ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2015/17
Karar Sayısı : 2015/20
Karar Tarihi : 5.3.2015
R.G. Tarih-Sayı : 19.6.2015 –29391
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : DanıştayBeşinci Dairesi
İTİRAZIN KONUSU : 24.11.2004tarihli ve 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 3. maddesinin beşincifıkrasının, 2.1.2014 tarihli ve 6514 sayılı Kanun'un 52. maddesiyledeğiştirilen ikinci cümlesinin Anayasa'nın 2., 18. ve 50.maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi istemidir.
I- OLAY
Davacı tarafından, aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarıncayürütülecek nöbet hizmetlerinin esaslarını düzenleyen 9.4.2014 tarihli ve2014/12 sayılı Türkiye Halk Sağlığı Kurumu Genelgesi'nin bazı hükümlerininiptali istemiyle açılan davada, itiraz konusu kuralın Anayasa'yaaykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
Kanun'un itiraz konusu kuralın da yer aldığı 3. maddesinin beşincifıkrası şöyledir:
"Sözleşme yapılan aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarına,657 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendine göre belirlenen en yüksek brütsözleşme ücretinin aile hekimi için (6) katını, aile sağlığı elemanı için (1,5)katını aşmamak üzere tespit edilecek tutar, çalışılan ay sonuçlarının ilgilisağlık idaresine bildiriminden itibaren onbeş gün içerisinde ödenir. Ailehekimlerine ve aile sağlığı elemanlarına 657 sayılı Kanunun ek 33 üncümaddesinde belirtilen yerlerde haftalık çalışma süresi ve mesai saatleridışında ayda asgari sekiz saat; ihtiyaç hâlinde ise bu sürenin üzerinde nöbetgörevi verilir. Bunlara entegre sağlık hizmeti sunulan merkezlerdeartırımlı ücretten yararlananlar hariç olmak üzere, 657 sayılı Kanunun ek 33üncü maddesi çerçevesinde nöbet ücreti ödenir."
B- Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları
Başvuru kararında, Anayasa'nın 2., 18. ve 50. maddelerinedayanılmış, Anayasa'nın 7., 17., 56. ve 128. maddeleri ise ilgili görülmüştür.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri gereğince Zühtü ARSLAN,Serruh KALELİ, Alparslan ALTAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, RecepKÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Celal Mümtaz AKINCI,Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN ve KadirÖZKAYA'nın katılımlarıyla 5.3.2015 tarihinde yapılan ilk incelemetoplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesineOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Berrak YILMAZ tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralı, dayanılan veilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasamabelgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Başvuru kararında, kamu görevlisi olan ve olmayan tabipler ilesağlık personelinin, idare ile koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamaksağlık hizmetlerini sunmak üzere aile hekimi ve aile sağlığı elemanı olaraksözleşme imzaladığı, tesis edilen statü içinde çalışmalar devam ederken itirazkonusu kuralla belirtilen yerlerde nöbet görevi verilebileceğinindüzenlenmesinin söz konusu personel için beklenmedik bir durum olduğu,personelin asli ve sürekli görevliler gibi nöbet hizmetiyle yükümlükılınmalarının zorla çalıştırma yasağı kapsamında olduğu ve çalışanlarındinlenme haklarını ihlal ettiği belirtilerek kuralın, Anayasa'nın 2., 18. ve50. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun'un 43. maddesine göre, ilgisi nedeniyle itiraz konusu kuralAnayasa'nın 7., 17., 56. ve 128. maddeleri yönünden de incelenmiştir.
Dava konusu kuralla, aile hekimlerine ve aile sağlığı elemanlarına657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun ek 33. maddesinde belirtilen yerlerdehaftalık çalışma süresi ve mesai saatleri dışında ayda asgari sekiz saat,ihtiyaç hâlinde ise bu sürenin üzerinde nöbet görevi verileceğiöngörülmektedir.
Kanun'un 2. maddesinde, aile hekimi, kişiye yönelik koruyucusağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlıkhizmetlerini yaş, cinsiyet ve hastalık ayrımı yapmaksızın her kişiye kapsamlıve devamlı olarak belli bir mekânda vermekle yükümlü, gerektiği ölçüde gezicisağlık hizmeti veren ve tam gün esasına göre çalışan aile hekimliği uzmanı veyaSağlık Bakanlığının öngördüğü eğitimleri alan uzman tabip veya tabip; ailesağlığı elemanı ise aile hekimi ile birlikte hizmet veren, sözleşmeli olarakçalıştırılan veya Türkiye Halk Sağlığı Kurumu veya eğitim kurumuncagörevlendirilen hemşire, ebe, sağlık memuru (toplum sağlığı) ve acil tıpteknisyeni olarak tanımlanmaktadır.
Aile hekimlerinin belli başlı görevleri; koruyucu hekimlikuygulamaları, birinci basamak tedavi ve laboratuar hizmetleri, rehabilitasyonhizmetleri, tıbbi danışmanlık, ana-çocuk sağlığı ve aile planlaması hizmetleri,periyodik sağlık muayeneleri ve izlemler, taramalar, evde bakım hizmetleri,mobil sağlık hizmetleri, raporlar, bölgesel sağlık sorunlarının çözümü veplanlaması için toplum sağlığı merkezi ile işbirliği yapmak, idari sorumluluk,adli tıbbi görevler, kayıt yapmak olarak sayılabilir. Aile sağlığıelemanlarının görevleri ise aile hekimi ile birlikte ekip anlayışı içindekişiye yönelik koruyucu, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini sunmakve görevinin gerektirdiği hizmetler ile ilgili sağlık kayıt ve istatistiklerinitutmaktır.
Kanun'un 3. maddesinin birinci fıkrası uyarınca SağlıkBakanlığı; Bakanlık ya da diğer kamu kurum veya kuruluşları personeli olanuzman tabip, tabip ve aile sağlığı elemanı olarak çalıştırılacak sağlıkpersonelini, kendilerinin talebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakatıüzerine, 657 sayılı Kanun ile diğer kanunların sözleşmeli personelçalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın, sözleşmeli olarakçalıştırmaya veya bu nitelikteki Bakanlık personelini aile hekimliğiuygulamaları için görevlendirmeye ya da aile hekimliği uzmanlık eğitimi verenkurumlarla sözleşme yapmaya yetkilidir. Personel temin edilememesi dışında ailesağlığı elemanı olmak isteğe bağlı olup, çalışmak isteyenlerle sözleşmeyapılmaktadır.
Aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları tam gün esasınagöre, acil hâller hariç, haftada kırk saatten az olmamak kaydıylaçalışmaktadırlar. Mesai saatleri ve günleri, çalışma yerinin şartları dadikkate alınmak suretiyle çalıştığı bölgedeki kişilerin ihtiyaçlarına uygunolarak belirlenebilmektedir. Aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarıncasunulacak olan aile hekimliği hizmetleri, Devletin genel idare esaslarına göreyürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekligörevlerdendir. Bu şekilde çalışanlar Anayasa'nın 128. maddesinde yer alan"diğer kamu görevlisi" kapsamındadır.
Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti eylem veişlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyupgüçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirereksürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukunüstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir.Hukuki güvenlik ile belirlilik ilkeleri, hukuk devletinin önkoşullarındandır.Kişilerin hukuki güvenliğini sağlamayı amaçlayan hukuki güvenlik ilkesi, hukuknormlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerindedevlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güvenduygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Belirlilik ilkesiise yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi birduraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır veuygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşıkoruyucu önlem içermesini ifade etmektedir.
Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen sosyal hukuk devleti iseinsan hak ve hürriyetlerine saygı gösteren, kişilerin huzur, refah ve mutlulukiçinde yaşamalarını güvence altına alan, kişi ile toplum arasında denge kuran,güçsüzleri güçlüler karşısında koruyarak sosyal adaleti gerçekleştiren, bubağlamda sağlık hizmetlerinden bireylerin yeteri kadar yararlanmasını sağlayandevlettir. Sosyal hukuk devleti ilkesini sağlık hizmetleri alanındasomutlaştıran ve Anayasa'nın "Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler"bölümünde yer alan 56. maddesinde, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevredeyaşama hakkına sahip olduğu, Devletin herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığıiçinde sürdürmesini sağlayacağı, insan ve madde gücünde tasarruf ve verimiartırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek eldenplanlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği ve Devletin bu görevini kamu ve özelkesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerinegetireceği belirtilmiştir. Kişilerin hayatlarını mutlu, huzurlu, beden ve ruhsağlığına sahip olarak sürdürebilmeleri, ihtiyaç duydukları anda sağlıkhizmetlerine ulaşıp ihtiyaç duydukları oranda bu hizmetlerdenyararlanabilmeleri ile sağlanılabilecektir.
Devlet, Anayasa'nın 17. maddesinde kişilere tanınmış olanyaşam hakkını güvence altına almakla yükümlüdür. Aynı maddede "Herkes,yaşama, maddî ve manevî varlığını koruma ve geliştirme hakkına sahiptir."denilmektedir. Kişinin yaşam hakkı ile maddi ve manevi varlığını koruma hakkı,birbirleriyle sıkı bağlantıları olan, devredilmez ve vazgeçilmezhaklarındandır. Tüm bu haklara karşı olan her türlü engelin ortadankaldırılması da Devlete ödev olarak verilmiştir. Belirtilen kurallar bir bütünolarak değerlendirildiğinde insanın sağlıklı yaşam hakkının olmasının, sağlıkhizmetlerinden yeterince yararlanmasına bağlı olduğu görülmektedir.
Anayasa, sosyal hukuk devleti olmanın gereği olarak Devlete sağlıkhizmetlerinin sunumunda pozitif yükümlülük yüklemiş, Devleti bu haklardanyararlanmayı artıracak önlemleri almakla mükellef kılmıştır. Bu nedenleAnayasa'nın 56. maddesinde öngörülen sağlık hakkından yararlanma konusunda engeniş ölçekli uygulamaların gerçekleştirilmesi gerekir. Sağlık hizmetisunumunun diğer hizmetlerden farklı olduğu açıktır. İnsanın en temel hakkı olansağlıklı yaşam hakkı ile bu yaşamın sürdürülmesindeki yeri tartışmasız olanhekimin ve ona yardımcı olan sağlık personelinin statüsünün de bu çerçevededeğerlendirilerek diğer kamu görevlileri ile belirtilen yönden farklılıklarınıngözetilmesi gerekir. Bu farklılıkların bir sonucu da hizmetin sunumuyöntemlerindedir. Nitekim sağlık hizmetleri doğrudan yaşam hakkı ile ilgiliolması nedeniyle diğer kamu hizmetlerinden farklıdır. Sağlık hizmetinin temelhedefi olan insan sağlığı ve yaşamı, mahiyeti itibarıyla ertelenemez ve ikameedilemez bir özelliğe sahiptir. Bu durum Devletin sağlık alanında farklıuygulamalar yapma zorunluluğunu doğurmaktadır.
Dava konusu kuralın kamu yararınıamaçladığı anlaşılmaktadır. Bu amaçladoğrudan ve dolaylı şekilde öngörülen nöbet uygulaması Devletin pozitifyükümlülüğü gereği almak zorunda olduğu tedbirlerden biridir. Kişilerin maddive manevi varlıklarını geliştirebilmelerinin başlıca şartı, ihtiyaç duyduklarıanda sağlık hizmetlerine ulaşıp bu hizmetlerden yeterli ölçüdeyararlanabilmeleridir. Devlet için bir ödev, kişiler için bir hak olan bu amacın gerçekleştirilmesi içingerekli tedbirlerin alınmasının ya da bu haktan yararlanmayı kolaylaştırıcıdüzenlemeler yapılmasının Anayasa'nın 2., 17. ve 56. maddeleriniihlal etmeyeceği açıktır.
Öte yandan, Anayasa'nın "Zorlaçalıştırma yasağı" başlıklı 18. maddesinde, hiç kimsenin zorla çalıştırılamayacağı, Anayasa'nın "Çalışmaşartları ve dinlenme hakkı" başlıklı 50. maddesinin birinci ve üçüncüfıkralarında, kimsenin, yaşına, cinsiyetine ve gücüne uymayan işlerdeçalıştırılamayacağı ve dinlenmenin çalışanların hakkı olduğu belirtilmiştir.Devletin, bazı zorunlu hâllerde sağlık hizmetlerinin aksamadan yürütülmesi içinkamu çalışanlarını başka bir kurumda geçici olarak görevlendirmesi, nöbet karşılığı ücret ödenmesini öngörmesi gözetildiğinde, zorla çalıştırma olarak değerlendirilemez.
Anayasa'nın 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türkiye Büyük MilletMeclisine ait olduğu ve bu yetkinin devredilemeyeceği öngörülmüştür. Anayasa'dakanun ile düzenlenmesi öngörülen konularda yürütme organına genel ve sınırlarıbelirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesi olanaklı değildir. Belirlilikilkesi, yalnızca yasal belirliliği değil, daha geniş anlamda hukuki belirliliğide ifade etmektedir. Yasal düzenlemeye dayanarak gerekli nitelikleri taşımasıkoşuluyla mahkeme içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de hukukibelirlilik sağlanabilir. Asıl olan muhtemel muhataplarının mevcut şartlaraltında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini öngörmelerinimümkün kılacak bir normun varlığıdır. Anayasa'nın 128. maddesinde ise Devletin,kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarınagöre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli vesürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütüleceği, bukapsama giren personelin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, haklarıve yükümlülüklerinin de kanunla düzenleneceği öngörülmüştür. Kanunla düzenlemeilkesi, düzenlenen alanda temel ilkelerin kanunla konulmasını ve çerçeveninkanunla çizilmesini ifade etmektedir. Kanun koyucunun temel kurallarısaptadıktan sonra, uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin ayrıntıları yürütmeyebırakması, kanunla düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmaz ve yasama yetkisinindevri olarak yorumlanamaz.
Aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları iradeleri ile kabulettikleri sözleşmeyle ücret karşılığı çalışmakta ve sözleşmeli olarakçalışmanın sağlayacağı olanakları tercih etmektedirler. Sözleşmelerinin sonaermesi durumunda yenilemek de kendilerine bağlıdır. Ayrıca söz konusu nöbetücret karşılığı olarak tutulan nöbet olup tamamen sınırsız değildir. Zira,nöbet görevi sadece 657 sayılı Kanun'un ek 33. maddesinde sayılan yerlerdetutulacak, haftalık çalışma süresi ve mesai saatleri dışında ayda asgari sekizsaat olan nöbet görevi ancak ihtiyaç hâlinde bu sürenin üzerindeverilebilecektir.
Öte yandan 657 sayılı Kanun'un ek 33. maddesi nöbet uygulamasındaödenecek ücreti sınırlayarak dolaylı yoldan nöbet sürelerine ilişkin sınırlamagetirmektedir. Anılan Kanun'da belirtilen saatlerden fazla nöbet tutulduğundaise fazla tutulan her sekiz saate bir gün izin verilmektedir. Ayrıca bu ücretyoğun bakım, acil servis ve 112 acil sağlık hizmetlerinde tutulan söz konusunöbetler için yüzde elli oranında artırımlı ödenecektir. Bu ölçütler dikkatealındığında aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının nöbet uygulamasının genelçerçevesinin belirlendiği, kuralın, hem kişiler hem de idare yönünden herhangibir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,uygulanabilir olduğu ve kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucuönlem içerdiği açıktır. Dolayısıyla kanun koyucunun, temel esasları ve ilkeleribelirleyip sınırları çizdikten sonra bazı teknik konuların düzenlenmesiniidareye bıraktığı dava konusu kuralda Anayasa'ya aykırı bir yönbulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, itirazkonusu kural Anayasa'nın 2., 7., 17., 18., 50., 56. ve 128. maddelerine aykırıdeğildir. İptal isteminin reddi gerekir.
VI- SONUÇ
24.11.2004 tarihli ve 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 3.maddesinin beşinci fıkrasının, 2.1.2014 tarihli ve 6514 sayılı Kanun'un 52.maddesiyle değiştirilen ikinci cümlesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına veitirazın REDDİNE, 5.3.2015 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Serruh KALELİ
Başkanvekili
Alparslan ALTAN
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA