ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2014/186
Karar Sayısı : 2014/188
Karar Günü : 17.12.2014
R.G. Tarih-Sayı :10.1.2015-29232
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay BeşinciDairesi
İTİRAZIN KONUSU : 24.11.2004 günlü, 5258sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8. maddesinin ikinci fıkrasının "Ailehekimi ve aile sağlığı elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacakhususlar." ve ".Maliye Bakanlığının uygun görüşüalınarak, Sağlık Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacakyönetmelikle düzenlenir." bölümlerinin "sözleşmeliaile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının yaş şartı" yönündenAnayasa'nın 7. ve 128. maddelerine aykırılıkları ileri sürülerek iptallerinekarar verilmesi istemidir
I- OLAY
Davacının, Aile Hekimliği Uygulaması Kapsamında SağlıkBakanlığınca Çalıştırılan Personele Yapılacak Ödemeler ile Sözleşme Usul veEsasları Hakkında Yönetmelik'in bazı maddelerinin iptali istemiyle açtığıdavada, itiraz konusu kuralların Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varanMahkeme, iptalleri için başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İptali İstenilen Yasa Kuralı
Kanun'un itiraz konusu kuralı da içeren 8. maddesi şöyledir:
"Yönetmelikler
Madde 8- Aile hekimi ve ailesağlığı elemanlarının çalışma usul ve esasları; çalışılan yer, kurum vestatülerine göre öncelik sıralaması; aile hekimliği uygulamasına geçişe venakillere ilişkin puanlama sistemi ve sayıları; aile sağlığı merkezi olarakkullanılacak yerlerde aranacak fizikî ve teknik şartlar; meslek ilkeleri; iştanımları; performans ve hizmet kalite standartları; hasta sevk evrakı, reçete,rapor ve diğer kullanılacak belgelerin şekli ve içeriği, kayıtların tutulmasıile çalışma ve denetime ilişkin usul ve esaslar, Sağlık Bakanlığıncaçıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.
Aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yeralacak hususlar ve bu Kanunda belirlenenesaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerdenindirim oran ve şartları, sözleşmenin feshini gerektiren nedenler, MaliyeBakanlığının uygun görüşü alınarak, Sağlık Bakanlığının teklifi üzerineBakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir."
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa'nın 7. ve 128. maddelerinedayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Serruh KALELİ,Alparslan ALTAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, BurhanÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI,Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, Zühtü ARSLAN, M. Emin KUZ ve Hasan TahsinGÖKCAN'ın katılımlarıyla 17.12.2014 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında,dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Fatih ŞAHİN tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralı, dayanılanAnayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Başvuru kararında, sözleşmeli olarak görev yapan aile hekimleri veaile sağlığı elemanlarının "kamu görevlisi" olmalarısebebiyle, kamu görevine atanacakları yaş sınırının kanunla belirlenmesigerekirken, itiraz konusu kurallarla yönetmelikte düzenlenmesine yetkiverilmesinin Anayasa'nın 7. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ilerisürülmüştür.
Kanun, aile hekimliği hizmetlerinin yürütülebilmesi içinsözleşmeli veya görevlendirme suretiyle istihdam edilmesi öngörülen ailehekimleri ile aile sağlığı elemanlarının statüsü, mali hakları ve hizmetesaslarını düzenlemektedir.
Kanun'un 3. maddesinin birinci fıkrasında, Sağlık Bakanlığının,Bakanlık veya diğer kamu kurum veya kuruluşları personeli olan uzman tabip,tabip ve aile sağlığı elemanı olarak çalıştırılacak sağlık personelini,kendilerinin talebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakatı üzerine, 657sayılı Devlet Memurları Kanunu ile diğer kanunların sözleşmeli personelçalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın, sözleşmeli olarakçalıştırmaya veya bu nitelikteki Bakanlık personelini aile hekimliği uygulamalarıiçin görevlendirmeye yetkili olduğu; ikinci fıkrasında ise ihtiyaç duyulmasıhâlinde, Türkiye'de mesleğini icra etmeye yetkili ve 657 sayılı Kanun'un 48.maddesinin (A) bendinin (4), (5) ve (7) numaralı alt bentlerindeki şartlarıtaşıyan kamu görevlisi olmayan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı elemanlarınında Sağlık Bakanlığının önerisi, Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine ailehekimliği uygulamalarını yürütmek üzere sözleşmeli olarak çalıştırılabileceğihüküm altına alınmıştır.
İtiraz konusu kurallarda ise aile hekimi ve aile sağlığıelemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususların Maliye Bakanlığınınuygun görüşü alınarak, Sağlık Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikledüzenleneceği belirtilmiştir.
Anayasa'nın 7. maddesinde "Yasama yetkisi Türk Milletiadına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez."denilmektedir. Anayasa Mahkemesinin pek çok kararında yasama yetkisinindevredilmezliği ilkesinden ne anlaşılması gerektiği hususu açıklanmıştır. Bunagöre, kanunla düzenleme ilkesi, düzenlenen konudan yalnız kavram, ad ve kurumolarak söz edilmesi değil, bunların kanun metninde kurallaştırılmasıdır.Kurallaştırma ise düzenlenen alanda temel ilkelerin konulmasını ve çerçeveninçizilmiş olmasını ifade eder. Ancak bu koşulla uzmanlık ve teknik konularailişkin ayrıntıların belirlenmesi yürütme organının takdirine bırakılabilir.
Anayasa'da kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda, yürütmeorganına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesiolanaklı değildir. Yürütmenin düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı vebağımlı bir yetkidir. Bu nedenle Anayasa'da öngörülen ayrık durumlar dışında,kanunlarla düzenlenmemiş bir alanda, kanun ile yürütmeye genel nitelikte kuralkoyma yetkisi verilemez.
Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında ise "Memurlarınve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunladüzenlenir. Ancak, mali ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümlerisaklıdır." hükmü yer almaktadır. Anayasa Mahkemesinin birçokkararında, Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasının kapsamına girenkişilerin statülerine ve özlük haklarına ilişkin düzenlemelerin kanunlayapılması gerektiği, bu konuların düzenlenmesinin idarenin düzenleyiciişlemlerine bırakılmasının Anayasa'ya aykırı olacağı hususu vurgulanmıştır.
Anayasa Mahkemesinin 21.2.2008 günlü, E.2005/10, K.2008/63 sayılıkararında, aile hekimliği hizmetlerinin, Devletin genel idare esaslarına göreyürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekligörevlerden olduğu, idari hizmet sözleşmesi ile aile hekimliği uygulamalarınıyürütmek üzere çalıştırılanların da Anayasa'nın 128. maddesinde ifadeedilen "kamu görevlisi" kapsamında olduğukabul edildiğinden, sözleşmeli aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarınınnitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylıkve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin Anayasa'nın 128. maddesinin ikincifıkrası gereğince kanunla düzenlenmesi gerekmektedir.
Kanun'da, aile hekimi ve aile sağlığı elemanının tanımı yapılarak,kimlerin aile hekimliği personeli olarak sözleşmeli veya görevlendirmesuretiyle istihdam edilebileceği, kamu görevlisi olup da sözleşmeli veyagörevlendirme suretiyle aile hekimliği personeli olarak istihdam edilenlerineski kadrolarıyla ilişkisi, bunlara yapılacak ödeme tutarları, sosyal güvenlikkuruluşlarıyla ilişkileri, hizmetin esasları ve personelin kimler tarafındandenetleneceği hakkında düzenlemeler yer almakla birlikte, sözleşmeli ailehekimi ile aile sağlığı elemanlarının bu göreve atanabileceği yaş sınırınailişkin herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
İtiraz konusu kurallarda, aile hekimi ve aile sağlığıelemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususların Maliye Bakanlığınınuygun görüşü alınarak, Sağlık Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kuruluncaçıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği belirtilmiştir. Böylece sözleşmeliolarak çalıştırılacak aile hekimliği personelinin bu göreve atanabileceği yaşsınırının kanunla belirlenmesi gerekirken bu konuda idareye düzenleme yetkisitanındığı anlaşılmaktadır.
Nitekim, itiraz konusu kurallara dayanılarak Bakanlar Kuruluncahazırlanan Aile Hekimliği Uygulaması Kapsamında Sağlık BakanlığıncaÇalıştırılan Personele Yapılacak Ödemeler ile Sözleşme Usul ve EsaslarıHakkında Yönetmelik'in 5. maddesinin (2) numaralı fıkrasında, sözleşmeli olarakçalıştırılacak aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarıyla sözleşmeimzalayabilmek için yetmişbeş yaşından gün almamış olma şartı getirilmiştir.
Buna göre, kamu görevlisi statüsünde olan sözleşmeli aile hekimive aile sağlığı elemanlarının, bu göreve atanabileceği yaş sınırınınyönetmelikle düzenlenmesine imkân tanıyan kurallar, kamu görevlilerininstatülerinin kanunla düzenlenmesi ve yasama yetkisinin devredilmezliğiyönündeki anayasal ilkelerle bağdaşmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, Kanun'un 8. maddesinin ikinci fıkrasının"Aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yeralacak hususlar." ve ".Maliye Bakanlığının uygun görüşüalınarak, Sağlık Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacakyönetmelikle düzenlenir." bölümleri "sözleşmeliaile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının yaş şartı" yönündenAnayasa'nın 7. ve 128. maddelerine aykırıdır. İptalleri gerekir.
VI- SONUÇ
24.11.2004 günlü, 5258 sayılı Aile HekimliğiKanunu'nun 8. maddesinin ikinci fıkrasının "Aile hekimi ve ailesağlığı elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar."ve ".MaliyeBakanlığının uygun görüşü alınarak, Sağlık Bakanlığının teklifi üzerineBakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." bölümlerinin "sözleşmeliaile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının yaş şartı" yönünden Anayasa'yaaykırı olduklarına ve İPTALLERİNE, 17.12.2014 gününde OYBİRLİĞİYLE kararverildi.
Başkanvekili
Serruh KALELİ
Başkanvekili
Alparslan ALTAN
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN
Üye
Muammer TOPAL
Üye
Zühtü ARSLAN
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN