ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2015/42
Karar Sayısı : 2017/8
Karar Tarihi : 18.1.2017
R.G.Tarih-Sayısı : 2.3.2017-29995
İPTAL DAVASINI AÇAN: TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri M. Akif HAMZAÇEBİ, Engin ALTAY ve Levent GÖK ilebirlikte 121 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU: 27.3.2015 tarihli ve6639 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik YapılmasıHakkında Kanun’un 39. maddesiyle, 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu MalîYönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 24. maddesinin;
A- Birinci fıkrasındaki değiştirilen “Cumhurbaşkanlığıve...” ibaresinin,
B- Eklenen dördüncü fıkrasının,
Anayasa’nın 6., 8., 98., 99., 100., 105. ve 112. maddelerineaykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına kararverilmesi talebidir.
I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKÜMLERİ
5018 sayılı Kanun’un dava konusu kuralları da içeren 24. maddesişöyledir:
“Örtülü ödenek
Madde 24- Örtülü ödenek; kapalıistihbarat ve kapalı savunma hizmetleri, Devletin millî güvenliği ve yüksekmenfaatleri ile Devlet itibarının gerekleri, siyasi, sosyal ve kültürel amaçlarve olağanüstü hizmetlerle ilgili Devlet ve Hükümet icapları için kullanılmaküzere Cumhurbaşkanlığı ve Başbakanlık bütçelerine konulanödenektir. Kanunlarla verilen görevlerin gerektirdiği istihbarat hizmetleriniyürüten diğer kamu idarelerinin bütçelerine de örtülü ödenek konulabilir.Örtülü ödenek, bu amaçlar dışında ve Cumhurbaşkanının, Başbakanın veailelerinin kişisel harcamaları ile siyasi partilerin idare, propaganda veseçim ihtiyaçlarında kullanılamaz. İlgili yılda bu amaçla tahsis edilenödenekler toplamı, genel bütçe başlangıç ödenekleri toplamının binde beşinigeçemez.
Başbakanlık ve diğer ilgili idare bütçelerinde yer alan örtülüödeneklerin kullanılma yeri, giderin kimin tarafından yapılacağı, hesaplarıntutulma ve kapatılma yöntemi, gideri yapanın değişmesi halinde yeni yetkiliyehangi belgelerin aktarılacağı Başbakan tarafından belirlenir.
Örtülü ödeneklere ilişkin giderler Başbakan, Maliye Bakanı veilgili Bakan tarafından imzalanan kararname esaslarına göre gerçekleştirilir veödenir.
Cumhurbaşkanlığı bütçesindeki ödenekler bakımından ikinci veüçüncü fıkralar kapsamında yer alan hususlar Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ilebelirlenir ve uygulanır.”
II- İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü gereğince Zühtü ARSLAN, AlparslanALTAN, Burhan ÜSTÜN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ,Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN,Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN ve Kadir ÖZKAYA’nınkatılımlarıyla 22.4.2015 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurmatalebinin ise esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.
III- ESASIN İNCELENMESİ
2. Dava dilekçesi ile ekleri, Raportör Ayhan KILIÇ tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükümleri, dayanılanve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasamabelgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Kanun’un 39. Maddesiyle, 5018Sayılı Kanun’un 24. Maddesinin Birinci Fıkrasındaki Değiştirilen “Cumhurbaşkanlığıve...” İbaresinin İncelenmesi
1- Anlam ve Kapsam
3. 5018 sayılı Kanun’un 24. maddesinde, örtülü ödenekdüzenlenmektedir. Anılan maddenin birinci fıkrasında, Kanun’un 39. maddesiyleyapılan değişiklikten önce örtülü ödenek; “kapalı istihbarat ve kapalısavunma hizmetleri, Devletin millî güvenliği ve yüksek menfaatleri ile Devletitibarının gerekleri, siyasi, sosyal ve kültürel amaçlar ve olağanüstühizmetlerle ilgili Hükümet icapları için kullanılmak üzere Başbakanlıkbütçesine konulan ödenek…” şeklinde tanımlanmıştır. Buna göre, örtülüödeneğin kullanılabileceği faaliyet ve amaçlar, “kapalı istihbarat ve kapalısavunma hizmetleri, Devletin millî güvenliği ve yüksek menfaatleri ile Devletitibarının gerekleri, siyasi, sosyal ve kültürel amaçlar ve olağanüstühizmetlerle ilgili Hükümet icapları” ile sınırlandırılmıştır.
4. Maddenin birinci fıkrasının ikinci cümlesinde, kanunlarlaverilen görevlerin gerektirdiği istihbarat hizmetlerini yürüten diğer kamuidarelerinin bütçelerine de örtülü ödenek konulabileceği belirtilmektedir.Başbakanlık dışındaki kamu idarelerinin bütçelerine konulan örtülü ödeneğinkullanım amacı, istihbari hizmetlerden ibaret olup birinci cümlede sayılandiğer amaçlarla kullanılmak üzere bu kamu idarelerine örtülü ödenek tahsisedilemez. Fıkranın devamında örtülü ödeneğin, belirlenen amaçlar dışında veBaşbakanın ve ailesinin kişisel harcamaları ile siyasi partilerin idare,propaganda ve seçim ihtiyaçlarında kullanılamayacağı ifade edilmektedir. AyrıcaBaşbakanlık ve diğer kamu idarelerine tahsis edilecek örtülü ödeneğe üst sınırgetirilmekte ve ilgili yılda bu amaçla tahsis edilen ödenekler toplamının,genel bütçe başlangıç ödenekleri toplamının binde beşini geçemeyeceğiöngörülmektedir.
5. Maddenin ikinci fıkrasında, Başbakanlık ve diğer ilgiliidarelerin bütçelerinde yer alan örtülü ödeneklerin kullanılma yerinin, giderinkimin tarafından yapılacağının, hesapların tutulma ve kapatılma yönteminin,gideri yapanın değişmesi halinde yeni yetkiliye hangi belgelerinaktarılacağının Başbakan tarafından belirleneceği ifade edilmiş; üçüncüfıkrasında ise örtülü ödeneklere ilişkin giderlerin Başbakan, Maliye Bakanı veilgili Bakan tarafından imzalanan kararname esaslarına göre gerçekleştirileceğive ödeneceği belirtilmiştir.
6. Kanun’un 39. maddesiyle 5018 sayılı Kanun’un 24. maddesindeCumhurbaşkanlığı bütçesine de örtülü ödenek konulmasına matuf değişiklikleryapılmıştır. Maddenin birinci fıkrasının, örtülü ödeneği tanımlayan birincicümlesinde yer alan “Hükümet icapları” ibaresi “Devlet veHükümet icapları” şeklinde, “Başbakanlık bütçesine” ibaresiise “Cumhurbaşkanlığı ve Başbakanlık bütçelerine” biçimindedeğiştirilmek suretiyle, Cumhurbaşkanlığına da örtülü ödenek tahsis edilmesineimkân sağlanmıştır. Ayrıca belirtilen fıkranın ikinci cümlesinde yer alan “Başbakanınve ailesinin” ibaresinin “Cumhurbaşkanının, Başbakanın veailelerinin” şeklinde değiştirilmesi suretiyle örtülü ödeneğin,Cumhurbaşkanının ve ailesinin kişisel harcamaları için kullanılamayacağı ifadeedilmiştir.
7. Maddenin birinci fıkrasındaki, Cumhurbaşkanlığı bütçesine deörtülü ödenek konulması sonucunu doğuran “Cumhurbaşkanlığı ve” ibaresidava konusu kuralı oluşturmaktadır.
2- İptal Talebinin Gerekçesi
8. Dava dilekçesinde özetle, parlamenter sistemi benimseyen 1982Anayasası’na göre Cumhurbaşkanının görevinin, partizanlıktan uzak, tarafsız vegüvenilir bir biçimde Türkiye Cumhuriyetini ve Türk Milletinin birliğinitemsil etmek ve Anayasa’nın uygulanması ve devlet organlarının uyumlu vedüzenli çalışmasını gözetmekle sınırlı olup hükümet etme görev ve yetkisinin,siyasal sorumluluğu bulunan Bakanlar Kuruluna ait olduğu, Devletistihbaratının oluşturulmasının, analizinin ve örtülü operasyonlarayetki verilmesinin hükümetin genel siyasetine ilişkin bulunduğu, hükümetinsorumluluğunda bulunan kapalı istihbarat ve kapalı savunma hizmetleri, Devletinmillî güvenliği ve yüksek menfaatleri, Devlet itibarının gerekleri, siyasi,sosyal ve kültürel amaçlar ve olağanüstü hizmetlerle ilgili Devlet ve hükümeticapları ile örtülü operasyonlarda kullanılmak üzere Cumhurbaşkanlığı bütçesineörtülü ödenek konulmasının ve bu ödeneğin kullanılma yerinin, giderin kimintarafından hangi esaslara göre yapılacağının, hesapların tutulma ve kapatılmayönteminin Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle belirlenip uygulanacak olmasınınparlamenter demokrasinin gerekleriyle bağdaşmadığı, ayrıca hükümetin bu türfaaliyetlerinin TBMM üyelerine tanınan denetim araçlarıyla denetlenmesi mümkünolduğu halde Cumhurbaşkanının bu tür faaliyetlerinin denetlenmesinin deolanaksız olduğu, Cumhurbaşkanına örtülü ödenek tahsisi suretiyle Anayasa’davar olmayan bir yetki verildiği belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 6., 8., 98.,99., 100., 105. ve 112. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
3- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
9. 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 7.,87. ve 104. maddeleri yönünden de incelenmiştir.
10. Anayasanın 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türk Milleti adınaTürkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) ait olduğu ve bu yetkinindevredilemeyeceği kuralına yer verilmiştir. Yasama yetkisi genel ve asliniteliktedir. Yasama yetkisinin asli olması bu yetkinin doğrudan Anayasa’dankaynaklandığı ve yasama organının kanun yapabilmesi için başka bir organ veyamerciin yetkilendirmesine ihtiyaç bulunmaması anlamına gelir. Yasamayetkisinin genelliği ise kanunla düzenleme alanının konu itibarıylasınırlandırılmamış olduğunu, Anayasa'ya aykırı olmamak şartıyla her konununkanunla düzenlenebileceğini ifade eder. Anayasa’da belirtilen istisnalardışında TBMM dilediği konuyu dilediği ölçüde kanunla düzenleyebilir. Ancak TBMMtarafından çıkarılacak kanunların Anayasa’da yer alan ilke ve kurallara aykırıolmaması gerekir.
11. Örtülü ödeneğe ilişkin olarak Anayasa’da bir hüküm yeralmadığı gibi kanun koyucunun bu hususta düzenleme yapmasını engelleyen birAnayasa kuralı da bulunmamaktadır. Dolayısıyla kanun koyucunun takdir yetkisinedayanarak kimi kurum ve kuruluşlara örtülü ödenek tahsis edilmesine izin verendüzenlemeler yapması mümkündür. Kanun koyucunun bu husustaki takdiri örtülüödenek tahsis edilecek kurum ve kişilerin tespitini de kapsamaktadır.
12. Dava konusu kuralda, Cumhurbaşkanlığı bütçesine örtülü ödenekkonulmasına imkân sağlanmaktadır. Dava dilekçesinde, Cumhurbaşkanlığı bütçesineörtülü ödenek konmasının, yukarıda belirtilen gerekçelerle Anayasa’ya aykırıolduğu ileri sürülmektedir.
13. Anayasa’nın 8. maddesinde, “Yürütme yetkisi ve görevi,Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulutarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerinegetirilir.” hükmüne yer verilmeksuretiyle parlamenter sistemin özelliklerine uygun olarak yürütme organı,Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu biçiminde yapılandırılmıştır.
14. Anayasa’nın 112. maddesinin birincifıkrasında, Başbakanın, Bakanlar Kurulunun başkanı olarak, hükümetin genelsiyasetinin yürütülmesini gözeteceği ve Bakanlar Kurulunun, bu siyasetinyürütülmesinden birlikte sorumlu olacağı belirtilmek suretiyle hükümet etmegörev ve sorumluluğunun Bakanlar Kuruluna ait olduğu vurgulanmıştır.
15. Yürütme organının diğer kanadını oluşturanCumhurbaşkanının görev ve yetkileri ise Anayasa’nın 104. maddesindedüzenlenmektedir. Anılan maddenin birinci fıkrasında, CumhurbaşkanınınDevletin başı olduğu ve bu sıfatla Türkiye Cumhuriyetini ve Türk Milletininbirliğini temsil edeceği; Anayasa’nın uygulanmasını, Devlet organlarınındüzenli ve uyumlu çalışmasını gözeteceği belirtilmektedir. Anayasa’nın 104.maddesinin ikinci fıkrasında, Cumhurbaşkanının temsil ve gözetme görevleriniyerine getirebilmesi amacıyla kullanacağı yetkiler ve yapacağı görevler,yasama, yürütme ve yargıya ilişkin olmak üzere üç başlık altında sayılmaktadır.Anayasa’nın 104. maddesinin son fıkrasında ise Cumhurbaşkanının, ayrıcaAnayasa’da ve kanunlarda verilen seçme ve atama görevleri ile diğer görevleriyerine getireceği ve yetkileri kullanacağı belirtilmek suretiyle kanunlarlaCumhurbaşkanına başka görevler verilebilmesine de imkân sağlanmaktadır.
16. Anayasa koyucu, Anayasa ve ilgili kanunlarla Cumhurbaşkanınatanınan ve Başbakan ve ilgili bakanınimzalarını gerektirmeyen yetkilerin Devletin başı sıfatıyla, TürkiyeCumhuriyetini ve Türk Milletinin birliğini temsil eden, Devlet organlarınındüzenli ve uyumlu çalışmasını gözetmekle görevli olan ve siyaseten sorumluolmayan Cumhurbaşkanınca kullanılmasını öngörmüştür.
17. Dava konusu kuralla, Cumhurbaşkanlığı bütçesine konulmasıöngörülen örtülü ödeneğin, Anayasa’da ve ilgili kanunlarda Cumhurbaşkanınatanınan görev ve yetkiler kapsamında kullanılabileceği, işin doğası gereğidir.Cumhurbaşkanlığına örtülü ödenek tahsis edilmesi, tek başına yapabileceğiişlemler listesinin artması sonucunu doğurmamaktadır. Dava konusu kurallar,Cumhurbaşkanının görev ve yetkilerinde herhangi bir değişiklik deöngörmemektedir. Cumhurbaşkanınca tek başına kullanılabilecek yetkiler aynenvarlığını korumaya devam etmektedir. Anayasa’da münhasıran Cumhurbaşkanınatanınan görev ve yetkiler çerçevesinde kullanılmak üzere Cumhurbaşkanlığıbütçesine örtülü ödenek tahsis edilmesi, sorumsuz işlemler alanınıngenişletildiği anlamına gelmez.
18. Anayasa’nın 87. maddesinde, “Bakanlar Kurulunu ve bakanları denetlemek” TBMM’nin görevleri arasında sayılmış; 98.maddesinin birinci fıkrasında TBMM’nin soru,Meclis araştırması, genel görüşme, gensoru ve Meclis soruşturması yollarıyladenetleme yetkisini kullanacağı belirtilmiştir. Anayasa’nın 98. maddesinindiğer fıkraları ile 99. ve 100. maddelerinde ise anılan denetim araçlarınıntanımları yapılarak usul ve esasları belirlenmiştir.
19. Anayasa’nın anılan maddelerinde belirtilendenetim araçları Bakanlar Kurulu ve bakanların iş ve işlemlerinindenetlenmesine yöneliktir. Cumhurbaşkanının tek başına kullandığı yetkilerçerçevesindeki işlemlerin yasama organınca denetlenmesi olanaksızdır.
20. Dava konusu kuralda Cumhurbaşkanlığıbütçesine konulması öngörülen örtülü ödenek, Cumhurbaşkanının tek başınakullandığı yetkilere ilişkin faaliyetlerde kullanılabilecektir. Bu faaliyetleriçin harcanan örtülü ödeneğin soru, Meclis araştırması, genel görüşme, gensoruve Meclis soruşturmasına konu edilememesi, anılan mekanizmaların Anayasa’dasadece hükümetin denetlenmesi araçlarından sayılmasının doğal bir sonucudur.Anayasa’nın 98. maddesinin birinci fıkrasına göre, “TürkiyeBüyük Millet Meclisi soru, Meclis araştırması, genel görüşme, gensoru ve Meclissoruşturması yollarıyla denetleme yetkisini kullanır.” Bu denetim yollarındansoru, gensoru, Meclis soruşturmasının Başbakan ve bakanlara yönelik olduğuAnayasa’nın 98., 99. ve 100. maddelerinden açıkça anlaşılmaktadır. Meclisaraştırması ve genel görüşme ile ilgili önergelerin verilme şekli, içeriği vekapsamı ile cevaplandırılma, görüşme ve araştırma yöntemlerinin belirlenmesiise İçtüzüğe bırakılmıştır. Anayasa her ne kadar Meclis araştırması ve genelgörüşme denetim yollarının kapsamının Başbakan ve bakanlarla sınırlı olduğuyolunda açık bir düzenlemeye yer vermemiş ise de parlamenter sistemdeCumhurbaşkanının siyasi sorumsuzluğu nedeniyle Cumhurbaşkanlığı bütçesinekonulması öngörülen örtülü ödeneğin Meclis araştırması ve/veya genel görüşmeyekonu yapılması da mümkün değildir.
21. Cumhurbaşkanlığı bütçesine konulan örtülüödeneğin, soru, Meclis araştırması, genel görüşme, gensoru ve Meclissoruşturmasına konu olamaması, dava konusu kuraldan değil, doğrudan Anayasa’dankaynaklanmaktadır. Dolayısıyla dava konusu kurallar uyarınca Cumhurbaşkanlığıbütçesine konulacak örtülü ödeneğin, Başbakan ve bakanların sorumluluğunugerektiren faaliyetlerde kullanılması söz konusu olmadığından bu harcamalarınsoru, Meclis araştırması, genel görüşme, gensoru ve Meclis soruşturmasına konuedilememesinde Anayasa’ya aykırı bir yön bulunmamaktadır.
22. Ayrıca Cumhurbaşkanına verilengörev ve yetkilerin, örtülü ödenek tahsisini gerektirip gerektirmediğinintakdiri kanun koyucuya ait olup anayasallık denetiminin kapsamı dışındakalmaktadır.
23. Bu durumda, Anayasa’da Cumhurbaşkanlığı bütçesine örtülüödenek konulmasını engelleyen bir anayasal hükmün varlığı tespitedilemediğinden kanun koyucunun yasama yetkisinin genelliği ilkesi uyarıncatakdir yetkisine dayanarak bu yolda düzenleme yapmasında Anayasa’ya aykırı biryön saptanmamıştır.
24. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 7., 8., 87.,98., 99., 100., 104., 105. ve 112. maddelerine aykırı değildir. İptal talebininreddi gerekir.
25. Osman Alifeyyaz PAKSÜT bu görüşe farklı gerekçeylekatılmıştır.
26. Kuralın Anayasa’nın 6. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.
B- Kanun’un 39. Maddesiyle, 5018 Sayılı Kanun’un 24.Maddesine Eklenen Dördüncü Fıkrasının İncelenmesi
1- İptalTalebinin Gerekçesi
27. Dava dilekçesinde, Kanun’un 39. maddesiyle 5018 sayılıKanun’un 24. maddesinin birinci fıkrasındaki değiştirilen “Cumhurbaşkanlığıve...” ibaresi için açıklanan gerekçelerle dava konusukuralın, Anayasa’nın 6., 8., 98., 99., 100., 105. ve 112. maddelerineaykırı olduğu ileri sürülmüştür.
2- Anayasa’yaAykırılık Sorunu
28. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisinedeniyle Anayasa’nın 7., 87. ve 107. maddeleri yönünden deincelenmiştir.
29. Dava konusu kuralla, Cumhurbaşkanlığı bütçesindekiödenekler bakımından 5018 sayılı Kanun’un 24. maddesinin ikinci ve üçüncüfıkraları kapsamında yer alan hususların Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ilebelirlenmesi ve uygulanması öngörülmüştür. Buna göre, Cumhurbaşkanlığıbütçesinde yer alan örtülü ödeneğin kullanılma yeri, giderin kimin tarafındanyapılacağı, hesapların tutulma ve kapatılma yöntemi, gideri yapanın değişmesihalinde yeni yetkiliye hangi belgelerin aktarılacağı ve örtülü ödeneğe ilişkingiderlerin hangi esaslara göre gerçekleştirileceği ve ödeneceği hususlarıCumhurbaşkanı tarafından imzalanan kararnameyle belirlenecektir.
30. Kanun’un 24. maddesinin birinci fıkrasındaki “Cumhurbaşkanlığıve...” ibaresi için açıklanan gerekçeler itiraz konusu kuralyönünden de aynen geçerlidir.
31. Anayasa’nın 7. maddesinde, “Yasama yetkisi TürkMilleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denilmektedir.Yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olması ve bu yetkinin devredilememesi,kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Bu hükme yer veren Anayasa’nın 7.maddesinin gerekçesinde, yasama yetkisinin parlamentoya ait olması hususu “demokrasirejimini benimseyen siyasi rejimlerde kaçınılmaz bir durum” olaraknitelendirilmiştir.
32. Madde gerekçesinden de anlaşılacağı üzere, yasama yetkisinindevredilemezliği esasen kanun koyma yetkisinin TBMM dışında başka bir organcakullanılamaması anlamına gelmektedir. Anayasa’nın 7. maddesi ile yasaklananhusus, kanun yapma yetkisinin devredilmesi olup bu madde, yürütme organınahiçbir şekilde düzenleme yapma yetkisi verilemeyeceği anlamına gelmemektedir.Kanun koyucu, yasama yetkisinin genelliği ilkesi uyarınca, bir konuyu doğrudankanunla düzenleyebileceği gibi bu hususta düzenleme yapma yetkisini yürütmeorganına da bırakabilir.
33. Yürütmenin türevselliği ilkesi gereğince, yürütme organınınbir konuda düzenleme yapabilmesi için yasama organınca yetkilendirilmesigerekmektedir. Kural olarak, kanun koyucunun genel ifadelerle yürütme organınıyetkilendirmesi yeterli olmakla birlikte, Anayasa’da kanunla düzenlenmesiöngörülen konularda genel ifadelerle yürütme organına düzenleme yapma yetkisiverilmesi, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırılıkoluşturabilmektedir. Bu nedenle, Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesiöngörülen konularda, kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemişolması gerekmektedir. Anayasa koyucunun açıkça kanunla düzenlenmesini öngördüğükonularda, yasama organının temel kuralları saptadıktan sonra, uzmanlık veidare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakması, yasama yetkisinin devriolarak yorumlanamaz.
34. Örtülü ödeneğin kanunla düzenlenmesini öngören bir hükümAnayasa’da yer almadığından örtülü ödeneğe ilişkin düzenleme yetkisinin idareyebırakılması mümkündür. Bu itibarla, Başbakanlık ve ilgili diğer idarelerinbütçelerinde yer alan örtülü ödenekler yönünden Başbakan, Maliye Bakanı veilgili Bakana tanınan düzenleme yetkisinin Cumhurbaşkanlığı bütçesindekiödenekler bakımından Cumhurbaşkanı tarafından kullanılmasının öngörülmesi kanunkoyucunun takdirindedir. Dava konusu kuralla, bu hususlarla ilgili düzenlemeyetkisinin Cumhurbaşkanlığına bırakılması yasama yetkisinin devri olarakyorumlanamaz.
35. Anayasa’nın 107. maddesinde, Cumhurbaşkanlığı GenelSekreterliğinin kuruluşu, teşkilat ve çalışma esasları ile personel atamaişlemlerinin Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenleneceği kuralabağlanmıştır.
36. İdarenin düzenleme yetkisi yasama yetkisinden farklıolarak asli değil, türevsel niteliktedir. Buna göre, yürütme organının birkonuda düzenleme yapabilmesi için yasama organınca yetkilendirilmesigerekmektedir. Bununla birlikte Anayasa’nın 107. maddesinde, Cumhurbaşkanlığıkararnameleri yönünden bu kurala bir istisna getirilmekte ve CumhurbaşkanlığıGenel Sekreterliğinin kuruluşu, teşkilat ve çalışma esasları ile personel atamaişlemlerinin, yasama organının yetkilendirmesine ihtiyaç duyulmaksızın doğrudanCumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenmesi öngörülmektedir.
37. Anayasa’nın 107. maddesinde belirtilen hususlara ilişkindüzenleme yetkisi asli bir yetki olarak Cumhurbaşkanlığına tanınmış ise de buhüküm, Anayasa ve ilgili kanunlarla Cumhurbaşkanına verilen görevler kapsamındaTBMM tarafından Cumhurbaşkanına düzenleme yetkisi verilemeyeceği anlamınagelmemektedir. Kanun koyucunun, Cumhurbaşkanının görev alanına giren konularlailgili yukarıda belirtilen çerçevede Cumhurbaşkanına düzenleme yetkisi tanımasıAnayasa’nın 107. maddesine aykırı olmaz.
38. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 7., 8., 87., 98., 99.,100., 105., 107. ve 112. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddigerekir.
39. Kuralın Anayasa’nın 6. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.
IV- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
40. Dava dilekçesinde özetle, Cumhurbaşkanlığı bütçesinehükümetin genel siyasetine ilişkin kapalı istihbarat ve kapalı savunmahizmetleri, Devletin millî güvenliği ve yüksek menfaatleri, Devlet itibarınıngerekleri, siyasi, sosyal ve kültürel amaçlar ve olağanüstü hizmetlerle ilgiliDevlet ve hükümet icaplarına ilişkin kapalı istihbarat ve örtülü operasyonfaaliyetlerinde kullanılmak üzere örtülü ödenek konulmasının ve örtülü ödeneğinkullanımı, harcanması ve muhasebeleştirilmesine ilişkin işlemlerinCumhurbaşkanlığı kararnamesiyle hazırlanacak olmasının, ülkemizin milligüvenliği ve bekası ile kişilerin temel hak ve özgürlükleri ve hukukgüvenliklerinde ileride telafisi olmayan zarar ve ziyanlara yol açacağıbelirtilerek kuralların, yürürlüklerinin durdurulması talep edilmiştir.
27.3.2015 tarihli ve 6639 sayılı Bazı Kanun ve Kanun HükmündeKararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 39. maddesiyle,10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 24.maddesinin;
A- Birinci fıkrasındaki değiştirilen “Cumhurbaşkanlığıve...” ibaresine,
B- Eklenen dördüncü fıkrasına,
yönelik iptal talepleri, 18.1.2017 tarihli ve E.2015/42, K.2017/8sayılı kararla reddedildiğinden, bu ibare ve fıkraya ilişkin yürürlüğün durdurulmasıtaleplerinin REDDİNE, 18.1.2017 tarihinde OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.
V- HÜKÜM
27.3.2015 tarihli ve 6639 sayılı Bazı Kanun ve Kanun HükmündeKararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 39. maddesiyle,10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 24.maddesinin;
A- Birinci fıkrasındaki değiştirilen “Cumhurbaşkanlığıve...” ibaresinin,
B- Eklenen dördüncü fıkrasının,
Anayasa’ya aykırı olmadıklarına ve iptal taleplerinin REDDİNE,18.1.2017 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
FARKLI GEREKÇE
1. Cumhurbaşkanlığı örtülü ödenekleri ile ilgili olarak,Cumhurbaşkanının “Devletin başı” olduğunu ve “TürkiyeCumhuriyeti ve Türk Milletinin birliğini” temsil ettiğini belirtenAnayasanın 104. maddesinin gerekleri ve Anayasada kanun koyucunun,Meclisçe Cumhurbaşkanına ayrı bir örtülü ödenek tahsisi yolundakullanabileceği takdir yetkisini kısıtlayan bir hüküm yer almaması nedeniyle,esas itibariyle iptal isteminin reddi yönünde oluşan çoğunluk görüşüne ve sonuçkarara katılmaktayım.
2. Öte yandan, Cumhurbaşkanı örtülü ödeneklerinin her hangi birşekilde parlamento denetimine tabi olmadığına, bu harcamaların soru, meclisaraştırması, genel görüşme, gensoru ve Meclis soruşturmasına konuedilemeyeceğine ve Meclisin Anayasada belirtilen denetim araçlarının sadeceBakanlar Kurulu ve bakanların iş ve işlemlerinin denetlenmesine yönelikolduğuna dair çoğunluk görüşünün, soru, gensoru ve Meclis soruşturması yönündendoğru olsa da Meclis araştırması ve genel görüşme yönünden isabetli olmadığıkanaatindeyim.
3. Anayasanın “Cumhuriyetin Temel Organları” başlıklı ÜçüncüKısmının “Yasama” başlıklı Birinci bölümünde yer alan “Türkiye Büyük MilletMeclisinin bilgi edinme ve denetim yolları” 98. maddede genel olarakbelirtilmiş; 99. maddede gensoru, 100. maddede ise gensoru özel olarak veBakanlar kurulu ve bakanlara yönelik olduğu açıkça belirtilerek düzenlenmiştir.Anayasanın 98. maddesinin birinci fıkrasına göre “Türkiye Büyük MilletMeclisi soru, Meclis araştırması, genel görüşme, gensoru ve Meclis soruşturmasıyollarıyla denetleme yetkisini kullanır”. Soru, Meclis araştırması vegenel görüşme ile ilgili önergelerin verilme şekli, içeriği ile kapsamı ilecevaplandırılma, görüşme ve araştırma yöntemlerinin Meclis İçtüzüğü iledüzenleneceği de yine 98. maddenin son fıkrasında belirtilmiştir. Buna göre,Meclisin genel bilgi edinme ve denetim yolları ile Bakanlar kuruluna yönelikdenetim yolları farklı biçimde düzenlenmiştir. Kaldı ki parlamenter birsistemde, milli egemenliğin tecelli ettiği yer olarak tanımlanan ve asli devletyetkilerin sahibi olan parlamentonun sadece Hükümeti denetlemekle görevli veyetkileri bununla kısıtlı bir organ olduğunu ileri sürmek mümkün değildir.
4. 98. maddede sayılan yollardan soru, gensoru ve Meclissoruşturmasının Bakanlar Kurulu (Başbakan veya bakanlar) hakkındakullanılabilecek denetim yolları olduğu açıktır. Bu denetim araçlarının sadecehükümete yönelik olduğu Anayasada açıkça belirtildiğinden, bu yollarınCumhurbaşkanı hakkında kullanılması söz konusu olamaz. Öte yandan Meclisaraştırması ve genel görüşme hakkındaki esaslar ve yöntemler TBMM İçtüzüğü iledüzenleneceğine ve bu konuda Cumhurbaşkanına ilişkin bir sınırlama yeralmadığına göre, bu denetim ve bilgi edinme araçları Meclisin takdir yetkisikapsamında serbestçe kullanılabilecektir.
5. Anayasanın 98. maddesinde Meclis araştırması “belli birkonuda bilgi edinilmek için yapılan incelemeden ibarettir”denilmiş, Genelgörüşme ise “toplumu ve Devlet faaliyetlerini ilgilendiren belli birkonunun, Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülmesidir” şeklindetanımlanmıştır. Bu bilgi edinme ve denetim yolları, diğerlerinden farklıolarak, Bakanlar kurulu veya bakanların faaliyetleri ile sınırlanmamış, konu vekapsam itibariyle tamamen Meclisin takdir ve kararına bırakılmıştır. Buna göre,Meclis araştırması ve genel görüşme toplumsal sorunlar, ekonomi, hukuk, mahalliidareler, suç ve cezalar, demografik sorunlar, dünya ve dış politika konuları,güvenlik ve ülkenin istihbarat ihtiyaçları gibi pek çok farklı alanlardakullanılabilecek siyasi denetim araçlarıdır. Kamusal kaynakların kullanımınında aynı yollarla bilgi edinme ve denetim konusu yapılabileceğinde, bu kapsamdaDevlette örtülü ödenek kullanımına ilişkin konuların da yer alabileceğindetereddüt bulunmamaktadır.
6. Cumhurbaşkanının tek başına yapabileceği işlemlerin nelerolduğu Anayasada tahdidi olarak belirtilmemiş ise de Cumhurbaşkanına, Devletinbaşı olması sıfatıyla tanınan yetkilerin tek başına Cumhurbaşkanıncakullanılabileceğinde tereddüt bulunmamaktadır. Anayasanın 104. maddesine göreCumhurbaşkanı, gerekli gördüğü hallerde Bakanlar Kuruluna başkanlık etmek veyaBakanlar Kurulunu başkanlığı altında toplantıya çağırmak yetkisine de sahiptir.Buna göre, devletin örtülü ödenek kullanımını gerektirecek faaliyetlerikapsamında Cumhurbaşkanlığı örtülü ödeneklerinin, Cumhurbaşkanının izni veyatalimatı ile Başbakan ve Bakanların sorumluluğunu gerektirecek faaliyetlerdemüştereken kullanılması da mümkündür. Bu nedenle çoğunluğun, Cumhurbaşkanlığıörtülü ödeneğinin tümüyle bağımsız ve denetimsiz bir alan oluşturduğu yolundakigörüşüne katılmamaktayım.
7. Parlamenter sistemde asli yetki Mecliste olup, Cumhurbaşkanınınvatana ihanetten dolayı Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının en azüçte birinin teklifi üzerine, üye tamsayısının en az dörtte üçünün vereceğikararla suçlandırılabileceğine ilişkin Anayasanın 105. maddesi hükmü; yineCumhurbaşkanlığı makamının boşalması halinde yenisi seçilinceye kadar TürkiyeBüyük Millet Meclisi Başkanının Cumhurbaşkanlığına vekillik edeceği veCumhurbaşkanına ait yetkileri kullanacağına dair Anayasanın 106. maddesi hükmü,devletin bu iki temel organı (Meclis ile Cumhurbaşkanı) arasında üstün konumdaolanın Meclis olduğunu açıkça ortaya koymaktadır.
8. Öte yandan, Meclisin, Anayasada hangi konulardakullanılabileceği hakkında bir sınırlama yer alamayan bilgi edinme ve denetimyollarının, bazı konularda kullanılamayacağına dair Anayasa Mahkemesi kararıverilemeyeceği açıktır.
9. Bu nedenle, Cumhurbaşkanlığı örtülü ödeneklerinin kullanımıkonusunda Bakanlar kurulu örtülü ödenekleri ile birlikte veya ayrı olarakMeclis araştırması ve genel görüşme yapılmasına Anayasal bir engel bulunmadığıgibi, bu görüşmelerin sonuçlarına göre toplumun bilgilenmesi, halk tarafındandoğrudan seçilen Cumhurbaşkanının halka karşı şeffaflığı ve hesap verebilirliğiaçılarından da demokratik hukuk devleti gereklerine uygun düşecektir. Buyönden, Cumhurbaşkanlığı örtülü ödeneklerinin Meclis denetimine açık olması,dava konusu kuralların iptali isteminin reddi için ek bir gerekçe teşkiletmektedir.
10. Açıklanan nedenlerle çoğunluğun, Cumhurbaşkanlığı örtülüödeneklerinin tümüyle Meclis denetimi dışında kaldığı yolundaki gerekçelerinekatılmıyorum.
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT