ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
EsasSayısı : 2015/13
KararSayısı : 2015/108
KararTarihi : 25.11.2015
R.G.Tarih-Sayı : 15.12.2015- 29563
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Trabzon Bölge İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 10.2.1954tarihli ve 6245 sayılı Harcırah Kanunu'nun 33. maddesine, 21.4.2005 tarihli ve5335 sayılı Kanun'un 4. maddesi ile eklenen (d) fıkrasında yer alan ".veher defasında on gün ile sınırlı olmak." ibaresinin Anayasa'nın 10. ve18. maddelerine aykırılığının ileri sürülerek iptaline karar verilmesitalebidir.
OLAY: Davacının,konaklama giderinin ödenmesi talebiyle yaptığı başvurunun reddi üzerine açtığıtam yargı davasında itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısınavaran Mahkeme, iptali için başvurmuştur.
I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜ
Kanun'un itiraz konusu kuralı da içeren 33. maddesi şöyledir:
"Yurtiçinde verilecek gündeliklerin miktarı:
Madde 33- (Değişik: 11/12/1981 - 2562/12 md.)
a. Bu Kanun gereğince verilecek yurtiçi gündeliklerinin miktarıher yıl bütçe kanunları ile tespit olunur.
b. Devamlı ikamet ettikleri yerler dikkate alınarak kurumlarıncabelirlenen görev merkezi, mıntıka merkezi ve grup merkezi dışına teftiş,denetim, inceleme veya soruşturma görevi ile gönderilen Devlet Denetleme KuruluÜyeleri ile geçici uzmanları, Sayıştay Denetçi ve Yardımcıları, BaşbakanlıkYüksek Denetleme Kurulu Başkan, Üye, Uzman Müşavir, Uzman ve UzmanYardımcıları, Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu Müfettişleri, SilahlıKuvvetler Denetleme ve Tetkik Kurulları Başkan ve Üyeleri, 5018 sayılı KamuMali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine göre atanan İç Denetçiler,Bakanlık, Müsteşarlık ve Bağımsız Genel Müdürlük Müfettiş ve MüfettişYardımcıları, Aile ve Sosyal Politikalar Denetçileri ve Aile ve SosyalPolitikalar Denetçi Yardımcıları, Enerji ve Tabii Kaynaklar Denetçileri veEnerji ve Tabii Kaynaklar Denetçi Yardımcıları, Maliye Bakanlığı VergiMüfettişleri ve Vergi Müfettiş Yardımcıları, Bankalar Yeminli Murakıp veMurakıp Yardımcıları, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunda görevliBankacılık Uzmanı, Hukuk Uzmanı ve Bilişim Uzmanı ile bunların yardımcıları,Yükseköğretim Denetleme Kurulu Başkanı ve üyeleri, Bakanlıklar Merkezteşkilatına dahil Kontrolör ve Stajyer Kontrolörler, Hazine MüsteşarlığıSigorta Denetleme Uzman ve Uzman Yardımcıları ile Aktüer ve AktüerYardımcıları, İçişleri Bakanlığı Dernekler Denetçisi ve Dernekler DenetçiYardımcıları, Diyanet İşleri Başkanlığı ile Toprak ve Tarım ReformuMüsteşarlığı Müfettiş ve Müfettiş Yardımcıları, Çalışma Bakanlığı İşMüfettişleri ve Yardımcıları ile İş Güvenliği Müfettişleri ve Yardımcıları,Sosyal Sigortalar Kurumu Sigorta Müfettiş ve Müfettiş Yardımcıları, MaarifMüfettişleri ve Maarif Müfettiş Yardımcıları, Akaryakıt İkmal ve NATO POLTesisleri İşletme Başkanlığı Müfettiş ve Müfettiş Yardımcıları Sosyal GüvenlikDenetmenleri ve Sosyal Güvenlik Denetmen Yardımcıları, Sağlık Denetçileri veSağlık Denetçi Yardımcıları ile Defterdarlık Kontrol Memurlarından;
(1) Türkiye düzeyinde teftiş, denetim ve inceleme yetkisine haizbulunanlara birinci derece kadrolu memur için tespit olunan gündelik miktarının1,3 katı,
(2) Bölge düzeyinde teftiş, denetim veya inceleme yetkisine haizbulunanlara birinci derece kadrolu memur için tespit olunan gündelik miktarının1,1 katı,
(3) İl düzeyinde teftiş, denetim veya inceleme yetkisine haizbulunanlara birinci derece kadrolu memur için tespit olunan gündelik miktarının0,9 katı,
Gündelik olarak ödenir.
(Ek parağraf: 14/1/1988 - KHK - 311/14 md.; değişik: 31/7/2003 -4969/1 md.) Bu şekilde gündelik ödenenlerden, yatacak yer teminiiçin ödedikleri ücretleri belgelendirenlere, belge bedelini aşmamak üzere,gündeliklerinin tamamına kadar olan kısmı ayrıca ödenir.
(Ek parağraf: 4/4/2015-6645/80 md.) Bu fıkrakapsamında kurumlarına ait teftiş, denetim, inceleme veya soruşturma amacıylamemuriyet mahalli dışına görevlendirilenlere, bu mahaller içindeki görevlerineilişkin kurumlarınca taşıt sağlanamaması hâlinde yol masrafı; acil ve zorunluhâllerde taksi, diğer durumlarda ise mutat taşıt üzerinden ödenir. Ancak buamaçla verilecek yol masrafı her gün için, müstahak oldukları gündelik tutarınıaşamaz. Memuriyet mahalli dışında, takip edilmesi gereken yolun dışında bir yoldanveya kullanılması gereken taşıt aracından başka bir araçla yolculukyapılmasının işin aciliyetine veya gereğine göre zorunlu olması hâlinde ise buyol ve taşıt aracına ilişkin yol masrafı gerçek masraf üzerinden verilir.
c) (Değişik: 14/1/1988 - KHK - 311/14 md.) DevletTiyatroları ve Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlükleri ile Müdürlükleri,Cumhurbaşkanlığı ve Devlet Senfoni Orkestraları, Oda Orkestraları, Devlet TürkHalk Müziği Korosu, Devlet Klasik Türk Müziği Korosu, Devlet Çoksesli Müzik Korosuve Devlet Halk Dansları Topluluğu tarafından düzenlenecek yurtiçi sanatfaaliyetlerine münferiden ve topluca katılan sanatçılarla diğer görevlilerekanunlara göre kurumlarınca karşılanan seyahat ve ikamet giderlerine ilaveolunarak, 2 nci derece kadrolu memur için tespit olunan gündelik miktarlarının2 katı gündelik olarak verilir.
d) (Ek: 21/4/2005 - 5335/4 md.) Bu Kanun hükümlerinegöre gündelik ödenenlerden ( (b) fıkrasına göre gündelik ödenenler hariç) yurtiçinde yatacak yer temini için ödedikleri ücretleri belgelendirenlere, belgebedelini aşmamak ve her defasında on gün ile sınırlı olmak üzeregündeliklerinin tamamına kadar olan kısmı ayrıca ödenir."
II- İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN,Alparslan ALTAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, BurhanÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI,Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN ve KadirÖZKAYA'nın katılımlarıyla 18.2.2015 tarihinde yapılan ilk incelemetoplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesineOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III- ESASIN İNCELENMESİ
2. Başvuru kararları ve ekleri, Raportör VolkanHAS tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanunhükmü, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleriile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüpdüşünüldü:
A- İtirazın Gerekçesi
3. Başvuru kararındaözetle, itiraz konusu kuralla, memuriyet mahalli dışında geçicigörevlendirilen kamu görevlisine ödenecek konaklama giderinin on gün süreylesınırlandırılmasının, kamu yararı gereğince idare tarafından tek taraflı olarakgörevlendirilen kamu görevlisinin, asli görev yerinin dışındaki konaklamagiderlerini büyük ölçüde kendisinin karşılaması sonucunu doğurduğu, bu durumunilgilinin mağduriyetine ve karşılıksız çalıştırılmasına yol açtığı, kuralınangarya yasağına aykırı olduğu, 6245 sayılı Kanun'un 33. maddesinin (b)fıkrasında sayılı unvanlara sahip denetim personelinin geçicigörevlendirilmeleri hâlinde ödenecek konaklama giderinde süre yönünden bir üstsınır öngörülmemekte iken diğer kamu personeli yönünden bir üst sınırıngetirildiği, bu kişiler arasında böyle bir ayrım yapılmasının haklı bir nedenedayanmadığı ve eşitlik ilkesinin ihlal edildiği belirtilerek kuralın, Anayasa'nın 10. ve 18. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
4. 6216 sayılı AnayasaMahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 43. maddesinegöre itiraz konusu kural, ilgisi nedeniyle Anayasa'nın 2. maddesi yönündenincelenmiştir.
5. 6245 sayılı Kanun'un 33. maddesinin (d) fıkrasıyla, aynımaddenin (b) fıkrasında sayılan unvanlara sahip ve teftiş, denetim,inceleme veya soruşturma ile görevlendirilen denetim personeli hâricindekidiğer kamu görevlilerine de geçici görevlendirilmeleri sebebiyle yurt içindeyatacak yer temini için ödedikleri ücretleri belgelendirmeleri üzerine, belgebedelini aşmamak ve her defasında on gün ile sınırlı olmak üzeregündeliklerinin tamamına kadar olan kısmının (konaklama gideri) ayrıca ödenmesihükme bağlanmış olup söz konusu fıkrada yer alan ".ve herdefasında on gün ile sınırlı olmak." ibaresi itiraz konusu kuralıoluşturmaktadır.
6. Anayasa'nın 2.maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti'nin sosyal bir hukuk devleti olduğubelirtilmiştir. Bu maddede belirtilen sosyal hukuk devleti, temel hak veözgürlükleri en geniş ölçüde gerçekleştiren ve güvence altına alan, toplumsalgerekleri ve toplum yararını gözeten, kişi ve toplum yararı arasında dengekuran, toplumsal dayanışmayı en üst düzeyde gerçekleştiren, güçsüzleri güçlülerkarşısında koruyarak eşitliği, sosyal adaleti sağlayan, çalışma hayatınıngelişmesi için önlemler alarak çalışanları koruyan, sosyal güvenlik sorunlarınıçözmeyi yüklenmiş, ülkenin kalkınmasıyla birlikte ulusal gelirin sosyalkatmanlar arasında adaletli biçimde sağlanmasını amaç edinmiş devlettir.Güçsüzleri güçlülere ezdirmemek ilkesi, herkesi, bu arada çalışanları,emeklilerle yaşlıları, durumlarına uygun düzenlemelerle sağlıklı, mutlu vegüven içinde yaşatmayı gerektirir.
7. Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamuhizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri yerine getiren kamugörevlileri, kamu hizmetinin iyi işlemesi, idarenin fonksiyonlarını rasyonel veverimli olarak yerine getirebilmesi için kanunlarda yer alan kurallarçerçevesinde, yetkili idari makamlarca bulundukları yerden başka bir yerdegeçici olarak görevlendirilebilirler. Geçici görevlendirme işlemi sonucundagörev yeri değişen kamu görevlisinin, maddi açıdan yapmak zorunda olduğuharcamalara yönelik olarak kanunlarda çeşitli hükümlere yer verilmiştir.
8. Genel, katma ve özel bütçeli idarelerde, bunlara bağlı sabit vedöner sermayeli kurumlarda, özel kanunlarla kurulmuş banka ve teşekküllerdeharcırah ödenmesini gerektiren hizmet yapılması hâllerinde uygulanacakkuralları içeren bir gider kanunu olan 6245 sayılı Kanun'a göre harcırah(yolluk) ödemesi, kamu hizmetinin gerektirdiği durumlarda, bu hizmet içingörevlendirilen kişilerin katlanacakları giderleri karşılamak üzere yapılanparasal bir idari işlemdir. Başka bir deyişle, görevlendirilen kişilere,katlandıkları zorunlu giderlerin karşılığı olarak yapılan bir ödemedir. Kanun'agöre yapılan ödemelerin tümü, harcırahtır. Görevin özelliğine, harcıraha hakkazanan kişinin durumuna göre, harcırah unsurlarından birinin veya birkaçınınödenmemesi, kimi durumlarda harcırah unsurlarının tek tek hesaplanmasıyönteminden ayrılınarak başka isimler altında belirli bir ödeme yapılması,ödemenin Kanun'a göre harcırah niteliğini değiştirmemektedir. Bu bağlamdaitiraz konusu kural gereğince, 33. maddenin (b) fıkrasında sayılı unvanlıdenetim personeli dışındaki kamu görevlilerine, geçici görevlendirildikleriyerlerdeki konaklamaları dolayısıyla yaptıkları giderleri karşılamak amacıylakendilerine yapılan ödemeler, ücret niteliğinde olmayıp harcırahtır.
9. Kamu görevlileri ilekamu idareleri arasındaki hizmet ilişkileri kural işlemlerle düzenlenmektedir.Kamu görevlileri, belirli bir statüde, nesnel kurallara göre hizmetyürütmektedir. Kamu görevlilerinin geçici olarak görevlendirilmeleri de kamuyararı ve hizmet gerekleri doğrultusunda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu,tâbi oldukları kurumların özel düzenlemeleri ve ilgili diğer mevzuat hükümleriuyarınca gerçekleştirilmektedir.
10. Geçici görevlendirilme sebebiyle asıl görev yeri dışındakonaklamak durumunda kalan kamu görevlilerinin, maddi açıdan belli bir külfetlekarşı karşıya kalmaları ve bu külfetin, kamu hizmetinin yürütülmesindenkaynaklanması nedeniyle kamuca karşılanması gerektiğinden konaklamagiderinin ödenmesini on gün ile sınırlayan itiraz konusu kural, sosyal hukukdevleti ilkesiyle bağdaşmamaktadır.
11. Açıklanan nedenlerle itiraz konusu kural, Anayasa'nın 2.maddesine aykırıdır. İptali gerekir.
12. Serdar ÖZGÜLDÜR ve Serruh KALELİ bu sonuca farklı gerekçeylekatılmışlardır.
13. Zühtü ARSLAN, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN ve M. Emin KUZ busonuca katılmamışlardır.
14. Kural, Anayasa'nın 2. maddesine aykırı bulunarak iptaledildiğinden, Anayasa'nın 10. ve 18. maddeleri yönünden ayrıca incelenmesinegerek görülmemiştir.
IV- HÜKÜM
10.2.1954 tarihli ve 6245 sayılı Harcırah Kanunu'nun 33.maddesine, 21.4.2005 tarihli ve 5335 sayılı Kanun'un 4. maddesi ile eklenen (d)fıkrasında yer alan ".ve her defasında on gün ile sınırlıolmak." ibaresinin Anayasa'ya aykırı olduğuna veİPTALİNE, Zühtü ARSLAN, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN ile M. EminKUZ'un karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA¸ 25.11.2015 tarihinde karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Alparslan ALTAN
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. 6245 sayılı Harcırah Kanunu'nun 33. maddesine, 21.4.2005tarihli ve 5335 sayılı Kanun'un 4. maddesi ile eklenen (d) fıkrasında yer alan"... ve her defasında on gün ile sınırlı olmak..." ibaresininiptaline karar verilmiştir.
2. İptal edilen ibarenin de içinde bulunduğu ve "Yurtiçindeverilecek gündeliklerin miktarı" başlıklı 33. maddenin (d) fıkrasında,aynı maddenin (b) fıkrasında sayılan unvanlara sahip ve teftiş, denetim,inceleme veya soruşturma ile görevlendirilen denetim personeli haricindekidiğer kamu görevlilerine de, geçici görevlendirilmeleri nedeniyle yurt içindeyatacak yer temini için ödedikleri ücretleri belgelendirmeleri üzerine, belgebedelini aşmamak ve her defasında on gün ile sınırlı olmak üzeregündeliklerinin tamamına kadar olan kısmının ayrıca ödeneceği öngörülmüştür.
3. Çoğunluk, geçici görevlendirme sonucu ödenmesi öngörülenkonaklama giderinin her defasında on günle sınırlandırılmasını Anayasa'nın 2.maddesinde güvence altına alınan sosyal hukuk devletine aykırı bulmuştur.Çoğunluğa göre, "Geçici görevlendirme sebebiyle asıl görev yeri dışındakonaklamak durumunda kalan kamu görevlilerinin, maddi açıdan belli bir külfetlekarşı karşıya kalmaları ve bu külfetin, kamu hizmetinin yürütülmesindenkaynaklanması nedeniyle kamuca karşılanması gerektiğinden konaklama giderininödenmesini on gün ile sınırlayan itiraz konusu kural, sosyal hukuk devletiilkesiyle bağdaşmamaktadır".
4. Her ne kadar iptal kararında "sosyal hukuk devleti"kavramından bahsedilerek anayasal denetim bu ilke üzerinden yapılmışsa dagerekçe sosyal devlet ilkesine dayandırılmıştır. Anayasa'nın 2. maddesine göre,"Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millî dayanışma ve adaletanlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı,başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik ve sosyal birhukuk Devletidir". Bu maddenin yazım biçiminden hareketle, hukukdevletinin Cumhuriyetin temel niteliklerinden biri olmanın ötesinde, diğernitelikleri de tamlayan en temel nitelik olduğu söylenebilir. Ancak bu durum,söz konusu niteliklerin müstakil anlamlarının olmadığı, mutlaka hukuk devletiilkesiyle birlikte kullanılmaları gerektiği şeklinde anlaşılamaz. Demokrasi velaiklik gibi sosyal devlet de hukuk devletinden bağımsız olarakdeğerlendirilebilecek bir ilke niteliğindedir. Nitekim, iptal gerekçesindehukuk devletine aykırılık konusunda herhangi bir açıklama yapılmamıştır.
5. Sosyal devlet, çoğunluk kararında da ifade edildiği üzere,milli gelirin sosyal katmanlar arasında adaletli biçimde dağılımını sağlamayaçalışan devlettir. Devlet, bunu yaparken hiç kuşkusuz mali imkanlarınyeterliliğini gözetecektir. Bu anlamda, Anayasa'nın 2. maddesinde yer verilensosyal devlet ilkesinin devlete yüklediği yükümlülükleri, Anayasa'nın 65.maddesiyle birlikte değerlendirmek gerekecektir. "Devletin iktisadî vesosyal ödevlerinin sınırları" başlıklı bu maddeye göre, "Devlet,sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, bu görevlerinamaçlarına uygun öncelikleri gözeterek malî kaynaklarının yeterliliği ölçüsündeyerine getirir."
6. Kamu görevlileri, kamu hizmetinin aksamadan yerine getirilmesiamacıyla kanunda belirtilen şartlar çerçevesinde ikamet ettikleri yerden başkayerde geçici olarak görevlendirilebilmektedir. İtiraz konusu kuralın da içindebulunduğu Harcırah Kanunu bu görevlendirme gereği yapılan harcamaları karşılamayayönelik düzenlemeler içermektedir. Harcırah, geçici görevlendirilen kamugörevlilerinin geçici görev sırasındaki harcamalarını karşılamaya yöneliködemeleri ifade etmektedir. Harcırah, farklı isimler altında ödense de, birücret değildir. Harcırah Kanunu'nun 3. maddesine göre, harcırah "BuKanuna göre ödenmesi gereken yol masrafı, gündelik, aile masrafı ve yerdeğiştirme masrafından birini, birkaçını veya tamamını" ifadeetmektedir. Gündelik (yevmiye), harcırah verilmesini gerektirengörevlendirmelerde kamu görevlilerine iaşe, ibate (barındırma) gibi giderlerinikarşılamak üzere, Kanun'un 42. maddesi uyarınca bir yılda 180 güne kadaryapılan ödemelerdir.
7. İtiraz konusu ibareyle, konaklama için yaptıkları ödemeleribelgelendiren kamu görevlilerine, iaşe ve ibate için kendilerine ödenengündeliklerin yanı sıra konaklama giderlerinin de ilave olarak, on güne kadar,ödenmesi imkanı getirilmektedir. On günden sonraki görevlendirmelerde bu ilaveödemenin yapılması mümkün olmamaktadır. Ancak, bu durumda da aynı Kanun'un 42.maddesi uyarınca kamu görevlilerine 180 güne kadar gündelik ödenmeye devamedileceği açıktır.
8. Kamu görevlileri statü hukukuna tabi olarak çalışmaktadırlar.Başka bir ifadeyle, bu statüyü kabul ederek kamu görevine giren kişiler, sahipolacakları hak ve yükümlülüklerin neler olduğunu bilmektedirler. Bu anlamda,kamu görevlilerinin gerektiğinde bulundukları yer dışında geçici olarakgörevlendirilebileceklerini, bu görevlendirme halinde harcamalar karşılığındakendilerine belli miktarlarda harcırah ödeneceğini bilmedikleri söylenemez.Başka bir ifadeyle, geçici görevlendirme halinde, itiraz konusu kurallaöngörülen on güne kadar ilave konaklama ücretini alabilecekleri, on günü aşangörevlendirmelerde bu ücretin ödenmeyeceği, ancak 180 güne kadar gündeliködenmesine devam edileceği, görevi kabul eden kamu görevlisince bilinmektedir.
9. Hiç kuşkusuz, geçici olarak görevlendirildiklerinde kamugörevlilerinin yaptıkları harcamaların tam olarak karşılanması gerektiğisöylenebilir. Bu bir temenni olabilirse de, sosyal devletin gerektirdiği biranayasal zorunluluk olarak kabul edilemez. Sosyal devlet ilkesini, Devletinkamu görevlilerinin her türlü harcamalarını karşılamaya yetecek ölçüde ödemedebulunmasını zorunlu kılan bir ilke olarak yorumlamak, Anayasa'nın 65. maddesinianlamsız hale getirebilecektir. Bu durumda, çalışanların yürüttükleri görevkarşılığında aldıkları ücretten, fazla mesai ödemelerine kadar her türlüödemenin yetersizliğinden söz edilebilecektir. Anayasa'nın 65. maddesiningerekçesinde ifade edildiği gibi, mali kaynakların zorlanması ekonomik istikrarıbozabilecek, bu da Devletin ekonomik ve sosyal ödevlerinin aksaması sonucunudoğurabilecektir. Yine gerekçede belirtildiği üzere, bu durumdan"herşeyden önce, bu haklardan yararlanacak olan şahıslar zarargörür."
10. Diğer yandan, itiraz konusu kuralın Anayasa'nın 10. maddesindekorunan eşitlik ilkesi ve 18. maddesinde düzenlenen angarya yasağıylabağdaşmadığı da söylenemez. Kanun'un 33. maddesinin (b) fıkrasında sayılanunvanlara sahip ve teftiş, denetim, inceleme veya soruşturma ilegörevlendirilen denetim personeline konaklama giderinde görevlendirme süresineilişkin bir sınırlama getirilmemiştir. Denetim hizmetlerinin önemi vesürekliliği dikkate alınarak, bu görevliler bakımından ayrı düzenleme yapılmasımümkündür. Denetim personeli ile itiraz konusu kuralda ifade edilen diğer kamugörevlileri aynı hukuki durumda bulunmadıklarından, bunların konaklamagiderlerinin karşılanmasında farklılıkların olması eşitlik ilkesine aykırılıkteşkil etmemektedir.
11. Öte yandan, kamu görevlileri yukarıda ifade edildiği üzerestatü hukukuna tabi olarak, hangi hak ve yükümlülüklere sahip olduklarınıbilerek ve kendi rızaları ile kamu hizmetine girmektedirler. Herhangi birzorlama olmadan, serbest iradeleriyle kabul ettikleri bu statünün gereği olarakbulundukları yerin dışında geçici görevlendirildiklerinde kendilerinegündeliklerine ilave olarak on güne kadar konaklama ücretinin ödeneceğinibildikleri açıktır. Bu şekilde geçici olarak görevlendirilmeleri zorla çalıştırmave angarya olarak kabul edilemez.
Sonuç olarak, 2005 yılında yapılan kanuni değişiklikle, denetimelemanları dışında kalan kamu görevlilerine ilave imkan şeklinde getirilenkonaklama ödemesinin on günle sınırlandırılması Anayasa'ya aykırılık teşkiletmemektedir.
Açıklanan gerekçelerle, çoğunluğun iptal yönündeki kararınakatılmıyoruz.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
M. Emin KUZ
DEĞİŞİK GEREKÇE
"Devlet Memurları Kanunu ve Türkiye Cumhuriyeti EmekliSandığı Kanunu ile Diğer Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde DeğişiklikYapılmasına Dair Kanun Tasarısı", Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) Planve Bütçe Komisyonunda "Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde KararnamelerdeDeğişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı" başlığı altında değiştirilerekTBMM Genel Kurulu'na sevkedilmiş ve 21.4.2005 tarih ve 5335 sayılıKanun olarak kabul edilmiş ve 27.4.2005 tarih ve 25798 sayılı ResmîGazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Bu Kanun'un 4. maddesiyle 10.2.1954 tarih ve 6245 sayılı HarcırahKanunu'nun 33. maddesine eklenen (d) fıkrasında yer alan ". ve herdefasında on gün ile sınırlı olmak." ibaresinin iptali istemiyle TrabzonBölge İdare Mahkemesince yapılan itiraz başvurusunun incelenmesinde; anılanfıkranın "Kanun Tasarısı"nda yer almadığı ve bu fıkranın TBMMPlân ve Bütçe Komisyonunca Tasarı metnine eklendiği anlaşılmaktadır.
Anayasa'nın 88. maddesinde "Kanun teklif etmeye BakanlarKurulu ve milletvekilleri yetkilidir.
Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisindegörüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir." denilmektedir.Anayasa'nın 88. maddesinin birinci fıkrasının ihlâli sonucu bir yasalaştırmasöz konusuysa, bu konudaki ihlâl Anayasa'nın 148. maddesi anlamında bir"şekil sakatlığı"na değil, doğrudan 88. maddesine aykırı düşer veyapılacak anayasal denetimin, "şekil bakımından" değil, "esasbakımından" söz konusu olması gerekir. 88. maddenin ikinci fıkrasındaki"Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülmeusul ve esasları İçtüzükle düzenlenir" hükmünün de, bu açıklamaçerçevesinde yorumlanması ve bu düzenlemenin aynı maddenin birinci fıkrasındakianayasal hüküm doğrultusunda anlaşılması ve hüküm ifade etmesi gerekir. Yani,birinci fıkraya aykırı bir durum söz konusu ise artık ortada doğrudan birAnayasa ihlâli söz konusu olacak ve Anayasa'nın bu hükmünün bir tekrarındanibaret olan TBMM İçzüğü'nün 35. maddesinin ihlâli nedeniyle, Anayasa'nın148. maddesinde belirtilen (ve son oylamaya ilişkin olmadığından kanununiptalini gerektirmeyen) bir şekil sakatlığından ve şekil denetiminden değil;88. maddenin birinci fıkrasının ihlâli sonucu esası ilgilendiren birsakatlıktan ve esas denetimden söz edilebilecektir.
Davanın somutu ile ilgili olarak düzenleme öngören TBMMİçtüzüğü'nün "Komisyonların yetkisi, toplantı yeri ve zamanı"başlıklı 35. maddesinin ilgili bölümleri şöyledir: "Komisyonlar, kendilerinehavale edilen kanun tasarı ve/veya tekliflerini aynen veya değiştirerek kabulveya reddedebilirler; birbirleriyle ilgili gördüklerini birleştirerekgörüşebilirler ve Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığınca kendilerineayrılan salonlarda toplanırlar.
Ancak, komisyonlar, 92 nci maddedeki özel durum dışında kanunteklif edemezler, kendilerine havale edilenler dışında kalan işlerleuğraşamazlar. Başkanlık Divanının kararı olmaksızın Genel Kurulun toplantısaatlerinde görüşme yapamazlar ve kanun tasarı ve tekliflerini bölerek ayrıayrı metinler halinde Genel Kurula sunamazlar."
İçtüzüğün 35. maddesinin yukarıdaki açık metninden de açıkçaanlaşılacağı üzere, komisyonların kendilerine havale edilen kanun tasarı vetekliflerini görüşme yetkileri sınırlandırılmış olup, komisyonların İçtüzüğün92 nci maddesindeki özel durum dışında (genel veya özel af ilanını içeren kanuntasarı ve teklifleri) kanun teklif etme yetkileri yoktur. Yukarıdabelirtilen yasa değişikliği Bakanlar Kurulunca önerilen Tasarı metnindeolmadığı halde Plân ve Bütçe Komisyonu tarafından Tasarı metnine ilaveedilerek kanunlaştırıldığından; bu durum Anayasa'nın 88. maddesinin birincifıkrasına (dolayısiyle de bu hükmün açıklaması mahiyetinde bulunan TBMMİçtüzüğü'nün 35 inci maddesine) açıkça aykırı düşmektedir.
Anayasa'nın 88. maddesinin birinci fıkrasının açık âmir hükmükarşısında, TBMM İçtüzüğü'nün 87 nci maddesi gerekçe gösterilerek, görüşülmekteolan bir tasarı veya teklifin konusu olmayan "başka" kanunlarda ek vedeğişiklik getiren "yeni bir kanun teklifi mahiyetindeki" değişikliklerin "Genel Kurul" tarafından da yapılamayacağı açıktır.
Anayasa'nın 148. maddesindeki "Kanunların şekil bakımındandenetlenmesi, son oylamanın, öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı.hususları ile sınırlıdır." hükmünün de bu belirlemeye etkisininolamayacağı kuşkusuzdur. Gerçekten, 88 nci maddenin birinci fıkrasına açıkçaaykırı bir yasama faaliyeti sözkonusu olduğundan, Genel Kurulca öngörülençoğunlukla yapılacak bir "son oylama"nın belirtilen Anayasa'yaaykırılığı düzelteceği kabul edilemez. Ancak 88 inci maddenin birinci fıkrasınauygun bir yasama faaliyeti içerisinde 148 inci maddedeki "şekildenetimi" kuralı işletilebilir. Davanın somutunda ise yukarıda açıklandığıüzere, aksi yönde bir yasama faaliyeti bulunduğu görüldüğünden; 148 incimaddenin bu davanın somutunda uygulama kabiliyeti bulunmamaktadır. (Bu konudakibir inceleme için bkz.: Torba Yasalar ve Yasama sürecindeki İçtüzükHükümlerinin Şekil Denetimi Sorunu, Hıfzı DEVECİ, TBB Dergisi, 2015 (117) s.55-90)
Esasen Anayasa Mahkemesinin 25.12.2008 tarih ve E.2008/71,K.2008/183 sayılı kararına (RG 9.4.2009, Sayı:27195) konu iptal davasıbaşvurusunun içeriğinden de, bu şekildeki bir uygulamanın TBMM İçtüzüğü'nün 35.maddesine aykırı düştüğünün TBMM Başkanlığınca saptandığı ve ilgili komisyonakabul edilen tasarı metninin iade edilmesine karşılık, ilgili komisyonca iadeedilen tasarı metninin yeniden bir üst yazı ile Genel Kurulun onayına sunulmaküzere TBMM Başkanlığına geri gönderildiği ve akabinde yasalaştığıanlaşılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle; 6245 sayılı Kanun'un 33. maddesinin (d)fıkrasında yer alan ". ve her defasından on gün ile sınırlı olmak."ibaresinin Anayasa'nın 88. maddesine aykırı düşmesi nedeniyle bu gerekçeyleiptaline karar verilmesi gerektiği kanaatine ulaştığımızdan, iptal kararına budeğişik gerekçeyle katılıyoruz.
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ