ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2015/62
Karar Sayısı : 2015/84
Karar Tarihi : 30.9.2015
R.G. Tarih-Sayı : 20.10.2015-29508
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara2. İş Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 25.6.2001 tarihli ve4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 15.maddesinin birinci fıkrasının 1.12.2011 tarihli ve 6253 sayılı Kanun'un 41.maddesinin (13) numaralı fıkrası ile değiştirilen (a) bendinde yer alan "TürkiyeBüyük Millet Meclisi Başkanlığı İdari Teşkilatı,." ibaresinin, Anayasa'nın13. ve 51. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesitalebidir.
OLAY: Türkiye Büyük Millet MeclisiBaşkanlığı idari teşkilatında görev yapan kamu görevlilerinin sendika üyesiolma haklarının bulunduğunun tespiti ve birikmiş üyelik aidatlarının yasalfaiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi talebiyle açılan davada, itirazkonusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasını ciddi bulan Mahkeme, iptaliiçin başvurmuştur.
II- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜ
Kanun'un itiraz konusu kuralı da içeren 15. maddesi şöyledir:
"Sendika üyesi olamayacaklar
Madde 15- Bu Kanuna göre kurulan sendikalara;
a) Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı İdariTeşkilatı, Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ile Millî GüvenlikKurulu Genel Sekreterliğinde çalışan kamu görevlileri,
b) Yüksek yargı organlarının başkan ve üyeleri, hâkimler, savcılarve bu meslekten sayılanlar,
c) Bu Kanun kapsamında bulunan kurum ve kuruluşların müsteşarları,başkanları, genel müdürleri, daire başkanları ve bunların yardımcıları, yönetimkurulu üyeleri, merkez teşkilâtlarının denetim birimleri yöneticileri ve kurulbaşkanları, hukuk müşavirleri, bölge, il ve ilçe teşkilâtlarının en üstamirleri ile bunlara eşit veya daha üst düzeyde olan kamu görevlileri, belediye başkanları ve yardımcıları,
d) Yükseköğretim Kurulu Başkan ve üyeleri ile YükseköğretimDenetleme Kurulu Başkan ve üyeleri, üniversite ve yüksek teknoloji enstitüsürektörleri, fakülte dekanları, enstitü ve yüksek okulların müdürleri ilebunların yardımcıları,
e) Mülkî idare amirleri,
f) Silahlı Kuvvetler mensupları,
g) (İptal: Anayasa Mahkemesi'nin 10/4/2013 tarihli ve E.: 2013/21,K.: 2013/57 sayılı Kararı ile.)
h) Millî İstihbarat Teşkilâtı mensupları,
ı) Bu Kanun kapsamında bulunan kurum ve kuruluşların merkezidenetim elemanları,
j) Emniyet hizmetleri sınıfı, .(İptal: Anayasa Mahkemesi'nin29/1/2014 tarihli ve E.:2013/130, K.:2014/18 sayılı Kararı ile.)
k) Ceza infaz kurumlarında çalışan kamu görevlileri,
Üye olamazlar ve sendika kuramazlar."
III- İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN,Alparslan ALTAN, Burhan ÜSTÜN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, RecepKÖMÜRCÜ, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI,Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ'inkatılımlarıyla 1.7.2015 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklikbulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
IV- ESASIN İNCELENMESİ
2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Ayhan KILIÇ tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılanAnayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- İtirazın Gerekçesi
3. Başvuru kararında özetle, uluslararası sözleşmelerde sadecesilahlı kuvvetler ve polis teşkilatı mensuplarının sendika kurma hakkı kapsamıdışında bırakılmalarına imkân tanındığı, Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM)Başkanlığı idari teşkilatında görev yapanların bu kapsamda olmadığı, AnayasaMahkemesinin 10.4.2013 tarihli ve E.2013/21, K.2013/57 ve 29.1.2014 tarihli veE.2013/130, K.2014/18 sayılı kararları da dikkate alındığında TBMM Başkanlığıidari teşkilatında görev yapanların sendika kurmalarını ve sendikalara üyeolmalarını yasaklayan itiraz konusu kuralın, Anayasa'nın 13. ve 51.maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
4. İtiraz konusu ibareyle, TBMM Başkanlığı idari teşkilatındagörev yapanların sendika kurması ve sendikalara üye olması yasaklanmaktadır.
5. 1.12.2011 tarihli ve 6253 sayılı Türkiye Büyük Millet MeclisiBaşkanlığı İdari Teşkilatı Kanunu'nun 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasında,anılan Kanun'a ekli (I) sayılı cetvelde gösterilen idari teşkilatın, doğrudanTBMM Başkanına ve Genel Sekretere bağlı birimler ile yasama ve denetimhizmetlerinden sorumlu genel sekreter yardımcısına, idari, mali ve teknikhizmetlerden sorumlu genel sekreter yardımcısına, bilgi ve bilişimhizmetlerinden sorumlu genel sekreter yardımcısına ve milli saraylardan sorumlugenel sekreter yardımcısına bağlı birimlerden meydana geleceği belirtilmiş;idari teşkilatın kadroları ise Kanun'a ekli (1) ve (2) sayılı listelerdegösterilmiştir. Anılan listelere göre TBMM idari teşkilatında genel sekreter,hukuk müşaviri ve yasama uzmanı gibi genel idare hizmetleri sınıfına tabi olanpersonelle birlikte mühendis ve mimar gibi teknik hizmetler sınıfına dahil olanpersonel de görev yapmaktadır.
6. Anayasa'nın 51. maddesinin birinci fıkrasında, "Çalışanlarve işverenler, üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak vemenfaatlerini korumak ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar veüst kuruluşlar kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilmehaklarına sahiptir. Hiç kimse bir sendikaya üye olmaya ya da üyeliktenayrılmaya zorlanamaz." denilmek suretiyle işçi ve memur ayrımıyapılmaksızın tüm çalışanların sendika kurma ve sendikaya üye olma hakkıanayasal güvenceye bağlanmıştır.
7. Sendika hakkı, demokratik toplumun temeli olan örgütlenmeözgürlüğünün bir parçasıdır. Örgütlenme özgürlüğü, bireylerin kendimenfaatlerini korumak için kollektif oluşumlar meydana getirerek bir arayagelebilme özgürlüğüdür. Bu özgürlük, bireylere topluluk hâlinde siyasal,kültürel, sosyal ve ekonomik amaçlarını gerçekleştirme imkânı sağlar. Sendikahakkı da çalışanların, bireysel ve ortak çıkarlarını korumak amacıyla bir arayagelerek örgütlenebilme serbestisini gerektirmekte ve bu niteliğiyle örgütlenmeözgürlüğü kapsamında yer almaktadır.
8. Sendika kurma hakkı Anayasa'nın 51. maddesinin ikinci fıkrasıuyarınca ancak milli güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genelsağlık ve genel ahlâk ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunmasısebeplerine dayanılarak kanunla sınırlanabilir. Öte yandan, anılan maddeninbeşinci fıkrasında "İşçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin bualandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırları gördükleri hizmetin niteliğineuygun olarak kanunla düzenlenir." hükmüne yerverilerek ikinci fıkradaki sınırlama sebepleri dışında da kamu görevlileriyönünden bu hakkın kapsamının daraltılması veya sınırlandırılması ya da hakkınkullanımının yasaklanması mümkün kılınmıştır.
9. Anayasa'nın 51. maddesinin ikinci ve beşinci fıkralarına uygunolarak sendika kurma ve sendikalara üye olma hakkına getirilen sınırlamalar, Anayasa'nın13. maddesi uyarınca demokratik toplum düzeninin gereklerine ve ölçülülükilkesine de aykırı olamaz.
10. Anayasa'nın 13. maddesinde demokratik toplum düzeniningerekleri ve ölçülülük ilkeleri iki ayrı kriter olarak düzenlenmiş olmaklabirlikte bu iki kriter arasında sıkı bir ilişki vardır. Temel hak veözgürlüklere yönelik herhangi bir sınırlamanın, demokratik toplum düzeni içingerekli nitelikte, başka bir ifadeyle öngörülen kamu yararı amacınıgerçekleştirmekle birlikte, temel haklara en az müdahaleye olanak veren ölçülübir sınırlama niteliğinde olup olmadığının incelenmesi gerekir.
11. Ölçülülük, temel hak ve özgürlüklerin sınırlanma amaçları ilesınırlama araçları arasındaki ilişkiyi yansıtır. Ölçülülük denetimi, ulaşılmakistenen amaçtan yola çıkılarak bu amaca ulaşılmak için seçilen aracındenetlenmesidir. Bu sebeple, kuralın hedeflenen amaca ulaşabilmek içinelverişli, gerekli ve orantılı olup olmadığı değerlendirilmelidir.
12. Demokratik toplum, çoğulculuk, hoşgörü ve açık fikirlilik temelinedayanmaktadır. Örgütlenme özgürlüğü, demokratik toplumun vazgeçilmez ögesiniteşkil etmektedir. Demokratik bir toplumda bu özgürlüğe müdahale edilebilmesi,ancak zorlayıcı nedenlerin varlığına bağlıdır. Diğer bir ifadeyle, bu özgürlüğeyapılan müdahalenin demokratik toplum düzeni bakımından gerekli olduğundan sözedilebilmesi için zorunlu bir nitelik taşıması gerekmektedir.
13. TBMM Başkanlığı idari teşkilatında görev yapanların sendikakurmasını ve sendikalara üye olmasını yasaklayan itiraz konusu kuralın, sendikakurma ve sendikalara üye olma hakkına müdahalede bulunduğu açıktır. İtirazkonusu kuralda, TBMM Başkanlığı idari teşkilatında görev yapanların sendikakurmasının yasaklanmasının, yasama organının çalışma düzeninin korunmasıamacına dayandığı anlaşılmaktadır.
14. Anayasa'nın 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türk Milletiadına TBMM tarafından yerine getirileceği ifade edilmekte; 87. maddesinde deTBMM'nin görev ve yetkileri, "kanunkoymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu ve bakanları denetlemek;Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisivermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek; parabasılmasına ve savaş ilânına karar vermek; milletlerarası andlaşmalarınonaylanmasını uygun bulmak, Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının beşteüç çoğunluğunun kararı ile genel ve özel af ilânına karar vermek veAnayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri kullanmak ve görevleri yerinegetirmek" olarak öngörülmektedir. Anayasa'nın 87. maddesiylegenel olarak çerçevesi çizilen yasama görev ve yetkisi, Anayasa'nın 75. maddesiuyarınca genel oyla seçilen milletvekilleri aracılığıyla yerinegetirilmektedir. TBMM idari teşkilatında görev yapan personelin temel göreviise TBMM Genel Kuruluna, Başkanlık Divanına, komisyonlara, siyasi partigruplarına ve milletvekillerine yasama işlevinin gerektirdiği her türlü bilgi desteği ile idari ve teknik destek sunmaktır.
15. Sendikalar, üyelerinin hak ve menfaatlerini korumak amacıyla,üyelerinin üretimden gelen güçlerine dayanarak faaliyet gösteren örgütlüyapılardır. Bireysel olarak zayıf durumda bulunan çalışanlar, örgütlenmek vesendikalaşmak suretiyle işveren karşısındaki pazarlık güçlerini artırmakta,gerek hak ve menfaatlerinin korunmasında gerekse sorunlarının çözümünde etkinbir konum elde etmektedirler. Bu bakımdan, sendikalaşmanın sosyal adaletintesisine hizmet eden önemli bir demokratik araç olduğu söylenebilir.
16. Bununla beraber, sendikalaşma olgusunun, kurumların çalışmadüzenini olumsuz etkileme potansiyeline sahip olduğu da açıktır. Bu durum, işindoğasından kaynaklanmakta olup sadece bu gerekçeyle örgütlenme özgürlüğünün birparçası olan sendika kurma hakkının kural olarak ortadan kaldırılması,demokratik toplum gerekleriyle örtüşmez. Bunun yanında, katı bir disiplin vehiyerarşik düzen gerektiren kimi mesleklerde çalışma düzeninin bozulması, kamudüzeninin de telafisi mümkün olmayacak şekilde bozulmasına nedenolabileceğinden bu gibi durumlarda, kamusal yarara üstünlük tanınarak ilgilimesleklerle sınırlı olarak sendikalaşmanın yasaklanması söz konusu olabilir.
17. Yerine getirdikleri görevler yukarıda belirtilen TBMMBaşkanlığı idari teşkilatında görev yapan personelin sendikalaşmasının, çalışmadüzeni üzerinde yaratacağı etkinin, bunların sendika kurma hakkından yoksunbırakılmalarını zorunlu kıldığı söylenemez. Zira bu kişilerin yürüttüğühizmetlerde meydana gelebilecek aksamalar, yasama organının çalışma düzeniyönünden telafisi güç ve imkânsız zararların oluşmasına yol açmamaktadır.Dolayısıyla, TBMM Başkanlığı idari teşkilatında görev yapan personelin sendikakurma hakkından yoksun bırakılmasının, demokratik toplum düzeni bakımındanzorunluluk taşıdığı söylenemez.
18. Nitekim, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin içtihadı da buyönde olup Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin "ÖrgütlenmeHakkı"nı düzenleyen 11. maddesinin ikinci fıkrasının son cümlesiuyarınca, ancak ikna edici ve zorlayıcı gerekçelerin bulunması hâlinde,devletin idare mekanizmasında görev yapan kamu görevlilerinin sendika kurmahakkına meşru kısıtlamaların getirilebileceği belirtilmektedir (Demir veBaykara/Türkiye (BD), Başvuru No:34503/97, 12/11/2008, par.119).
19. Bu durumda, TBMM Başkanlığı idari teşkilatında görevyapanların sendika kurma ve sendikalara üye olmalarının yasaklanması suretiylesendika hakkına yapılan müdahale, demokratik toplum düzeni açısından gereklibir müdahale niteliği taşımamaktadır.
20. Açıklanan nedenlerle itiraz konusu ibare, Anayasa'nın13. ve 51. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
V- HÜKÜM
25.6.2001 tarihli ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları veToplu Sözleşme Kanunu'nun 15. maddesinin birinci fıkrasının, 1.12.2011 tarihlive 6253 sayılı Kanun'un 41. maddesinin (13) numaralı fıkrası ile değiştirilen(a) bendinde yer alan "Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığıİdari Teşkilatı,." ibaresinin Anayasa'ya aykırı olduğuna veİPTALİNE, 30.9.2015 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Alparslan ALTAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ