ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
EsasSayısı : 2015/109
KararSayısı : 2016/28
KararTarihi : 7.4.2016
R.G.Tarih-Sayı : 03.05.2016-29701
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay Onüçüncü Dairesi (E.2015/109,E.2015/110)
İTİRAZLARIN KONUSU: 4.12.2003tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun;
1- 28.3.2013 tarihli ve 6455 sayılıKanun’un 44. maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c)bendinin “Aşağıdaki hallerde, sorumlulara sekiz yüz elli bin TürkLirası idari para cezası verilir:” bölümünün, bendin (3) numaralı altbendindeki “8. maddenin ihlali” yönünden,
2- 23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 522. maddesiyledeğiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin “Aşağıdakihallerde, sorumlulara altı yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir:”bölümünün, bendin (4) numaralı alt bendindeki “7. maddenin ihlali” yönünden,
Anayasa’nın 2. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine veyürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talepleridir.
OLAY: Bayisi olduğu dağıtıcı haricinde akaryakıt ikmal ettiği vedağıtıcısına ait marka ve logoyu akaryakıt istasyonunda bulundurmadığıgerekçesiyle davacılara verilen idari para cezalarının iptali istemiyle açılandavalarda, itiraz konusu kuralların Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varanMahkeme, iptalleri için başvurmuştur.
I- KANUNHÜKÜMLERİ
A- İtiraz Konusu KanunHükümleri
1- Kanun’un itiraz konusukuralı da içeren 28.3.2013 tarihli ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyledeğiştirilen 19. maddesi şöyledir:
“İdari para cezaları
Madde 19- (Değişik: 28/3/2013-6455/44 md.)
Bu Kanuna göre idari para cezalarının veya idari yaptırımlarınuygulanması, bu Kanunun diğer hükümlerinin uygulanmasına engel oluşturmaz. BuKanuna göre verilen ceza ve tedbirler diğer kanunlar gereği yapılacak işlemleriengellemez.
Bu Kanuna göre;
a) Aşağıdaki hallerde, sorumlulara bir milyon Türk Lirası idaripara cezası verilir:
1) Lisans almaksızın lisansa tabi faaliyetlerin yapılması.
2) 4 üncü maddenin dördüncü fıkrasının (l) bendinin ihlali.
3) 18 inci maddenin ihlali.
b) 4 üncü maddenin dördüncü fıkrasının (l) bendinin bayiliklisansı sahipleri tarafından ihlali halinde bayinin sözleşme yaptığı dağıtıcılisansı sahipleri hakkında (a) bendinde belirtilen cezanın dörtte biriuygulanır.
c) Aşağıdaki hallerde, sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirasıidari para cezası verilir:
1) Kurumca, 10 uncu madde gereği yapılan uygulamaların dolaylıveya dolaysız olarak engellenmesi veya engellenmeye teşebbüs edilmesi.
2) 9 uncu maddede yer alan kısıtlamalara uyulmaması.
3) 5 inci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci ve 17 nci maddelerin ihlali.
d) 8 inci maddenin ihlali halinde bayiler için (c) bendinde yeralan cezanın
beşte biri uygulanır.
e) Aşağıdaki hallerde, sorumlulara üç yüz elli bin Türk Lirasıidari para cezası verilir:
1) Lisans almaksızın hak konusu yapılan tesislerin yapımına veyaişletimine başlanması ile bunlar üzerinde tasarruf hakkı doğuracak işlemlerinyapılması.
2) Sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyetgösterilmesi.
3) 4 üncü maddenin dördüncü fıkrasının (f) bendinin bir takvimyılı içinde Kurumca yapılan uyarıya rağmen ihlali, aynı fıkranın (l) bendiharicindeki bentlerin ihlali.
4) 12 nci maddede yer alan hükümler dahilinde iletim ve depolamatesislerine erişimin dolaylı veya dolaysız olarak engellenmesi.
f) 4 üncü maddenin dördüncü fıkrasının (l) bendi kapsamındakiihlaller hariç olmak üzere bayiler için (e) bendinde yer alan cezanın beştebiri uygulanır.
g) Ulusal marker ekleme işlemlerine nezaret etmek üzere yetkiverilen bağımsız gözetim firmalarının yükümlülüklerini yerine getirmemelerihalinde (a) bendinde belirtilen cezanın dörtte biri uygulanır.
h) 16 ncı madde uyarınca ulusal petrol stoğu tutma yükümlülüğübulunan lisans sahiplerine, eksik tuttukları her bir ton ürün için iki yüz TürkLirası idari para cezası verilir. Eksik tutulan stok miktarının hesabında tonküsuratı dikkate alınmaz.
Ceza uygulanan bir fiilin iki takvim yılı geçmeden aynı kişi tarafındantekrarı halinde, cezalar iki kat olarak uygulanır.
İdari para cezaları, ön araştırma veya soruşturma aşamasınıntamamlanmasından sonra Kurul tarafından en geç üç ay içinde karara bağlanır.
Bu Kanunun kaçakçılık kapsamında verilen idari para cezalarınakarşı yargı yoluna başvurulması tahsil işlemlerini durdurmaz.
İdari para cezalarının tebliğ tarihini izleyen otuz gün içindeödenmemesi halinde, cezanın ilgili vergi dairesi aracılığı ile tahsilisağlanır. Tahsilatta 21/7/1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının TahsilUsulü Hakkında Kanun hükümleri uygulanır.
Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan ancak bu Kanunun getirdiğiyükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin TürkLirasına kadar idari para cezası verilir.
Tesisler, lisans alınıncaya veya bu Kanuna göre lisansgerektirmeyen faaliyet gösterecek hale getirilinceye kadar mühürlenir.”
2- Kanun’un itiraz konusukuralı da içeren 23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 522. maddesiyledeğiştirilen 19. maddesi şöyledir:
“İdari para cezaları
MADDE 19- (Değişik: 23/1/2008-5728/522 md.)
Bu Kanuna göre idarî para cezalarının veya idarî yaptırımlarınuygulanması, bu Kanunun diğer hükümlerinin uygulanmasına engel oluşturmaz. BuKanuna göre verilen ceza ve tedbirler diğer kanunlar gereği yapılacak işlemleriengellemez.
Bu Kanuna göre;
a) Aşağıdaki hallerde, sorumlulara altıyüzbin Türk Lirası idarîpara cezası verilir:
1) Lisans almaksızın lisansa tabi faaliyetlerin yapılması.
2) Kurumca, 10 uncu madde gereği yapılan uygulamaların dolaylıveya dolaysız olarak engellenmesi veya engellenmeye teşebbüs edilmesi.
3) 9 uncu maddede yer alan kısıtlamalara uyulmaması.
4) 5, 6, 7, 8, 16, 17 ve 18 inci maddelerin ihlali.
b) Aşağıdaki hallerde, sorumlulara ikiyüzellibin Türk Lirası idarîpara cezası verilir:
1) Lisans almaksızın hak konusu yapılan tesislerin yapımına veyaişletimine başlanması ile bunlar üzerinde tasarruf hakkı doğuracak işlemlerinyapılması.
2) Sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyetgösterilmesi.
3) 4 üncü madde hükümlerinin ihlali.
4) 12 nci maddede yer alan hükümler dahilinde iletim ve depolamatesislerine erişimin dolaylı veya dolaysız olarak engellenmesi.
Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan ancak Kanunun getirdiğiyükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin Türk Lirasından ellibin Türk Lirasına kadaridarî para cezası verilir.
Bayiler için yukarıda yer alan cezaların beşte biri uygulanır.
Tesisler, lisans alınıncaya veya bu Kanuna göre lisansgerektirmeyen faaliyet gösterecek hale getirilinceye kadar mühürlenir.
Ceza uygulanan bir fiilin iki takvim yılı geçmeden aynı kişitarafından tekrarı halinde, cezalar iki kat olarak uygulanır.
Kurul tarafından verilen idarî para cezalarına karşı açılan iptaldavaları ilk derece mahkemesi olarak Danıştayda görülür. Danıştay, Kurulkararlarına karşı yapılan başvuruları acele işlerden sayar.”
B- İlgiliKanun Hükümleri
1- Kanun’unilgili görülen 7. maddesi şöyledir:
“Dağıtım
MADDE 7- Dağıtıcılisansı sahipleri, akaryakıt olarak tanımlanan ürünlerin dağıtım hakkına sahipolur.
Dağıtıcı lisansı sahipleri, kendi mülkiyetlerindeki veyasözleşmelerle oluşturacakları bayilerinin istasyonlarına akaryakıt dağıtımınınyanı sıra, serbest kullanıcılara akaryakıt toptan satışı ve depolamatesislerinin yakınındaki tesislere boru hatları ile taşıma faaliyetlerindebulunabilir. Dağıtıcılar başka akaryakıt dağıtıcılarının bayilerine dağıtımyapamazlar.
Dağıtıcılar, yıllık pazarlama projeksiyonları yapmak ve detaylarıile her yıl Kuruma Şubat ayı içinde vermekle yükümlüdür. Yıl içinde, üçer aylıkdönemlerde projeksiyonlarının gerçekleşme değerlemesini yaparak Kuruma; Ocak,Nisan, Temmuz, Ekim aylarında verir ve projeksiyonlarında oluşan yüzde ondanfazla artış ve eksilişleri açıklarlar.
Dağıtıcılar, 2 nci maddenin birinci fıkrasının (10) ve (13)numaralı bentlerinde belirtilen şekilde sözleşme ile bayilikler oluşturur.Bayilik süresi bitiminden üç ay öncesinde bayiliğin devamı için sözleşmeyenilenemez ise sürenin bitimine kadar dağıtıcı, bayinin ikmal ihtiyacınıkarşılar. Süre bitiminde bayi, sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerinipazarladığı anlaşılacak şekilde faaliyetine devam eder ve en geç bir ay içindeeski dağıtım şirketi ile ilgili tüm belirtileri kaldırır.
Dağıtıcıların kendi işlettiği istasyonlar aracılığı ile yaptığısatış, dağıtıcının toplam yurt içi pazar payının yüzde onbeşinden fazla olamaz.Dağıtıcıların yurt içi pazar payı, toplam yurt içi pazarın yüzde kırkbeşinigeçemez. Dağıtıcı, kendi işlettiği istasyonlara sübvansiyon ve bayiistasyonlarından farklı uygulama yapamaz.
(Ek fıkra: 25/1/2007-5576/2 md.) Dağıtıcılisansı sahipleri, Kurum tarafından belirlenen esaslara uygun olarakbayilerinde kaçak petrol satışının yapılmasını önleyen teknolojik yöntemleri deiçeren bir denetim sistemi kurar ve uygular.
Dağıtıcılar, tescilli markası altında yapılan faaliyetlere ilişkinkalite kontrol izlemesini etkin biçimde yapmak, bayilik iptallerinigerekçeleriyle birlikte Kuruma bildirmekle yükümlüdür. Akaryakıt dağıtımı içinkurulacak tesis ve ekipmanlara ilişkin teknik, güvenlik, çevre ve benzerikriterler Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.”
2- Kanun’unilgili görülen 8. maddesi şöyledir:
“Bayiler
Madde 8- Bayi lisanslarınailişkin düzenlemeler (teknik, güvenlik, kapasite, çevre vb.) Kurum tarafındanyapılır. Bayiler, dağıtıcıları ile yapacakları tek elden satış sözleşmesinegöre bayilik faaliyetlerini yürütürler.
Bayiler lisanslarının devamı süresince;
a) Bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onlarınbayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması,
b) Tağşiş ve/veya hile amacıyla akaryakıta katılabilecek ürünlerinakaryakıta katılmaması ve istasyonunda bulundurmaması,
İle yükümlüdür.
Bayiler ve dağıtıcılar, lisanslarına göre kurdukları akaryakıtistasyonlarını Kuruma bildirerek işletmeye başlar. Akaryakıt istasyonları,gerekli tedbirleri alarak tarım sektörünün ihtiyaçları için tanker ve köypompası vasıtasıyla LPG hariç akaryakıt satışı yapabilir.
Kurul, teknik ve ekonomik kriterlere göre bayilik kategorilerioluşturabilir. Bu durumda bayilik lisansları kategorilerine göre düzenlenir.Akaryakıt ve LPG istasyonları arasındaki mesafeler, aynı yönde olmak üzere,şehirler arası yollarda on kilometreden, şehir içi yollarda bir kilometreden azolmamak üzere Kurul tarafından çıkarılacak ve 1.1.2005 tarihinde yürürlüğegirecek yönetmelikle düzenlenir.”
II- İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca ZühtüARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ,Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, Hicabi DURSUN, CelalMümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYAve Rıdvan GÜLEÇ’in katılımlarıyla 30.12.2015 tarihinde yapılan ilk incelemetoplantılarında, dosyalarda eksiklik bulunmadığından işlerin esaslarınınincelenmesine, yürürlüğü durdurma taleplerinin esas inceleme aşamasında kararabağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III- BİRLEŞTİRME KARARI
2. 4.12.2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun,23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 522. maddesiyle değiştirilen 19.maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin “Aşağıdaki hallerde,sorumlulara altıyüzbin Türk Lirası idari para cezası verilir:”bölümünün,bendin (4) numaralı alt bendindeki “7. maddenin ihlali” yönündeniptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talebiyle yapılanitiraz başvurusuna ilişkin E.2015/110 sayılı davanın, aralarındaki hukukiirtibat nedeniyle E.2015/109 sayılı dava ile BİRLEŞTİRİLMESİNE, esasınınkapatılmasına, esas incelemenin E.2015/109 sayılı dosya üzerindenyürütülmesine, 30.12.2015 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
IV- ESASIN İNCELENMESİ
3. Başvuru kararları ve ekleri, Raportör Osman KODAL tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu ve ilgili görülen kanunhükümleri, dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasamabelgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Sınırlama Sorunu
4. Anayasa’nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesi’nin Kuruluşuve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40. maddelerine göre, AnayasaMahkemesine itiraz yoluyla yapılacak başvurular itiraz yoluna başvuranmahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı kural ile sınırlıdır.
1- E.2015/109 Sayılı Başvuru Yönünden
5. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, 5015 sayılı Petrol PiyasasıKanunu’nun, 28.3.2013 tarihli ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyledeğiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin “Aşağıdakihallerde, sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verilir:”bölümünün, bendin (3) numaralı alt bendindeki “8. maddeninihlali” yönünden iptalini talep etmiştir.
6. Kanun’un 8. maddesinin ikinci fıkrasında bayiler için,lisanslarının devamı süresince iki farklı yükümlülük getirilmiştir. Bayiler,fıkranın (a) bendinde “Bayisi olduğu dağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı veonların bayilerinden akaryakıt ikmali yapılmaması”, (b) bendinde ise “Tağşişve/veya hile amacıyla akaryakıta katılabilecek ürünlerin akaryakıta katılmamasıve istasyonunda bulundurmaması” ile yükümlü kılınmışlardır.Anılan maddenin son fıkrasında ise şehir içi ve şehirlerarası yollarda akaryakıtve LPG istasyonları arasında bulunması gereken mesafeler düzenlenmiştir.
7. İtiraz başvurusunda bulunan Mahkemede bakılmakta olan dava,Kanun’un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde yer alan ve bayisi olduğudağıtıcı haricinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmaliyapmama yükümlülüğünün ihlali nedeniyle akaryakıt bayisine verilen idari paracezasının iptali talebine ilişkindir. Başvuran Mahkemede Kanun’un 8. maddesininikinci fıkrasının (b) bendine göre tağşiş ve/veya hile amacıyla akaryakıtakatılabilecek ürünleri akaryakıta katan ve istasyonunda bulunduran veya sonfıkrasına göre akaryakıt ve LPG istasyonları arasındaki mesafelere ilişkinyükümlülüğü yerine getirmeyen bayilere ilişkin bir dava bulunmadığından, itirazkonusu kuralın söz konusu yükümlülükler yönünden incelenebilmesine olanakbulunmamaktadır.
8. Açıklanan nedenlerle 4.12.2003 tarihli ve 5015 sayılıPetrol Piyasası Kanunu’nun, 28.3.2013 tarihli ve 6455 sayılı Kanun’un 44.maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin “Aşağıdakihallerde, sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verilir:”bölümüne ilişkin esas incelemenin 5015 sayılı Kanun’un 8. maddesinin ikincifıkrasının (a) bendi yönünden sınırlı olarak yapılmasına, OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.
2- E.2015/110 Sayılı Başvuru Yönünden
9. Kanun’un 5728 sayılı Kanun’la değiştirilen 19. maddesi,28.3.2013 tarihli ve 6455 sayılı Kanun’la değiştirilmiş olduğundan bugünitibarıyla yürürlükte olmamakla birlikte bakılmakta olan davada uygulanacakkural olma niteliğini sürdürmektedir.
10. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme 5015 sayılı Petrol PiyasasıKanunu’nun, 23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 522. maddesiyledeğiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin “Aşağıdakihallerde, sorumlulara altı yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir:”bölümünün, bendin (4) numaralı alt bendindeki “7. maddeninihlali” yönünden iptalini talep etmiştir.
11. Kanun’un 7. maddesi, dağıtıcılar ve bayiler yönünden değişikyükümlülükler öngörmekte olup bakılmakta olan dava, Kanun’un 7. maddesinindördüncü fıkrasının üçüncü cümlesinde yer alan “… bayi, sözleşme yaptığıyeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığı anlaşılacak şekilde faaliyetine devameder…” hükmünün ihlali nedeniyle akaryakıt bayisine verilen idari paracezasının iptali talebine ilişkin bulunmaktadır. Bakılmakta olan davanın,Kanun’un 7. maddesinde öngörülen diğer yükümlülükler ile bir ilgisi bulunmadığından,itiraz konusu kuralın söz konusu diğer yükümlülükler yönünden incelenebilmesineolanak bulunmamaktadır.
12. Açıklanan nedenlerle 4.12.2003 tarihli ve 5015 sayılı PetrolPiyasası Kanunu’nun, 23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 522. maddesiyledeğiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin “Aşağıdakihallerde, sorumlulara altı yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir:”bölümüne ilişkin esas incelemenin 5015 sayılı Kanun’un 7. maddesinin dördüncüfıkrasının üçüncü cümlesinde yer alan “… bayi, sözleşme yaptığı yenidağıtıcının ürünlerini pazarladığı anlaşılacak şekilde faaliyetine devam eder…”ibaresi yönünden sınırlı olarak yapılmasına, OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
B- 5015 Sayılı Kanun’un, 28.3.2013 Tarihli ve 6455 Sayılı Kanun’un44. Maddesiyle Değiştirilen 19. Maddesinin İkinci Fıkrasının (c) Bendinin “Aşağıdakihallerde, sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verilir:”Bölümünün Kanun’un 8. Maddesinin İkinci Fıkrasının (a) Bendi Yönündenİncelenmesi
1- İtirazın Gerekçesi
13. Başvuru kararında özetle, itiraz konusu kuralda Kanun’un 8.maddesinin ihlali hâlinde sorumluların belirtilen maktu idari para cezası ilecezalandırılacağının düzenlendiği, Kanun’un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a)bendine göre bayilik lisansı sahibi olan davacıya, akaryakıt istasyonunda bağlıbulunduğu dağıtıcı haricinde akaryakıt ikmal ettiğinden bahisle maktu idaripara cezası verildiği, 5015 sayılı Kanun’un 8. maddesinde öngörülen tümyükümlülüklerin ihlali halinde uygulanan ceza miktarının aynı olduğu, itirazkonusu kuralla işletmelerin ekonomik büyüklüğü, fiilin haksızlık içeriği gözetilmedenher bir ihlal için aynı miktarda para cezası uygulanmasının hukuk devletiningereği olan adalet ve hakkaniyet ilkeleriyle bağdaşmadığı belirtilerek kuralınAnayasa’nın 2. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
2- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
14. Kanun’un 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde,bayilerin lisanslarının devamı süresince, bayisi olduğu dağıtıcı haricindediğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapmaları yasaklanmış,itiraz konusu kuralla da yasaklanan bu eylemi gerçekleştiren sorumluların sekizyüz elli bin Türk Lirası idari para cezası ile cezalandırılacağı hüküm altınaalınmıştır.
15. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, insanhaklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem veişlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunugeliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukutüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve yasalarla kendini bağlı sayan,yargı denetimine açık olan devlettir.
16. Hukuk devletinde ceza hukukuna ilişkin düzenlemelerde olduğugibi idari yaptırımlar açısından da hangi eylemlerin kabahat sayılacağı,bunlara uygulanacak yaptırımın türü ve ölçüsü, yaptırımın ağırlaştırıcı vehafifleştirici nedenlerinin belirlenmesi gibi konularda kanun koyucu takdiryetkisine sahiptir. Ancak kanun koyucu, kendisine tanınan takdir yetkisinianayasal sınırlar içinde adalet, hakkaniyet ve kamu yararı ölçütlerini gözönünde tutarak kullanması gerekir.
17. Hakkaniyet, 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu’ndadüzenlenmiş olup hâkime takdir yetkisi tanınan durumlarda, hâkimin bu takdiryetkisini somut olayın özelliklerine uygun olarak ve adalet ilkelerinigözeterek kullanmasını ifade etmektedir. Hakkaniyet kavramı, hukukun genel birilkesi olduğundan, anayasa yargısında da dikkate alınmalıdır. Kanun koyucu datıpkı mahkemeler gibi takdir yetkisi kullanırken hakkaniyeti gözetmekleyükümlüdür.
18. Kanun koyucu, petrol piyasası faaliyetlerinin sağlıklı vedüzenli şekilde yürütülebilmesi amacıyla bayilere, bayisi olduğu dağıtıcıharicinde diğer dağıtıcı ve onların bayilerinden akaryakıt ikmali yapmamalarınailişkin getirdiği yükümlülüğün ihlal edilmesi hâlinde itiraz konusu kurallaidari para cezası öngörmüş olup kural, kabahat sayılan eylemin işlenmesiniönlemeye yönelik “caydırıcılık”fonksiyonunu yerine getirmektedir.
19. Petrol piyasasında faaliyette bulunan aktörlerin eylemlerindendolayı petrol piyasasının bozulmaması ve piyasadaki faaliyetlerin şeffaf,eşitlikçi ve istikrarlı şekilde yürütülebilmesi amacıyla bayilere bu şekildeyükümlülük getirilmesi ve bu yükümlülüğü ihlal eden bayilerin idari paracezasıyla cezalandırılmaları kanun koyucunun takdir hakkı kapsamındakalmaktadır. Bununla birlikte kanun koyucunun, takdir hakkı kapsamındaöngördüğü yaptırımın, adil ve hakkaniyete uygun olması gerekmektedir.
20. Özel bir faaliyet alanında kamu düzenini korumak veya bellibir sektörü düzenlemek amacıyla ilgili kanunlarda özel olarak yetkilendirilmişidari makamlar tarafından verilen idari cezalar “regülatif cezalar” olarakifade edilmektedir. Bağımsız idari otoritelerden olan Enerji Piyasası DüzenlemeKurulu tarafından özel kolluk veya düzenleme yetkileri kapsamında verilen idaricezalar da bu kategoriye girmektedir.
21. Regülatif idari para cezalarının meblağları yüksek olduğundanmuhatapları üzerinde çok ağır sonuçlar doğurabilmekte olup bu idari paracezalarının çoğunlukla nispi veyahut alt ve üst sınır gösterilmek suretiyledüzenlendiği görülmektedir.
22. İtiraz konusu kuralda bayilerin bağlı bulundukları dağıtıcıharicinde başka dağıtıcılardan veya onların bayilerinden akaryakıt ikmaletmeleri durumunda öngörülen idari para cezası “regülatif idaripara cezası” niteliğinde maktu olarak düzenlenmiştir. Bu cezada,işletmelerin ekonomik büyüklüğü ve sınıfına ilişkin herhangi bir kademelendirmeyapılmadığı görülmektedir. Buna göre, tek pompa ile faaliyet gösteren ve idaripara cezası miktarı kadar yıllık cirosu bulunmayan bir akaryakıt istasyonu ilebüyük ölçekteki akaryakıt istasyonunu işletenler açısından yükümlülüğün ihlalihalinde verilecek ceza miktarı aynı olmakla birlikte, para cezasının miktarınınyüksek olması göz önüne alındığında tek pompa ile faaliyet gösteren ve cirosuyüksek olmayan akaryakıt bayisi için verilen ceza daha ağır sonuçlardoğurabilmektedir.
23. Diğer taraftan, bayilerin bağlı bulundukları dağıtıcıharicinde başka dağıtıcılardan veya onların bayilerinden akaryakıt ikmaletmeleri durumunda maktu idari para cezası ile cezalandırılmalarınınöngörülmesi nedeniyle, idari para cezası uygulanırken fiilin işleniş şekli,diğer bir ifadeyle akaryakıtın ikmalinin ne şekilde yapıldığı, failinkusur durumu başka bir ifadeyle bayinin fiili kasıtla veya taksirle işleyipişlemediği ve ikmal edilen akaryakıtın miktarı gibi hususlarda dikkatealınamamaktadır.
24. Bu itibarla bayilerin bağlı bulundukları dağıtıcı haricindebaşka dağıtıcılardan veya onların bayilerinden akaryakıt ikmal etmeleri hâlindefiilin haksızlık içeriği, bayilerin kusur durumu dikkate alınmadan, ekonomikbüyüklüklerine ve sınıflarına göre adil bir denge gözetilmeden, itiraz konusukuralla ölçülü ve makul olmayan idari para cezası ile cezalandırılmaları, hukukdevletinin gereği olan “adalet” ve “hakkaniyet” ilkeleriylebağdaşmamaktadır.
25. Açıklanan nedenlerle kural, Kanun’un 8. maddesininikinci fıkrasının (a) bendi yönünden Anayasa’nın 2. maddesine aykırıdır. İptaligerekir.
26. Serdar ÖZGÜLDÜR, Alparslan ALTAN, Hicabi DURSUN, M. Emin KUZ,Kadir ÖZKAYA ile Rıdvan GÜLEÇ bu görüşe katılmamışlardır.
C- 5015 Sayılı Kanun’un, 23.1.2008 Tarihli ve 5728 Sayılı Kanun’un522. Maddesiyle Değiştirilen 19. Maddesinin İkinci Fıkrasının (a)Bendinin “Aşağıdaki hallerde, sorumlulara altı yüz bin Türk Lirasıidari para cezası verilir:” Bölümünün Kanun’un 7. Maddesinin DördüncüFıkrasının Üçüncü Cümlesinde Yer Alan “… bayi, sözleşme yaptığı yenidağıtıcının ürünlerini pazarladığı anlaşılacak şekilde faaliyetine devam eder…”İbaresi Yönünden İncelenmesi
1- İtirazın Gerekçesi
27. Başvuru kararında özetle, itiraz konusu kuralda Kanun’un 7.maddesinin ihlali halinde sorumluların belirtilen maktu idari para cezası ilecezalandırılacağının düzenlendiği, bayilik lisansı sahibi olan davacıya,Kanun’un 7. maddesinin dördüncü fıkrasına göre akaryakıt istasyonunda bağlıbulunduğu dağıtıcıya ait marka ve logo bulundurmadığından bahisle maktu idaripara cezası verildiği, Kanun’un 7. maddesinde sayılan tüm durumlar içinuygulanan ceza miktarının aynı olduğu, itiraz konusu kuralla, işletmelerinekonomik büyüklüğü, fiilin haksızlık içeriği gözetilmeden her bir ihlal içinaynı miktarda para cezası uygulanmasının hukuk devletinin gereği olan adalet vehakkaniyet ilkeleriyle bağdaşmadığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2.maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
2- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
28. Kanun’un 7. maddesinin dördüncü fıkrasının üçüncü cümlesindebayilere sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığı anlaşılacakşekilde faaliyetlerine devam etme yükümlülüğü getirilmiş, itiraz konusu kurallada bu yükümlülüğü yerine getirmeyenlerin altı yüz bin Türk Lirası idari paracezası ile cezalandırılacağı hüküm altına alınmıştır.
29. Akaryakıt tüketicilerinin istedikleri dağıtıcıya ait akaryakıtürünlerine kolaylıkla ulaşmalarını sağlamak ve dağıtıcıların kendi müşteriçevrelerine akaryakıt ürünlerini pazarlama noktasında sıkıntı yaşamalarınıönlemek amacıyla kanun koyucunun bayilere bu şekilde yükümlülük getirmesi ve buyükümlülüğü yerine getirmeyen bayileri idari para cezası ile sorumlu tutmasıtakdir hakkı kapsamında kalmaktadır. Bununla birlikte kanun koyucunun, takdirhakkı kapsamında öngördüğü yaptırımın, adil ve hakkaniyete uygun olmasıgerekmektedir.
30. İtiraz konusu kuralda, öngörülen idari para cezası belli birsektörü düzenlemek için öngörülmüş “regülatif idari para cezası” niteliğindeolup maktu olarak düzenlenmiştir. Bu idari para cezası maktu düzenlendiği içinuygulanırken işlenen fiilin haksızlık içeriği, bayinin kusur durumu bir başkadeyişle fiilin kasten veya taksirle işlenip işlenmediği hususları dikkatealınamadığı gibi bayilerin işletmelerinin ekonomik büyüklüğü, cirosu, kârı gibikriterler de değerlendirilememektedir. Buna göre, tek pompa ile faaliyetgösteren ve uygulanan idari para cezası miktarı kadar yıllık cirosu bulunmayanbir akaryakıt istasyonu ile büyük ölçekteki akaryakıt istasyonunu işletenleraçısından bu yükümlülüklerin ihlali halinde verilecek ceza miktarı aynı olmaklabirlikte para cezasının miktarının yüksek olması göz önünde bulundurulduğundatek pompa ile faaliyet gösteren ve cirosu yüksek olmayan akaryakıt bayisi içinverilen ceza daha ağır sonuçlar doğurabilmektedir.
31. Bu itibarla bayilerin bağlı bulundukları dağıtıcıya aitürünleri pazarladıklarının anlaşılması için istasyonlarında dağıtıcıya ait markave logoları bulundurmamaları hâlinde, işlenen fiilin haksızlık içeriği,bayilerin kusur durumu dikkate alınmadan, ekonomik büyüklüklerine vesınıflarına göre adil bir denge gözetilmeden, itiraz konusu kuralla ölçülü vemakul olmayan idari para cezası ile cezalandırılmaları, hukuk devletinin gereğiolan “adalet” ve “hakkaniyet” ilkeleriylebağdaşmamaktadır.
32. Açıklanan nedenlerle kural, Kanun’un 7. maddesinindördüncü fıkrasının üçüncü cümlesinde yer alan “… bayi, sözleşmeyaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığı anlaşılacak şekilde faaliyetinedevam eder…” ibaresi yönünden Anayasa’nın 2. maddesine aykırıdır.İptali gerekir.
33. Serdar ÖZGÜLDÜR, Alparslan ALTAN, Hicabi DURSUN, M. Emin KUZ,Kadir ÖZKAYA ile Rıdvan GÜLEÇ bu görüşe katılmamışlardır.
V- İPTAL HÜKÜMLERİNİN YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
34. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında, “Kanun,kanun hükmünde kararname ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya dabunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihteyürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğegireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetedeyayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte, 6216 sayılıKanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanmaktadır.
35. 4.12.2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun;
A- 28.3.2013 tarihli ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyledeğiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendindeki “Aşağıdakihallerde, sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verilir:”bölümünün, 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden,
B- 23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 522. maddesiyledeğiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendindeki “Aşağıdakihallerde, sorumlulara altı yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir:” bölümünün, Kanun’un 7. maddesinin dördüncü fıkrasının üçüncü cümlesinde yeralan “…bayi, sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığıanlaşılacak şekilde faaliyetine devam eder…” ibaresi yönünden,
iptal edilmeleri nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararınıihlal edecek nitelikte görüldüğünden, Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncüfıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğincebu kurallara ilişkin iptal hükümlerinin, kararın Resmî Gazete’deyayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.
VI- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEPLERİ
36. Başvuru kararlarında özetle, itiraz konusu kurallardaöngörülen idari para cezalarının meblağları yüksek, muhatapları üzerinde etkive sonuçları ağır olduğundan itiraz konusu kuralların uygulanması hâlindetelafisi güç veya imkânsız zararlar doğabileceği belirtilerek yürürlüklerinindurdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.
4.12.2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun;
A- 28.3.2013 tarihli ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyledeğiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendindeki “Aşağıdakihallerde, sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verilir:”bölümünün, 8. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden,
B- 23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 522. maddesiyledeğiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendindeki “Aşağıdakihallerde, sorumlulara altı yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir:”bölümünün, Kanun’un 7. maddesinin dördüncü fıkrasının üçüncü cümlesinde yeralan “…bayi, sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığıanlaşılacak şekilde faaliyetine devam eder…” ibaresi yönünden,
iptallerine yönelik iptal hükümlerinin yürürlüğe girmelerininertelenmeleri nedeniyle bu bölümlere ilişkin yürürlüğün durdurulmasıtaleplerinin REDDİNE, 7.4.2016 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
VII- HÜKÜM
4.12.2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun;
A- 28.3.2013 tarihli ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyledeğiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin;
1- “Aşağıdaki hallerde, sorumlulara sekiz yüz elli bin TürkLirası idari para cezası verilir:” bölümüne ilişkin esas incelemenin,5015 sayılı Kanun’un 8. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden sınırlıolarak yapılmasına, OYBİRLİĞİYLE,
2- “Aşağıdaki hallerde, sorumlulara sekiz yüz elli bin TürkLirası idari para cezası verilir:” bölümünün, 5015 sayılıKanun’un 8. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden Anayasa’ya aykırıolduğuna ve İPTALİNE, Serdar ÖZGÜLDÜR, Alparslan ALTAN, Hicabi DURSUN, M. EminKUZ, Kadir ÖZKAYA ile Rıdvan GÜLEÇ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, iptalhükmünün, Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince, KARARIN RESMÎGAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE,OYBİRLİĞİYLE,
B- 23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 522. maddesiyledeğiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin;
1- “Aşağıdaki hallerde, sorumlulara altı yüz bin Türk Lirasıidari para cezası verilir:” bölümüne ilişkin esas incelemenin, 5015sayılı Kanun’un 7. maddesinin dördüncü fıkrasının üçüncü cümlesinde yeralan “…bayi, sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığıanlaşılacak şekilde faaliyetine devam eder…” ibaresi yönünden sınırlıolarak yapılmasına, OYBİRLİĞİYLE,
2- “Aşağıdaki hallerde, sorumlulara altıyüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir:” bölümünün, 5015sayılı Kanun’un 7. maddesinin dördüncü fıkrasının üçüncü cümlesinde yeralan “…bayi, sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığıanlaşılacak şekilde faaliyetine devam eder…” ibaresi yönündenAnayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Serdar ÖZGÜLDÜR, Alparslan ALTAN,Hicabi DURSUN, M. Emin KUZ, Kadir ÖZKAYA ile Rıdvan GÜLEÇ’in karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA, iptal hükmünün, Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncüfıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince,KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞEGİRMESİNE, OYBİRLİĞİYLE,
7.4.2016 tarihinde karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Alparslan ALTAN
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
KARŞIOY GEREKÇESİ
İtiraz istemine konu kurallar, öğretide“regülatif cezalar” olarak nitelenen ve “maktu” olarak belirlenen idari paracezaları mahiyetinde olup, yasa koyucu tarafından petrol piyasasını düzenlemeamacıyla yürürlüğe konulmuş ve belirlenen idari kabahatler karşılığı olaraköngörülmüştür. İdari Kabahatlerin “suç ve cezalara ilişkin esasları” düzenleyenAnayasa’nın 38. maddesi kapsamında olduğu açıktır. Anayasa Mahkemesinin bukonudaki yerleşik içtihatlarında, yasa koyucunun güttüğü suç ve ceza siyasetiuyarınca suçları ve bunlara karşılık cezaları (dolayısiyle idari kabahatleri veidari yaptırımları) belirlemede takdir hakkına sahip olduğu ifade edilmekte;“ölçüsüzlük”, “hakkaniyete aykırılık” vb. haller dışında, aynı gerekçeyle yasakoyucunun “hafif” kabul edilebilecek bir suça (veya idari kabahate) daha ağırbir ceza (veya idari yaptırım) ya da aksinin öngörebileceği kabul edilmektedir.Birbirinden farklı suç teşkil eden seçimlik fiiller (veya idarikabahatler) bu kapsamda “aynı” kabul edilip aynı cezaya (veya idari yaptırıma)tâbi tutulabilecektir.
Davanın somutunda, 5015 sayılı PetrolPiyasası Kanunu’nun iptali istenen kurallarının, yasa koyucunun petrolpiyasasını düzenleme amacıyla yürürlüğe konulduğu ve öngörülen “özel amaç”gözetildiğinde belirtilen idari para cezalarının ölçüsüz ya da hakkaniyeteaykırı biçimde değerlendirilemeyeceği, idari para cezasının alt ve üstsınırları belirlenmesi yerine “maktu” biçimde öngörülmesinin tamamen yasakoyucunun takdirinde olduğu, petrol bayilerinin büyüklük- küçüklüğüne, idarikabahatlerin çeşidine göre idari para cezalarının belirlenmesinin tamamen biryasama tercihi olup, kuralları Anayasa’ya aykırı hale getirmeyeceği,dolayısiyle kuralların “hukuk devleti” ilkesine ve Anayasa’nın diğerhükümlerine aykırı düşmediği kanaatine vardığımdan; iptal isteminin reddigerekirken kuralın iptaline dair çoğunluk kararına katılmıyorum.
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
KARŞIOY YAZISI
1. 4.12.2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun28.3.2013 tarihli ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle değiştirilen 19. maddesininikinci fıkrasının (c) bendinin “Aşağıdaki hallerde, sorumlulara sekizyüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verilir:” bölümünün, 5015sayılı Kanun’un 8. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden; 23.1.2008tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 522. maddesiyle değiştirilen 19. maddesininikinci fıkrasının (a) bendinin “Aşağıdaki hallerde, sorumlulara altıyüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir:” bölümünün, 5015 sayılıKanun’un 7. maddesinin dördüncü fıkrasının üçüncü cümlesinde yer alan “…bayi,sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığı anlaşılacak şekildefaaliyetine devam eder…” ibaresi yönünden Anayasa’ya aykırı olduğugerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.
2. Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devleti; insanhaklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem veişlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunugeliştirerek sürdüren, hukuk güvenliğini gerçekleştiren, Anayasa’ya aykırıdurum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, yargıdenetimine açık, yasaların üstünde Anayasa’nın ve yasa koyucunun dabozamayacağı temel hukuk ilkelerinin bulunduğu bilincinde olan devlettir.
3. Anayasa’nın 5. maddesinde de kişilerin ve toplumun refah, huzurve mutluluğunu sağlamak, kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukukdevleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak şekilde sınırlayan siyasal,ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığınıngelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmak, devletin temel amaç vegörevleri arasında sayılmıştır.
4. Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirlerine ilişkinkurallar, ceza hukukunun ana ilkeleri ile Anayasa’nın konuya ilişkin kurallarıbaşta olmak üzere, ülkenin genel durumu, sosyal, kültürel yapısı, etikdeğerleri ve ekonomik hayatın gereksinmeleri göz önüne alınarak saptanacak cezapolitikasına göre belirlenir. Bu nedenle, yasa koyucunun, ceza politikasını,öncelikle Anayasa’nın 2. maddesinde nitelikleri, 5. maddesinde de temel amaç vegörevleri belirtilen hukuk devletine ve adalet ilkesine uygun olarakbelirlemesi gerekir.
5. Ceza ve yaptırımlar hukuku alanında yasa koyucunun sahipbulunduğu takdir yetkisinin sınırsız olmadığı, bu takdir yetkisinin Anayasadabelirtilen ceza ve yaptırımlara ilişkin temel ilkeler çerçevesinde AnayasaMahkemesince denetlenebileceği kabul edilmekle birlikte, bu denetimin sözkonusu temel ilkelere aykırılığın açık olduğu hallerle sınırlı tutulması,yoruma ve takdire ilişkin alanlarda “anayasaya uygun yorumilkesi” doğrultusunda hareket edilmesi gerekir. Salt eylemve ona uygulanması öngörülen yaptırıma bakılarak yapılacak değerlendirme çoğuzaman yerindelik denetimi niteliğine bürünecek ve yasa koyucunun takdiryetkisine müdahale oluşturacaktır. Nitekim Mahkememiz de bugüne kadar ceza veceza yargılaması hukuku ile idari yaptırımlarla ilgili olarak yapılanbaşvurularda aynı tutumu benimsemiş ve Anayasada belirtilen ceza veyaptırımlara ilişkin temel ilkeler çerçevesinde bu temel ilkelere aykırılığınaçık olduğu hallerle sınırlı olarak iptal kararları vermiştir.
6. Hukuk devletinde ceza hukukuna ilişkin düzenlemelerde olduğugibi idari yaptırımlar açısından da Anayasa’ya ve ceza hukukunun temelilkelerine bağlı kalmak koşuluyla hangi eylemlerin kabahat sayılacağı, bunlarauygulanacak yaptırımın türü ve ölçüsü gibi konularda kanun koyucu takdiryetkisine sahip olmakla birlikte, bu yetkisini kullanırken kabahat ve yaptırımarasındaki adil dengenin korunmasını da dikkate almak zorundadır. Ancak sadecekabahatin konusunu esas alarak ve benzer eylemler için öngörülen yaptırımmiktarlarını kıyaslayarak haksızlık ve yaptırım arasında adil denge bulunupbulunmadığı konusunda bir karar vermek, sorunu tek yönlü ya da eksik olarak elealmak anlamına gelir. Haksızlığa konu eylem ile yaptırım arasında adalete uygunbir oranın bulunup bulunmadığının saptanmasında benzer bir fiil için konulmuşyaptırım ile yapılacak bir kıyaslamanın değil, o fiilin yarattığı etkinin vesonuçlarının dikkate alınması gerekir. Kanun koyucu, benzer eylemler içindeğişik cezalar yanında, daha hafif bir eylem için daha ağır bir cezayı dauygun görebilir. Nitekim Anayasa Mahkemesi bu gerekçelerle “uyuşturucuveya uyarıcı maddelerin kullanılıp kullanılmadığı ya da alkolün kandakimiktarını tespit amacıyla, kollukça teknik cihazlar kullanılmasını kabuletmeyen sürücülere 2000 Türk Lirası idari para cezası verileceğini ve sürücübelgesinin iki yıl süreyle geri alınacağını” öngören 13.10.1983tarihli, 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun 24.5.2013 tarihli, 6487sayılı Kanun’un 19. maddesiyle değiştirilen 48. maddesinin dokuzuncufıkrasındaki düzenlemenin Anayasaya aykırı olmadığı sonucuna varmıştır.(AnayasaMahkemesinin 2.10.2014, E:2014/65 ve K:2014/150 sayılı kararı)
7. İptaline karar verilen düzenlemelerden ilki 5015 sayılı PetrolPiyasası Kanunu’nun idari para cezalarını düzenleyen 19. maddesinde, diğeri iseTemel Ceza Kanunlarına uyum amacıyla bu Kanunda da değişiklik öngören 5728sayılı Kanun’un 522. maddesinde yer alan birbirinin tekrarı niteliğindekikurallardan ibarettir. Her iki maddede de Petrol Piyasası Kanunu’nda öngörülengereklere riayet edilmemesi veya yasaklamalara uyulmaması halinde farklıbentlerde belirlenen eylemler karşılığında uygulanacak idari yaptırımlarbelirlenmiştir. Kanunla ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen eylemler içinbir milyon Türk Lirası, (b) bendinde belirtilen eylemler için (a) bendindebelirtilen cezanın dörtte biri, itiraza konu (c) bendinde belirtilen eylemleriçin sekiz yüz elli bin Türk Lirası, (d) bendinde belirtilen eylemler için (c)bendinde belirtilen cezanın beşte biri, (e) bendinde belirtilen eylemler içinüç yüz elli bin Türk Lirası, (f) bendinde belirtilen eylemler için (e) bendindebelirtilen cezanın beşte biri, (g) bendinde belirtilen eylemler için (a)bendinde belirtilen cezanın dörtte biri, (h) bendinde belirtilen eylemler içinise eksik tutulan her bir ton ürün için iki yüz Türk Lirası idari para cezasıöngörülmüştür. Kanun’un yedinci fıkrasında da yukarıda belirtilenlerin dışındakalan ancak bu Kanun’un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beşyüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idari para ceza verileceğibelirtilmiştir.
8. İptali istenen (c) bendinde idari para cezası öngörüleneylemler şunlardır;
a. Kurumca Kanunun 10. maddesi gereğince piyasada fiyat oluşumu verekabetin düzenlenmesi için yapılan uygulamaların dolaylı veya dolaysız olarakengellenmesi veya engellenmeye teşebbüs edilmesi,
b. Kanun’un 9. maddesindeki lisans ve dağıtıma ilişkin yasak vekısıtlamalara uyulmaması,
c. Kanun’un 5., 6., 7., 8. ve 17. maddelerindeki rafinerici,taşıma, işleme, depolama, iletim, madeni yağ üretimi, serbest kullanıcı,ihrakiye teslim şirketi ve ihrakiye bayii, dağıtıcı, bayii ve serbestkullanıcılar ve bunlar arasındaki lisans ve dağıtıma ilişkin emredicihükümlerin ihlali.
9. Görüldüğü gibi iptali istenilen bentte yaptırım altına eylemlerpetrol piyasasının düzenlenmesi bakımından en fazla önem taşıyan hususlarailişkin bulunmaktadır. Kanunla bu eylemlere karşılık olmak üzere sorumlularasekiz yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verilmesi öngörülmüştür. Maddegerekçesinde suç oluşturan fiillerin ceza gruplarına göre sınıflandırıldığıifade edilmiştir. Maddede idari para cezasını gerektiren eylemler ağırlıklarınagöre sınıflandırılmış ve belirlenen gruplardaki eylemler için ortak bir idaripara cezası öngörülmüş olması değerlendirildiğinde düzenlemenin kendi içindetutarlı ve ölçülü olduğu da açıktır.
10. 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 2. maddesinde kabahatlerkanunun karşılığında idari yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlıklar olaraktanımlanmış; 17. maddesinde, idari para cezalarının maktu veya nispiolabileceği gibi, kanunda alt ve üst sınırı gösterilmek suretiyle debelirlenebileceği açıkça belirtilmiştir. Takdir yetkisi kapsamında yasakoyucuyu idari para cezalarını mutlaka alt ve üst sınır göstermek suretiyledüzenlemeye veya ortak idari para cezası öngörülecek eylemleri mutlaka belirlibir şekilde belirlemeye zorlamak mümkün olmadığı gibi, belirlenen maktu cezanınuygulamada karşılaşılabilecek muhtemel haksızlıklar esas alınarak ölçüsüzbulunması da yerinde değildir. İhtimale dayalı olarak somut olay veuygulamalarda ortaya çıkabilecek sorunlar öne çıkarılarak yapılacak biranayasal denetimle şu anda uygulanan ve pozitif mevzuatımızda bulunan pek çokceza hükmünün iptali de söz konusu olabilecektir. Bundan dolayı bu alanın yasakoyucunun ve kuralı uygulayan ve bunu denetlemekle yetkili ve görevli yargımakamlarının takdir ve değerlendirme alanına dâhil olduğu, Anayasa Mahkemesininbu alanda yapacağı denetimin yerindelik denetimi halini alacağı kabuledilmelidir.
11. Gerekçesinde de belirtildiği üzere 5015 sayılı Kanun petrolpiyasası faaliyetlerinin güven ve istikrar içerisinde geliştirilereksürdürülmesi amacıyla getirilmiştir. İtiraz konusu kurallar ise petrolpiyasasının düzenlenmesini öngören yasak ve kısıtlamalara yönelik idariyaptırımların tamamını kapsamakta, bu niteliğiyle Kanunun etkin bir biçimdeuygulanmasını sağlamanın bir aracını oluşturmaktadır. Bu nitelikleriyle yasakoyucunun, anayasal sınırları aşmadan takdir yetkisini kullanarak düzenlediğikurallar, hukuk devleti ilkesine aykırı değildir; Devlet’in Anayasa’nın 5.maddesinde belirlenen temel amaç ve görevleriyle de çelişmemektedir.
12. Açıklanan nedenlerle itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırıolmadığı ve iptal isteminin reddi gerektiği düşüncesinde olduğumuzdançoğunluğun iptale yönelik kararına katılmadık.
Üye
Alparslan ALTAN
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
KARŞIOY GEREKÇESİ
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanununun 6455 sayılı Kanunladeğiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin “Aşağıdaki hallerde,sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verilir:”bölümünün, 8. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendi yönünden; aynı maddenin 5728sayılı Kanunla değişik önceki hâlinin ikinci fıkrasının (a) bendinin “Aşağıdakihallerde, sorumlulara altıyüzbin Türk Lirası idarî para cezası verilir:”bölümünün ise, 7. maddenin dördüncü fıkrasının son cümlesindeki “…bayi,sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığı anlaşılacak şekildefaaliyetine devam eder…” ibaresi yönünden Anayasanın 2. maddesine aykırıolduğuna ve iptaline karar verilmiştir.
5015 sayılı Kanunun ve daha sonra yapılan değişikliklerin genel vemadde gerekçeleriyle yasama sürecindeki tartışmalardan, kanun koyucununpetrolün güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içinde kullanıcılarasunulmasını, faaliyetlerin şeffaf ve istikrarlı bir şekilde sürdürülmesini vebu kapsamda petrol kaçakçılığıyla mücadele ve tüketicilerin korunması amacıylaetkili bir denetim sisteminin kurulması ile caydırıcı cezalar getirilmesinihedeflediği anlaşılmaktadır.
Önceki kararlarımızda da belirtildiği üzere, hukuk devletinde,ülkenin sosyal, kültürel yapısı, etik değerleri ve ekonomik hayatın gerekleridikkate alınarak ceza siyasetinin belirlenmesi yetkisi kanun koyucuya aittir.Yasama organı, bu yetkisini kullanırken ceza hukuku alanında olduğu gibi, idarîyaptırımlara ilişkin düzenlemelerde de hangi fiillerin cezalandırılacağı ve bucezaların türleri ile ölçüleri konusunda takdir yetkisine sahiptir.
Yasama organının bu çerçevede, piyasa faaliyetlerinindüzenlenmesi, tüketicinin hizmet ve ürün kalitesinin ayarlanması, kaçakakaryakıtın önlenmesi amacıyla Kanunun 7. maddesinde dağıtıcıların; 8.maddesinde de bayilerin faaliyetlerini ve yükümlülüklerini düzenlediği ve 19.maddede, 7. ve 8. maddelerin ihlâli hâlinde uygulanacak müeyyideleri de maktuidarî para cezaları olarak belirlediği görülmektedir. Kanun koyucunun takdiryetkisi kapsamında söz konusu fiilleri idarî suç olarak belirlemesinin ve bununkarşılığında idarî cezalar öngörmesinin, kamu yararını sağlamaya yönelik olduğuaçıktır.
İtiraz başvurusunda, Kanunun 7. ve 8. maddelerinin ihlali için,işletmelerin büyüklüğü ve fiilin haksızlık içeriği gözetilmeden aynı cezamiktarının uygulanmasının hukuk devletinin gereği olan adalet ve hakkaniyetilkelerine aykırı olduğu ileri sürülmüş; iptal kararının gerekçesinde de fiilinhaksızlık içeriği ve bayilerin kusur durumu dikkate alınmadan, ekonomikbüyüklüklerine ve sınıflarına göre bir kademelendirme yapılmadan ve adil birdenge gözetilmeden, ölçülü ve makul olmayan idarî para cezaları ilecezalandırılmalarının öngörülmesinin, mezkûr ilkelerle bağdaşmadığıbelirtilmiştir.
İptal kararının gerekçesinde, bu para cezalarının ölçüsüz derecedeyüksek olduğu belirtilmemekle birlikte, “para cezasının miktarının yüksekolması göz önünde bulundurulduğunda”, itiraz konusu kurallarla getirilencezaların ölçülü ve makul olmadığı ifade edilmektedir (§ 22-24 ve 29-30).Böylece, cirosu yüksek olmayan akaryakıt bayii için verilen cezanın daha ağırsonuçlar doğurabileceği sonucuna varıldığı anlaşılmaktadır.
Özellikle, kabahat cezalarına göre daha yüksek miktarlarda olan ve“regülatif cezalar” olarak tanımlanan idarî para cezalarının, idareye alt veüst sınırlar arasında bir takdir yetkisi tanınmadan maktu olarakbelirlenmesinin “adalet” ve “hakkaniyet” ilkelerine aykırı bulunacağı anlamınagelebilecek olan bu yoruma katılmak mümkün değildir.
Kuşkusuz, kanunla maktu olarak belirlenen bütün idarî paracezaları, cezayı gerektiren fiili işleyenlerin üzerinde, ekonomik durumlarınagöre farklı etkiler doğurabilir. Maktu cezaların bazı işletmeler için, dahabüyük işletmelere göre daha ağır sonuçlar doğurabilmesi, söz konusu cezalarınölçüsüz olduğunu ve adalet ilkesiyle bağdaşmadığını söylemek için yeterli değildir.Cezaî yaptırımlar söz konusu olduğunda, Anayasanın 2. maddesine veya 13. ve 38.maddelerine göre yapılacak ölçülülük denetiminin özel bir güçlük içerdiğinin vekolaylıkla yerindelik denetimine dönüşme riski taşıdığının da dikkate alınmasıve suç ile yaptırım arasındaki oranın adalete uygun ve ölçülü olup olmadığınınbelirlenmesinde, yaptırım ve ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengeninbulunup bulunmadığına bakılması gerekir. Kanun koyucunun, iptali istenenkurallarla akaryakıt kaçakçılığının boyutlarını, bu suçlardaki artışı ve suçuntespitindeki güçlükleri dikkate alarak, ekonomik hayatın gereklerine göremezkûr müeyyideleri getirdiği anlaşılmaktadır.
Yukarıda da belirtildiği üzere, yasama organı idarî cezalarıntürleri ve ölçüleri konusunda takdir yetkisine sahiptir. Kanunla yapılandüzenlemelerin etkili bir şekilde hayata geçirilebilmesi bakımından, öngörülenyükümlülüklerin yerine getirilmesini sağlamak ve yasaklanan fiillerinişlenmesini önlemek için belirlenen yaptırımların caydırıcılık fonksiyonunuyerine getirebilmesi gerekmektedir.
5015 sayılı Kanunun 19. maddesinin ilk hâlinde idarî para cezasınıgerektiren fiillerin üç ayrı kategoride tasnif edilerek 7. ve 8. maddelerinihlâlinin en yüksek para cezalarını gerektiren grupta sayıldığı; 23/1/2008tarihli ve 5728 sayılı Kanunla cezalar yeniden belirlenirken anılan maddelerinihlâlinin yine en yüksek para cezalarını öngören grupta yer aldığı; 28/3/2013tarihli ve 6455 sayılı Kanunla yapılan değişiklikle ise para cezalarınınmiktarları artırılırken anılan maddelere aykırı davranılmasının, aynı fıkranın(c) bendinde, (a) bendinde sayılan fiillere göre daha düşük idarî paracezalarına bağlandığı; böylece, yasama organının Kanunun çıkarıldığı 2003yılından itibaren 19. maddede fiilleri ağırlık derecelerine göre gruplandırarakihlâlin önemine göre farklı idarî para cezalarını öngördüğü, itiraz konusukurallarla 7. ve 8. maddelerin ihlâline Kanunun diğer bazı hükümlerine göredaha çok önem atfettiği ve cezaları, caydırıcılık fonksiyonunu yerinegetirebileceğini takdir ettiği maktu cezalar olarak düzenlediğianlaşılmaktadır.
Kararın gerekçesinde, yukarıda nakledildiği gibi, 19. maddeninönceki hâlinde yer alan altıyüzbin lira ile yürürlükteki hâliyle sekizyüzellibinliranın “yüksek” olduğu belirtilmekte ise de, bunun yerindelikle ilgili olduğudüşünülmektedir. Kaldı ki, 19. maddenin 5728 sayılı Kanunla değişik (önceki)hâlinin dördüncü fıkrasında bayiler için mezkûr cezaların; 6455 sayılı Kanunladeğişik (yürürlükteki) hâlinin ikinci fıkrasının (d) bendinde ise, 8. maddeninihlâli hâlinde (c) bendinde yer alan cezanın beşte birinin uygulanacağınınöngörülmesi sebebiyle, itiraz konusu kurallarda yer alan cezalar, anılankurallar yönünden sırasıyla yüzyirmibin lira ve yüzyetmişbin liradır.Dolayısıyla yasama organının, söz konusu yükümlülüklerin ihlâl edilmesiniengellemek amacıyla verileceği belirtilen cezaların, bayiler için beşte birininuygulanmasını öngörerek, işletmelerin sınıfına, dolayısıyla ekonomik durumunagöre bir kademelendirme yaptığı görülmektedir.
Diğer taraftan, kararın gerekçesinde, itiraz konusu kurallardafiilin haksızlık içeriği ile failin kusur durumunun, başka bir ifadeyle fiilinkasıtla veya taksirle işlenip işlenmediğinin dikkate alınmamasının ve ekonomikbüyüklükleri ile sınıflarına göre adil bir denge gözetilmemesinin Anayasayaaykırı olduğu belirtilmektedir.
Öncelikle, idarî cezaları gerektiren fiillerin kasıtlı veyataksirli olarak işlenip işlenmediğinin bir öneminin olmadığı ve söz konusufiillerin işlenmesiyle idarî suçun manevî unsurunun bulunduğu kabul edildiğiiçin, fiilin işlenmiş olmasının idarî cezaların verilmesi bakımından yeterliolduğunu belirtmek gerekmektedir (Ali D. Ulusoy, İdari Yaptırımlar, İstanbul 2013,s. 99, 100). Kuşkusuz kanun koyucunun, failin kusur durumunun dikkatealınmasına imkân veren bir düzenleme yapmayı tercih etmesi de mümkündür. Ancakbu tercih yerindelikle ilgili olup sadece böyle bir düzenleme yapılmamasının vealt ve üst limitler belirlemeden maktu cezalar öngörülmesinin Anayasaya aykırıolduğunu söylemek isabetli görünmemektedir. Aksine, idarî para cezalarının altve üst sınırlarının kanunla belirlenerek fiilin ağırlığına, failin kusuruna veekonomik durumuna göre idarece takdir edilecek cezaların uygulanmasını öngörendüzenlemeler yerine, söz konusu değerlendirmenin esasen yargısal faaliyeteilişkin olması sebebiyle, idareye alt ve üst sınırlar arasında bir takdiryetkisi tanınmadan, ilke olarak maktu olarak belirlenmesinin idarî fonksiyonungereklerine daha uygun olduğu düşünülmektedir.
Dolayısıyla, kanun koyucunun takdir yetkisine dayanarak, fiilinmeydana getireceği neticeleri de dikkate alarak düzenlediği kurallarda hukukdevleti ilkesi ile çelişen bir yön bulunmamaktadır.
Bu sebeplerle, itiraz konusu kuralların Anayasaya aykırıolmadığını ve itirazın reddine karar verilmesi gerektiğini düşündüğümden, iptalyönündeki çoğunluk görüşüne katılmıyorum.
Üye
M. Emin KUZ