ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
EsasSayısı : 2015/101
KararSayısı : 2015/111
KararTarihi : 3.12.2015
R.G. Tarih- Sayı : 16.12.2015 - 29564
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara 9. İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 27.6.1989tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye, 11.10.2011 tarihli ve 666sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 1. maddesiyle eklenen ek 11. maddeninbirinci fıkrasının (b) bendinde yer alan ".uzman." ibarelerinin, Anayasa'nın 91. maddesineaykırılığı ileri sürülerek iptallerine karar verilmesi talebidir.
OLAY: Bankacılık Düzenlemeve Denetleme Kurumunda 15.1.2012 tarihinden sonra bankalar uzman yardımcısıolarak göreve başlayan davacının, bu tarihten önce işe başlayan aynıunvan ve görevdeki kişilerle mali haklarının eşitlenmesi talebiyle yaptığıbaşvurunun reddi işleminin iptali istemiyle açılan davada, davacının Anayasa'yaaykırılık iddiasını ciddi bulan Mahkeme, itiraz konusu kuralın iptali içinbaşvurmuştur.
I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAMEKURALI
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin (KHK) ek 11. maddesininitiraz konusu ibarelerin de yer aldığı ilgili bölümleri şöyledir:
"Ek Madde 11- Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra;
...
b) 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı Cetvelde sayılandüzenleyici ve denetleyici kurumlar ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun kadrove pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan kurul başkanı, kurul üyesi vebaşkan yardımcısı ile uzman unvanlı meslek personeline, ilgilimevzuatı uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam,tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursaolsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılanbütün ayni ve nakdi ödemelerin bir aylık toplam net tutarı; kurul başkanı içinbakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar yardımcısı, başkanyardımcısı için bakanlık genel müdürü, uzman unvanlı meslekpersoneli için Başbakanlık uzmanlarına mevzuatında kadrosuna bağlı olarak malihaklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerinbir aylık toplam net tutarını geçemez ve bunlar, emeklilik hakları bakımındanda emsali olarak belirlenen personel ile denk kabul edilir.
...
Diğer mevzuatın bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz."
II- İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğühükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR,Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, NuriNECİPOĞLU, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, HasanTahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ'in katılımlarıyla 3.12.2015tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işinesasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III- ESASIN İNCELENMESİ
2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAStarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralı,dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleriokunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- İtirazın Gerekçesi
3. Başvuru kararında özetle, BankacılıkDüzenleme ve Denetleme Kurumuna bankalar uzman yardımcısı olarak, 15.1.2012tarihinden sonra atananlara yapılacak ayni ve nakdi ödemelerin bir aylık toplamtutarına üst sınır getiren itiraz konusukuralın 666 sayılı KHK ile düzenlendiği, KHK'nin dayanağı olan 6223 sayılıYetki Kanunu uyarınca mali konularda KHK çıkarmanın mümkün olmadığıbelirtilerek, Yetki Kanunu kapsamında bulunmayan kuralın Anayasa'nın 91.maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
4. İtiraz konusu kural, 375 sayılı KHK'nin ek 11.maddesinin yürürlüğe girdiği tarihten sonra 5018 sayılı Kanuna ekli (III)sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile TasarrufMevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atananuzman unvanlı meslek personeline, ilgili mevzuatı uyarınca ödenen her türlümaaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışmaücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ilesosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdi ödemelerin biraylık toplam net tutarının, Başbakanlık uzmanlarına mevzuatında kadrosuna bağlıolarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülenödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemeyeceğini ve bunların, emeklilikhakları bakımından da emsali olarak belirlenen personel ile denk kabuledileceğini düzenlemektedir.
5. İtiraz konusu kural, 375 sayılı KHK'ye 666sayılı KHK ile eklenmiştir. 666 sayılı KHK, 6.4.2011 tarihli ve 6223sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde YürütülmesiniSağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ileKamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu kapsamında çıkarılanKHK'lerdendir.
1- Kanun HükmündeKararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama
6. Anayasa'nın 91. maddesinde düzenlenen KHK'ler,işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısal denetimlerininyapılması görev ve yetkisi Anayasa'nın 148. maddesi ile Anayasa Mahkemesineverilmiştir. Yargısal denetimde KHK'nin, öncelikle yetki kanununa sonra daAnayasa'ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar,Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetki kanunlarına uygunluğunundenetlenmesinden değil, yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarındanuygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa'ya uygunlukdenetiminin içerisine öncelikle KHK'nin yetki kanununa uygunluğunun denetimigirer. Çünkü Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilensınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinindışına çıkılması, KHK'yi Anayasa'ya aykırı duruma getirir.
7. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'danalan olağanüstü hal KHK'lerinden farklı olarak, olağan dönemlerdeki KHK'lerinbir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle, KHK'ler ile dayandıklarıyetki kanunu arasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK'nin yetki kanunu ile olanbağı, KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK'nin Anayasa'yauygun bir yetki kanununa dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Bir yetkikanununa dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal edilenKHK'lerin içeriği Anayasa'ya aykırılık oluşturmasa bile bunların Anayasa'yauygunluğundan söz edilemez.
8. KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimi,kanunların denetiminden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde, "KanunlarAnayasaya aykırı olamaz." denilmektedir. Bu nedenle kanunlarındenetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıklarısaptanır. KHK'ler ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıklarıyetki kanununa hem de Anayasa'ya uygun olmak zorundadırlar.
9. Anayasa'da kimi konuların KHK'lerledüzenlenmesi yasaklanmaktadır. Anayasa'nın 91. maddesinin birinci fıkrasında"...sıkıyönetimve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri iledördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmündekararnamelerle düzenlenemez." denilmiştir. Bu kural gereğince,Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak KHK'yle düzenlenmesiyasaklanmış alana girmeyen konularda KHK çıkarma yetkisi verebilir.
10. Anayasa'nın herhangi bir maddesinde kanunladüzenleneceği öngörülen bir konunun, Anayasa'nın 91. maddesinin birincifıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa'nın163. maddesinde olduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe, KHKile düzenlenmesi Anayasa'ya aykırılık oluşturmaz.
2- İtiraz Konusu Kuralın 6223 Sayılı Yetki KanunuKapsamında Olup Olmadığının İncelenmesi
11. Anayasa'nın 91. maddesinin ikinci fıkrasıuyarınca, yetki kanununda, çıkarılacak KHK'nin amacının, kapsamının,ilkelerinin, kullanma süresinin ve bu süre içinde birden fazla KHK'ninçıkarılıp çıkarılamayacağının gösterilmesi gerekir. Buna göre bir KHK'ninAnayasa'ya uygun olduğunun kabulü öncelikle konu, amaç, kapsam ve ilkeleriyönünden dayandığı yetki kanununa uygun olmasına bağlıdır. Bu bağlamda,Anayasa'nın ikinci kısmının "Sosyal ve Ekonomik Haklar veÖdevler" başlıklı üçüncü bölümünde düzenlenen haklar içinde kalanve Anayasa'nın 91. maddesinde belirtilen KHK'yle düzenlenemeyecek yasak alaniçinde bulunmayan kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarının 6223 sayılıYetki Kanunu'nun kapsamında kalması durumunda, KHK'yle düzenlenmesindeAnayasa'ya aykırı bir durumun olmayacağı açıktır.
12. 6223 sayılı Yetki Kanunu'nun amacınıdüzenleyen 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamınailişkin düzenlemelerin yer aldığı aynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b)bendi ile bu bendin (7) numaralı alt bendinde ve son olarak ilkeler ve yetkisüresine ilişkin hükümlerin yer aldığı 2. maddenin (1) numaralı fıkrasının (b)bendinde, kamu personelinin "atanma, nakil, görevlendirilme,seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul veesasları"ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yerverilmemiştir. Bununla birlikte, 6223 sayılı Yetki Kanunu'nda öngörüldüğüüzere;
- Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veyakaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına,
- Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarınmevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimiolarak yeniden düzenlenmesine,
- Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yenikurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine,taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına,
ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda, malihaklara dair düzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdasedilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki,teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılıYetki Kanunu'nun kapsamında bulunmadığından, KHK'yle doğrudan mali haklarda birdüzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle, 6223 sayılı Yetki Kanunu'nun amaç,kapsam ve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal haklarına ilişkinolarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisini vermediği,ancak mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı Yetki Kanunu'nunamacı ve kapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğal sonucu olmasıdurumunda mümkün olabileceği, 6223 sayılı Yetki Kanunu'nda öngörülen amaç,kapsam ve ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konularda bir düzenlemeyapılamayacağı açıktır.
13. İtiraz konusu kural, 375 sayılı KHK'nin ek11. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde yeralan ".uzman." ibareleridir.
14. 666 sayılı KHK'nin 1. maddesiyle 375 sayılıKHK'ye eklenen ek 11. maddenin birinci fıkrasının (b) bendiyle, bu maddeninyürürlüğe girdiği tarihten sonra, 5018sayılı Kanuna ekli (III) sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyicikurumlar ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına ilk defaveya yeniden atanan uzman unvanlı meslek personeline, ilgili mevzuatı uyarıncaödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye,fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğerödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdiödemelerin bir aylık toplam net tutarının, Başbakanlık uzmanlarına,mevzuatında, kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlarkapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarınıgeçemeyeceği ve bunların, emeklilik hakları bakımından da emsali olarakbelirlenen personel ile denk kabul edileceği belirtilerek, "uzman"larınmali haklarına ilişkin bir düzenleme yapılmaktadır. Oysa ki 6223 sayılı YetkiKanunu'nda kamu görevlilerinin "atanma, nakil, görevlendirilme,seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul veesasları"ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yerverilmemiştir. Diğer yandan, kuralda öngörülen mali haklara ilişkin hüküm,mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilenbakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle bağlantılıve bunların zorunlu sonucu olmayıp doğrudan mali haklara ilişkin bir düzenlemeniteliğindedir.
15. Açıklanan nedenlerle kural, 6223 sayılı YetkiKanunu kapsamında bulunmadığından Anayasa'nın 91. maddesine aykırıdır. İptaligerekir.
IV- İPTALİN DİĞER KURALLARA ETKİSİ
16. 30.3.2011 tarihli ve 6216sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un43. maddesinin (4) numaralı fıkrasında başvurunun;kanunun, KHK'nin veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün sadece belirlimadde veya hükümleri aleyhine yapılmış olup da bu madde veya hükümleriniptalinin kanunun, KHK'nin veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün diğerbazı hükümlerinin veya tamamının uygulanamaması sonucunu doğurması hâlinde,keyfiyeti gerekçesinde belirtilmek şartıyla AnayasaMahkemesince, uygulama olanağı kalmayankanunun, KHK'nin veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün söz konusuöteki hükümlerinin veya tümünün iptaline karar verilebileceğiöngörülmektedir.
17. 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı KHK'ye, 11.10.2011tarihli ve 666 sayılı KHK'nin 1. maddesiyle eklenen ek 11. maddenin birincifıkrasının (b) bendinde yer alan ".uzman." ibarelerinin iptalleri nedeniyleuygulanma olanağı kalmayan, aynı bentte yer alan, bu ibarelerden önce ve sonragelen ".ile . unvanlı meslek personeline,." ve ".unvanlımeslek personeli için Başbakanlık uzmanlarına."ibarelerinin de 6216sayılı Kanun'un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince iptallerigerekir.
V- HÜKÜM
27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye,11.10.2011 tarihli ve 666 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 1. maddesiyleeklenen ek 11. maddenin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan;
A- ".uzman." ibarelerinin Anayasa'yaaykırı olduğuna ve İPTALLERİNE,
B- ".uzman." ibarelerinin iptallerinedeniyle uygulanma olanağı kalmayan, bu ibarelerden önce ve sonragelen ".ile . unvanlı meslek personeline,." ve ".unvanlımeslek personeli için Başbakanlık uzmanlarına." ibarelerininde 30.3.2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrasıgereğince İPTALLERİNE,
3.12.2015 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Alparslan ALTAN
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ