve denetmen unvanlı kadrolara (mevzuatı uyarınca sözkonusu kadrolara atananlar dahil) atananlar ile belediye iktisat müfettişlerinden;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar
140
2) 3-4 dereceden aylık alanlar
135
3) Diğer derecelerden aylık alanlar
130
4) Bunların yardımcıları
125
k)Raportör, mütercim, tercüman, çözümleyici, programcı, araştırmacı, muhasebeci, muhasip, kontrolör, antrenör, ayniyat saymanı, uzman, danışman, aktüer, araştırmacı, APK uzmanı, talim ve terbiye kurulu uzmanı, eğitim uzmanı, savunma uzmanı, sivil savunma uzmanı ve diğer uzman unvanlı kadrolarda bulunanlar
1) 1-2 dereceden aylık alanlar
115
2) 3-4 dereceden aylık alanlar
110
3) Diğer derecelerden aylık alanlar
100
l) Şef, amir ve yardımcıları, zabıta başkomiseri ve komiseri, itfaiye başçavuşu, itfaiye çavuşu ve onbaşısı kadrolarında bulunanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar
115
2) 3-4 dereceden aylık alanlar
105
3) Diğer derecelerden aylık alanlar
95
m) Genel idare hizmetleri sınıfındaki diğer kadrolarda bulunanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar
110
2) 3-4 dereceden aylık alanlar
100
3) 5-7 dereceden aylık alanlar
90
4) Diğer derecelerden aylık alanlar
85
2- Kadroları Teknik Hizmetler Sınıfında yer alan personel;
a) Başmühendis, başmimar, mühendis, mimar, bölge plancısı ve şehir plancısı kadrolarında bulunanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar
150
2) 3-4 dereceden aylık alanlar
140
3) Diğer derecelerden aylık alanlar
130
b) Jeolog, hidrolog, hidrojeolog, jeofizikçi, kimyager, fizikçi, jeomorfolog, arkeolog, matematikçi, istatistikçi ve astronom kadrolarında bulunanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar
120
2) 3-4 dereceden aylık alanlar
110
3) Diğer derecelerden aylık alanlar
100
c) Ek ödeme oranları 1 nolu grupta düzenlenenler hariç, bu sınıfta yer alan diğer kadrolarda bulunanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar
110
2) 3-4 dereceden aylık alanlar
100
3) 5-7 dereceden aylık alanlar
90
4) Diğer derecelerden aylık alanlar
85
3- Kadroları Sağlık Hizmetleri ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri Sınıfında yer alan personel;
a) Uzman tabiplerden;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar
200
2) 3-4 dereceden aylık alanlar
190
3) Diğer derecelerden aylık alanlar
180
b) Tabipler ve tıpta uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu mevzuat hükümlerine göre uzmanlık belgesi alanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar
190
2) 3-4 dereceden aylık alanlar
180
3) Diğer derecelerden aylık alanlar
170
c) Diş tabiplerinden;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar
185
2) 3-4 dereceden aylık alanlar
175
3) Diğer derecelerden aylık alanlar
165
ç) Veteriner hekim kadrolarında bulunanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar
165
2) 3-4 dereceden aylık alanlar
155
3) Diğer derecelerden aylık alanlar
145
d) Eczacı kadrolarında bulunanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar
140
2) 3-4 dereceden aylık alanlar
130
3) Diğer derecelerden aylık alanlar
120
e) Ek ödeme oranları 1 nolu grupta düzenlenenler hariç, bu sınıfta yer alan diğer personelden;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar
115
2) 3-4 dereceden aylık alanlar
105
3) 5-7 dereceden aylık alanlar
95
4) Diğer derecelerden aylık alanlar
90
4- Kadroları Eğitim ve Öğretim Hizmetleri Sınıfında yer alan personel;
a) Öğretmen kadrosunda (örgün ve yaygın eğitim kurumlarındaki öğretmen unvanlı kadrolardaki yöneticiler dâhil) bulunanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar
65
2) 3-4 dereceden aylık alanlar
65
3) Diğer derecelerden aylık alanlar
65
5- Kadroları Avukatlık Hizmetleri Sınıfında yer alan personel;
a) Ek ödeme oranları 1 nolu grupta düzenlenenler hariç, bu sınıfta yer alan kadrolarda bulunanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar
150
2) 3-4 dereceden aylık alanlar
140
3) Diğer derecelerden aylık alanlar
130
6- Kadroları Din Hizmetleri Sınıfında yer alan personel;
a) Vaiz ve eğitim görevlisi kadrolarında bulunanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar
66
2) 3-4 dereceden aylık alanlar
66
3) Diğer derecelerden aylık alanlar
66
b) Diğer kadrolarda bulunanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar
65
2) 3-4 dereceden aylık alanlar
65
3) 5-7 dereceden aylık alanlar
65
4) Diğer derecelerden aylık alanlar
65
7- Mülki İdare Amirliği Hizmetleri Sınıfında yer alan personel;
a) Müsteşar
195
b) Kurul Başkanı, Müsteşar Yardımcısı, I.Hukuk Müşaviri, Genel Müdür, Strateji Geliştirme Başkanı ile bu görevleri yürüten merkezde görevli Valiler
180
c) Merkezde görevli diğer Valiler
178
ç) (a), (b) ve (c) sıralarında sayılanlar dışında kadroları merkez teşkilatında bulunanlardan (Mülkiye Müfettişleri Dahil);
1) Birinci sınıf olup 1 inci derecenin dördüncü kademesinden aylık alanlar
195
2) Birinci sınıf olup 1 inci derecenin diğer kademelerinden aylık alanlar
190
3) 1 inci derecenin dördüncü kademesinden aylık alanlar
195
4) 1 inci derecenin diğer kademelerinden aylık alanlar
115
5) 2 nci dereceden aylık alanlar
155
6) 3 üncü dereceden aylık alanlar
130
7) 4 üncü dereceden aylık alanlar
130
8) 5 inci dereceden aylık alanlar
105
d) Vali Yardımcısı ve Kaymakamlardan;
1) Birinci sınıf olup 1 inci derecenin dördüncü kademesinden aylık alanlar
200
2) Birinci sınıf olup 1 inci derecenin diğer kademelerinden aylık alanlar
200
3) 1 inci derecenin dördüncü kademesinden aylık alanlar
200
4) 1 inci derecenin diğer kademelerinden aylık alanlar
132
5) 2 nci dereceden aylık alanlar
172
6) 3 üncü dereceden aylık alanlar
147
7) 4 üncü dereceden aylık alanlar
147
8) 5 inci dereceden aylık alanlar
122
9) 6 ncı dereceden aylık alanlar
137
10) 7 nci dereceden aylık alanlar
117
e) Hukuk işleri müdürlerinden;
1) Birinci sınıf olup 1 inci derecenin dördüncü kademesinden aylık alanlar
195
2) Birinci sınıf olup 1 inci derecenin diğer kademelerinden aylık alanlar
190
3) 1 inci derecenin dördüncü kademesinden aylık alanlar
195
4) 1 inci derecenin diğer kademelerinden aylık alanlar
160
5) 2 nci dereceden aylık alanlar
195
6) 3 üncü dereceden aylık alanlar
175
7) 4 üncü dereceden aylık alanlar
175
8) 5 inci dereceden aylık alanlar
150
9) 6 ncı dereceden aylık alanlar
165
10) 7 nci dereceden aylık alanlar
145
f) Kaymakam adayı
145
8- Kadroları Emniyet Hizmetleri Sınıfında yer alan personel;
a) Birinci Sınıf Emniyet Müdürleri
74
b) İkinci Sınıf Emniyet Müdürleri
74
c) Üçüncü Sınıf Emniyet Müdürleri
74
ç) Dördüncü Sınıf Emniyet Müdürleri
74
d) Emniyet Amiri kadrolarında bulunanlar
74
e) Başkomiser kadrolarında bulunanlar
74
f) Komiser kadrolarında bulunanlar
74
g) Komiser yardımcısı kadrolarında bulunanlar
74
ğ) Polis Memuru kadrolarında bulunanlardan;
1) 1-2 dereceden aylık alanlar
75
2) 3-4 dereceden aylık alanlar
75
3) Diğer derecelerden aylık alanlar
75
h) Diğer kadrolarda bulunanlardan;
66
1) 1-4 dereceden aylık alanlar
66
2) 5-7 dereceden aylık alanlar
66
3) Diğer derecelerden aylık alanlar
66
9- Kadroları Yardımcı Hizmetler Sınıfında yer alan personel;
a) Bu sınıfta yer alan kadrolarda bulunanlardan;
1) 1-4 dereceden aylık alanlar
90
2) 5-7 dereceden aylık alanlar
80
3) Diğer derecelerden aylık alanlar
70
B- Aylıklarını 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu, 3269 sayılı Uzman Erbaş Kanunu ve 3466 sayılı Uzman Jandarma Kanununa Göre Alanlar:
1- Subaylardan;
a) Genelkurmay Başkanı
103
b) Kuvvet Komutanları ve Jandarma Genel Komutanı
82
c) Orgeneral ve Oramiral
81
ç) Korgeneral ve Koramiral
79
d) Tümgeneral ve Tümamiral
77
e) Tuğgeneral ve Tuğamiral
75
f) Kıdemli Albay
63
g) Albay
59
ğ) Yarbay
56
h) Kıdemli Binbaşı
68
ı) Binbaşı
68
i) Kıdemli Yüzbaşı
68
j) Yüzbaşı
68
k) Kıdemli Üsteğmen
69
l) Üsteğmen
69
m) Teğmen
69
n) Asteğmen
69
2- Astsubaylardan;
a) II.Kad.Kd.Bçvş.
67
b) Kad.Kd.Bçvş.
67
c) Kd.Bçvş.
67
ç) Kad.Bçvş.
67
d) Bçvş.
67
e) Kd.Üstçvş.
68
f) Üstçvş
68
g) Kd.Çvş.
68
ğ) Çvş.
68
3- Uzman Jandarmalardan;
a) VIII.Kad.Çvş.
67
b) VII.Kad.Çvş.
67
c) VI.Kad.Çvş.
67
ç) V.Kad.Çvş.
67
d) IV.Kad.Çvş.
67
e) III.Kad.Çvş.
67
f) II.Kad.Çvş.
67
g) I.Kad.Çvş.
67
ğ) Çvş.
67
4- Uzman Erbaşlardan;
a) Uzman Çavuş
67
b) Uzman Onbaşı
67
C- Aylıklarını 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununa Göre Alanlar:
1- Profesörlerden Rektör, Rektör Yardımcısı ve Dekan olanlar
72
2- Profesörlerden Dekan Yardımcısı, Yüksekokul Müdürü olanlar ile Profesör kadrosunda üç yılını tamamlamış bulunanlar
70
3- Profesör kadrosunda bulunanlar (Diğer)
63
4- Doçent kadrosunda bulunanlar (Kazanılmış hak aylığı birinci derecede olan)
57
5- Doçent kadrosunda bulunanlar (Diğer)
68
6- Yardımcı Doçent kadrosunda bulunanlar
67
7- Araştırma Görevlisi kadrosunda bulunanlar
77
8- Diğer öğretim elemanlarından;
a) 1-2 dereceden aylık alanlar
66
b) 3-4 dereceden aylık alanlar
66
c) Diğer derecelerden aylık alanlar
66
Ç- 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararname eki (II) sayılı cetvele dahil pozisyonlarda istihdam edilen sözleşmeli personelden (527 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 31 inci maddesine göre ücretleri belirlenen sözleşmeli personel dahil);
1- Grup başmühendisi, başmühendis, başmimar, mühendis, mimar, veteriner, şehir plancısı, müdür yardımcısı, teknik şef, atölye şefi, başeksper, eksper, teknik amir, teknik uzman, başkontrolör, kontrolör, baştabip, baştabip yardımcısı, diş tabibi, tabip, uzman tabip, uzman (Tıpta Uzmanlık mevzuatında belirtilen dallarda bu ilgili mevzuat hükümlerine göre uzmanlık belgesi alanlar), başuzman (Sümer Holding) ve şube müdürü (Sümer Holding) pozisyonlarında bulunanlar
82
2- Uzman, amir, ajans amiri, koruma güvenlik amiri, şef, koruma güvenlik şefi, koruma güvenlik grup şefi, itfaiye şefi, gar şefi, istasyon şefi, şeftren pozisyonlarında bulunanlar
67
3- Sağlık teknisyen yardımcısı pozisyonlarında bulunanlar
53
4- Diyetisyen ve tekniker pozisyonlarında bulunanlar
48
5- Teknik ressam, teknisyen, laborant, makinist (TCDD), makinist, makinist yardımcısı (TCDD), başteknisyen, konstrüktör, revizör ve sürveyan pozisyonlarında bulunanlar
47
6- Diğer pozisyon unvanlarında bulunanlar
42
B- Dayanılan Anayasa Kuralı
Başvuru kararında, Anayasa'nın 91. maddesine dayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Haşim KILIÇ, SerruhKALELİ, Alparslan ALTAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Zehra AylaPERKTAŞ, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, HicabiDURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, Zühtü ARSLAN, M. EminKUZ ve Hasan Tahsin GÖKCAN'ın katılımlarıyla 13.11.2014 gününde yapılan ilkinceleme toplantısında öncelikle Sayıştay 1. Dairesinin itiraz başvurusundabulunmasının mümkün olup olmadığı meselesi görüşülmüştür.
Anayasa'nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 40. maddesine göre, bir davaya bakmaktaolan mahkeme, o dava sebebiyle uygulanacak bir kanunun veya kanun hükmündekararnamenin hükümlerini Anayasa'ya aykırı görmesi hâlinde veyataraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısınavarması durumunda, bu hükmün iptali için Anayasa Mahkemesine başvurmayayetkilidir.
Buna göre, somut norm denetimi olarak da adlandırılan itirazyoluna ancak mahkemeler başvurabilmektedir. Dolayısıyla itiraz yolunabaşvuracak merciin mahkeme sıfatını haiz olması gerekmektedir. Öte yandan,Anayasa'nın 152. maddesinin birinci fıkrasında yer alan, "Bir davayabakmakta olan mahkeme" ibaresinden, mahkemenin baktığı işin de birdava olması hâlinde itiraz yoluna başvurabileceği anlaşılmaktadır.
Anayasa Mahkemesinin 27.12.2012 günlü, E.2012/102, K.2012/107sayılı kararında yargısal faaliyet ve Sayıştay'ın bu açıdan konumu şu şekildeifade edilmiştir:
"Yargısal faaliyet, kanunla kurulan bağımsız ve tarafsızkuruluşlar tarafından, hukuki uyuşmazlıkların ve hukuka aykırılık iddialarınınözel yargılama usulleri izlenerek çözümlenmesi ve kesin hükme bağlanmasıfaaliyeti" olarak tanımlanmaktadır. Bağımsızlık ve tarafsızlık, yargıfonksiyonunu idare fonksiyonundan ayıran en önemli ölçüt olup yargı yetkisinikullanacak olan merciin, çözülmesi istenen uyuşmazlığa doğrudan veya dolaylıolarak taraf olmayan ve uyuşmazlığın taraflarından tamamen bağımsız olan kişiveya kişilerden oluşmasını gerektirmektedir. Öte yandan yargılama faaliyetindeidari faaliyetten farklı olarak, uyuşmazlık, bağımsızlık ve tarafsızlığıgüçlendiren özel yargılama usulleri izlenerek çözümlenmektedir. Ayrıca, yargıorganları bir uyuşmazlığı kesin bir biçimde çözerken, idare organlarınınverdiği kararlar kural olarak kesin nitelikte değildir. Dolayısıyla verilenkarara karşı herhangi bir organa başvurulamaması, karara yargısal nitelikkazandıran önemli bir gösterge olarak ortaya çıkmaktadır.
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi de, Avrupa İnsan HaklarıSözleşmesi'nin 6. maddesinde düzenlenen adil yargılanma hakkı bağlamındamahkemeyi, ulusal kanunlarda mahkeme olarak nitelendirilmiş olup olmadığınabakmaksızın, belli bir usul izleyerek ve hukuk kurallarına dayanarak,gerektiğinde devlet zoruyla yerine getirilmesi mümkün olan karar vermeyetkilerini elinde tutan organ olarak nitelemektedir (Sramek/Avusturya kararı,Başvuru No:8790/79, par.36).
1982 Anayasası'nın 160. maddesinin birinci fıkrasında, Sayıştayıngörevleri;
- Merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyalgüvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye BüyükMillet Meclisi adına denetlemek,
- Sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak,
- Kanunla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işleriniyapmak,
şeklinde sayılmıştır.
Yukarıda yapılan tanıma göre yargısal faaliyetin en önemli unsuru,bir hukuki uyuşmazlığın tüm yönleriyle esastan çözümlenerek karara bağlanmasıve bu kararın kesin hüküm niteliği taşımasıdır. Kesin hüküm, davanın taraflarıarasındaki hukuki ilişkinin, bütün bir gelecek için kati olarak tespiti veyadüzenlenmesi ve aynı davanın hükmün kesinleşmesinden sonra yenidenaçılamamasıdır. Sayıştay, sorumluların hesap ve işlemlerinin hukuka uygun olupolmadığı, hukuka aykırı ise kamu zararı doğurup doğurmadığı ve hukuka aykırımali işlem ile kamu zararı arasında illiyet bağı bulunup bulunmadığı yolunda,6085 sayılı Sayıştay Kanunu'nda öngörülen yargılama usullerini izleyerek birinceleme yaptıktan sonra, her üç koşulun da gerçekleşmesi durumunda kamuzararının sorumludan tazminine karar vermektedir. Sayıştayın tazmin kararıvermesi, hukuka aykırılığın müeyyidesidir. Anayasa'nın 160. maddesinin birincifıkrasında, Sayıştayın bu kararının kesin hüküm niteliğinde olduğunun açıkçabelirtilmesi ve bu karara karşı herhangi bir hukuksal yola başvurma yolununöngörülmemiş olması, Sayıştay kararının yargısal anlamda kesin hükümniteliğinde olduğunu göstermektedir.
Öte yandan Anayasa'nın 164. maddesinin son fıkrasında yer alan"Kesin Hesap Kanunu tasarısının ve genel uygunluk bildiriminin TürkiyeBüyük Millet Meclisine verilmiş olması, ilgili yıla ait Sayıştaycasonuçlandırılmamış denetim ve hesap yargılamasını önlemez ve bunların kararabağlandığı anlamına gelmez." biçimindeki hükümde, hesap yargılamasındansöz edilmesi, Sayıştayın, sorumluların hesap ve işlemlerine ilişkin olarakverdiği kararların yargısal kimliğe sahip olduğunun önemli bir göstergesidir.
Ayrıca, Anayasa'nın 160. maddesinin ikinci fıkrasında, vergi vebenzeri mali yükümlülükler ve ödevler hakkında Danıştay ile Sayıştay kararlarıarasındaki uyuşmazlıklarda Danıştay kararının esas alınacağının öngörülmüşolması, Sayıştayın bir yargı mercii olarak kabulünü gerektirmektedir.Sayıştayın idari bir makam olarak kabulü durumunda, Sayıştay ile Danıştaykararları arasındaki uyuşmazlıkta Danıştay kararının üstün olduğunu vurgulayanAnayasa hükmünün bir anlamı kalmayacaktır. Çünkü yargı kararları ile idarikararlar arasında kıyas yapılması dahi mümkün değildir. Anayasa koyucunun,Sayıştay ile Danıştay kararları arasında bu şekilde bir kıyaslama yapmaihtiyacı duyması, ikisini de yargı organı olarak görmesinin bir sonucudur.
Sayıştayın yargısal fonksiyon ifa edip etmediğinin saptanmasındadikkate alınması gereken diğer bir unsur da, bağımsızlık ve tarafsızlıktır.Anayasa'nın 160. maddesinin birinci fıkrasında Sayıştayın merkezi yönetimbütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütüngelir ve giderleri ile mallarını 'Türkiye Büyük Millet Meclisi adına' (TBMM)denetleyeceğinin belirtilmiş olması, Sayıştayın TBMM'ye bağlı olarak faaliyetyürüttüğü ve bağımsızlık unsurunu taşımadığı yolunda görüşlerin ilerisürülmesine neden olmuştur. Ancak Anayasa'nın 160. maddesinin birincifıkrasının birinci cümlesinin lafzı dikkate alındığında, Sayıştayca TBMM adınaicra edilen görev denetim görevi olup sorumluların hesap ve işlemlerini kesinhükme bağlama görevi değildir. Zira cümlede, 'Türkiye Büyük Millet Meclisiadına' ibaresi 'denetlemek' ibaresinden hemen önce kullanıldığından 've'bağlacından sonraki 'sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak'ibaresini ilgilendirmemektedir. Şayet, 'Türkiye Büyük Millet Meclisi adına'ibaresinin, 'sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak' ifadesinide nitelemesi istenseydi, cümlenin ortasında ('denetlemek' ibaresinden hemenönce) değil, başında kullanılması gerekirdi.
Kaldı ki Sayıştayın TBMM adına görev ifa etmesi, TBMM'ye bağlıolduğu anlamına gelmemektedir. Sayıştay mensupları, TBMM Başkanlığıyla herhangibir hiyerarşik ilişki içerisinde bulunmadıkları gibi sorumluların hesap veişlemlerini kesin hükme bağlama faaliyeti sırasında, TBMM'den telkin, tavsiyeve talimat almadan tamamen bağımsız bir şekilde hareket etmektedirler.
Anayasa'nın 160. maddesinin dördüncü fıkrasında, bir yandanSayıştayın işleyişi ve denetim usulleri ile Başkan ve üyelerinin teminatınınkanunla düzenleneceği belirtilmek suretiyle yargılama usulleri kanuni güvenceyebağlanmış, öte yandan da Başkan ve üyelerinin diğer kamu görevlilerinden farklıteminatlarla donatılması gerektiği hükme bağlanarak karar mercilerinde görevyapacak kişilerin bağımsızlık ve tarafsızlıkları güçlendirilmiştir."
Bu açıklamalar ışığında, Sayıştayın sorumluların hesap veişlemlerini kesin hükme bağlama görevi çerçevesinde verilen kararların maddianlamda kesin hüküm teşkil eden yargı kararı niteliğinde olduğu ve bu görevinicrası kapsamında mahkeme sıfatını haiz bulunduğu sonucuna ulaşılmaktadır.
Sayıştayın, anılan görevinin icrası kapsamında mahkeme sıfatınınbulunduğu saptandıktan sonra bu görev çerçevesinde karara bağladığıişlerin Anayasa'nın 152. maddesinin birinci fıkrası bağlamında "dava"niteliğinde olup olmadığının da tartışılması gerekmektedir.
Anayasa'nın 152. maddesinde sözü edilen "dava" kavramının,özel usul kanunlarındaki anlamına bağlı kalınmaksızın, bir anayasa yargısıterimi olarak, anayasa yargısındaki işlev ve amacı gözetilerek yorumlanmasıgerekmektedir. Dava kavramı her usul hukuku dalında ayrı içerik ve şekillerebüründüğünden, bunlardan birine bağlı kalınarak yapılacak tanım, diğer yargıkollarında görülen işlerin dava kavramının kapsamı dışında bırakılması riskinitaşımaktadır. Bu durum, anayasa yargısının işleviyle bağdaşmamaktadır.Dolayısıyla Anayasa'nın 152. maddesinde sözü edilen dava kavramının tüm yargıkollarında görülen işler göz önünde bulundurularak anlamlandırılmasıkaçınılmazdır.
Sayıştayda görülen hesap yargılaması, Sayıştaydenetçisinin, sorumluların hesap ve işlemlerinin kanuna aykırı olduğu vebu nedenle kamunun zarara uğratıldığı iddiasını içeren yargılamaya esas raporunBaşkanlığa sunulmasıyla başlayan bir süreçtir. Sayıştay denetçisi, yargılamayaesas raporunda, sorumlunun kanuna aykırı hesap ve işlemleri nedeniyle oluşankamu zararının sorumludan tazminine karar verilmesiniistemektedir. Sayıştay yargılama dairesi, hesap yargılaması kapsamındasorumluların hesap ve işlemlerinin kanuna uygun olup olmadığını incelediktensonra neticeye göre ya sorumluların beraatına ya da kamu zararınınsorumlulardan tazminine karar vermektedir. Dolayısıyla Sayıştayın, hesapyargılaması kapsamında baktığı yargısal işin Anayasa'nın 152. maddesi anlamındabir dava olduğu anlaşılmaktadır.
Bu durumda, sorumluların hesap ve işlemlerini yargılayan Sayıştay1. Dairesinin olayda uygulanacak kuralların Anayasa'ya aykırı olduğu sonucunaulaşarak iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine yaptığı başvurunun esasınınincelenmesi gerekmiştir.
Açıklanan nedenlerle, dosyada eksiklik bulunmadığından işinesasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Ayhan KILIÇ tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmünde kararnamekuralları, dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasamabelgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Başvuru kararında, KHK'ye ekli (I) Sayılı Cetvel'de yer alanitiraz konusu kuralın kamu görevlilerinin mali haklarına ilişkin olduğu,KHK'nin dayanağını oluşturan 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin veVerimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve KuruluşlarınınTeşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda YetkiKanunuyla Bakanlar Kuruluna kamu görevlilerinin mali haklarına ilişkindüzenleme yapma yetkisinin tanınmadığı belirtilerek kuralın, Anayasa'nın91. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
İtiraz konusu kuralın da yer aldığı KHK, 6223 sayılı YetkiKanunu kapsamında çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerdendir.
A- Kanun Hükmünde Kararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında GenelAçıklama
Anayasa'nın 91. maddesinde düzenlenen kanun hükmünde kararnameler,işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısal denetimlerininyapılması görev ve yetkisi Anayasa'nın 148. maddesi ile Anayasa Mahkemesineverilmiştir. Yargısal denetimde kanun hükmünde kararnamenin, öncelikle yetkikanununa sonra da Anayasa'ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Herne kadar, Anayasa'nın 148. maddesinde kanun hükmünde kararnamelerin yetkikanunlarına uygunluğunun denetlenmesinden değil, yalnızca Anayasa'ya biçim veesas bakımlarından uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise deAnayasa'ya uygunluk denetiminin içerisine öncelikle kanun hükmünde kararnameninyetki kanununa uygunluğunun denetimi de girer. Çünkü Anayasa'da, BakanlarKuruluna ancak yetki kanununda belirtilen sınırlar içerisinde kanun hükmündekararname çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin dışına çıkılması,kanun hükmünde kararnameyi Anayasa'ya aykırı duruma getirir.
Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'dan alan olağanüstü halkanun hükmünde kararnamelerinden farklı olarak, olağan dönemlerdeki kanunhükmünde kararnamelerin bir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle,kanun hükmünde kararnameler ile dayandıkları yetki kanunu arasında çok sıkı birbağ vardır. Kanun hükmünde kararnamenin yetki kanunu ile olan bağı, kanunhükmünde kararnameyi aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir.Kanun hükmünde kararnamenin Anayasa'ya uygun bir yetki kanununa dayanması,geçerliliğinin ön koşuludur. Bir yetki kanununa dayanmadan çıkartılan veyadayandığı yetki kanunu iptal edilen kanun hükmünde kararnamelerin içeriğiAnayasa'ya aykırılık oluşturmasa bile bunların Anayasa'ya uygunluğundan söz edilemez.
Kanun hükmünde kararnamelerin Anayasa'ya uygunluk denetimi,kanunların denetiminden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde, "KanunlarAnayasaya aykırı olamaz." denilmektedir. Bu nedenle kanunlarındenetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıklarısaptanır. Kanun hükmünde kararnameler ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleriyönünden hem dayandıkları yetki kanununa hem de Anayasa'ya uygun olmakzorundadırlar.
Anayasa'da kimi konuların kanun hükmünde kararnamelerledüzenlenmesi yasaklanmaktadır. Anayasa'nın 91. maddesinin birinci fıkrasında"Sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikincikısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler..."inkanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemeyeceği belirtilmiştir. Bu kuralgereğince TBMM, Bakanlar Kuruluna ancak kanun hükmünde kararnameyledüzenlenmesi yasaklanmış alana girmeyen konularda kanun hükmünde kararnameçıkarma yetkisi verebilir.
Anayasa'nın herhangi bir maddesinde kanunla düzenleneceğiöngörülen bir konunun, Anayasa'nın 91. maddesinin birinci fıkrasının açıkçayasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa'nın 163. maddesindeolduğu gibi kanun hükmünde kararname çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçekanun hükmünde kararname ile düzenlenmesi Anayasa'ya aykırılık oluşturmaz.
B- İtiraz Konusu Kuralın 6223 Sayılı Yetki Kanunu Kapsamında OlupOlmadığının İncelenmesi
Anayasa'nın 91. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, yetkikanununda, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacının, kapsamının,ilkelerinin, kullanma süresinin ve süresi içinde birden fazla kanun hükmündekararnamenin çıkarılıp çıkarılamayacağının gösterilmesi gerekir. Buna göre birkanun hükmünde kararnamenin Anayasa'ya uygun olduğunun kabulü öncelikle konu,amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden dayandığı yetki kanununa uygun olmasınabağlıdır. Bu bağlamda, Anayasa'nın ikinci kısmının "Sosyal ve EkonomikHaklar ve Ödevler" başlıklı üçüncü bölümünde düzenlenen haklar içindekalan ve Anayasa'nın 91. maddesinde belirtilen kanun hükmünde kararnameyledüzenlenemeyecek yasak alan içinde bulunmayan kamu görevlilerinin mali vesosyal haklarının 6223 sayılı Yetki Kanunu'nun kapsamında kalması durumunda, kanunhükmünde kararnameyle düzenlenmesinde Anayasa'ya aykırı bir durumun olmayacağıaçıktır.
6223 sayılı Yetki Kanunu'nun amacını düzenleyen 1. maddesinin (1)numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamına ilişkin düzenlemelerin yer aldığıaynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b) bendi ile bu bendin (7) numaralı altbendinde ve son olarak ilkeler ve yetki süresine ilişkin hükümlerin yer aldığı2. maddenin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kamu personelinin "atanma,nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliyesevk edilme usul ve esasları"ndan söz edilmiş, ancak mali haklarailişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Bununla birlikte, 6223 sayılı YetkiKanunu'nda öngörüldüğü üzere;
- Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veya kaldırılmasına, yenibakanlıklar kurulmasına,
- Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların mevcut,birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimi olarakyeniden düzenlenmesine,
- Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yeni kurulanbakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine, taşrada veyurt dışında teşkilatlanma esaslarına,
ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda, mali haklara dairdüzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdas edilen ya da birbaşka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki, teşkilat vekadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılı YetkiKanunu'nun kapsamında bulunmadığından, kanun hükmünde kararnameyle doğrudanmali haklarda bir düzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle, 6223 sayılı YetkiKanunu'nun amaç, kapsam ve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyalhaklarına ilişkin olarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisinivermediği, ancak mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı YetkiKanunu'nun amacı ve kapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğalsonucu olması durumunda mümkün olabileceği, 6223 sayılı Yetki Kanunu'ndaöngörülen amaç, kapsam ve ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konulardabir düzenleme yapılamayacağı açıktır.
İtiraz konusu kurallar, KHK'nin eki (I) Sayılı Cetvel'in "A-Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa Göre Alanlar" bölümünün(1) numaralı sırasının (d) bendinde yer alan ".diğer illerin ilözel idaresi genel sekreteri." ibaresi ile (e) bendinde yeralan ".büyükşehir belediyesi bulunmayan illerin il özel idaresigenel sekreter yardımcısı." ibaresidir.
KHK'nin 1. maddesiyle 375 sayılı KHK'ye eklenen ek 9. maddeylemevzuatta değişik adlar adı altında kamu personeline yapılan tüm kurumsal eködemeler ile genel ek ödemeler, yeni yapılan düzenlemelere paralel olarak15.1.2012 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere yürürlükten kaldırılmakta veyeni ek ödeme sistemindeki kadro ve görev unvanına karşılık gelen ek ödemeoranları belirtilmektedir. İtiraz konusu kurallarla, büyükşehir belediyesibulunmayan illerin il özel idaresi genel sekreteri ile genel sekreteryardımcısının kadro ve görev unvanına karşılık gelen ek ödeme oranlarıdüzenlenmiş olup bu kişilerin mali haklarına ilişkin bir düzenlemeyapılmaktadır. Bir başka ifadeyle, kuralda öngörülen mali haklara ilişkinhüküm, mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilenbakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle bağlantılıve bunların zorunlu sonucu olmayıp doğrudan mali haklara ilişkin bir düzenlemeniteliğindedir. Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kurallar, 6223 sayılı YetkiKanunu kapsamında bulunmadığından Anayasa'nın 91. maddesine aykırıdır.İptalleri gerekir.
VI- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında, "Kanun,kanun hükmünde kararname ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya dabunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihteyürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğegireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetedeyayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez." denilmekte, 6216sayılı Kanun'un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kuraltekrarlanmaktadır.
666 sayılı KHK'nin eki (I) Sayılı Cetvel'in "A-Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa Göre Alanlar" bölümünün(1) numaralı sırasının (d) bendinde yer alan ".diğer illerin ilözel idaresi genel sekreteri,." ibaresi ile (e) bendinde yeralan ".büyükşehir belediyesi bulunmayan illerin il özel idaresigenel sekreter yardımcısı,." ibaresinin iptal edilmesinedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek niteliktegörüldüğünden, Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılıKanun'un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince bu ibarelere ilişkiniptal hükmünün, kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak altı aysonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.
VII- SONUÇ
11.10.2011 günlü, 666 sayılı Kamu Görevlilerinin Mali HaklarınınDüzenlenmesi Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde KararnamelerdeDeğişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname'nin eki (I) SayılıCetvel'in "A- Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları KanununaGöre Alanlar" bölümünün (1) numaralı sırasının;
A- (d) bendinde yer alan ".diğer illerin ilözel idaresi genel sekreteri,." ibaresinin,
B- (e) bendinde yer alan ".büyükşehir belediyesibulunmayan illerin il özel idaresi genel sekreteryardımcısı,." ibaresinin,
Anayasa'ya aykırı olduklarına veİPTALLERİNE, iptal hükümlerinin, Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile6216 sayılı Kanun'un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince, KARARINRESMÎ GAZETE'DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK ALTI AY SONRAYÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE,13.11.2014 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Serruh KALELİ
Başkanvekili
Alparslan ALTAN
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN
Üye
Muammer TOPAL
Üye
Zühtü ARSLAN
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN