ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2015/34
Karar Sayısı : 2015/48
Karar Tarihi : 13.5.2015
R.G. Tarih-Sayı :23.5.2015-29364
İPTAL DAVASINI AÇAN : TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri M. Akif HAMZAÇEBİ, Engin ALTAY ve Levent GÖK ilebirlikte 120 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU : 14.1.2015tarihli ve 6585 sayılı Perakende Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun'un;
1- 5. maddesinin (7) numaralı fıkrasının birinci cümlesinin,
2- 13. maddesinin;
a- (1) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde yer alan ".vali." ibaresinin,
b- (2) numaralı fıkrasının,
Anayasa'nın 2. ve 127. maddelerine aykırılığı ilerisürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesiistemidir.
II- YASA METİNLERİ
A- İptali İstenilen Yasa Kuralları
Kanun'un iptali istenen kuralları da içeren 5. ve 13. maddelerişöyledir:
"İşyeri açma ve çalışma ruhsatı verilmesi
MADDE 5- (1) İşyeri açma veçalışma ruhsatı PERBİS üzerinden verilir. İşyeri açma ve çalışma ruhsatıbaşvurusu, doğrudan veya PERBİS üzerinden yetkili idareye yapılır. Doğrudanyapılan başvurular, yetkili idare tarafından PERBİS'e işlenir.
(2) Yetkili idare tarafından yapılan ön değerlendirme sonucu uygunbulunan başvurular; başvuru tarihinden itibaren en geç üç iş günü içinde,perakende işletmenin açılış ve faaliyete geçişinde gerekli kayıt ve benzeriişlemleri yapmakla görevli ve yetkili kurum ve kuruluşlara PERBİS üzerindeniletilir. Bu iletimle birlikte, ilgili kurum ve kuruluşlara da gerekli başvuruyapılmış sayılır.
(3) İlgili kurum ve kuruluşlar tarafından, mevzuatı çerçevesindegerekli değerlendirmeler yapılır ve yönetmelikle belirlenen esaslara uygunolarak perakende işletmenin açılış ve faaliyete geçişi için gerekli olan bilgive belgeler PERBİS'e işlenerek yetkili idareye iletilir.
(4) Mevzuatta öngörülen şartları taşıyan perakende işletmelere,yetkili idare tarafından PERBİS üzerinden işyeri açma ve çalışma ruhsatıdüzenlenir.
(5) Başvurusu uygun bulunmayanlara, sonuç en geç otuz gün içindegerekçeli olarak tebliğ edilir.
(6) Ruhsat değişikliğine ilişkin işlemler de PERBİS üzerindengerçekleştirilir.
(7) Büyükşehirlerde, alışveriş merkezlerine yapı ruhsatı,yapı kullanma izin belgesi ve işyeri açma ve çalışma ruhsatı vermeye büyükşehirbelediyeleri yetkilidir. Alışveriş merkezi projesi için yapı ruhsatıverilirken, üst meslek kuruluşlarının görüşü alınır. Bu kuruluşlar görüşlerinion beş iş günü içinde bildirir.
(8) Üçüncü fıkrada öngörülen esaslar ile bu maddenin uygulanmasınailişkin diğer usul ve esaslar İçişleri Bakanlığının görüşü alınarak hazırlananyönetmelikle belirlenir.
Çalışma saatleri
MADDE 13- (1) Mesleğe, mevsimeve turizme özgü şartlar ve benzeri hususlar gözetilerek perakende işletmelerinbir kısmının veya tamamının çalışma saatleri, meslek kuruluşlarının müşterekteklifi üzerine yetkili idarenin görüşü alınmak suretiyle valitarafındanbelirlenebilir. Esnaf ve sanatkâr işletmelerinin çalışma saatlerininbelirlenmesinde, meslek kuruluşunca ilgili esnaf ve sanatkâr odasının görüşüalınır.
(2) Üst meslek kuruluşlarının müşterek teklifi üzerine,faaliyet kollarına göre perakende işletmelerin çalışma saatlerinin bölge veyaülke düzeyinde belirlenmesine Bakanlık yetkilidir."
B- Dayanılan ve ilgili Görülen Anayasa Kuralları
Dava dilekçesinde, Anayasa'nın 2. ve 127. maddelerine dayanılmış,Anayasa'nın 13. ve 48. maddeleri ise ilgili görülmüştür.
III- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü gereğince Zühtü ARSLAN, Serruh KALELİ,Alparslan ALTAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, BurhanÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI,Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN ve KadirÖZKAYA'nın katılımlarıyla 1.4.2015 tarihinde yapılan ilk incelemetoplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,yürürlüğü durdurma isteminin ise esas inceleme aşamasında karara bağlanmasınaOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
IV- ESASIN İNCELENMESİ
Dava dilekçesi ile ekleri, Raportör Ayhan KILIÇ tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, iptali istenen yasa kuralları, dayanılanve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasamabelgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Kanun'un 5. Maddesinin (7) Numaralı Fıkrasının BirinciCümlesinin İncelenmesi
1- Anlam ve Kapsam
6585 sayılı Kanun'un 1. maddesinde açıklandığı üzere anılanKanun, perakende işletmelerin açılış ve faaliyete geçiş işlemlerininkolaylaştırılması, perakende ticaretin serbest piyasa ortamında etkin vesürdürülebilir rekabet şartlarına göre yapılması, tüketicinin korunması,perakende işletmelerin dengeli bir şekilde büyüme ve gelişmesinin sağlanması veperakende işletmelerin faaliyetleri ile bunların birbirleri, üretici vetedarikçilerle ilişkilerinin düzenlenmesi amacıyla çıkarılmıştır.
Kanun'un 2. maddesinin (1) numaralı fıkrasından, Kanun'un, esasitibarıyla perakende işletmeleri kapsadığı anlaşılmaktadır. Kanun'un "Tanımlar"başlıklı 3. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (ı) bendine göre, perakendeişletme kavramı, "Alışveriş merkezi, büyük mağaza, zincir mağaza, bayiişletme, özel yetkili işletme, perakende ticaretle uğraşan diğer ticariişletmeler ile esnaf ve sanatkâr işletmelerini" ifade etmektedir.
Kanun'un 5. maddesi, işyeri açma ve çalışma ruhsatlarınınverilmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemektedir. Maddenin (1) numaralıfıkrasında, işyeri açma ve çalışma ruhsatı başvurusunun, doğrudan veyaperakende bilgi sistemi (PERBİS) üzerinden yetkili idareye yapılacağıbelirtilmekte; (4) numaralı fıkrasında, mevzuatta öngörülen şartları taşıyan perakendeişletmelere, yetkili idare tarafından PERBİS üzerinden işyeri açma ve çalışmaruhsatı düzenleneceği hükme bağlanmaktadır. Anılan kurallarda, bu işletmelerinişyeri açma ve çalışma ruhsatlarının yetkili idareler tarafından verileceğidüzenlenmekle birlikte, yetkili idarelere ilişkin herhangi bir hükme yerverilmemektedir. Dolayısıyla bu hususta yetkili idarelerin ilgili diğermevzuata bakılarak tespiti gerekmektedir.
İşyeri açma ve çalışma ruhsatlarına ilişkin usul ve esaslar, esasitibarıyla 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun HükmündeKararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun'da düzenlenmektedir. AnılanKanun'un 1. maddesinden, 2. maddesinde sayılan istisnalar dışında kalan tüm"sanayi, tarım ve diğer işyerleri ile her türlü işletmeler"eişyeri açma ve çalışma ruhsatlarının verilmesinin, 3572 sayılı Kanun'daaçıklanan usul ve esaslara tabi olduğu anlaşılmaktadır. 3572 sayılı Kanun'un 3.maddesinde, işyeri açma ve çalışma ruhsatlarını vermeye yetkili mercilergösterilmektedir. Buna göre, perakende işletmeler de dâhil işyeri açma veçalışma ruhsatlarını verme yetkisi, belediye ve mücavir alan sınırlarıdışındaki yerlerde il özel idarelerine, belediye veya mücavir alan sınırlarıiçinde belediyelere, büyükşehir belediyesinin bulunduğu illerde ise büyükşehirbelediyesi içinde kalan diğer belediye başkanlıklarına aittir.
Kanun'un 5. maddesinin (7) numaralı fıkrasının dava konusu birincicümlesiyle, bu kurala, perakende işletme kapsamında kalan alışveriş merkezleriyönünden bir istisna getirilerek, büyükşehir olan illerde alışverişmerkezlerine işyeri açma ve çalışma ruhsatı verme yetkisi büyükşehirbelediyelerine devredilmiştir.
Öte yandan, dava konusu kuralda, alışveriş merkezlerine işyeriaçma ve çalışma ruhsatlarının yanında, bu yerlere yapı ruhsatı ve yapı kullanmaizin belgesi verme yetkisinin de büyükşehir belediyelerine ait olduğubelirtilmiştir.
Yapı ruhsatı ve yapı kullanma izniyle ilgili temel kanun, 3194sayılı İmar Kanunu'dur. Anılan Kanun'un kapsamını düzenleyen 2. maddesinde,belediye ve mücavir alan sınırları içinde ve dışında kalan yerlerde yapılacakplanlar ile inşa edilecek resmî ve özel bütün yapıların bu Kanun hükümlerinetabi olduğu belirtilmiştir. Kanun'un 21. maddesinin birinci fıkrasında, buKanun'un kapsamına giren bütün yapılar için Kanun'da belirtilen istisnalardışında belediye veya valiliklerden yapı ruhsatiyesi alınmasının; 30.maddesinin birinci fıkrasında ise yapı tamamen bittiği takdirde tamamının,kısmen kullanılması mümkün kısımları tamamlandığı takdirde bu kısımlarınınkullanılabilmesi için inşaat ruhsatını veren belediye veya valilik bürolarındanizin alınmasının mecburi olduğu belirtilmiştir. 3194 sayılı Kanun'un "Tanımlar"başlıklı 5. maddesinde, ilgili idarenin, belediye ve mücavir alan sınırlarıiçinde belediye, dışında valilik (il özel idaresi) olduğu ifade edilmiştir. Buhükümler bir bütün olarak değerlendirildiğinde, kanunlarda belirtilenistisnalar dışında, yapı ruhsatı ile yapı kullanma izni verme yetkisinin,belediye veya mücavir alan sınırları içinde belediyelere, belediye ve mücaviralan sınırları dışında ise il özel idarelerine ait olduğu anlaşılmaktadır.
3194 sayılı Kanun'da geçen "ilgili idare" kavramı,belediye veya mücavir alan sınırları içinde belediyeleri ifade ettiğinden bualanlarda yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni verme yetkisi belediyelere ait isede büyükşehir belediyelerinin bulunduğu iller yönünden ruhsatlandırmayetkisinin büyükşehir belediyesi ile ilçe belediyeleri arasında ne şekildepaylaştırılacağına ilişkin olarak 3194 sayılı Kanun'da herhangi bir hükümbulunmamaktadır. Ancak konu ile ilgili olarak, 5216 sayılı BüyükşehirBelediyesi Kanunu'nun 7. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde, büyükşehirbelediyesi tarafından yapılan veya işletilen alanlardaki işyerleri ilebüyükşehir belediyesinin sorumluluğunda bulunan alanlarda işletilecek yerlereruhsat verme ve denetlemenin, büyükşehir belediyesinin görevlerinden olduğubelirtilmiş; 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 73. maddesinin dördüncü fıkrasındada, büyükşehir belediyeleri tarafından yapılacak kentsel dönüşüm ve gelişimprojelerine ilişkin bina inşaat ruhsatı, yapı kullanma izni ve benzeri tüm imarişlemleri ile 3194 sayılı Kanun'da belediyelere verilen yetkileri kullanmayabüyükşehir belediyelerinin yetkili olduğu ifade edilmiştir. Dolayısıylabüyükşehir belediyeleri tarafından yapılacak kentsel dönüşüm ve gelişimprojeleri dışındaki diğer inşaatlara ilişkin yapı ruhsatı ve yapı kullanmaiznini verme yetkisinin ilçe belediyelerine ait olduğu anlaşılmaktadır.
Dava konusu kuralla, yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni verilmesihususunda büyükşehir belediyelerinin yetkisine bırakılan alanlar genişletilerekalışveriş merkezleri de buna dâhil edilmiştir.
2- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
Dava dilekçesinde, 3572, 5216, 5302 ve 5393 sayılı kanunlarınilgili hükümlerine göre perakende işletmelerin belediyeler ve il özelidarelerinin izniyle açıldığı ve faaliyete geçtiği, dava konusu kurallabelediyelere ve il özel idarelerine ait olan bu yetkinin büyükşehirbelediyelerine verildiği, ilçe belediyelerine ait perakende işletmelere ruhsatverme yetkisinin gasp edilerek keyfi bir şekilde büyükşehir belediyelerineverilmesinin kamu yararı amacıyla bağdaşmadığı ve hukuk devleti ilkesini ihlalettiği, ayrıca bu işletmelerin ruhsatlandırılmasına ilişkin işlemlerin, seçimleiş başına gelmiş, halkın yerel ve ortak ihtiyaçlarını gözeterek görev yapanilçe belediyelerine ait olması gerektiği belirtilerek kuralın, Anayasa'nın 2.ve 127. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Anayasa'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti'nin bir hukukdevleti olduğu belirtilmiştir. Hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygunolan, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, heralanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'yaaykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlısayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.
Hukuk devleti ilkesinin bir başka gereği ise kanunların kamuyararı amacını gerçekleştirmek üzere çıkarılmasıdır. Anayasa Mahkemesinin kimikararlarında kamu yararı kavramından ne anlaşılması gerektiği ortayakonulmuştur. Buna göre, kamu yararı, genel bir ifadeyle, bireysel, özelçıkarlardan ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yararı ifade etmektedir.Kanunun amaç ögesi bakımından Anayasa'ya uygun sayılabilmesi için kanununçıkarılmasında kamu yararı dışında bir amacın gözetilmemiş olması gerekir.İlgili yasama belgelerinin incelenmesinden kanunun kamu yararı dışında bir amaçlaçıkarılmış olduğu açıkça anlaşılabiliyorsa amaç unsuru bakımından Anayasa'yaaykırı olduğu söylenebilir. Kanunkoyucunun kamu yararı amacıyla hareket edip etmediği ancak ilgili yasamabelgeleri incelenerek ve kuralın objektif anlamına bakılarak tespit edilebilir.
Anayasa'nın 127. maddesinin birinci fıkrasında mahalli idarelerinil, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzerekuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları kanunda gösterilenseçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileri oldukları;ikinci fıkrasında, kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin yerinden yönetimilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği öngörülmüştür. Anılan maddeninüçüncü fıkrasının son cümlesinde de, "Kanun, büyük yerleşimmerkezleri için özel yönetim biçimleri getirebilir." denilmeksuretiyle il, belediye ve köy dışında farklı bir yerel yönetim biçimi olanbüyükşehir belediyesi kurulmasına imkân sağlanmıştır. Buna ilişkingerekçede, "Şehirleşmenin hızla geliştiği memleketimizde, büyükşehirlerin problemlerini yürürlükte bulunan ve yıllarca önce çıkarılmışkanunlarla çözümlemek imkânsız hale gelmiştir. Nitekim, büyük şehirlerimizinulaşım, kanalizasyon gibi, problemlerini çevredeki belediyelerle birlikteçözümlemek zorunluluğu ile karşılaşılması bunu kanıtlamaktadır. Son zamanlardaçevredeki yerleşim yerlerinin ana belediyelere bağlanması uygulaması da buihtiyaçtan doğmuştur. İşte bu zorunluluklar karşısında, hizmetlerin daha iyigörülebilmesini sağlamak amacıyla büyük yerleşim yerleri için özel yönetimbiçimlerinin kanunla getirilebilmesi imkânının Anayasa ile tanınması yolunagidilmiştir." ifadelerine yer verilmiştir.
Belediyeler, Anayasa'nın 127. maddesi uyarınca mahalli müşterekihtiyaçları karşılamak üzere kurulmuş, kamu tüzel kişiliğine ve yönetselözerkliğe sahip, idari vesayete tâbi bir yerel yönetim türüdür. Belediyeleringörev alanını tayin eden "mahalli müşterek ihtiyaç"kavramı,herhangi bir yerel yönetim biriminin sınırları içinde yaşayan kişi, aile, zümreya da sınıfın özel çıkarlarını değil, aynı yörede birlikte yaşamaktan doğansomut durumların yarattığı, yoğunlaştırdığı ve sürekli güncelleştirdiği, özündeetkinlik, ölçek ve sağladığı yarar bakımından yerel sınırları aşmayan,bölünebilir ve rekabet konusu olabilen yerel ve kamusal hizmet karakterininağır bastığı ortak beklentileri ifade etmektedir.
Anayasa Mahkemesinin önceki kararlarında da vurgulandığı üzere,Anayasa'da il, belediye ya da köy halkının yerel ortak ihtiyaçlarının nelerolduğu belirlenmemiş olup bunun saptanması kanuna bırakılmıştır. Bu durumdakanun, kamu yararını gözeterek, Anayasa sınırları içinde merkezi yönetimleyerel yönetim arasındaki görev sınırlarını belirleyebilir.
Öte yandan, Anayasa'nın 127. maddesinin üçüncü fıkrasının soncümlesiyle büyükşehir belediyelerinin kurulmasına imkân sağlanmış ise debüyükşehir belediyeleri ile diğer belediyelerin görev ayrımıyla ilgili olarakAnayasa'da herhangi bir hükme yer verilmemiş, bu husus kanun koyucununtakdirine bırakılmıştır. Kanun koyucu, Anayasa'nın aynı maddesinde sözü edilenyerinden yönetim ilkesini gözeterek mahalli müşterek ihtiyaçlar kapsamındadeğerlendirdiği görev ve hizmetlerden hangilerinin büyükşehir belediyesinceyerine getirileceğinin belirlenmesi hususunda takdir yetkisine sahiptir. Bubağlamda ilçe belediyelerinin bazı görev ve yetkilerinin büyükşehirbelediyelerine devri işin doğası gereğidir. Büyükşehir belediyesi sınırlarıiçerisindeki belediyelerin, diğer belediyelerin sahip oldukları tüm yetki vegörevleri aynen korumaları büyükşehir belediyesi kurulmasındaki amaçlabağdaşmaz. İlçe belediyelerinin Anayasayla koruma altına alınan münhasır birgörev alanı bulunmadığından kanun koyucunun, mahalli müşterek ihtiyaçlardanhangilerinin büyükşehir belediyelerinin görev alanına dâhil edileceğikonusundaki takdir yetkisinin dar yorumlanmaması gerekmektedir.
Kanun koyucu, mahalli müşterek ihtiyaç kapsamında değerlendirerekbelediye ve mücavir alan sınırları içinde belediyelerce yerine getirilmesiniöngördüğü yapı ruhsatı, yapı kullanma izin belgesi ve işyeri açma ve çalışmaruhsatı verilmesi konularındaki yetkiyi, dava konusu kuralla, büyükşehirbelediyelerinin bulunduğu illerde büyükşehir belediyelerine devretmiştir.Maddenin gerekçesinde, "büyükşehirlerde kurulacak alışverişmerkezlerinin, kent bütünlüğü ve etkileyeceği alanın genişliği bakımındanbüyükşehir belediyelerinin sorumluluğunda yürütülmesi gerektiği" ifadeedilmiştir. Kanun koyucunun, büyükşehirlerde kurulacak alışveriş merkezlerinin,kent bütünlüğü ve etkileyeceği alanın genişliğini gözönündebulundurarak yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni verilmesi konularındakiyetkiyi büyükşehir belediyelerine vermesinde kamu yararı dışında bir amacıngözetildiği söylenemeyeceğinden kuralda Anayasa'ya aykırı bir yönbulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu kural Anayasa'nın 2. ve 127.maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
B- Kanun'un 13. Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasının BirinciCümlesinde Yer Alan ".vali." İbaresi ile (2)Numaralı Fıkrasının İncelenmesi
Dava dilekçesinde, dava konusu kurallarda, perakende işletmelerinçalışma ve işleyiş saatlerinin bölge ve ülke düzeyinde belirlenmesinde Gümrükve Ticaret Bakanlığı (Bakanlık) yetkili kılınmış iken mesleğe, mevsime veturizme özgü şartlar ve benzeri hususların ortaya çıkması hâlinde il düzeyindebu yetkinin valilere devredilmesinin bu işletmelerin çalışma saatleri hususundabirbiriyle uyumsuz ve keyfi uygulamalara yol açacağı, düzenlemede kamu yararıgözetilmediği gibi gerek valiye gerekse Bakanlığa ucu açık ve belirsiz biryetki verilmesinin hukuk devleti ilkesini zedelediği, ayrıca bu işletmelerinçalışma saatlerinin belirlenmesi hususunda yerel düzeyde valiye, bölgeseldüzeyde Bakanlığa yetki tanınmasının mahalli idarelerin özerkliği ilkesiylebağdaşmadığı belirtilerek kuralların, Anayasa'nın 2. ve 127. maddelerine aykırıolduğu ileri sürülmüştür.
6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun'un 43. maddesine göre, ilgisi nedeniyle dava konusu kurallarAnayasa'nın 13. ve 48. maddeleri yönünden de incelenmiştir.
Kanun'un 13. maddesinde, perakende işletmelerin çalışma saatleridüzenlenmektedir. Maddenin dava konusu kuralı da içeren (1) numaralıfıkrasında, mesleğe, mevsime ve turizme özgü şartlar ve benzeri hususlargözetilerek perakende işletmelerin bir kısmının veya tamamının çalışmasaatlerinin, meslek kuruluşlarının müşterek teklifi üzerine yetkili idareningörüşü alınmak suretiyle vali tarafından belirlenebileceği, esnaf ve sanatkârişletmelerinin çalışma saatlerinin belirlenmesi hususunda meslek kuruluşuncateklif oluşturulurken ilgili esnaf ve sanatkâr odasının görüşünün alınacağıöngörülmektedir.
Maddenin dava konusu (2) numaralı fıkrasıyla ise Bakanlığa, üstmeslek kuruluşlarının müşterek teklifi üzerine, faaliyet kollarına göreperakende işletmelerin çalışma saatlerini bölge veya ülke düzeyinde belirlemeyetkisi tanınmıştır. Maddenin gerekçesinde, bölge veya ülke düzeyindeuygulama birliğinin sağlanması gereken durumlarda, üst meslek kuruluşlarınınmüşterek teklifi üzerine Bakanlığa çalışma saatlerini belirleme yetkisitanındığı ifade edilmiştir. Dolayısıyla Bakanlığa tanınan yetkinin amacının bölgeveya ülke düzeyinde uygulama birliğinin sağlanması olduğu anlaşılmaktadır.
Anayasa'nın 2. maddesinde yer alan hukukdevletinin temel ilkelerinden biri "belirlilik"tir. Builkeye göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangibir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır veuygulanabilir olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşıkoruyucu önlem içermesi de gereklidir.
Dava konusu kurallar uyarınca meslek kuruluşlarının müşterekteklifi üzerine yetkili idarenin görüşü alınmak suretiyle valitarafından belirlenen çalışma saatlerinin belli bir ille sınırlı olacağı,üst meslek kuruluşlarının müşterek teklifi üzerine Bakanlık tarafından tespitedilen çalışma saatlerinin ise birkaç ili kapsayan bölgeler veya ülke düzeyindegeçerli bulunacağı açıktır. Bakanlığın hiyerarşik olarak valiliklerinüzerinde bulunduğu ve maddenin dava konusu (2) numaralı fıkrasıylaamaçlanan hususun da bölge veya ülke düzeyinde uygulama birliğininsağlanması olduğu gözetildiğinde, Bakanlık tarafından belirlenen çalışmasaatlerinin öncelikle uygulanması gerektiği ve valiliğin, Bakanlığın bölge veülke bazında saptadığı sınırlar çerçevesinde kalmak kaydıyla il bazındaperakende işletmelerin çalışma saatlerini belirleyebileceği anlaşılmaktadır.Ayrıca valilik ve Bakanlığa tanınan yetkilerin kullanımında hangi ölçütlerindikkate alınacağı ve ne tür bir prosedürün izleneceği açıkça düzenlendiğindenkurallarda belirsizlik oluşturan ve hukuk devleti ilkesine aykırılıkteşkil eden bir husus bulunmamaktadır.
Anayasa'nın "Çalışma ve sözleşme hürriyeti"başlıklı 48. maddesinin birinci fıkrasında,"Herkes, dilediği alandaçalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüsler kurmakserbesttir." denilmek suretiyle çalışma özgürlüğünün bir parçasıolan özel teşebbüs özgürlüğü "herkes" yönündengüvenceye bağlanmıştır. Özel teşebbüs özgürlüğü, her gerçek veya özel hukuktüzel kişisinin tercih ettiği alanda iktisadi-ticari faaliyette bulunmak üzereteşebbüs kurabilmesini, dilediği mesleki faaliyete girebilmesini ve faaliyetiile mesleğini Devletin veya üçüncü kişilerin müdahalesi olmaksızın dilediğibiçimde yürütebilmesini ifade etmektedir.
Anayasa'nın 48. maddesinde, özel teşebbüs özgürlüğü mutlak bir hakolarak düzenlenmemiş olup maddenin ikinci fıkrasında, "Devlet, özelteşebbüslerin millî ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini,güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirleri alır."hükmüne yer verilmek suretiyle "millî ekonominin gerekleri" ve "sosyalamaçlar"la bu özgürlüğe sınırlamalar getirilebilmesine imkânsağlanmıştır. Nitekim maddenin gerekçesinde de "Devlet, kamu yararıolan hallerde ve milli ekonominin gerekleri ve sosyal amaçlarla özel teşebbüsözgürlüğüne sınırlamalar getirebilir." denilerek, "millîekonominin gerekleri" ve "sosyal amaçlar"ınözel teşebbüs özgürlüğü yönünden birer sınırlama sebebi olduğu vurgulanmıştır.
Anayasa'nın 13. maddesinde hak ve özgürlüklerinsınırlandırılmasının ölçütü gösterilmiştir. Buna göre, "Temel hakve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgilimaddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir.Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin velâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz."
Özel teşebbüs özgürlüğü, iktisadi-ticari faaliyette bulunan veyamesleki faaliyet yürüten kişinin, çalışma saatlerini kendi çalışma koşullarınıdikkate alarak serbest bir biçimde belirleyebilmesini gerektirmektedir.Dolayısıyla özel teşebbüslerin çalışma saatlerini belirleme serbestîsinisınırlayan düzenlemeler özel teşebbüs özgürlüğüne müdahale teşkil eder.
Dava konusu kurallarla, mevsime ve turizme özgü şartlar ve benzerihususlar gözetilerek perakende işletmelerin bir kısmının veya tamamının çalışmasaatlerini belirleme yetkisi valiye, faaliyet kollarına göre bu işletmelerinçalışma saatlerini bölge veya ülke düzeyinde belirleme yetkisi ise Bakanlığatanınmıştır. Perakende işletmelerin çalışma saatlerinin vali ve Bakanlıktarafından belirlenmesinin, özel teşebbüs özgürlüğüne müdahale oluşturduğuaçıktır.
Perakende işletmelerin çalışma saatleri, işletmelerde çalışanişçilerin çalışma koşulları, işletmeler arası rekabet ile göreli olarak zayıfkonumda bulunan küçük esnaf ve sanatkârın rekabet gücünü koruyarak varlığınısürdürebilirliği gibi sosyal yönü bulunan birçok meseleyi etkilemektedir. Bunedenle, bu işletmelerin çalışma saatlerinin vali ve Bakanlık tarafındanbelirlenmesinin, Anayasa'nın 48. maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen sosyalamaçlarla teşebbüs özgürlüğüne müdahale kapsamında değerlendirilmesi gerekir.
Maddenin gerekçesinde, "Perakende işletmelerin günlükçalışma saatleri, bulundukları bölgenin nüfus, iklim, coğrafi ve benzeriözelliklerine bağlı olarak farklılık arz edebilmektedir. Bu durum, perakendeişletmelerin çalışma saatlerinin belirlenmesinde bazı hâllerde mahallişartların dikkate alınması gerekliliğini ortaya çıkarmaktadır. Madde ile,çalışma saatlerine ilişkin genel hükümler saklı kalmak kaydıyla, gereklişartların varlığı hâlinde perakende işletmelerin çalışma saatlerinin valitarafından belirlenebilmesine yönelik düzenleme yapılmıştır. Bunun yanında,bölge veya ülke düzeyinde uygulama birliğinin sağlanması gereken durumlarda,üst meslek kuruluşlarının müşterek teklifi üzerine Bakanlığa çalışma saatlerinibelirleme yetkisi tanınmıştır." denilmektedir.Gerekçeden, mahalli şartların dikkate alınarak perakende işletmelerinçalışma saatlerinin belirlenmesini sağlamak amacıyla valiye, bölge veya ülkedüzeyinde uygulama birliğinin sağlanması amacıyla da Bakanlığa düzenlemeyetkisi tanındığı anlaşılmaktadır. Mahalli şartların dikkate alınmasının teminedilmesi ve ayrıca bölge veya ülke düzeyinde uygulama birliğinin sağlanmasıamaçlarıyla valilere ve Bakanlığa bu işletmelerin çalışma saatlerini belirlemeyetkisi tanınmasında anayasal açıdan meşru bir amaca dayanıldığı görülmektedir.
Çağdaş demokrasiler, temel hak ve özgürlüklerin en geniş ölçüdesağlanıp güvence altına alındığı rejimlerdir. Temel hak ve özgürlükleri büyükölçüde kısıtlayan ve kullanılamaz hâle getiren sınırlamalar hakkın özünedokunur. Temel hak ve özgürlüklere getirilen sınırlamaların yalnız ölçüsüdeğil, koşulları, nedeni, yöntemi, kısıtlamaya karşı öngörülen kanun yollarıgibi güvenceler demokratik toplum düzeni kavramı içinde değerlendirilmelidir.Bu nedenle, temel hak ve özgürlükler, istisnaî olarak ve özüne dokunmamakkoşuluyla demokratik toplum düzeninin gerekleri için zorunlu olduğu ölçüde veancak kanunla sınırlandırılabilirler.
Demokratik bir toplumda temel hak ve özgürlüklere getirilensınırlamanın, bu sınırlamayla güdülen amacın gerektirdiğinden fazla olmasıdüşünülemez. Demokratik hukuk devletinde güdülen amaç ne olursa olsun,kısıtlamaların, bu rejimlere özgü olmayan yöntemlerle yapılmaması ve belli birözgürlüğün kullanılmasını önemli ölçüde zorlaştıracak ya da ortadan kaldıracakdüzeye vardırılmaması gerekir.
Dava konusu kurallarla, valilere ve Bakanlığa, perakendeişletmelerin çalışma saatlerini belirleme yetkisi tanınmasıyla özel teşebbüsözgürlüğü kapsamında değerlendirilmesi gereken çalışma saatlerini belirlemeserbestîsine belli bir ölçüde sınırlama getirilmiş ise de anılan özgürlüktamamen ortadan kaldırılmadığı gibi bu özgürlükten yararlanmanın önemli ölçüdezorlaştırıldığından da söz edilemez. Zira perakende işletmecininiktisadi-ticari faaliyette bulunma imkânı devam etmektedir. Perakendeişletmenin çalışma saatlerinin valilik ve Bakanlıkça belirlenmesinin özelteşebbüs özgürlüğünü anlamsız kılacak nitelikte olmadığı açıktır. Dolayısıylakuralın, hakkın özüne dokunduğu söylenemez. Bu nedenle, dava konusu kuralyönünden asıl tartışılması gereken mesele, sınırlamanın ölçülü olupolmadığıdır.
Anayasa'nın 13. maddesinde yer alan ölçülülük ilkesi, yasalönlemin öngörülen amaç için zorunlu ve amaca ulaşmaya elverişli olmasını,ayrıca amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun bir dengenin bulunması gereğiniifade eder.
Bakanlık ve valilik tarafından belirlenecek çalışma saatlerinin,perakende işletmeciliğinin zorunlu kıldığı iktisadi-ticari faaliyetlerin yerinegetirilmesini engellemeyecek nitelikte olması gerekmektedir. Bu bağlamda,perakende işletmelerin çalışma saatlerinin, bunların rekabet güçlerini makulolmayan düzeyde düşürecek ve ekonomik yönden orantısız bir kayba uğramalarınayol açacak şekilde belirlenmesi, özel teşebbüs özgürlüğüne yapılan müdahaleninölçüsüz olması sonucunu doğuracaktır.
Dava konusu kurallarda, perakende işletmelerin çalışma saatlerinin"Mesleğe, mevsime ve turizme özgü şartlar ve benzeri hususlargözetilerek" ve "meslek kuruluşlarının müşterek teklifiüzerine yetkili idarenin görüşü alınmak suretiyle" belirleneceğikurala bağlanmıştır. Ayrıca meslek kuruluşlarınca esnaf ve sanatkârişletmelerinin çalışma saatlerine ilişkin teklif oluşturulurken, ilgili esnafve sanatkâr odasının görüşünün alınacağı ifade edilmiştir. Öte yandan,Bakanlığın, faaliyet kollarına göre bu işletmelerin çalışma saatlerini bölgeveya ülke düzeyinde belirleme yetkisini, "Üst meslekkuruluşlarının müşterek teklifi üzerine" kullanacağıdüzenlenmiştir.
Tüm bu hususlar gözönünde bulundurulduğunda, dava konusukuralların norm bazında, perakende işletmelerin rekabet güçlerini makul olmayandüzeyde düşürecek ve ekonomik yönden orantısız bir kayba uğramalarına yolaçacak şekilde çalışma saatlerinin belirlenmesini önleyecek güvenceleriiçerdiği anlaşılmaktadır. Valilik veya Bakanlıkça, dava konusu kurallardadüzenlenen yetkilerin fiilen kullanımı sonucu belirlenen çalışma saatlerinindeğinilen güvencelere aykırılık teşkil etmesi durumunda da bunun idari yargıyerlerince denetimden geçirilerek iptal edilebileceği tabiidir. Dolayısıylaperakende işletmelerin bir kısmının veya tamamının çalışma saatlerininbelirlenmesi yetkisinin valiliğe, faaliyet kollarına göre bu işletmelerinçalışma saatlerini bölge veya ülke düzeyinde belirleme yetkisinin ise Bakanlığatanınması suretiyle özel teşebbüs özgürlüğüne yapılan müdahalenin ölçüsüzolduğundan söz edilemez.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu kurallar Anayasa'nın 2., 13. ve48. maddelerine aykırı değildir. İptal istemlerinin reddi gerekir.
Kuralın Anayasa'nın 127. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.
V- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
14.1.2015 tarihli ve 6585 sayılı Perakende Ticaretin DüzenlenmesiHakkında Kanun'un;
A- 5. maddesinin (7) numaralı fıkrasının birinci cümlesine,
B- 13. maddesinin;
1- (1) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde yer alan ".vali." ibaresine,
2- (2) numaralı fıkrasına,
yönelik iptal istemleri, 13.5.2015 tarihli, E.2015/34, K.2015/48sayılı kararla reddedildiğinden, bu fıkra, cümle ve ibareye ilişkinyürürlüğün durdurulması istemlerinin REDDİNE, 13.5.2015 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
VI- SONUÇ
14.1.2015 tarihli ve 6585 sayılı Perakende Ticaretin DüzenlenmesiHakkında Kanun'un;
A- 5. maddesinin (7) numaralı fıkrasının birincicümlesinin,
B- 13. maddesinin;
1- (1) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde yer alan ".vali." ibaresinin,
2- (2) numaralı fıkrasının,
Anayasa'ya aykırı olmadıklarına ve iptal istemlerinin REDDİNE,13.5.2015 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Alparslan ALTAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ