ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2015/106
Karar Sayısı : 2016/128
Karar Tarihi : 22.6.2016
R.G. Tarih – Sayı : 23.9.2016 - 29836
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştayİdari Dava Daireleri Kurulu
İTİRAZIN KONUSU: 27.1.1954tarihli ve 6235 sayılı Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Kanunu’na,19.4.1983 tarihli ve 66 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 12. maddesiyleeklenen ek 1. maddenin, Anayasa’nın 135. maddesine aykırılığı ileri sürülerekiptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talebidir
OLAY: Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliğince(TMMOB) veya Odalarca katılım sağlanması düşünülen uluslararası toplantı vekongreler öncesinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığından izin alınması gerektiğinibelirten işlemin iptali talebiyle açılan davada, itiraz konusu kuralınAnayasa’ya aykırılık iddiasını ciddi bulan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.
I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜ
Kanun’un itiraz konusu ek 1. maddesi şöyledir:
“Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliğini veya Odaları temsiletmek üzere uluslararası toplantı ve kongrelere katılmak, BayındırlıkBakanlığından izin alınmasına bağlıdır. Bu izin verilmeden önce, İçişleri veDışişleri Bakanlıkları ile toplantı ve kongrenin konusuna göre diğer ilgiliBakanlıkların görüşleri de alınabilir.”
II- İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN,Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman AlifeyyazPAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, Hicabi DURSUN, Erdal TERCAN, MuammerTOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ’inkatılımlarıyla 23.12.2015 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebininesas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III- ESASIN İNCELENMESİ
2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Fatih ŞAHİN tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılanAnayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- İtirazın Gerekçesi
3. Başvuru kararında özetle, Anayasa’nın 135. maddesi gereğince,merkezi idarenin kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerindekivesayet yetkisinin idari ve mali denetimle sınırlı olması gerektiği, itirazkonusu kuralla TMMOB’yi veya Odaları temsil etmek üzere uluslararası toplantıve kongrelere katılmak için Bayındırlık Bakanlığından izin alma şartıgetirilmesinin, bu kuruluşlar üzerinde Bakanlığa idari ve mali denetiminötesinde, hiyerarşik bir yetki verilmesi anlamına geldiği belirtilerek kuralın,Anayasa’nın 135. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
4. İtiraz konusu kuralla, TMMOB’yi veya Odaları temsil etmek üzereuluslararası toplantı ve kongrelere katılmanın, Bayındırlık Bakanlığından izinalınmasına bağlı olduğu, bu izin verilmeden önce, İçişleri ve DışişleriBakanlıkları ile toplantı ve kongrenin konusuna göre diğer ilgili Bakanlıklarıngörüşlerinin de alınabileceği kural altına alınmaktadır. Bayındırlık Bakanlığı,644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı adıaltında yeniden teşkilatlanmıştır.
5. Anayasa'nın 135. maddesinin birinci fıkrasında, kamu kurumuniteliğindeki meslek kuruluşlarının, belli bir mesleğe mensup olanlarınmüşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak,mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslekmensuplarının birbirleri ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güvenihâkim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunlakurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göreyargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişileri olduğu, beşincifıkrasında ise bu meslek kuruluşları üzerinde devletin idarî ve malî denetimineilişkin kuralların kanunla düzenleneceği belirtilmiştir.
6. Anayasa'nın 123. maddesinde, idarenin kuruluş ve görevleriylebir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği belirtildikten sonra, idareninkuruluş ve görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarınadayandığı hükme bağlanmış, kamu tüzelkişiliğinin, ancak kanunla veya kanununaçıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulacağı ifade edilmiştir.
7. İdarenin bütünlüğü, tekil devlet modelinin yönetim alanındakitemel ilkesidir. İdarenin bütünlüğü ilkesiyle, idari görevleri yerine getirenkurumlar arasında birliğin sağlanması ve idari yapı içinde yer alan kurumlarınbir bütünlük içerisinde çalışması öngörülmüştür. Bu ilke, merkezin denetimi vegözetimi ile hayata geçirilmekte ve yönetimde bütünlüğü sağlamak için başlıcaiki hukuksal araç, “hiyerarşi” ve “idari vesayet”kullanılmaktadır. Bunlardan hiyerarşi, merkezî yönetim içinde yer alan örgütlerve bunlara bağlı birimler arasındaki, idari vesayet ise merkezi yönetim ileyerinden yönetim kuruluşları arasındaki bütünleşmeyi sağlamaktadır.
8. Meslek kuruluşları ve üst kuruluşları, üstlendikleri hizmetleritibariyle Anayasamızda kamu kurumu niteliğinde birer kamu tüzelkişisi olarakyer almışlardır. Bu nitelikleri itibariyle, idari teşkilat bütünü içerisindekamu idareleri, kamu kurumları yanında meslek kuruluşları olarak ayrı birkategoriyi oluşturmaktadırlar. Meslek kuruluşları da idari teşkilat bütünüiçerisinde yer alan kurum ve kuruluşlar gibi Devletin gözetim ve denetiminetabidirler.
9. Genel olarak kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarıüzerindeki devlet denetiminin bir vesayet yetkisi olduğu kabul edilmektedir.Ancak, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarında uygulanması gereken vesayet,Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında öngörülen vesayet yetkisindenfarklıdır. Bu maddede vesayet yetkisinin hangi koşullarda kullanılabileceğiaçıklanmakta olup, bu koşullar, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesineuygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplumyararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması olaraksayılmaktadır. Buna karşın, Anayasa'nın 135. maddesinin beşinci fıkrasında,kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerinde devletin “idari vemali denetiminden” söz edilmektedir. Dolayısıyla, merkezî idarenin kamukurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerindeki denetimi idari ve malidenetimin ötesine geçmemelidir.
10. Anayasa'nın 135. maddesinde, kamu kurumu niteliğindeki meslekkuruluşları ve üst kuruluşlarının maddede belirtilen amaçlar doğrultusundakanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilenusullere göre yargı gözetimi altında gizli oyla seçilen kamu tüzel kişileriolduğu belirtilmiştir. Maddede meslek kuruluşlarının karar ve yönetimorganlarının seçimle göreve gelmesinin öngörülmesi, Devletin idari ve malidenetimine tabi olduklarının belirtilmesi ve sorumlu organlarının görevlerineyargı kararıyla son verilebileceğinin kurala bağlanması, bu kuruluşlarınözerkliğine işaret etmektedir.
11. Özerklik, kişi ve kuruluşların kendi faaliyetlerine ilişkinkararları alma ve uygulama konusunda gerekli yetkiyle donatılmış olmasıanlamına gelmektedir. Bu aynı zamanda kurumların dış etkilere karşı korunmasınıifade eder. Kamu kuruluşlarına özerklik tanınmasının nedeni faaliyetlerinihizmetin gereklerine ve kamu yararına uygun bir şekilde sürdürmelerini güvencealtına almaktır. Bu bağlamda, meslek kuruluşları, idari özerkliklerinin sonucuolarak, kendi seçilmiş organlarıyla merkezi yönetimin müdahalesi olmaksızınserbestçe karar alıp uygulayabilirler. Özerklik, kesin ve yürütülebilir kararalabilme yetkisine sahip olabilmeyi de içerir.
12. Kurumların özerkliğinin hangi unsurları içermesi gerektiği vehangi hâllerde bir kurumun özerk sayılabileceğine yönelik olarak Anayasa'daherhangi bir düzenleme bulunmamaktadır. Dolayısıyla, Anayasa'da belirtilenamacı ya da kamu yararını gerçekleştirmek için kanunla yapılacak olandüzenleme, kanun koyucunun yapacağı tercihlere göre şekillenecektir. Bu konudatakdir yetkisi anayasal ilkelere aykırı olmamak koşuluyla kanun koyucuyaaittir.
13. 6235 sayılı Kanun’un 1. maddesinde, TMMOB ile Odaların,tüzel kişiliğe sahip kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu oldukları ifadeedilmiş, 2. maddesinde, mühendislik ve mimarlık mesleği mensuplarının, müşterekihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genelmenfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak ve meslek disiplinini ve ahlakınıkorumak için gerekli gördüğü bütün teşebbüs ve faaliyetlerde bulunmak,TMMOB’nin görevleri arasında sayılmıştır. Mesleğin gelişimine katkı sağlayanunsurlardan biri de meslek kurallarının uluslararası standartlarakavuşturulmasıdır. Bu bağlamda, TMMOB ile Odaların, uluslararası kuruluşlaraüye olması, toplantı ve kongrelere katılarak bilgi alışverişinde bulunması,mesleğin gelişimi ve uluslararası standartlara kavuşturulması açısından büyükönem taşımaktadır.
14. Günümüzde, küreselleşme ile birlikte gelişen uluslararasıilişkiler, meslek kuruluşlarını da kaçınılmaz olarak etkilemiş, bukuruluşların, uluslararası kuruluşlara üye olması, uluslararası kongre vetoplantılara temsilci göndermek suretiyle iştirak etmesi, meslekifaaliyetlerinin önemli bir kısmı haline gelmiştir. Bu nedenle, organları kendiüyeleri tarafından seçilen, kamu tüzel kişiliğine sahip olan ve meslekmensuplarının ortak çıkarlarını karşılama, mesleğin genel menfaatlere uygunolarak gelişmesini sağlama gibi görevleri bulunan kamu kurumu niteliğindekimeslek kuruluşlarının, mesleğin gelişimi amacıyla uluslararası toplantı vekongrelere, herhangi bir mercinin iznine bağlı olmadan kendi iradesi iletemsilci gönderme yetkisine sahip olması Anayasa 135. maddesi ile öngörülenözerk yapının gereğidir.
15. İtiraz konusu kuralda ise, TMMOB veya Odaların, uluslararasıtoplantı ve kongrelere temsilci göndermesi, 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı olarak yeniden teşkilatlanan BayındırlıkBakanlığının iznine tabi kılınmıştır. TMMOB ile Odaların, tüzel kişiliğe sahipkamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları olduğu ve Anayasa’nın 135. maddesigereğince, merkezî idarenin bu birlikler üzerindeki denetiminin idari ve malidenetimle sınırlandırıldığı gözönünde bulundurulduğunda, uluslararasıorganizasyonlara temsilci gönderebilmelerinin Bakanlığın iznine tabi kılınması,bu kuruluşların mesleki faaliyetlerine idari ve mali denetimin ötesinde birmüdahale niteliği taşımaktadır. Bir başka ifadeyle, adı geçen meslekkuruluşlarının mesleki bir faaliyet niteliğinde olan uluslararası toplantı vekongrelere katılabilmesi için Bakanlıktan izin alma şartı getirilerek bufaaliyetlerinde merkezi idareye bağımlı hale getirilmesi, Anayasa’nın 135.maddesinde kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları için öngörülen idari vemali denetim yetkisiyle bağdaşmamaktadır.
16. Açıklanan nedenlerle, TMMOB veya Odaların uluslararasıtoplantı ve kongrelere temsilci gönderebilmesini idari ve mali denetimyetkisini aşacak biçimde Bakanlığın iznine tabi kılan kural, Anayasa'nın 135.maddesine aykırıdır. İptali gerekir.
17. M. Emin KUZ, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ bu görüşekatılmamışlardır.
IV- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
18. Başvuru kararında özetle, TMMOB veya odaları temsil etmeküzere uluslararası toplantı ve kongrelere katılmak için BayındırlıkBakanlığından izin alma şartı getirilmesinin, telafisi güç veya imkânsızzararların doğmasına sebebiyet vereceği belirtilerek yürürlüğünün durdurulmasıtalep edilmiştir.
27.1.1954 tarihli ve 6235 sayılı Türk Mühendis ve Mimar OdalarıBirliği Kanunu’na, 19.4.1983 tarihli ve 66 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin12. maddesiyle eklenen ek 1. maddeye yönelik yürürlüğün durdurulması talebinin,koşulları oluşmadığından REDDİNE, 22.6.2016 tarihinde OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.
V- HÜKÜM
27.1.1954 tarihli ve 6235 sayılı TürkMühendis ve Mimar Odaları Birliği Kanunu’na, 19.4.1983 tarihli ve 66 sayılıKanun Hükmünde Kararname’nin 12. maddesiyle eklenen ek 1. maddenin, Anayasa’yaaykırı olduğuna ve İPTALİNE, M. Emin KUZ, Kadir ÖZKAYA ile RıdvanGÜLEÇ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 22.6.2016 tarihinde kararverildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Alparslan ALTAN
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
KARŞIOY GEREKÇESİ
6235 sayılı Kanunun ek 1. maddesinin Anayasanın 135. maddesineaykırı olduğuna ve iptaline karar verilmiştir.
Kararın gerekçesinde, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliğiniveya Odaları temsil etmek üzere uluslararası toplantı ve kongrelere katılmayıÇevre ve Şehircilik Bakanlığının iznine bağlayan ve bu izin verilmeden önceİçişleri ve Dışişleri Bakanlıkları ile toplantı ve kongrenin konusuna göreilgili diğer bakanlıkların görüşlerinin alınabilmesini öngören mezkûr hükmün,merkezî idarenin kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerindegerçekleştirebileceği idarî ve malî denetimin ötesinde bir müdahaleye imkântanıdığı ve izin alma şartının bu meslek kuruluşlarını meslekî bir faaliyetniteliğinde olan uluslararası toplantı ve kongrelere katılma faaliyetlerindemerkezî idareye bağımlı hâle getirdiği, bunun da Anayasanın 135. maddesindekamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları için öngörülen idarî ve malîdenetim yetkisiyle bağdaşmadığı belirtilmiştir.
Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının tâbi olacağıilkeler Anayasanın 135. maddesinde belirlenmekte; maddenin beşinci fıkrasındada bu meslek kuruluşları üzerinde Devletin idarî ve malî denetimine ilişkinkuralların kanunla düzenleneceği hükme bağlanmaktadır.
Kararda da belirtildiği üzere, kamu kurumu niteliğindeki meslekkuruluşları Anayasada kamu tüzelkişilikleri olarak öngörülmekte ve “idareninbütünlüğü” ilkesinin gereği olarak, idarî teşkilâtın içinde yer alan diğer kamutüzel kişilerinin üzerinde olduğu gibi bunlar üzerinde de merkezî idareninidarî vesayet yetkisi bulunmaktadır.
Kararda, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınınüzerindeki devlet denetiminin bir vesayet yetkisi olduğu kabul edilse de, bununAnayasanın 127. maddesinin beşinci fıkrasında öngörülen vesayet yetkisindenfarklı olduğu ve 135. maddenin beşinci fıkrasına göre idarî ve malî denetiminötesine geçmemesi gerektiği belirtilmektedir. Esasen, 135. maddede öngörülen“idarî ve malî denetimin” niteliği, denetime ilişkin kuralların kanunladüzenleneceği, dolayısıyla denetimin kapsamının da kanunla belirleneceğiyönündeki beşinci fıkra hükmü sebebiyle sonucu değiştirmeyecektir.
İdarî vesayet yetkisinin kanunla verilmesi ve kapsamının dakanunla belirlenmesi gerekmektedir. Kararda da belirtildiği gibi, bu konudatakdir yetkisi kanun koyucuya aittir. Bu sebeple, merkezi idarenin yerindenyönetim kuruluşlarının işlemleri üzerindeki idarî vesayet yetkisinin kapsamınıbelirlemek için tek tek kanunlara bakmak gerektiği kabul edilmektedir (KemalGözler, İdare Hukuku, C.I, İkinci bs., Bursa 2009, s.219).
İtiraz konusu kural, uluslararası toplantı ve kongrelere katılmayıkanunla merkezî idarenin (ilgili Bakanlığın) iznine bağlamakta, dolayısıyla adıgeçen meslek kuruluşlarının bu faaliyetleri üzerinde bir denetim yetkisiöngörmektedir.
Uluslararası toplantı ve kongrelere katılmanın ilgili Bakanlığıniznine tâbi kılınması, Anayasanın 135. maddesinin üçüncü fıkrasında öngörülen“bu meslek kuruluşlarının kuruluş amaçları dışında faaliyettebulunamayacakları” yönündeki ilkeye uyulup uyulmadığının belirlenmesibakımından gerekli olduğu gibi, mezkûr iznin konusunun 135. maddenin beşincifıkrasında belirtilen “idarî ve malî denetimin” kapsamını aştığı da söylenemez.
Başka bir anlatımla, katılımı düşünülen uluslararası toplantı veyakongrenin, meslek kuruluşunun kuruluş amaçları ile ilgisinin bulunupbulunmadığının ilgili Bakanlıkça incelenerek değerlendirilmesi 135. maddeninüçüncü fıkrasının gereği olduğu gibi, uluslararası toplantı ve kongrelerekatılma faaliyetinin beşinci fıkraya göre idarî ve malî denetimi gerekli kılanyönlerinin bulunduğu da kuşkusuzdur.
Anayasadan kaynaklanan söz konusu yetkinin, kamu kurumu niteliğindekimeslek kuruluşlarının idarî özerkliklerini zedeleyeceğinin ve bunları merkezîidareye bağımlı hâle getireceğinin kabulü, Anayasada açıkça öngörülen mezkûrdenetim yetkisini kullanılamaz hâle getirir.
Diğer taraftan, söz konusu idarî ve malî denetim kapsamında ilgiliBakanlıktan izin alınmasını öngören düzenleme, iptal kararının gerekçesindebelirtilen “meslek kurallarının uluslararası standartlara kavuşturulması” veya“mesleğin gelişimi amacıyla uluslararası toplantı ve kongrelere … kendi iradesiile temsilci gönderme” gibi hususlarda engel oluşturacak veya meslekkuruluşunun yerine geçerek karar verme anlamına gelecek bir düzenleme olarak dadeğerlendirilemez.
Anayasa Mahkemesi de, 1136 sayılı Avukatlık Kanununa 3003 sayılıKanun ile eklenen ve Türkiye Barolar Birliğini veya Baroları temsil etmek üzereuluslararası toplantı ve kongrelere katılmayı Adalet Bakanlığının izninebağlayan ek 2. maddenin Anayasaya aykırılığı iddiasını da içeren iptaldavasında verdiği 1/3/1985 tarihli ve E.1984/12, K.1985/6 sayılı Kararında,Anayasada kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları olarak kamutüzelkişiliğine sahip olmaları öngörülen ve bu nitelikleri itibariyle idarîteşkilât bütünü içerisinde yer alan bu kuruluşların da “ayırım yapılmaksızın şuveya bu şekilde ve değişik etkinlikte Devletin gözetim ve denetimine tâbi”olduklarına ve “niteliği yasa ile açıkça belirlenen bu (izin) yöntem(inin),Anayasanın 135. maddesinin bu kuruluşlar üzerinde Devlete tanıdığı denetimyetkisinin sınırları içerisinde” olduğuna hükmetmiştir.
Bu sebeplerle, iptal talebinin reddine karar verilmesi gerektiğinidüşündüğümüzden, iptal yönündeki çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.
Üye
M.Emin KUZ
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ