ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2015/50
Karar Sayısı : 2015/107
Karar Tarihi : 25.11.2015
R.G. Tarih-Sayı : 4/12/2015 - 29552
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara11. İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 3.1.2002 tarihli ve4733 sayılı Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu Teşkilat ve GörevleriHakkında Kanun'un, 3.4.2008 tarihli ve 5752 sayılı Kanun'un 3. maddesiyledeğiştirilen 8. maddesinin beşinci fıkrasının (a) bendinde yer alan ".ellibinYeni Türk Lirasından ikiyüzellibin Yeni Türk Lirasına kadar idarî para cezasıverilir." ibaresinin, Anayasa'nın 2. ve 10. maddelerine aykırılığıileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.
OLAY: Yanlış veya yanıltıcı belge verdiği gerekçesiyle davacı şirketeverilen idari para cezasının iptali istemiyle açılan davada, itiraz konusukuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali içinbaşvurmuştur.
I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜ
Kanun'un 8. maddesinin beşinci fıkrasının itiraz konusu kuralı daiçeren (a) bendi şöyledir:
"a) Bu Kanun veya ilgili mevzuat gereğince Kurumtarafından istenilen ticari faaliyetlerini gösterir satış veya faaliyetraporlarını veya bilgi, belge ve numuneleri yazılı uyarıya rağmen belirlenensüre içinde vermeyenlere, yanlış veya yanıltıcı bilgi veya belge verenlere,gerekli tesis ve yerleri incelemeye açmayanlara ellibin Yeni TürkLirasından ikiyüzellibin Yeni Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir."
II- İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN,Alparslan ALTAN, Burhan ÜSTÜN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman AlifeyyazPAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, CelalMümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Kadir ÖZKAYA ve RıdvanGÜLEÇ'in katılımlarıyla 27.5.2015 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında,dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.
III- ESASIN İNCELENMESİ
2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Fatih ŞAHİN tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılanAnayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- İtirazın Gerekçesi
3. Başvuru kararında özetle, öngörülen para cezasının alt veüst sınırlarının itiraz konusu kuralda gösterilmekle birlikte bu sınırlariçerisinde cezanın takdirinde esas alınacak objektif kriterlere yerverilmeyerek para cezasının uygulanması bakımından idareye sınırsız bir takdirhakkı tanındığı, bu durumun uygulamada farklı yorum ve değerlendirmelere sebepolacağı, eşitsizliğe, haksızlığa ve keyfiliğe yol açacağı belirtilerek kuralın,Anayasa'nın 2. ve 10. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
4. Kanun'un 8. maddesinin beşinci fıkrasının (a) bendinde, 4733sayılı Kanun veya ilgili mevzuat gereğince Tütün ve Alkol Piyasası DüzenlemeKurumu tarafından istenilen ticari faaliyetlerini gösterir satış veya faaliyetraporlarını veya bilgi, belge ve numuneleri yazılı uyarıya rağmen belirlenensüre içinde vermeyenlere, yanlış veya yanıltıcı bilgi veya belge verenlere,gerekli tesis ve yerleri incelemeye açmayanlara ellibin Yeni Türk Lirasındanikiyüzellibin Yeni Türk Lirasına kadar idarî para cezası verileceği hükümaltına alınmış olup "...ellibin Yeni Türk Lirasından ikiyüzellibin YeniTürk Lirasına kadar idarî para cezası verilir." ibaresi itiraz konusukuralı oluşturmaktadır.
5. Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, insanhaklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem veişlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunugeliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukutüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve yasalarla kendini bağlı sayan,yargı denetimine açık olan devlettir.
6. Hukuk devletinde ceza hukukuna ilişkin düzenlemelerde olduğugibi kabahatler hukuku açısından da Anayasa'ya ve ceza hukukunun temelilkelerine bağlı kalmak koşuluyla hangi eylemlerin kabahat sayılacağı, bunlarauygulanacak yaptırımın türü ve ölçüsü, yaptırımın ağırlaştırıcı ve hafifleticinedenlerinin, kusurluluğu azaltan ya da ortadan kaldıran sebeplerinbelirlenmesi gibi konularda kanun koyucu takdir yetkisine sahiptir.
7. Hukuki güvenlik ile belirlilik ilkeleri, hukuk devletininönkoşullarındandır. Kişilerin hukuki güvenliğini sağlamayı amaçlayan hukukigüvenlik ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylemve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerindebu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.Belirlilik ilkesi ise yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönündenherhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılırve uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarınakarşı koruyucu önlem içermesini ifade etmektedir. Bu bakımdan, kanunmetinlerinin, bireylerin, gerektiğinde hukuki yardım almak suretiyle, hangisomut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını bellibir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek düzeyde kalemealınmış olması ve buna bağlı olarak, uygulanması öncesinde muhtemel etki vesonuçlarının yeterli derecede öngörülebilir olması gereklidir.
8. İtiraz konusu kuralın da yer aldığı 4733 sayılı Kanun'un 8.maddesinin beşinci fıkrasının (a) bendinde, hangi eylemlerin idari paracezasını gerektirdiği ve uygulanacak para cezasının alt ve üst sınırı açıkçagösterilmiştir. Anılan kuralda gösterilen kabahatlerin işlenmesi durumundaverilecek para cezasının miktarı öngörülebilir olup kuralda herhangi birbelirsizlik söz konusu değildir.
9. İdarelerin, kanunlarla verilen görevleri yerinegetirirken alacağı kararların, her türlü olay ve olgu göz önünde bulundurularakönceden hukuk kurallarıyla belirlenmesi mümkün olmadığı gibi kamu hizmetlerininve toplumsal ihtiyaçların değişkenliği dikkate alındığında uygun bir yöntem dedeğildir. Bu nedenle, idarelerin karşılaştıkları farklı durumlar karşısında enuygun çözümü üretebilmeleri için takdir yetkisiyle donatılmaları zorunludur.Takdir yetkisinin amacı, idareye farklı çözümler arasından uygun ve yerindeolanı seçme serbestîsi tanımaktır.
10. İtiraz konusu kuralda yer alan idari para cezasının verilmesinigerektiren eylemler kabahat niteliğindedir. 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun17. maddesinde, kabahat karşılığında idari para cezası uygulanırken hangiölçütlerin esas alınacağı gösterilmiştir. Söz konusu maddenin (2) numaralıfıkrasına göre, idarî para cezasının, kanunda alt ve üst sınırı gösterilmeksuretiyle belirlendiği durumlarda, idarî para cezasının miktarı tespitedilirken işlenen kabahatin haksızlık içeriği ile failin kusuru ve ekonomikdurumu birlikte göz önünde bulundurulacaktır. Kabahatler Kanunu'nda öngörülenölçütler gözetilerek uygulanacak olan itiraz konusu kuralın belirsizliği veöngörülemezliğinden söz edilemeyeceğinden, kuralda hukuki güvenlik vebelirlilik ilkelerine ve dolayısıyla hukuk devleti ilkesine aykırılıkbulunmamaktadır.
11. Öte yandan, Anayasa Mahkemesinin 13.11.2014 tarihli veE.2013/95, K.2014/176 sayılı kararında vurgulandığı üzere idareye alt ve üstsınırlar arasında para cezasını belirleme konusunda takdir yetkisi tanınması,idarenin "keyfi " olarak hareket edebileceğianlamına gelmemektedir. İdareye tanınan takdir yetkisinin, somut olayınözellikleri, eylemin ağırlığı, oluşan zararın büyüklüğü gibi durumlar gözönünde bulundurularak kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olarakkullanılması ve işlenen fiil ile tayin edilecek ceza arasında adil bir dengeningözetilmesi, idarece cezanın alt sınırının üzerine çıkıldığında bununnedenlerinin ortaya konulması ve gerekçelerinin açıklanması zorunludur.Belirtilen hususların, söz konusu para cezalarına karşı açılacak davalardayargı yerlerince gözetileceği de tabiîdir.
12. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa'nın 2. maddesine aykırıdeğildir. İptal talebinin reddi gerekir.
13. Serdar ÖZGÜLDÜR ve Osman Alifeyyaz PAKSÜT bu görüşekatılmamışlardır.
14. Kuralın Anayasa'nın 10. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.
lV- HÜKÜM
3.1.2002 tarihlive 4733 sayılı Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu Teşkilat ve GörevleriHakkında Kanun'un, 3.4.2008 tarihli ve 5752 sayılı Kanun'un 3. maddesiyledeğiştirilen 8. maddesinin beşinci fıkrasının (a) bendinde yer alan ".ellibin Yeni Türk Lirasından ikiyüzellibin Yeni Türk Lirasına kadaridarî para cezası verilir." ibaresinin Anayasa'ya aykırıolmadığına ve itirazın REDDİNE, Serdar ÖZGÜLDÜR ile Osman AlifeyyazPAKSÜT'ün karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA¸ 25.11.2015 tarihinde kararverildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Alparslan ALTAN
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
KARŞIOY GEREKÇESİ
İtiraz Mahkemesince iptal istemine konu yapılan 4733 sayılıKanun'un 8. maddesinin beşinci fıkrasının (a) bendinde yer alan ".elli bin Yeni Türk Lirasından ikiyüzelli bin Yeni Türk Lirasına kadaridari para cezası verilir." ibaresi, 5326 sayılı Kanun'un 17. maddesinin(2) numaralı fıkrası ile birlikte değerlendirildiğinde "belirlilik"unsuru yönünden kuralda Anayasa'ya aykırılık bulunmamaktaysa da; güncellemesonucu 2015 yılı itibariyle "76.142 liradan 380.715 liraya kadar" biraralıkta verilebilecek olan idari para cezasının makûl ve ölçülü olduğunu kabuletmeye imkân bulunmamaktadır. Kuralda seçimlik olarak belirtilen ve idarikabahate sebebiyet veren davranış şekillerine idari para cezası tayini yasakoyucununtakdir alanı içerisindeyse de; ilk nazarda 5 kat olarak belirlenen alt veüst sınırlar tek başına bu takdirin objektif ve Anayasa'ya uygun olduğunuortaya koyamaz. "Caydırıcılık" gerekçesiyle böylesine yüksekalt ve üst sınırlar belirlenmesi "ölçülülük" ilkesine,dolayısıyla de hukuk devletine aykırı olup, yasakoyucunun takdir yetkisi içindedeğerlendirilemez. Anılan kural dolayısiyle verilecek idari paracezalarının yargı denetimine tâbi olduğu, dolayısiyle uygulamahatalarının yargı kararıyla giderilebileceği yönündeki birdeğerlendirmenin de varılan bu sonucu etkileyici yönü bulunmamaktadır. Kamuyararı ve piyasanın düzenlenmesi gibi gerekçeler de bu denli yüksek idari paracezaları öngörülmesine haklılık kazandırmaz. Türk Ceza Kanunu sistematiğindekimi suçlar için öngörülen "adli para cezaları" için öngörülensistemin idari kabahatler için aynen benimsenmesi gerekli değilse de;yasakoyucu, ticari faaliyeti sona erdirecek ya da çok önemlidüzeyde zaafa uğratacak şekilde maddi yıkıma yol açacak düzeydeidari para cezası tayin edemez.
Açıklanan nedenlerle, kuralın ölçülü olmadığı ve Anayasa'nın 2.maddesinde belirtilen hukuk devleti ilkesine aykırı düştüğü ve bu nedenleiptali gerektiği kanaatine vardığımdan, çoğunluğun aksi yöndeki kararınakatılamadım.
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
KARŞIOY GEREKÇESİ
4733 sayılı Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu Teşkilat veGörevleri Hakkında Kanun'un 5752 sayılı Kanun'un 3. maddesiyle değiştirilen 8.maddesinin beşinci fıkrasının (a) bendinde yer alan ".ellibin YeniTürk Lirasından ikiyüzellibin Yeni Türk Lirasına kadar idari para cezasıverilir" ibaresinin, uygulanacak para cezalarının alt ve üstsınırlar arasında adil, keyfilikten uzak ve nesnel ölçütlere görebelirlenmesine olanak verecek açıklık ve öngörülebilirlik unsurlarınıtaşımadığı; idarece tespit edilen ceza miktarının yargısal denetimine esasalınabilecek her hangi bir kriter de içermediği anlaşılmaktadır.
Bu nedenle iptal istemine konu ibarenin Anayasa'nın 2. maddesindebelirtilen hukuk devleti gereklerine uymadığı kanaatine vardığımdan, Anayasamahkemesinin E:2005/5, K:2008/93 sayılı iptal kararında da belirtilengerekçeler doğrultusunda, iptali gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşünekatılmamaktayım.
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT