ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2014/35
Karar Sayısı : 2014/173
Karar Günü : 13.11.2014
R.G. Tarih-Sayı :4.3.2015-29285
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Kayseri1. İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU : 4.6.1985günlü, 3213 sayılı Maden Kanunu'nun, 10.6.2010 günlü, 5995 sayılı Kanun'un 11.maddesiyle değiştirilen 24. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan ".beşkatından az olmamak kaydıyla." ibaresinin Anayasa'nın 2.maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi istemidir.
I- OLAY
Davacı tarafından, işlettiği kum çakıl ocağı ile ilgili olarak ilencümen kararı ile ruhsatın 5 yıl süre ile uzatılarak kira bedeli belirlenmesiyolundaki işlemin iptali istemiyle açılan davada, itiraz konusu kuralınAnayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
Kanun'un itiraz konusu kuralı da içeren 24. maddesinin üçüncüfıkrası şöyledir:
"(Değişik üçüncü fıkra: 10/6/2010-5995/11 md.) I. Grup (a)bendi madenlerin ruhsat süresi beş yıldır. Diğer grup madenlerin işletme ruhsatsüresi, on yıldan az olmamak üzere projesine göre belirlenir. I. Grup (a) bendive diğer gruplardaki ruhsatlar, sürenin bitiminden önce yeni bir projeyleuzatma talebinde bulunulması halinde ruhsat süresi uzatılabilir. I. Grup (a)bendi maden sahalarının ruhsat süresini uzatma taleplerinde; ihale yoluylaverilen ruhsatlarda ilk ihale bedelinin yeniden değerleme oranı ile belirlenentutarı geçmeyecek, ihale yapılmadan verilen ruhsatlarda ise on yıllık işletmeruhsat harcının beş katından az olmamak kaydıyla bu bedel, İlÖzel İdaresi tarafından belirlenir. Toplam ruhsat süresi altmış yılı geçemez.Altmış yıldan sonraki sürenin uzatılmasına Bakanlar Kurulu yetkilidir."
B- Dayanılan Anayasa Kuralı
Başvuru kararında, Anayasa'nın 2. maddesine dayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü uyarınca Haşim KILIÇ, Serruh KALELİ,Alparslan ALTAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Zehra Ayla PERKTAŞ,Recep KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN,Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, Zühtü ARSLAN ve M. EminKUZ'un katılımıyla 27.2.2014 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında,dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Murat ARSLAN tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralı, dayanılanAnayasa kuralı ile bunların gerekçeleri ve diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Başvuru kararında, itiraz konusu kuralda I. Grup (a) bendi madensahalarının ruhsat süresini uzatma taleplerinde, ihale yapılmadan verilenruhsatlarda, ruhsat süresinin uzatılması durumunda uygulanacak bedelinbelirlenmesinde sadece alt sınırın belirtildiği, üst sınırın belirlenmediği, buşekilde idareye geniş, sınırsız ve ölçüsüz bir takdir yetkisi verildiği;ayrıca, idarenin söz konusu bedeli belirlerken hangi ölçütleri esas alacağınınaçık ve belirgin olmadığı ve Kanun'da somut olarak düzenlenmediği belirtilerekkuralın, Anayasa'nın 2. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
İtiraz konusu kural ile I. Grup (a) bendi maden sahalarının ruhsatsüresini uzatma taleplerinde ihale yapılmadan verilen ruhsatlarda, ruhsatsüresini uzatma karşılığında alınacak bedelin, on yıllık işletme ruhsatharcının beş katından az olmamak kaydıyla İl Özel İdaresi tarafındanbelirleneceği hüküm altına alınarak, idarenin öngörülen alt sınırdan aşağıolmamak üzere, ruhsat bedelini dilediği gibi belirlemesine imkân tanınmıştır.
Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, insanhaklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem veişlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunugeliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukutüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve yasalarla kendini bağlı sayan,yargı denetimine açık olan devlettir. Kanunların kamu yararının sağlanmasıamacına yönelik olması, genel, objektif, adil kurallar içermesi ve hakkaniyetölçütlerini gözetmesi de hukuk devleti olmanın gereğidir. Bu nedenle, kanunkoyucunun hukuki düzenlemelerde kendisine tanınan takdir yetkisini anayasalsınırlar içinde adalet, hakkaniyet ve kamu yararı ölçütlerini göz önündetutarak kullanması gerekir.
Hukuk devletinin olmazsa olmaz ilkelerinden biri belirliliktir.Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup bireyin, kanundan,belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksalyaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisiniverdiğini bilmesini zorunlu kılmaktadır. Birey ancak bu durumda kendisine düşenyükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını ayarlar. Belirlilik ilkesiyalnızca yasal belirliliği değil, daha geniş anlamda hukuki belirliliği ifadeetmektedir. Yasal düzenlemeye dayanarak erişilebilir, bilinebilir veöngörülebilir gibi niteliksel gereklilikleri karşılaması koşuluyla, mahkemeiçtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de hukuki belirlilik sağlanabilir.Aslolan muhtemel muhataplarının mevcut şartlar altında belirli bir işlemin netür sonuçlar doğurabileceğini öngörmelerini mümkün kılacak bir normunvarlığıdır.
İhale yapılmadan verilen ruhsatlar, özel şahıslara ait alanlariçin verilen ruhsatlardır. Kanun'un 3. maddesinde muhammen bedel, "I.Grup (a) bendi madenler için mülk sahibinin izni alınarak verilen ruhsatlardaveya ruhsat süre uzatım işlemlerinde madenin cinsi, rezervi ve yeri dikkatealınarak ilgili il özel idaresi tarafından belirlenen bedel" biçimindetanımlanmıştır. Kanun'un 16. maddesine göre de, I. Grup (a) bendi madenlerin,özel mülkiyete tabi alanlarda yer alması hâlinde, üçüncü kişilere işletmeruhsatı verilebilmesi için mülk sahibinin izninin alınması gerekmekte olup buiznin alınması hâlinde ruhsat karşılığında alınacak bedel, il özel idaresitarafından belirlenen muhammen bedel olacaktır. Muhammen bedel, aynı grup madenlerinDevletin hüküm ve tasarrufu altındaki alanlarda bulunması hâlinde alınmasıgereken ihale bedeli ile aynı niteliktedir.
İtiraz konusu kural, Kanun'un 3. maddesinde tanımlanan muhammenbedel ile birlikte değerlendirildiğinde, I. Grup (a) bendi maden sahalarınınruhsat süresini uzatma taleplerinde, ihale yapılmadan verilen ruhsatlardaalınacak bedel; madenin cinsi, rezervi ve yeri dikkate alınarak, on yıllıkişletme ruhsat harcının beş katından az olmamak kaydıyla, il özel idaresitarafından belirlenecektir.
Ayrıca, 3.2.2005 günlü, 25716 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan"Maden Kanununun I (A) Grubu Madenleri İle İlgili Uygulama Yönetmeliği"nin10. maddesinde, ihale yapılmadan verilen ruhsatlarda, ruhsat bedelinin onyıllık işletme ruhsat harcının beş katından az, yirmi katından fazla olmamakkaydıyla, ilgili idare tarafından belirleneceği ifade edilmiş ve alt ve üstsınırlar belirlenerek bu konudaki belirsizlik giderilmiştir.
Yukarıdaki açıklamalar çerçevesinde; muhammen bedelin, hangiyerlerde, hangi madenler için, hangi koşullar altında, kim tarafındanbelirleneceği ve bu bedel belirlenirken hangi kriterlerin değerlendirileceğiaçık, net, anlaşılır ve nesnel bir şekilde belirtildiği ve alt sınırı kanunlave üst sınırı yönetmelik ile belirlendiğinden, kuralda bir belirsizlikbulunmamaktadır.
Öte yandan, il özel idaresi tarafından belirlenen muhammen bedelekarşı yargı yoluna başvurma olanağı da bulunmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa'nın 2. maddesineaykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
Serruh KALELİ ile Erdal TERCAN bu görüşe katılmamışlardır.
VI- SONUÇ
4.6.1985 günlü, 3213 sayılı Maden Kanunu'nun, 10.6.2010 günlü,5995 sayılı Kanun'un 11. maddesiyle değiştirilen 24. maddesinin üçüncüfıkrasında yer alan ".beş katından az olmamak kaydıyla."ibaresininAnayasa'ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, Serruh KALELİ ile ErdalTERCAN'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 13.11.2014 gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Serruh KALELİ
Başkanvekili
Alparslan ALTAN
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN
Üye
Muammer TOPAL
Üye
Zühtü ARSLAN
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
KARŞIOY GEREKÇESİ
3213 sayılı Maden Kanunu'nun, 10.6.2010 tarihli, 5995 sayılıKanun'un 11. maddesiyle değiştirilen 24. maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan".beş katından az olmamak kaydıyla." ibaresinin, Anayasa'nın2. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi istenmiştir.
Mahkememiz çoğunluğu, ibareyi, açık ve belirli olduğugerekçesiyle Anayasa'ya aykırı bulmamıştır.
İptali istenen ibareyi içeren 3213 sayılı MadenKanunu'nun 24. maddesinin üçüncü fıkrası şöyledir:
" I. Grup (a) bendi madenlerin ruhsat süresi beş yıldır.Diğer grup madenlerin işletme ruhsat süresi, on yıldan az olmamak üzereprojesine göre belirlenir. I. Grup (a) bendi ve diğer gruplardaki ruhsatlar,sürenin bitiminden önce yeni bir projeyle uzatma talebinde bulunulması halinderuhsat süresi uzatılabilir. I. Grup (a) bendi maden sahalarının ruhsat süresiniuzatma taleplerinde; ihale yoluyla verilen ruhsatlarda ilk ihale bedelininyeniden değerleme oranı ile belirlenen tutarı geçmeyecek, ihale yapılmadanverilen ruhsatlarda ise on yıllık işletme ruhsat harcının beş katındanaz olmamak kaydıyla bu bedel, İl Özel İdaresi tarafından belirlenir.Toplam ruhsat süresi altmış yılı geçemez. Altmış yıldan sonraki süreninuzatılmasına Bakanlar Kurulu yetkilidir."
Maden Kanunu'nun 24. maddesine göre, I. Grup (a) bendi madenlerinruhsat süresi beş yıldır. Bu süre, ruhsat süresinin bitiminden önce yeni birprojeyle uzatma talebinde bulunulması halinde uzatılabilir. I. Grup (a) bendimaden sahalarının ruhsat süresini uzatma taleplerinde; ihale yoluyla verilenruhsatlarda ilk ihale bedelinin yeniden değerleme oranı ile belirlenen tutarıgeçmeyecek, ihale yapılmadan verilen ruhsatlarda ise on yıllık işletme ruhsatharcının beş katından az olmamak kaydıyla bu bedel, İl Özel İdaresi tarafındanbelirlenecektir. Kuralla ruhsat sürelerinin uzatılmasında, Kanun koyucu, ihaleyoluyla verilen ruhsatlarla, ihale yapılmadan verilen ruhsatlar arasındaayırım yapmış, her ikisinin ruhsat uzatım bedelinin belirlenmesinde farklıusuller öngörmüştür.
İhale yapılmadan verilen ruhsatlar, özel şahıslara ait alanlariçin verilen ruhsatlardır. İtiraz konusu ibarenin yer aldığı kural ile I. Grup(a) bendi maden sahalarının ruhsat süresini uzatma taleplerinde ihaleyapılmadan verilen ruhsatlarda, ruhsat süresini uzatma karşılığında alınacakbedelin, on yıllık işletme ruhsat harcının beş katından az olmamak kaydıyla İlÖzel İdaresi tarafından belirleneceği hüküm altına alınarak, idarenin öngörülenalt sınırdan aşağı olmamak üzere, ruhsat bedelini dilediği gibi belirlemesineimkân tanınmıştır. Böylece, uzatma halinde alınacak bedelin alt sınırıbelirlenmişken, üst sınır hakkında herhangi bir belirleme yapılmadan idareyetakdir yetkisi verilmiş olmaktadır.
Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem veişlemleri hukuka uygun, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyupgüçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren,Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıylakendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir.
Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri de"belirlilik"tir. Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hemde idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekildeaçık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfiuygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gereklidir. Belirlilik ilkesi,bireylerin hukuksal güvenliğinin sağlanması bakımından da önem arz etmektedir.Zira hukuk güvenliği ilkesi, hukuk devletinde uyulması zorunlu temel ilkelerdenbirini oluşturmaktadır. Anayasada öngörülen temel hak ve özgürlüklerinkullanılmasının ve insan haklarının yaşama egemen kılınmasının önkoşulu olanhukuk güvenliği ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerintüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasaldüzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gereklikılar (AYM 14.11.2013 E.2013/24, K.2013/133). Dolayısıyla, uygulanması öncesinde kanunun, muhtemel etki vesonuçlarının yeterli derecede öngörülebilir olması gereklidir.
Mahkememiz, 16.7.2010 tarihli, E.2010/29, K.2010/90 sayılıkararında, 209 sayılı Kanun kapsamında kalan kurum ve kuruluşlarda çalışansağlık personeline döner sermaye gelirlerinden bir ayda yapılacak ek ödemetutarının sadece tavan oranlarını belirleyen söz konusu Kanun'un 5. maddesinindördüncü fıkrasını hukuki güvenlik ilkesine aykırı bularak iptal etmiştir.İptal gerekçesinin ilgili kısımları şu şekildedir:
"... Hukuk devleti' ilkesi, yürütme organının faaliyetlerininyönetilenlerce belli ölçüde öngörülebilir olmasını, herkesin bağlı olacağıhukuk kurallarını önceden bilmesini, ekonomik ve sosyal yaşamlarındaki tutum vedavranışlarını buna göre düzene sokabilmesini gerektirir. Zira hukuk devletiningereği olan belirlilik ve hukuki güvenlik ilkesi, idarenin keyfi hareketetmesini engeller. Bunu gerçekleştirmenin başlıca yolu ise kural konulmasınıgerektiren durumlarda bunların genel, soyut, anlaşılabilir ve sınırlarınınbelirli olmasını sağlamaktır.
209 sayılı Yasa'nın 5. maddesinin dava konusu dördüncü fıkrası,Sağlık Bakanlığı personelinin döner sermaye gelirlerinden alacağı ek ödemeoranlarını belirleyen bir kuraldır. Yasakoyucu, bu kuralda ödeme yapılacak çalışanlarınniteliği ve statülerine göre bu kişilere yapılacak ödemelerin tavan oranlarınıayrıntılı olarak düzenlemiş, ancak yürütmeye bırakılan yetkinin sınırlarınınbelirlenmesi açısından yapılacak ödemelerde herhangi bir taban oranıbelirlememiştir. Yürütmeye bırakılan yetkinin üst sınırı ve çerçevesibelirlenirken alt sınırının belirlenmemiş olması, kuralda belirtilen personelinalacakları döner sermaye katkı paylarında asgari bir garanti içermemektedir. Bunedenle dava konusu kural, devletin tüm işlem ve eylemlerine bireylerin güvenduymasını zedeleyici nitelik taşıdığından hukuk devletinin gereği olan hukukigüvenlik ilkesine aykırılık oluşturmaktadır."
İtiraz konusu ibarelerin de yer aldığı kural bu açıdan değerlendirildiğinde, ihale yapılmadan verilen ruhsatlar için, ruhsat süresininuzatılması taleplerinde ödenecek bedelin belirlenmesinde üst sınıröngörülmediği, diğer kurallardan da üst sınırın ne kadar olabileceği konusundabir kriter tespit etmenin mümkün olmadığı, bu durumun, hem kişiler hem de idareyönünden açık bir belirsizlik oluşturduğu görülmektedir.
Bu belirsizliğin bir sonucu olarak, karşılaşılan sorunlar veaçılan davalar üzerine; "Maden Kanununun I (A) Grubu Madenleri İle İlgiliUygulama Yönetmeliği"nin 10. maddesi, 29.5.2013 günlü, 28661 sayılı ResmiGazete'de yayımlanan "Maden Kanununun I (A) Grubu Madenleri İle İlgiliUygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in 10.maddesiyle değiştirilmiş ve maddeye ihale yapılmadan verilen ruhsatlarda,ruhsat bedelinin on yıllık işletme ruhsat harcının beş katından az,yirmi katından fazla olmamak kaydıyla, ilgili idare tarafındanbelirleneceği kuralı getirilmiştir. Görüldüğü gibi, İdare de aynı şekildekuralda üst sınır olmamasının eksikliğini hissetmiş ve yönetmelikle bueksikliği gidermeye çalışmıştır. Ancak hukuki belirsizliğin anayasal anlamdagiderilmiş sayılabilmesi için, kanunda yer alması gereken bir kuralın yahutölçütün, idarece serbestçe çıkarılabilen, değiştirilebilen yahut kaldırılabilentüzük, yönetmelik gibi idari düzenleyici işlemlerle getirilmiş olmasıyeterli değildir. Hukuki belirliliğin ve güvenin sağlanabilmesi için, asgari,temel ölçütlerin kanunda getirilmesi, ayrıntı sayılabilecek hususların,yahut bazı teknik konuların, sıkça değişkenlik arz eden hususların idaridüzenlemelere bırakılması mümkündür. Somut kurala bu açıdan bakıldığında,sürenin uzatılması halinde bedelin ne kadar olabileceği konusunda üst sınırbelirtilmediği gibi, üst sınırın ne şekilde belirlenebileceği konusundaherhangi bir ölçüt de getirilmediğini görüyoruz.
Ruhsat süresinin uzatılması halinde, ödenecek bedelin yaklaşıkolarak dahi önceden öngörülmesine imkân vermeyen itiraz konusuibarelerin, herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekildeaçık, net, bilinebilir ve öngörülebilir olmadığı; il özel idaresine ruhsatbedelini belirlerken, on yıllık işletme ruhsat harcının beş katından az olmamakkaydıyla herhangi bir ölçüt içermeden, dilediği gibi ve geniş bir şekildetakdir yetkisi verdiği, idarenin keyfi yorum ve uygulamalarına karşı yeterincekoruyucu herhangi bir önlem içermediği, bu haliyle de, hukuk devleti ilkesininbir gereği olan belirlilik ilkesine aykırı olduğu kanaatindeyiz.
Yukarıda belirtilen nedenlerle, 3213 sayılı Maden Kanunu'nun, 24.maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan ".beş katından az olmamakkaydıyla." ibaresinin, Anayasa'nın 2. maddesine aykırı olduğu veiptali gerektiği kanaatinde olduğumuzdan, Mahkememiz çoğunluğunun görüşünekatılmamız mümkün olmamıştır.
Başkanvekili
Serruh KALELİ
Üye
Erdal TERCAN