ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2014/181
Karar Sayısı : 2014/179
Karar Günü : 4.12.2014
R.G. Tarih-Sayı :4.3.2015-29285
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Ankara14. İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU : 15.5.1957günlü, 6964 sayılı Ziraat Odaları ve Ziraat Odaları Birliği Kanunu'nun 28.maddesinin, 17.9.2004 günlü, 5234 sayılı Kanun'un 28. maddesinin birincifıkrasının (c) bendiyle değiştirilen üçüncü fıkrasının Anayasa'nın 2. ve 135.maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi istemidir.
I- OLAY
Üst üste iki dönem Türkiye Ziraat Odaları Birliği Yönetim KuruluBaşkanlığı yapan davacının, 2015 yılında yapılacak seçimlerde tekrar adayolmasının mümkün olup olmadığı hususunda tereddütlerin giderilmesi amacıylayaptığı başvurunun, Türkiye Ziraat Odaları Birliği tarafından reddedilmesiüzerine, ret işleminin iptali istemiyle açtığı davada, itiraz konusu kuralınAnayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
Kanun'un itiraz konusu kuralı da içeren 28. maddesişöyledir:
"Madde 28- (1) Birlik YönetimKurulu; Birlik Genel Kurulunun kendi üyeleri arasından dört yıl için seçtiği onüye ile Birlik Genel Sekreterinden oluşur. Yönetim Kurulu, üye tamsayısınınsalt çoğunluğu ile toplanır. Kararlar oy çokluğu ile alınır. Eşitlik halindeBaşkanın oy kullandığı tarafın kararı geçerli sayılır.
(2) Birlik Yönetim Kurulu, Genel Kurulu müteakip kendi üyeleriarasından dört yıl için bir başkan, bir başkan vekili ve bir muhasip üye seçer.
(3) Üst üste iki dönem Birlik yönetim kurulu başkanlığı yapmış olanlar,aradan iki seçim dönemi geçmedikçe aynı göreve yeniden seçilemezler.
(4) Yönetim Kurulu Başkanı aynı zamanda Birlik Genel Başkanıdır.
(5) Yönetim Kurulu, üyelerinin dörtte üçünün talebi üzerine yenidengörev bölümü yapabilir.
(6) Yönetim Kurulu Başkanı veya Başkan vekili ile Genel Sekreterveya Muhasip Üyenin müşterek imzaları Birliği ilzam eder."
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa'nın 2. ve 135.maddelerine dayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Serruh KALELİ,Alparslan ALTAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, BurhanÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI,Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ ve Hasan Tahsin GÖKCAN'ınkatılımlarıyla 4.12.2014 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Murat ARSLAN tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralı, dayanılanAnayasa kuralları ile bunların gerekçeleri ve diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Başvuru kararında, itiraz konusu kuralda öngörülen "TürkiyeZiraat Odaları Birliği'nde üst üste iki dönem yönetim kurulu başkanlığı yapmışolanların, aradan iki seçim dönemi geçmedikçe aynı göreve yenidenseçilemeyecekleri" biçimindeki yasaklamanın seçme ve seçilmehakkına müdahale olduğundan demokratik hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmadığı, bunedenle kuralın Anayasa'nın 2. ve 135. maddelerine aykırı olduğu ilerisürülmüştür.
İtiraz konusu kuralda, Türkiye Ziraat Odaları Birliğinde üst üsteiki dönem yönetim kurulu başkanlığı yapmış olanların, aradan iki seçim dönemigeçmedikçe aynı göreve yeniden seçilemeyecekleri hüküm altına alınmıştır.
İtiraz konusu kurala ilişkin gerekçeden, öngörülen düzenlemeninbelirtilen görevlere seçilmede fırsat eşitliğinin sağlanması amacıylayasalaştırıldığı anlaşılmaktadır.
Anayasa'nın 135. maddesinde, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarıve üst kuruluşlarının maddede belirtilen amaçlar doğrultusunda kanunla kurulanve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargıgözetimi altında gizli oyla seçilen kamu tüzel kişileri olduğu belirtilmiştir.Tüzel kişilikleri olan bu tür meslek kuruluşlarının yönetsel vesayet ağırlığı,yönetim ve mali konularda denetim yoğunluğunu getirmekle birlikte, organlarınıkendi üyeleri arasından kanunda belirlenen yöntemlere göre seçmeleri ilkesibenimsenmiştir. Böylece Anayasa, kamu kurumu niteliğindeki meslekkuruluşlarının yönetim ve işleyişlerinin demokratik hukuk devleti esaslarınauygun olması kuralını öngörmüş ve kurum içi demokratik yapıyı sağlamıştır.Kuşkusuz demokratik düzenin en belirgin niteliği de seçimlerdir. Seçimlerinadaletli bir katılım ile serbest, eşit ve genel-oy ilkelerine dayalı olarakgerçekleşmesi gerekmektedir.
Anayasa'nın 135. maddesinde öngörülen düzenleme uyarınca, Birlikorganlarında başkanlık yapacakların, kanunda gösterilen usullere göreseçilecekleri açıktır. Ancak bu yetki, seçim usullerinin belirlenmesiylesınırlı olup, seçme ve seçilme hakkının kullanılmasına yönelik bir yasaklamayıiçermemektedir. Kanunla seçim konusunda yapılacak düzenlemelerin demokratikhukuk devletiyle bağdaşır olması gerekir.
Anayasa'nın 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyeti'nin demokratik, lâikve sosyal bir hukuk Devleti olduğu vurgulanmış olup, hukuk devleti; hak veözgürlükleri güvenceye alan devlettir. Kanun koyucunun hukuki düzenlemelerdekendisine tanınan takdir yetkisini anayasal sınırlar içinde adalet, hakkaniyetve kamu yararı ölçütlerini göz önünde tutarak kullanması ve keyfi davranmamasıgerekir.
Demokratik hukuk devletinde temel hak ve özgürlüklerin en genişölçüde sağlanıp güvence altına alınması esastır. Demokratik hukuk devletiilkesinin vazgeçilmez unsurlarından birisi de özgür, genel, eşit ve gizli oyadayalı, hoşgörü, açık fikirlilik ve çoğulculuk anlayışı içerisinde ilgililerin birbirleriylerekabet edebildiği dürüst ve düzenli seçimlerin varlığıdır. Bu şekildeki birdevlette yönetime gelmede ve ayrılmada tek yol seçimler olup, buna ilişkinyasaklar "demokratik hukuk devleti ilkesi"yle bağdaşmaz.
Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarından olan TürkiyeZiraat Odaları Birliğinin yönetim kurulu başkanlığı gibi görevlere "seçilmehakkı" demokratik bir haktır. İtiraz konusu kuralla, Anayasa'nın 135.maddesinde öngörülmeyen belli süre başkanlık yapanların aradan sekiz yılgeçmedikçe yeniden seçilemeyeceklerine ilişkin yasağın demokratik gereklerleizahı mümkün değildir. Bu yasak seçime katılan üyelerin kanaatinin serbestçeoluşmasını engellediğinden üyeler yönünden "seçme", adaylaryönünden "seçilme" hakkına müdahale oluşturmuştur. Kamu kurumuniteliğinde olsa da sivil toplum örgütlerine bu tür seçilememe yasaklarıgetirilmesi demokratik hukuk devleti anlayışıyla bağdaşmayacağından Anayasa'yaaykırılık oluşturur.
Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa'nın 2. ve 135.maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
Nuri NECİPOĞLU ile Hasan Tahsin GÖKCAN bu görüşe katılmamışlardır.
VI- SONUÇ
15.5.1957 günlü, 6964 sayılı Ziraat Odaları ve Ziraat OdalarıBirliği Kanunu'nun 28. maddesinin, 17.9.2004 günlü, 5234 sayılı Kanun'un28. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendiyle değiştirilen üçüncüfıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Nuri NECİPOĞLU ileHasan Tahsin GÖKCAN'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 4.12.2014 gününde kararverildi.
Başkanvekili
Serruh KALELİ
Başkanvekili
Alparslan ALTAN
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
KARŞIOY GEREKÇESİ
6964 sayılı Ziraat Odaları ve Ziraat Odaları Birliği Kanunu'nun 8.maddesinin üçüncü fıkrası, üst üste iki dönem Birlik yönetim kurulu başkanlığıyapmış olanların aradan iki seçim dönemi geçmedikçe aynı göreve yenidenseçilemeyeceklerini düzenlemektedir.
Mahkememizin çoğunluğu itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 2. ve135. maddelerine aykırılık teşkil ettiği görüşündedir.
Bu görüşe Mahkememizin 4.12.2014 tarihli,2013/150 E, 2014/132 K. sayılı kararda açıklanan karşıoy gerekçesindebelirtildiği gibi aşağıdaki nedenlerle katılamıyoruz.
1- Meslek kuruluşlarının organlarının oluşumuna dair esaslarAnayasa'nın 135. maddesinde özel olarak düzenlenmiştir. Bu maddeye göre 'Kamukurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları. kanunla kurulan veorganları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargıgözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişilikleridir.' Bu durumdasöz konusu kuruluş ve üst kuruluşların organları, (a) kendi üyeleri tarafından,(b) kanunda gösterilen usullere göre, (c) yargı gözetimi altında ve (d) gizlioyla seçilir. Ayrıca, siyasi partiler bu kuruluşların seçimlerinde adaygösteremezler. Bunların dışında, meslek kuruluşlarının seçimlerine ilişkinbaşka bir anayasal hüküm bulunmamakta, diğer hususlar kanun koyucuyabırakılmaktadır.
Kanun koyucunun, Anayasa'da belirtilen esaslara aykırı olmamakkaydıyla, bu kuruluş ve üst kuruluşların seçimine ilişkin düzenleme yaparken,meclis ve yönetim kurulu gibi organların görev ve yetkilerine, organlarınkimlerden ve kaç kişiden oluşacağına, başkan ve üyelerin diğer organlarda görevalıp alamayacaklarına dair kurallar koyabileceği ve dahası koyması gerektiğihususu izahtan varestedir. Benzer şekilde, kamu kurumu niteliğindeki meslekkuruluşlarında yöneticilik yapacakların görev süreleri ile seçilmeyeterlilikleri gibi Anayasa'da yer almayan konularda düzenleme yapma yetkisikanun koyucuya aittir. Yasamanın asliliği ve genelliği ilkesi, anayasada açıkçadüzenlenmeyen alanlarda parlamentonun serbestçe kural koyabilmesini gerektirir.Ayrıca, Anayasa'nın 135. maddesinde yer alan 'kanunda gösterilen usulleregöre' ibaresi, meslek kuruluşları ile üst kuruluşlarının seçimlerinidüzenleme yetkisinin kanun koyucuya bırakıldığını göstermektedir.
Mahkeme çoğunluğu, Anayasa'nın 135. maddesiyle kanun koyucuyaverilen düzenleme yetkisinin 'seçim usullerinin belirlenmesiyle sınırlı olup,seçme ve seçilme hakkının kullanılmasına yönelik bir yasaklamayı içermemekte'olduğu, bu nedenle maddede 'öngörülmeyen belli süre başkanlık yapanların aradansekiz yıl geçmedikçe yeniden seçilemeyeceklerine ilişkin yasağın demokratikgereklerle izahı'nın mümkün olmadığı görüşündedir. Bu görüş, meslekkuruluşlarının organlarına yönelik seçme ve seçilme faaliyetini adeta mutlakhale getirmektedir.
Öncelikle belirtmek gerekir ki, bir meslek kuruluşunda,yöneticilerin aynı mesleğe mensup kişilerin oluşturduğu organlar tarafındanseçilmesi, Anayasa'nın 67. maddesinde düzenlenen ve tipik anlamda siyasihaklardan olan seçilme hakkının kullanımı kapsamında değerlendirilemez. Buradabazı yönlerden kamu gücü kullanan bir meslek örgütünün organlarının sınırlı birkatılımla oluşturulması söz konusudur. Kaldı ki, bir an için Anayasa'nın 67.maddesinin geniş yorumlanması sonucunda meslek kuruluşlarındaki başkanlıkseçiminde aday olma, seçilme hakkının tezahürü olarak kabul edilse bile, buhakkın sınırsız olmadığı açıktır. Nitekim, 67. madde uyarınca vatandaşlarseçme, seçilme ve halkoylamasına katılma haklarına 'kanunda gösterilen şartlarauygun olarak' sahip olup, 'bu hakların kullanılması kanunla düzenlenir'.
2- Meslek kuruluşları ve üst kuruluşlarında üst üste iki dönemyöneticilik yapanların belli bir süre geçmeden aynı göreve yenidenseçilemeyeceklerine dair kuralların, fırsat eşitliğinin sağlanması, uzun süregörevde kalmanın sonucu ortaya çıkabilecek güç zehirlenmesinin ve idariyozlaşmanın önlenmesi ve nesillere bağlı zihniyet değişiminin yönetime yansımasıgibi amaçları olduğu açıktır.
Bu tür mülahazalarla, hukuk düzenimizde seçimle gelinen bazıgörevlerde benzer süre sınırlamaları bulunmaktadır. Yakın zamana kadarCumhurbaşkanlığına yedi yıllığına ve bir kez, 2007 yılında yapılan değişikliklede beş yıllığına ve en fazla iki dönem seçilinebilmesi bunun tipik örneğidir.Demokratik ülkelerin tamamına yakınında benzer süre sınırlamalarıbulunmaktadır. Bu sınırlamaların temel amacı, devlet başkanlığı görevine gelenkişilerin bulundukları görevde çok uzun süre kalmaları sonucu, iktidarınsağladığı imkanlardan yararlanmak suretiyle konumlarını pekiştirmelerini vemuhtemel yozlaşmaları önlemektir. Başka bir ifadeyle, bu tür sınırlamalardemokratik rejimlerde 'seçilmiş krallar'ın ortaya çıkmasını engellemeye dönüktedbirlerdir.
Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına benzer şekilde,kamu tüzel kişiliğine ve bilimsel özerkliğe sahip olan ve organları belliölçüde kendi mensupları tarafından belirlenen üniversitelerde de rektörlük içinsınırlı bir süre öngörülmüştür. Anayasa'da sınırlayıcı bir hüküm olmadığıhalde, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu'nun 13. maddesi üniversite öğretimüyelerinin oylarıyla başlayan süreçte Cumhurbaşkanı tarafından seçilenrektörlerin görev süresini dört yıl ve en fazla iki dönem olaraksınırlandırmıştır.
Esasen Mahkememiz de bir süre öncesine kadar, meslekkuruluşlarının seçimlerini düzenleme ve sınırlamalar getirme konusunda kanunkoyucunun takdir yetkisine sahip olduğu görüşündeydi. Mahkemenin 18/5/2011günlü, 2008/80 esas ve 2011/81 karar sayılı kararında şu sonuca ulaşılmıştır: 'Anayasa'nın135. maddesinde, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üstkuruluşlarının maddede belirtilen amaçlar doğrultusunda kanunla kurulan veorganları kendi üyeleri tarafından kanunla gösterilen usullere göre yargıgözetimi altında gizli oyla seçilen kamu tüzel kişileri olduğu belirtilmiştir.Bu düzenleme uyarınca, Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli MaliMüşavirler Odaları ile Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli MaliMüşavirler Odaları Birliği'nin yönetim organlarının seçim usullerinin kanunlabelirleneceği açıktır. Demokratik ilkeler çerçevesinde seçimlerde uyulacakkuralların belirlenmesi kanun koyucunun takdir yetkisi içindedir. Üst üste ikidönem başkanlık yapanların iki dönem yönetim kurulu üyesi seçilmesininyasaklanmasında Anayasa'ya aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Bu görüşün somut dava bakımından da geçerli olduğunu,değiştirilmesini gerektiren kabul edilebilir bir gerekçenin bulunmadığınıdüşünüyoruz.
3- İtiraz konusu kuralda dört, altı ya da sekiz yıl gibi belirlibir sürenin değil, görev döneminin esas alınması ve görevde kalınan süre kadaryeniden seçilememe esasının getirilmesi de sınırlamanın kendi içinde tutarlı veölçülü olduğunu göstermektedir. Burada esas olan, Kamu kurumu niteliğindekimeslek kuruluşlarından olan Ziraat odaları birlik yönetim kurulu başkanlığıiçin önceden belli bir görev süresinin öngörülmesidir. Bu süre kısıtlamasıbaşkanlığa seçilecek ve onları seçecek olanlar tarafından öncedenbilinmektedir. Ayrıca, itiraz konusu kurallar aynı göreve yeniden seçilmeyisınırlandırmaktadır. Birlik yönetim kurulu başkanlığı yapanların, birlikyönetim kurulu üyeliğine veya başka görevlere seçilmelerinin önünde bir engelbulunmamaktadır. İtiraz konusu kuralla getirilen sınırlama ölçülülük ilkesineaykırı değildir.
Açıklanan gerekçelerle, çoğunluğun iptal yönündeki görüşlerinekatılmıyoruz.
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN