Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.2015/65, K.2015/120 Sayılı Karar - 13/07/2015

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

EsasSayısı       :  2015/65

KararSayısı    :  2015/120

KararTarihi   :  23.12.2015

R.G.Tarih-Sayı   :  6.1.2016-29585

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: DanıştayOnbirinci Dairesi

İTİRAZIN KONUSU: 27.6.1989 tarihli ve 375sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye, 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı KanunHükmünde Kararname'nin 1. maddesiyle eklenen (I) sayılı Cetvel'in "A-Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa Göre Alanlar:" kısmının "1-Kadroları Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan personel ile TeknikHizmetler, Sağlık ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri ile Avukatlık Hizmetlerisınıflarında bulunan personelden ek ödeme oranları ilgili gruplarındadüzenlenmeyen ve kadro unvanları bu bölümde yer alan personel;" bölümünün(g) sırasında yer alan ".müşavir,." ibaresinin,Anayasa'nın 91. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesitalebidir.

OLAY: Davacının, ücret vetazminatının, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye (KHK) ekli (II) sayılıCetvel'in (7) veya (8) numaralı sırasında yer alan göstergelerin esas alınaraködenmesi talebiyle yaptığı başvurunun reddi üzerine açtığı iptal davasındaitiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptaliiçin başvurmuştur.

I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAMEKURALI

İtiraz konusu kuralı da içeren KHK'ye ekli (I) sayılı Cetvelşöyledir:

(I) SAYILI CETVEL

EK ÖDEME ORANLARI

II- İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğühükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Alparslan ALTAN, Burhan ÜSTÜN, SerdarÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Engin YILDIRIM,Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL,M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ'inkatılımlarıyla 13.7.2015 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.

III- ESASIN İNCELENMESİ

2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAStarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralı,dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleriokunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- İtirazın Gerekçesi

3. Başvuru kararında özetle, KHK'yeekli (I) sayılı Cetvel'de yer alan itiraz konusu kuralın kamu görevlilerininmali haklarına ilişkin olduğu, KHK'nin dayanağını oluşturan 6.4.2011 tarihli ve 6223 sayılı Yetki Kanunu'yla BakanlarKuruluna kamu görevlilerinin mali haklarına ilişkin düzenleme yapma yetkisinintanınmadığı belirtilerek kuralın, Anayasa'nın 91. maddesine aykırı olduğu ilerisürülmüştür.

B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

4. İtiraz konusu kural, KHK'yeekli (I) sayılı Cetvel'de yer alan "müşavir" unvanınasahip kimselere yapılacak ek ödemede esas alınacak oranları düzenlemektedir.

5. İtiraz konusu kural, 375 sayılı KHK'ye 666sayılı KHK ile eklenmiştir. 666 sayılı KHK, 6.4.2011 tarihli ve 6223sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde YürütülmesiniSağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ileKamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu'na dayanılarak çıkarılmıştır.

1- Kanun HükmündeKararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama

6. Anayasa'nın 91. maddesinde düzenlenen KHK'ler,işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısal denetimlerininyapılması görev ve yetkisi Anayasa'nın 148. maddesi ile Anayasa Mahkemesineverilmiştir. Yargısal denetimde KHK'lerin, öncelikle yetki kanununa sonra daAnayasa'ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar,Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetki kanunlarına uygunluğunundenetlenmesinden değil, yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarındanuygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa'ya uygunlukdenetiminin içerisine öncelikle KHK'lerin yetki kanununa uygunluğunun denetimigirer. Çünkü Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilensınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisinin verilmesi öngörülmüştür. Yetkinindışına çıkılması, KHK'yi Anayasa'ya aykırı duruma getirir.

7. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'danalan olağanüstü hal KHK'lerinden farklı olarak, olağan dönemlerdeki KHK'lerinbir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle, KHK'ler ile dayandıklarıyetki kanunları arasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK'nin yetki kanunu ile olanbağı, KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK'ninAnayasa'ya uygun bir yetki kanununa dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Biryetki kanununa dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal edilenKHK'lerin içeriği Anayasa'ya aykırılık oluşturmasa bile bunların Anayasa'yauygunluğundan söz edilemez.

8. KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimi,kanunların denetiminden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde, "KanunlarAnayasaya aykırı olamaz." denilmektedir. Bu nedenle kanunlarındenetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıklarısaptanır. KHK'ler ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıklarıyetki kanununa hem de Anayasa'ya uygun olmak zorundadırlar.

9. Anayasa'da kimi konuların KHK'lerledüzenlenmesi yasaklanmaktadır. Anayasa'nın 91. maddesinin birincifıkrasında "...sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmaküzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temelhaklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasî haklar veödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez."denilmiştir. Bukural gereğince, Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak KHK'yledüzenlenmesi yasaklanmış alana girmeyen konularda KHK çıkarma yetkisiverebilir.

10. Anayasa'nın herhangi bir maddesinde kanunladüzenleneceği öngörülen bir konunun, Anayasa'nın 91. maddesinin birincifıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa'nın163. maddesinde olduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe, KHKile düzenlenmesi Anayasa'ya aykırılık oluşturmaz.

2- İtiraz Konusu Kuralın 6223 Sayılı Yetki KanunuKapsamında Olup Olmadığının İncelenmesi

11. Anayasa'nın 91. maddesinin ikinci fıkrasıuyarınca, yetki kanununda, çıkarılacak KHK'nin amacının, kapsamının,ilkelerinin, kullanma süresinin ve süresi içinde birden fazla KHK'nin çıkarılıpçıkarılamayacağının gösterilmesi gerekir. Buna göre bir KHK'nin Anayasa'yauygun olduğunun kabulü öncelikle konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönündendayandığı yetki kanununa uygun olmasına bağlıdır. Bu bağlamda, Anayasa'nın ikincikısmının "Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler"başlıklıüçüncü bölümünde düzenlenen haklar içinde kalan ve Anayasa'nın 91. maddesindebelirtilen KHK'yle düzenlenemeyecek yasak alan içinde bulunmayan kamugörevlilerinin mali ve sosyal haklarının 6223 sayılı Yetki Kanunu'nunkapsamında kalması durumunda, KHK'yle düzenlenmesinde Anayasa'ya aykırı birdurumun olmayacağı açıktır.

12. 6223 sayılı Yetki Kanunu'nun amacınıdüzenleyen 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamınailişkin düzenlemelerin yer aldığı aynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b)bendi ile bu bendin (7) numaralı alt bendinde ve son olarak ilkeler ve yetkisüresine ilişkin hükümlerin yer aldığı 2. maddenin (1) numaralı fıkrasının (b)bendinde, kamu personelinin "atanma, nakil, görevlendirilme,seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul veesasları"ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yerverilmemiştir. Bununla birlikte, 6223 sayılı Yetki Kanunu'nda öngörüldüğüüzere;

- Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veyakaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına,

- Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarınmevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimiolarak yeniden düzenlenmesine,

- Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yenikurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine,taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına,

ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda, malihaklara dair düzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdasedilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki,teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılıYetki Kanunu'nun kapsamında bulunmadığından, KHK'yle doğrudan mali haklarda birdüzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle, 6223 sayılı Yetki Kanunu'nun amaç,kapsam ve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal haklarınailişkin olarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisinivermediği, ancak mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı YetkiKanunu'nun amacı ve kapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğalsonucu olması durumunda mümkün olabileceği, 6223 sayılı Yetki Kanunu'ndaöngörülen amaç, kapsam ve ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konulardabir düzenleme yapılamayacağı açıktır.

13. İtiraz konusu kural, 666sayılı KHK'yle 375 sayılı KHK'ye eklenen (I) sayılı Cetvel'in "A-Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa Göre Alanlar:" kısmının "1-Kadroları Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan personel ile TeknikHizmetler, Sağlık ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri ile Avukatlık Hizmetlerisınıflarında bulunan personelden ek ödeme oranları ilgili gruplarındadüzenlenmeyen ve kadro unvanları bu bölümde yer alan personel;" bölümünün(g) sırasında yer alan ".müşavir,." ibaresidir.

14. 666 sayılı KHK'nin 1.maddesiyle 375 sayılı KHK'ye eklenen ek 9. maddeyle mevzuatta değişik adlaraltında kamu personeline yapılan tüm kurumsal ek ödemeler ile genel eködemeler, yeni yapılan düzenlemelere paralel olarak 15.1.2012 tarihindenitibaren geçerli olmak üzere yürürlükten kaldırılmakta ve yeni ek ödemesistemindeki kadro ve görev unvanına karşılık gelen ek ödeme oranlarıbelirtilmektedir. İtiraz konusu kuralla "müşavir" kadrove görev unvanına karşılık gelen ek ödeme oranları düzenlenmiş olup "müşavir"lerinmali haklarına ilişkin bir düzenleme yapılmaktadır. Oysa ki 6223 sayılı Yetki Kanunu'nda kamugörevlilerinin "atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi,yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları"ndansöz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Diğeryandan, kuralda öngörülen mali haklara ilişkin hüküm, mevcut veya yeni ihdasedilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki,teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle bağlantılı ve bunların zorunlu sonucuolmayıp doğrudan mali haklara ilişkin bir düzenleme niteliğindedir.

15. Açıklanan nedenlerle kural, 6223 sayılı YetkiKanunu kapsamında bulunmadığından Anayasa'nın 91. maddesine aykırıdır. İptaligerekir.

IV- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU

16. Anayasa'nın153. maddesinin üçüncü fıkrasında, "Kanun, kanun hükmündekararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri,iptal kararlarının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar.Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıcakararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmi Gazetede yayımlandığı gündenbaşlayarak bir yılı geçemez." denilmekte, 6216 sayılı Kanun'un66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanarak,Mahkemenin gerekli gördüğü hâllerde,Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak iptal kararının yürürlüğegireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceğibelirtilmektedir.

17. 27.6.1989tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye, 11.10.2011 tarihli ve 666sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 1. maddesiyle eklenen (I) sayılıCetvel'in "A- Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları KanununaGöre Alanlar:" kısmının "1- Kadroları Genel İdareHizmetleri Sınıfında yer alan personel ile Teknik Hizmetler, Sağlık ve YardımcıSağlık Hizmetleri ile Avukatlık Hizmetleri sınıflarında bulunan personelden eködeme oranları ilgili gruplarında düzenlenmeyen ve kadro unvanları bu bölümdeyer alan personel;" bölümünün (g) sırasında yer alan ".müşavir,."ibaresinin iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk, kamu yararını ihlal edecek niteliktegörüldüğünden, Anayasa'nın 153.maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun'un 66. maddesinin(3) numaralı fıkrası gereğince iptalhükmünün, kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonrayürürlüğe girmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

V- HÜKÜM

27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye,11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 1. maddesiyleeklenen (I) sayılı Cetvel'in "A- Aylıklarını 657 sayılı DevletMemurları Kanununa Göre Alanlar:" kısmının "1-Kadroları Genel İdare Hizmetleri Sınıfında yer alan personel ile TeknikHizmetler, Sağlık ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri ile Avukatlık Hizmetlerisınıflarında bulunan personelden ek ödeme oranları ilgili gruplarındadüzenlenmeyen ve kadro unvanları bu bölümde yer alan personel;" bölümünün(g) sırasında yer alan ".müşavir,."ibaresinin Anayasa'yaaykırı olduğuna ve İPTALİNE, iptal hükmünün, Anayasa'nın 153.maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun'un 66. maddesinin (3) numaralıfıkrası gereğince, KARARIN RESMÎ GAZETE'DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AYSONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, 23.12.2015 tarihinde OYBİRLİĞİYLE kararverildi.

Başkan

Zühtü ARSLAN

Başkanvekili

Burhan ÜSTÜN

Başkanvekili

Engin YILDIRIM

Üye

Serdar ÖZGÜLDÜR

Üye

Serruh KALELİ

Üye

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Üye

Recep KÖMÜRCÜ

Üye

Alparslan ALTAN

Üye

Hicabi DURSUN

Üye

Erdal TERCAN

Üye

Muammer TOPAL

Üye

M. Emin KUZ

Üye

Hasan Tahsin GÖKCAN

Üye

Kadir ÖZKAYA

Üye

Rıdvan GÜLEÇ

Full & Egal Universal Law Academy