ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2014/82
Karar Sayısı : 2014/143
Karar Günü : 11.9.2014
R.G. Tarih-Sayı :10.1.2015-29232
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay BeşinciDairesi
İTİRAZIN KONUSU : 24.11.2004 günlü, 5258sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8. maddesinin Anayasa'nın 7., 50. ve 128.maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi istemidir.
I- OLAY
Davacının, Aile Hekimliği Uygulaması Kapsamında SağlıkBakanlığınca Çalıştırılan Personele Yapılacak Ödemeler ile Sözleşme Usul veEsasları Hakkında Yönetmelik'in bazı maddelerinin iptali istemiyle açtığıdavada, itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasını ciddi bulanMahkeme, iptali için başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İptali İstenilen Yasa Kuralı
Kanun'un itiraz konusu kural olan 8. maddesi şöyledir:
"Yönetmelikler
Madde 8- Aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının çalışma usul veesasları; çalışılan yer, kurum ve statülerine göre öncelik sıralaması; ailehekimliği uygulamasına geçişe ve nakillere ilişkin puanlama sistemi vesayıları; aile sağlığı merkezi olarak kullanılacak yerlerde aranacak fizikî veteknik şartlar; meslek ilkeleri; iş tanımları; performans ve hizmet kalitestandartları; hasta sevk evrakı, reçete, rapor ve diğer kullanılacak belgelerinşekli ve içeriği, kayıtların tutulması ile çalışma ve denetime ilişkin usul veesaslar, Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.
Aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yeralacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacaködeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, sözleşmeninfeshini gerektiren nedenler, Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınarak, SağlıkBakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikledüzenlenir."
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa'nın 7., 50. ve 128. maddelerinedayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Serruh KALELİ,Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, EnginYILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN,Muammer TOPAL, Zühtü ARSLAN, M. Emin KUZ ve Hasan Tahsin GÖKCAN'ınkatılımlarıyla 14.5.2014 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikleon yıllık süre sorunu görüşülmüştür.
Anayasa'nın "Anayasaya aykırılığın diğer mahkemelerdeileri sürülmesi" başlıklı 152. maddesinin son fıkrasında, "AnayasaMahkemesinin işin esasına girerek verdiği red kararının Resmî Gazetedeyayımlanmasından sonra on yıl geçmedikçe aynı kanun hükmünün Anayasaya aykırılığıiddiasıyla tekrar başvuruda bulunulamaz."; 6216 sayılı AnayasaMahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un "Başvuruyaengel durumlar" başlıklı 41. maddesinin (1) numaralı fıkrasında ise"Mahkemenin işin esasına girerek verdiği ret kararının Resmî Gazetedeyayımlanmasından itibaren on yıl geçmedikçe aynı kanun hükmünün Anayasayaaykırılığı iddiasıyla itiraz başvurusu yapılamaz." hükümlerine yerverilmiştir.
İtiraz konusu kuralın ikinci fıkrasında yer alan ".ve buKanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ilebu ücretlerden indirim oran ve şartları, sözleşmenin feshini gerektirennedenler." bölümüne yönelik iptal başvurusu, Anayasa Mahkemesinin21.2.2008 günlü, E.2005/10, K.2008/63 sayılı kararıyla Anayasa'ya aykırıolmadığı gerekçesi ile esastan reddedilmiş ve karar 7.11.2008 günlü, 27047sayılı Resmî Gazete'de yayımlanmıştır.
Anayasa Mahkemesince işin esasına girilerek reddedilen bölümhakkında yeni bir başvurunun yapılabilmesi için, önceki kararın Resmî Gazete'deyayımlandığı 7.11.2008 gününden başlayarak geçmesi gereken on yıllık süre henüzdolmamıştır.
Açıklanan nedenlerle, 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun8. maddesinin;
A- İkinci fıkrasının ".ve bu Kanunda belirlenenesaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerdenindirim oran ve şartları, sözleşmenin feshini gerektiren nedenler,."bölümünün, Anayasa'nın 152. maddesinin son fıkrası ve 6216 sayılı AnayasaMahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri hakkında Kanun'un 41. maddesinin(1) numaralı fıkrası gereğince REDDİNE,
B- Birinci fıkrası ile ikinci fıkrasının kalan bölümünün ESASININİNCELENMESİNE,
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Fatih ŞAHİN tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralı, dayanılanAnayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Kanun'un 8. Maddesinin Birinci Fıkrasının İncelenmesi
Anayasa'nın 152. ve 6216 sayılı Kanun'un 40. maddesine göre,mahkemeler, bakmakta oldukları davalarda uygulayacakları kanun ya da kanunhükmünde kararname kurallarını Anayasa'ya aykırı görürler veya taraflardanbirinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varırlarsa, ohükmün iptali için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidirler. Ancak, bukurallar uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi için elindeyöntemince açılmış ve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması ve iptaliistenen kuralların da o davada uygulanacak olması gerekmektedir. Uygulanacakyasa kuralları, davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümündeveya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak niteliktebulunan kurallardır.
Kanun'un itiraz konusu 8. maddesinin birinci fıkrasında, ailehekimi ve aile sağlığı elemanlarının çalışma usul ve esasları, çalışılan yer,kurum ve statülerine göre öncelik sıralaması, aile hekimliği uygulamasınageçişe ve nakillere ilişkin puanlama sistemi ve sayıları, aile sağlığı merkeziolarak kullanılacak yerlerde aranacak fizikî ve teknik şartlar, meslekilkeleri, iş tanımları, performans ve hizmet kalite standartları, hasta sevkevrakı, reçete, rapor ve diğer kullanılacak belgelerin şekli ve içeriği,kayıtların tutulması ile çalışma ve denetime ilişkin usul ve esasların, SağlıkBakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği belirtilmiştir. Anılanfıkraya dayanılarak hazırlanan Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği 25.1.2013günlü Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Kanun'un 8. maddesinin ikinci fıkrasında ise aile hekimi ve ailesağlığı elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve Kanun'dabelirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları, buücretlerden indirim oran ve şartları ile sözleşmenin feshini gerektirennedenlerin, Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınarak, Sağlık Bakanlığınınteklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceğiöngörülmüştür. Anılan fıkraya dayanılarak hazırlanan Aile Hekimliği UygulamasıKapsamında Sağlık Bakanlığınca Çalıştırılan Personele Yapılacak Ödemeler ileSözleşme Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik de 30.12.2010 günlü ResmîGazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Başvuran Mahkemede bakılmakta olan davada, itiraz konusu kuralınikinci fıkrasına dayanılarak hazırlanan Aile Hekimliği Uygulaması KapsamındaSağlık Bakanlığınca Çalıştırılan Personele Yapılacak Ödemeler ile Sözleşme Usulve Esasları Hakkında Yönetmelik'in bazı maddelerinin iptali istenilmektedir.Dolayısıyla, bakılmakta olan davada, itiraz konusu kuralın birinci fıkrasınadayanılarak hazırlanan Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği dava konusuedilmediğinden, birinci fıkra davada uygulanacak kural değildir. Bu fıkraya ilişkinbaşvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddi gerekir.
B- Kanun'un 8. Maddesinin İkinci Fıkrasının "Aile hekimive aile sağlığı elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar."ve ".Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınarak, Sağlık Bakanlığınınteklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." Bölümlerinin İncelenmesi
Başvuru kararında, sözleşmeli olarak görev yapan aile hekimleri veaile sağlığı elemanlarının "kamu görevlisi" olmalarısebebiyle nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları veyükümlülükleri ile özlük işlerinin bu bağlamda davaya konu Yönetmelik'tedüzenlenen izin haklarının kanunla belirlenmesi ya da ilke ve esaslarınınkanunla saptanıp çerçevesi belirlendikten sonra ayrıntıların yönetmelikledüzenlenmesi gerekirken, itiraz konusu kurallarla yönetmelikte düzenlenmesineyetki verilmesinin Anayasa'nın 7., 50. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ilerisürülmüştür.
Kanun, aile hekimliği hizmetlerinin yürütülebilmesi için sözleşmeliveya görevlendirme suretiyle istihdam edilmesi öngörülen aile hekimleri ileaile sağlığı elemanlarının statüsü, mali hakları ve hizmet esaslarınıdüzenlemektedir.
Kanun'un 3. maddesinin birinci fıkrasında, Sağlık Bakanlığının,Bakanlık veya diğer kamu kurum veya kuruluşları personeli olan uzman tabip,tabip ve aile sağlığı elemanı olarak çalıştırılacak sağlık personelini,kendilerinin talebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakatı üzerine, 657sayılı Devlet Memurları Kanunu ile diğer kanunların sözleşmeli personelçalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın, sözleşmeli olarakçalıştırmaya veya bu nitelikteki Bakanlık personelini aile hekimliğiuygulamaları için görevlendirmeye yetkili olduğu; ikinci fıkrasında ise ihtiyaçduyulması hâlinde, Türkiye'de mesleğini icra etmeye yetkili ve 657 sayılıKanun'un 48. maddesinin (A) bendinin (4), (5) ve (7) numaralı alt bentlerindekişartları taşıyan kamu görevlisi olmayan uzman tabip, tabip ve aile sağlığıelemanlarının da Sağlık Bakanlığının önerisi, Maliye Bakanlığının uygun görüşüüzerine aile hekimliği uygulamalarını yürütmek üzere sözleşmeli olarakçalıştırılabileceği hüküm altına alınmıştır.
İtiraz konusu kurallarda ise aile hekimi ve aile sağlığıelemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususların Maliye Bakanlığınınuygun görüşü alınarak, Sağlık Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikledüzenleneceği belirtilmiştir.
Başvuru kararında, sözleşmeli olarak görev yapan aile hekimi veaile sağlığı elemanlarının izin hakkına ilişkin kuralların Yönetmelik'tedüzenlenmesinin Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürüldüğünden, itiraz konusukurallar "sözleşmeli aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarınınizin hakkı" yönünden incelenmiştir.
Anayasa'nın 7. maddesinde "Yasama yetkisi Türk Milletiadına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez"denilmektedir. Anayasa Mahkemesinin pek çok kararında yasama yetkisinindevredilmezliği ilkesinden ne anlaşılması gerektiği hususu açıklanmıştır. Bunagöre, kanunla düzenleme ilkesi, düzenlenen konudan yalnız kavram, ad ve kurumolarak söz edilmesi değil, bunların kanun metninde kurallaştırılmasıdır.Kurallaştırma ise düzenlenen alanda temel ilkelerin konulmasını ve çerçeveninçizilmiş olmasını ifade eder. Ancak bu koşulla uzmanlık ve teknik konularailişkin ayrıntıların belirlenmesi yürütme organının takdirine bırakılabilir.
Anayasa'da kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda, yürütmeorganına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesiolanaklı değildir. Yürütmenin düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı vebağımlı bir yetkidir. Bu nedenle Anayasa'da öngörülen ayrık durumlar dışında,kanunlarla düzenlenmemiş bir alanda, kanun ile yürütmeye genel nitelikte kuralkoyma yetkisi verilemez.
Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında ise "Memurlarınve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunladüzenlenir. Ancak, mali ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümlerisaklıdır." hükmü yer almaktadır. Anayasa Mahkemesinin birçokkararında, Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasının kapsamına girenkişilerin statülerine ve özlük haklarına ilişkin düzenlemelerin kanunlayapılması gerektiği, bu konuların düzenlenmesinin idarenin düzenleyiciişlemlerine bırakılmasının Anayasa'ya aykırı olacağı hususu vurgulanmıştır.
Anayasa Mahkemesinin 21.2.2008 günlü, E.2005/10, K.2008/63 sayılıkararında, aile hekimliği hizmetlerinin, Devletin genel idare esaslarına göreyürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekligörevlerden olduğu, idari hizmet sözleşmesi ile aile hekimliği uygulamalarınıyürütmek üzere çalıştırılanların da Anayasa'nın 128. maddesinde ifadeedilen "kamu görevlisi" kapsamında olduğukabul edildiğinden, sözleşmeli aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarınınnitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylıkve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin Anayasa'nın 128. maddesinin ikincifıkrası gereğince kanunla düzenlenmesi gerekmektedir.
Kanun'da, aile hekimi ve aile sağlığı elemanının tanımı yapılarak,kimlerin aile hekimliği personeli olarak sözleşmeli veya görevlendirmesuretiyle istihdam edilebileceği, kamu görevlisi olup da sözleşmeli veyagörevlendirme suretiyle aile hekimliği personeli olarak istihdam edilenlerineski kadrolarıyla ilişkisi, bunlara yapılacak ödeme tutarları, sosyal güvenlikkuruluşlarıyla ilişkileri, hizmetin esasları ve personelin kimler tarafındandenetleneceği hakkında düzenlemeler yer almakla birlikte, sözleşmeli ailehekimi ile aile sağlığı elemanlarının izin hakkına ilişkin herhangi birdüzenlemeye yer verilmemiştir.
İtiraz konusu kurallarda, aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarıylayapılacak sözleşmede yer alacak hususların Maliye Bakanlığının uygun görüşüalınarak, Sağlık Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacakyönetmelikle düzenleneceği belirtilmiştir. Böylece sözleşmeli olarakçalıştırılacak aile hekimliği personeliyle imzalanacak hizmet sözleşmesinde yeralacak özlük haklarına ilişkin hususların kanunla belirlenmesi gerekirken bukonuda idareye düzenleme yetkisi tanındığı anlaşılmaktadır.
Nitekim, itiraz konusu kurallara dayanılarak Bakanlar Kurulunca hazırlananAile Hekimliği Uygulaması Kapsamında Sağlık Bakanlığınca Çalıştırılan PersoneleYapılacak Ödemeler ile Sözleşme Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik'in 1.maddesinde, Yönetmelik'in amacının, "sözleşmeli olarakçalıştırılacak personelle görevlendirme suretiyle çalıştırılanlara yapılacaködemeler, bunların izinleri ve sözleşme esaslarını belirlemek" olduğuifade edildikten sonra, 11. maddesinde sözleşme ile çalıştırılan aile hekimlerive aile sağlığı elemanlarının izin hakkına ilişkin ayrıntılı düzenlemelere yerverilmiştir.
Buna göre, kamu görevlisi statüsünde olan sözleşmeli aile hekimive aile sağlığı elemanlarının, özlük hakları kapsamında bulunan izin hakkınailişkin temel ilkelerin yönetmelikle düzenlenmesine imkân tanıyan kurallar,kamu görevlilerinin statülerinin kanunla düzenlenmesi ve yasama yetkisinindevredilmezliği yönündeki anayasal ilkelerle bağdaşmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, Kanun'un 8. maddesinin ikinci fıkrasının"Aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yeralacak hususlar." ve ".Maliye Bakanlığının uygun görüşüalınarak, Sağlık Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacakyönetmelikle düzenlenir." bölümleri, "sözleşmeliaile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının izin hakkı" yönünden Anayasa'nın7. ve 128. maddelerine aykırıdır. İptalleri gerekir.
Kurallar, Anayasa'nın 7. ve 128. maddelerine aykırı bulunarakiptal edildiğinden Anayasa'nın 50. maddesi yönünden ayrıca inceleme yapılmasınagerek görülmemiştir.
VI- SONUÇ
24.11.2004 günlü, 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8.maddesinin;
A- Birinci fıkrasının, itiraz başvurusunda bulunan Mahkemeninbakmakta olduğu davada uygulanma olanağı bulunmadığından, bu fıkraya ilişkinbaşvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle REDDİNE,
B- İkinci fıkrasının "Aile hekimi ve aile sağlığıelemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar." ve ".MaliyeBakanlığının uygun görüşü alınarak, Sağlık Bakanlığının teklifi üzerineBakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." bölümlerinin "sözleşmeli aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarınınizin hakkı" yönünden Anayasa'ya aykırı olduklarına veİPTALLERİNE,
11.9.2014 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkanvekili
Serruh KALELİ
Başkanvekili
Alparslan ALTAN
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Erdal TERCAN
Üye
Muammer TOPAL
Üye
Zühtü ARSLAN
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN