Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.2015/7, K.2016/47 Sayılı Karar - 26/05/2016

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı       :  2015/7

Karar Sayısı    :  2016/47

Karar Tarihi   :  26.5.2016

R.G. Tarih – Sayı : 22.9.2016 - 29835

İPTAL DAVASINI AÇAN: TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri M. Akif HAMZAÇEBİ, Engin ALTAY, Levent GÖKile birlikte 116 milletvekili

İPTAL DAVASININ KONUSU: 22.12.2014 tarihli ve6583 sayılı 2015 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nun;

A- 6. maddesinin;

1- (1) numaralı fıkrasının,

a- (a) bendinin,

b- (b) bendinde yer alan “…değişiklik konusu projelere aitödeneklerle ilgili kurumlar arası aktarmaya,” ibaresinin,

2- (2) numaralı fıkrasının ikinci ve üçüncü cümlelerinin,

3- (3) numaralı fıkrasında yer alan “…fonksiyonel sınıflandırmaayrımına bakılmaksızın…” ibaresinin,

4- (5) numaralı fıkrasının üçüncü cümlesinin “…bu değişikliğingerektirdiği tertipler arası ödenek aktarması işlemlerinin tamamı ilgilikurumun talebi üzerine 5018 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin üçüncü fıkrasındayer alan sınırlamalara tabi olmaksızın İçişleri Bakanlığı tarafındangerçekleştirilir.” bölümünün,

B- 9. maddesinin (1) numaralı fıkrasının “…(kurulu gücü 500 MWüzerinde olan baraj ve HES projeleri, Gebze-Haydarpaşa, Sirkeci-Halkalı BanliyöHattının İyileştirilmesi ve Demiryolu Boğaz Tüp Geçişi İnşaatı Projesi,Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığınca gerçekleştirilecek şehir içiraylı ulaşım sistemleri ve metro yapım projeleri ile diğer demiryolu yapımı veçeken araç projeleri hariç...)” bölümünün,

C- Eki E-Cetveli’nin;

1- (18) numaralı sırasında yer alan açıklamanın birinci cümlesindeyer alan “…tarafından açılacak özel hesap…” ibaresi ile ikincicümlesinin,

2- (19) numaralı sırasında yer alan açıklamanın ikinci cümlesinin,

3- (20) numaralı sırasında yer alan açıklamanın ikinci cümlesindeyer alan “…adına açılacak özel bir hesaba…” ve “…Kalkınma Bakanıtarafından belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde…” ibarelerinin,

4- (30) numaralı sırasında yer alan açıklamanın ikinci cümlesinin,

5- (40) numaralı sırasında yer alan açıklamanın,

6- (64) numaralı sırasında yer alan açıklamanın,

7- (85) numaralı sırasında yer alan açıklamanın,

Anayasa’nın 2., 6., 7., 87., 88., 89., 124., 161. ve 163.maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinindurdurulmasına karar verilmesi talebidir.

I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKÜMLERİ

Kanun’un iptali istenilen kuralların da yer aldığı;

1- 6. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

“Aktarma, ekleme, devir ve iptal işlemleri

MADDE 6- (1) a) Genelbütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin bütçelerinin“Personel Giderleri” ile “Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri”tertiplerinde yer alan ödenekleri, Maliye Bakanlığı bütçesinin “PersonelGiderlerini Karşılama Ödeneği” ile gerektiğinde “Yedek Ödenek” tertibine; diğerekonomik kodlara ilişkin tertiplerde yer alan ödenekleri ise 5018 sayılıKanunun 21 inci maddesinde yer alan sınırlamalara tabi olmaksızın kurumbütçeleri arasında aktarmaya veya Maliye Bakanlığı bütçesinin “Yedek Ödenek”tertibine aktarmaya,

b) Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için 2015 YılıProgramının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Karara uygun olarakyılı yatırım programında değişiklik yapılması hâlinde, değişiklikkonusu projelere ait ödeneklerle ilgili kurumlar arası aktarmaya,

c) Kamu idarelerinin yeniden teşkilatlanması sonucu, bütçekanunlarının uygulanması ve kesin hesapların hazırlanması ile ilgili olarakgerekli görülen her türlü bütçe ve muhasebe işlemleri için gereklidüzenlemeleri yapmaya,

Maliye Bakanı yetkilidir.

(2) Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeliidareler, aktarma yapılacak tertipteki ödeneğin yüzde 20’sine kadar kendibütçeleri içinde ödenek aktarması yapabilirler. Bu idarelerin yüzde20’yi geçen diğer her türlü kurum içi aktarmalarını yapmaya Maliye Bakanıyetkilidir. 2015 Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesineDair Karara uygun olarak 2015 Yılı Yatırım Programına ek yatırım cetvellerindeyer alan projelerde değişiklik yapılması hâlinde bu değişikliğin gerektirdiğitertipler arası ödenek aktarması işlemlerinin tamamı 5018 sayılı Kanunun 21inci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan sınırlamalara tabi olmaksızınidarelerce yapılır.

(3) Genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinden hizmeti yaptıracakolan kamu idaresi, yıl içinde hizmeti yürütecek olan idarenin bütçesine, fonksiyonelsınıflandırma ayrımına bakılmaksızın ödenek aktarmaya yetkilidir.

(4) Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, 29/6/2011 tarihli ve644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri HakkındaKanun Hükmünde Kararname kapsamında Çevre ve Şehircilik Bakanlığına yaptıracağıişlere ilişkin ödeneklerini Çevre ve Şehircilik Bakanlığı bütçesine aktarmayayetkilidir.

(5) Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, 14/2/1985 tarihli ve3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 28/Amaddesi kapsamında yaptıracakları her türlü yatırım, yapım, bakım, onarım veyardım işlerine ilişkin ödeneklerini İçişleri Bakanlığı bütçesine aktarmayayetkilidir. Merkezi yönetim kapsamındaki diğer kamu idareleri ise bu kapsamdakikaynak transferlerini tahakkuk işlemi ile gerçekleştirir. Bu kapsamda idarelercekaynak transferi yapılmış iş ve projeler ile 12/11/2012 tarihli ve 6360 sayılıOn Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması ile Bazı Kanunve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun geçici 1inci maddesinin yirmi beşinci fıkrası gereği ödenek kaydedilen tutarlarınilişkili olduğu iş ve projelerde 2015 Yılı Programının Uygulanması,Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Karar ve Eki 2015 Yılı Yatırım Programınauygun olarak değişiklik yapılması hâlinde bu değişikliğin gerektirdiğitertipler arası ödenek aktarması işlemlerinin tamamı ilgili kurumun talebiüzerine 5018 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alansınırlamalara tabi olmaksızın İçişleri Bakanlığı tarafından gerçekleştirilir.

…

Maliye Bakanı yetkilidir.”

2- 9. maddesinin birinci fıkrası şöyledir:

“ (1) 2015 Yılı Yatırım Programına ek yatırım cetvellerinde yeralan projeler dışında herhangi bir projeye harcama yapılamaz. Bu cetvellerdeyer alan projeler ile ödeneği toplu olarak verilmiş projeler kapsamındakiyıllara sari işlere (kurulu gücü 500 MW üzerinde olan baraj ve HESprojeleri, Gebze-Haydarpaşa, Sirkeci-Halkalı Banliyö Hattının İyileştirilmesive Demiryolu Boğaz Tüp Geçişi İnşaatı Projesi, Ulaştırma, Denizcilik ve HaberleşmeBakanlığınca gerçekleştirilecek şehir içi raylı ulaşım sistemleri ve metroyapım projeleri ile diğer demiryolu yapımı ve çeken araç projeleri hariç) 2015yılında başlanabilmesi için proje veya işin 2015 yılı yatırım ödeneği, projemaliyetinin yüzde 10’undan az olamaz. Bu oranın altında kalan proje ve işleriçin gerektiğinde projeler 2015 Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu veİzlenmesine Dair Karar esaslarına uyulmak ve öncelikle kurumların yatırımödenekleri içinde kalmak suretiyle revize edilebilir.”

3- Eki “Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkinEsaslar” başlıklı E-Cetvelindeki açıklamaların ilgili kısmı şöyledir:

“18. Kalkınma Bakanlığı bütçesinin32.01.34.00-01.3.2.05-1-07.1 tertibinde yer alan ödenek, Cazibe Merkezlerini DesteklemeProgramı (CMDP) kapsamında; kamu kurum ve kuruluşlarına, kalkınma ajanslarına,kamu yararına çalışan dernek ve vakıflara, üniversitelere, kamu kurumuniteliğindeki meslek kuruluşlarına, il özel idarelerine, belediyelere vemahalli idare birliklerine CMDP için anılan her bir kurum ve kuruluş tarafındanaçılacak özel hesap aracılığıyla kullandırılır. Bu ödenektenverilecek hibe ve desteklerin türleri, sınırları, şartları, kapsamı, kullanımı,harcanması ve denetimine ilişkin usul ve esasları belirlemeye Kalkınma Bakanıyetkilidir.

19. Kalkınma Bakanlığı bütçesinin32.01.34.00-01.9.9.00-1-07.1 tertibinde yer alan ödenek, Sosyal EtkileşimProgramı (SEP) kapsamında, Bakanlık tarafından belirlenecek bölgelerde ilgilikalkınma ajansı aracılığıyla kullandırılır. Bu ödenekten verilecek hibeve desteklerin türleri, sınırları, şartları, kapsamı, kullanımı, harcanması vedenetimine ilişkin usul ve esasları belirlemeye Kalkınma Bakanı yetkilidir.

20. Kalkınma Bakanlığı bütçesinin32.01.33.00-01.6.0.00-1-07.1 tertibinde yer alan ödenek, Sosyal Destek Programı(SODES) kapsamında öncelikle Güneydoğu Anadolu Projesi (GAP) ve Doğu AnadoluProjesi (DAP) kapsamındaki iller olmak üzere Kalkınma Bakanlığı tarafındanoluşturulacak usul ve esaslar çerçevesinde belirlenecek illerde istihdamınartırılması, sosyal içermenin, spor, kültür ve sanatın geliştirilmesi, SODESprogramının yürütülmesine yönelik kurumsal kapasitenin geliştirilmesi ileSODES’in değerlendirilmesi, izlenmesi ve tanıtımına yönelik faaliyetler içinkullandırılır. Bu kapsamda ilgili valilikler veya kalkınma ajansları tarafındanbelirli bir program çerçevesinde Kalkınma Bakanlığına teklif edilen ve anılanBakanlık tarafından uygun bulunan projelerin bedelleri, münhasıran proje ileilgili harcamalarda kullanılmak üzere söz konusu ödenekten ilgili valilik veyakalkınma ajansı adına açılacak özel bir hesabaaktarılır ve projeamaçlarına uygun olarak kamu kurum ve kuruluşları, il özel idareleri,belediyeler, mahalli idare birlikleri, meslek odaları, üniversiteler ve siviltoplum kuruluşlarına Kalkınma Bakanı tarafından belirlenecek usul veesaslar çerçevesinde ilgili valilik veya kalkınma ajansı tarafındankullandırılır.

…

30. Kalkınma Bakanlığı bütçesinin32.01.36.00-01.3.2.00-1-06.2 tertibinde yer alan ödeneği bölgesel plan veprogramlar, eylem planları ile Onuncu Kalkınma Planında belirtilen ÖncelikliDönüşüm Programları kapsamındaki eylem ve yatırımlar için kullandırmayaKalkınma Bakanı yetkilidir. Bu tertipte yer alan ödenekten KalkınmaBakanlığınca uygun görülen tutarları yatırımları hızlandırma ödeneğineaktarmaya Maliye Bakanlığı yetkilidir.

…

40. Merkezi yönetim kapsamındakiidarelerce hizmet alımı suretiyle edinilmesi ekonomik olmayan taşıtlar, MerkeziYönetim Bütçe Kanununa bağlı (T) işaretli cetvelde gösterilmesine gerekbulunmaksızın, cinsi ve adedi ilgili idarenin talebi ve Maliye Bakanlığınınteklifi üzerine alınacak Bakanlar Kurulu kararınca, bu suretle edinilecektaşıtların sayısı 100’ü geçmemek ve 2015 Yılı Programının Uygulanması,Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Kararda yer alan usul ve esaslara göreyatırım programı ile ilişkilendirilmek kaydıyla satın alma suretiyleedinilebilir.

…

64. Maliye Bakanlığı bütçesinin 12.01.31.00-01.1.2.76-1-05.2tertibinde yer alan ödeneği, 5779 sayılı Kanunun 6 ncı maddesinin ikincifıkrasında yer alan sınırlamaya tabi olmaksızın zorunlu hallerde belediyelereyardım amacıyla kullanmaya Maliye Bakanı yetkilidir.

…

85. Türk Tarih Kurumu bütçesinde yakın dönem tarih araştırmalarıkapsamında çalışmalar yapmak maksadıyla 40.06.00.36-08.2.0.07-2-05.3 tertibindetefrik edilen ödenekler, Kurum bütçesine gider kaydedilir ve özel hesabaaktarılarak kullanılabilir. Özel hesaptan yapılan harcamalar 5018 sayılı Kanunile 4734 sayılı Kanundan müstesnadır. Özel hesaba aktarılan tutarlarınharcanması, muhasebeleştirilmesi ve denetlenmesine ilişkin usul ve esaslar TürkTarih Kurumunun teklifi üzerine ilgili bakanın onayı ile belirlenir.”

II- İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN,Alparslan ALTAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, BurhanÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI,Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN ve KadirÖZKAYA’nın katılımlarıyla 18.2.2015 tarihinde yapılan ilk incelemetoplantısında; dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,yürürlüğü durdurma talebinin ise esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına, OYBİRLİĞİYLEkarar verilmiştir.

III- ESASIN İNCELENMESİ

2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Ömer DURAN tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükümleri, dayanılanAnayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- Kanun’un; 6. Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasının (a) Bendinin veEki E-Cetvelinin (30) Numaralı Sırasında Yer Alan Açıklamanın İkinci Cümlesininİncelenmesi

1- Anlam ve Kapsam

a- Kanun’un 6. Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasının (a) BendininAnlam ve Kapsamı

3. Kanun’un “Aktarma, ekleme, devir ve iptal işlemleri”başlıklı 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendinde; genel bütçekapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin bütçelerinin “PersonelGiderleri” ile “Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri”tertiplerinde yer alan ödenekleri, Maliye Bakanlığı bütçesinin “PersonelGiderlerini Karşılama Ödeneği” ile gerektiğinde “Yedek Ödenek”tertibine; diğer ekonomik kodlara ilişkin tertiplerde yer alan ödenekleri ise5018 sayılı Kanun’un 21. maddesinde yer alan sınırlamalara tabi olmaksızınkurum bütçeleri arasında aktarmaya veya Maliye Bakanlığı bütçesinin “YedekÖdenek” tertibine aktarmaya Maliye Bakanının yetkili olduğubelirtilmektedir.

4. Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri esas olarak Devlettüzel kişiliğine dâhil olan kamu idarelerini ifade etmek için kullanılmaktadır.Nitekim bu husus 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Bütçetürleri ve kapsamı” başlıklı 12. maddesinde “…Genel bütçe, Devlet tüzelkişiliğine dahil olan ve bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamuidarelerinin bütçesidir…” şeklinde ifade edilmiştir.

5. Özel bütçe ise 5018 sayılı Kanun’un “Bütçe türleri vekapsamı” başlıklı 12. maddesinde “…Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veyailgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsisedilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışmaesasları özel kanunla düzenlenen ve bu Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yeralan her bir kamu idaresinin bütçesidir…” şeklinde ifade edilmiştir.

6. Söz konusu kurumların bütçeleri hazırlanırken, kamu hizmetindekullanılmak amacıyla öngörülen ödenekler ilgili bütçe tertiplerindegösterilmektedir. Bütçe tertibi; bütçenin sistematik bir şekilde hazırlanması,uygulanması ve sonuçlandırılabilmesi açısından kamu gelirlerinin ve kamugiderlerinin ayrıntılı olarak ve belli bir düzen içerisinde sınıflandırılarakgösterildiği kayıt düzenidir. Nitekim 5018 sayılı Kanun’un 15. maddesinindördüncü fıkrasında da “…“Tertip” deyimi kurumsal, fonksiyonel ve finansmantipi kodların bütün düzeyleri ile ekonomik sınıflandırmanın ilk iki düzeyini,borç ödemeleri yönünden “ilgili hizmet tertibi” deyimi borç konusu hizmetlerinyürütüldüğü ilgili tertipleri ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır.

7. “Kurumsal sınıflandırma”, yönetim yetkisini temelkriter olarak kabul eden sınıflandırma şeklidir. Kurumsal sınıflandırmaylasiyasi ve idari sorumluluğun bütçede gösterilmesi hedeflenmektedir.

8. “Fonksiyonel sınıflandırma”, devlet faaliyetlerinintürünü göstermektedir. Devlet faaliyetlerinin ve bu faaliyetlere yönelikharcamaların zaman serileri boyunca izlenmesi ve uluslararası karşılaştırmaimkânı elde edilmesi, fonksiyonel sınıflandırma ile mümkün olabilmektedir.Ayrıca, bütçe politikalarının oluşturulmasında sektörel ayrımlarınyapılabilmesi de bu sınıflandırmanın hedefleri arasındadır.

9. “Finansman tipi sınıflandırma”, yapılanharcamaların hangi kaynaktan finanse edildiğini göstermektedir. Busınıflandırma tipinin belirlenmesinde ödemenin nereye yapıldığı hususu önem taşımamaktadır.Finansman tipi sınıflandırma aynı zamanda dış proje kredileri, özel ödeneklerile şartlı bağış ve yardımların takibine imkân vermekte olup, özellikle malimevzuat gereği ayrı tertiplerde izlenmesi gereken ödeneklerin takibine de imkânsağlamaktadır.

10. “Ekonomik sınıflandırma”yla ise Devletin, görev vefonksiyonlarını yerine getirirken yürüttüğü faaliyetlerin milli ekonomiye,piyasalara ve gelir dağılımına etkilerinin planlanması, izlenmesi vedeğerlendirilmesi hedeflenmektedir. Ekonomik sınıflandırma; gelirlerin, harcamave borç vermenin, finansmanın (gelir-gider farkı) sınıflandırması şeklinde üçbölümden oluşmaktadır. Gelir ile harcama ve borç vermenin sınıflandırılmasında,karşılıklı veya karşılıksız, cari veya sermaye ayrımı öncelik taşımaktadır.Karşılıksız işlemler, kanunun emrettiği hususlarda bir mal veya hizmetkarşılığı olmadan yapılan, burs ödemeleri veya vergi gelirleri gibi tahsilât veödemeleri kapsar. Sermaye ve cari harcama ayrımında ise, bütçe hazırlamarehberi ve merkezi yönetim bütçe kanununda belirlenen asgari değerler ilekullanım ömrü dikkate alınmaktadır.

11. Kuralda yer alan diğer kavramlar ise ilgili gidertertiplerinde yer alan ödeneklerdir. Ödenek esas itibariyle para veya nakitolmayıp, yürütülmesi zorunlu kamu hizmetlerinin gerektirdiği harcamalarınyapılabilmesine imkân tanıyan harcama iznini ifade etmektedir. Ödenektertipleri arasında yer alan “Personel Giderleri” tertibi; kamupersoneli ile kamu personeli olmamakla birlikte mevzuatı gereğince ilgililerebordroya dayalı olarak yapılan ödemeleri (er-erbaş harçlıkları, öğrenciharçlıkları vb.) kapsamaktadır.

12. Devletin işveren sıfatıyla Sosyal Güvenlik Kurumu’na ödeyeceğisigorta primleri ise “Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri”tertibinde izlenmektedir.

13. “Personel Giderlerini Karşılama Ödeneği”; genel bütçekapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin bütçelerine konulanödeneklerin yetmeyeceği anlaşıldığı takdirde, ilgili mevzuatının gerektirdiğigiderler için “Personel Giderleri” ve “Sosyal Güvenlik Kurumlarına DevletPrimi Giderleri” ile ilgili mevcut veya yeni açılacak tertiplere aktarılmaküzere, Maliye Bakanlığı bütçesinin ilgili tertibinde yer alan ödenektir.

14. “Yedek Ödenek”, merkezî yönetim bütçe kanunundabelirtilen hizmet ve amaçları gerçekleştirmek, ödenek yetersizliğini gidermekveya bütçelerde öngörülmeyen hizmetler için, genel bütçeli idareler ile özelbütçeli idarelerden merkezî yönetim bütçe kanununda gösterilecek olanlarınbütçelerine aktarılmak üzere, genel bütçe ödeneklerinin yüzde ikisine kadarMaliye Bakanlığı bütçesine konulabilen ödenektir. 5018 sayılı Kanun’un 23.maddesi gereğince bu ödenekten aktarma yapmaya Maliye Bakanı yetkilidir.

15. Kural olarak ödenekler bütçe kanunu ile verildikleri kamuidareleri tarafından kullanılmak durumundadır. Ancak kanun koyucu tarafındanbelli şartlar halinde ödenek aktarılmasına izin verilmiştir. Buna göre; merkezîyönetim kapsamındaki kamu idarelerinin (genel bütçeli kamu idareleri, özelbütçeli idareler ve düzenleyici/denetleyici kurumlar) bütçeleri arasındakiödenek aktarmaları kanunla yapılır. Ancak, merkezî yönetim kapsamındaki kamuidareleri, aktarma yapılacak tertipteki ödeneğin, yılı bütçe kanununda farklıbir oran belirlenmedikçe yüzde beşine kadar kendi bütçeleri içinde ödenekaktarması yapabilirler. Bu şekilde yapılan aktarmalar, yedi gün içinde MaliyeBakanlığına bildirilir. Diğer yandan 5018 sayılı Kanun gereği personelgiderleri tertiplerinden, aktarma yapılmış tertiplerden ve yedek ödenektenaktarma yapılmış tertiplerden, diğer tertiplere aktarma yapılamamaktadır.

b- Kanun’un Eki E-Cetvelinin (30) Numaralı Sırasında Yer AlanAçıklamanın İkinci Cümlesinin Anlam ve Kapsamı

16. Kanun’un eki E-Cetvelinin (30) numaralı sırasında yer alanaçıklamada; Kalkınma Bakanlığı bütçesinin 32.01.36.00-01.3.2.00-1-06.2tertibinde yer alan ödeneği bölgesel plan ve programlar, eylem planları ileOnuncu Kalkınma Planında belirtilen Öncelikli Dönüşüm Programları kapsamındakieylem ve yatırımlar için kullandırmaya Kalkınma Bakanı’nın; bu tertipte yeralan ödenekten Kalkınma Bakanlığınca uygun görülen tutarları yatırımlarıhızlandırma ödeneğine aktarmaya ise Maliye Bakanlığı’nın yetkili olduğu ifadeedilmiştir.

17. Açıklama içerisinde geçen “Bu tertipte yer alan ödenektenKalkınma Bakanlığınca uygun görülen tutarları yatırımları hızlandırma ödeneğineaktarmaya Maliye Bakanlığı yetkilidir.” cümlesi dava konusu kuralıoluşturmaktadır.

18. 2015 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nun A-Cetveli ileKalkınma Bakanlığı bütçesinin 32.01.36.00-01.3.2.00-1-06.2 tertibine1.001.126.000 TL ödenek konulmuştur. Söz konusu ödeneği bölgesel plan veprogramlar, eylem planları ile Onuncu Kalkınma Planında belirtilen ÖncelikliDönüşüm Programları kapsamındaki eylem ve yatırımlar için kullandırmayaKalkınma Bakanı yetkili kılınmıştır.

19. Kalkınma planları, uzun vadeli hedeflere uygun olaraksektörler arası denge gözetilerek hazırlanmaktadır. Plan hazırlıkları sırasındaoluşturulan Özel İhtisas Komisyonları (ÖİK) aracılığıyla, toplumun çeşitlikesimlerinin ekonomik ve sosyal politikalar ile hedefler konusundaki görüş veönerileri kalkınma planlarına yansıtılmaktadır.

20. Kalkınma Bakanlığı koordinasyonunda hazırlanan Onuncu KalkınmaPlanı ise 2.7.2013 tarihinde TBMM’de kabul edilmiştir.

21. Öncelikli dönüşüm programları ise 2015 Yılı ProgramınınUygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair 30.9.2014 tarihli ve 2014/6841sayılı Bakanlar Kurulu Kararı’nın “Tanımlar” başlıklı 1. maddesinin (d)bendinde; 2023 hedefleri ve Onuncu Kalkınma Planının amaçlarına ulaşılmasıaçısından önem taşıyan, temel yapısal sorunlara çözüm olabilecek, dönüşümsürecine katkıda bulunabilecek, genellikle birden fazla bakanlığın sorumlulukalanına giren, kurumlar arası etkin koordinasyon ve sorumluluk gerektirenkritik reform alanları için tasarlanan programlar şeklinde tanımlanmıştır.

22. Son olarak “Yatırımları Hızlandırma Ödeneği” ise 2015yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nun “Gerektiğinde kullanılabileceködenekler” başlıklı 5. maddesinin (3) numaralı fıkrasında; “MaliyeBakanlığı bütçesinin 12.01.31.00-01.1.2.00-1-09.3 tertibinde yer alanödenekten, 2015 Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine DairKarar esaslarına uyularak 2015 Yılı Yatırım Programının uygulama durumuna göregerektiğinde öncelikli sektörlerde yer alan yatırımların hızlandırılması veyayılı içinde gelişen şartlara göre öncelikli sektör ve alt sektörlerde yer alanve programa yeni alınması gereken projelere ödenek tahsisi veya ödeneklerininartırılmasında kullanılmak üzere genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ileözel bütçeli idarelerin projelerine ilişkin mevcut veya yeni açılacaktertiplere aktarma yapmaya,…Maliye Bakanı yetkilidir.” şeklinde ifadeedilmiştir.

23. Yatırımları Hızlandırma Ödeneği, öncelikli sektörlerde yeralan yatırımların hızlandırılması veya yılı içinde gelişen şartlara göreöncelikli sektör ve alt sektörlerde yer alan ve programa yeni alınması gerekenprojelere ödenek tahsisi veya ödeneklerinin artırılmasında kullanılmak içinöngörülmektedir.

2- İptal Taleplerinin Gerekçeleri

24. Dava dilekçesinde özetle, egemenliğin Anayasa’nın koyduğuesaslara göre yetkili organlar eliyle kullanılacağı, hiçbir kimse ve organınkaynağını Anayasa’dan almayan bir Devlet yetkisi kullanamayacağı, yasamayetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne ait olduğu ve bu yetkinindevredilemeyeceği, “bütçe hakkı”nın TBMM’ye ait olduğu, bütçeninuygulanması aşamasında Maliye Bakanı’na verilen yetkinin kamu idarelerininbütçe ödeneklerinin tamamını “Personel Giderlerini Karşılama Ödeneği” “YedekÖdenek” ile “Yatırımları Hızlandırma Ödeneği” tertibinde toplamasınave burada toplanan ödeneklerle yeni bir bütçe yapıp kamu idarelerinin bütçeödenek tertiplerine aktarmasına sınırsız bir imkân verdiği, bu durumun TBMM’yeait olan “bütçe hakkı”nın tartışmasız bir biçimde yürütme organına devrisonucunu doğurduğu, kural ile getirilen düzenlemelerin genel hükümler olan 5018sayılı Kanun’a aykırı olduğu, kamu idareleri bütçeleri arasında ödenekaktarmanın kanunla yapılması gerektiği, Anayasa’nın 163. maddesine göre BakanlarKuruluna dahi kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisiverilemezken Bakanlar Kurulu’nun bir üyesi olan Maliye Bakanı’na bu yetkininverildiği, tertipleri değiştirilen ödeneklerin normal bütçe yapım ilke veyönteminin dışına çıkarıldığı, bütçe kanunlarının özel nitelikli kanunlarolduğu, görüşme ve kanunlaşma süreçlerinin diğer kanunlardan farklı olduğu,bütçe kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamayacağı,kanun ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe kanunu ile düzenlenmesi veyayürürlükte bulunan herhangi bir kanunda yer alan hükmün bütçe kanunları iledeğiştirilmesi, kaldırılması, uygulanmaması veya aykırı düzenlemeleryapılmasının imkansız olduğu belirtilerek kuralların, Anayasa’nın 6., 7., 87.,88., 89., 161. ve 163. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

25. Bütçe genel olarak, belirli bir dönemdeki gelir ve gidertahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüneuygun olarak yürürlüğe konulan belge olup merkezi yönetim bütçesi ise kanun iledüzenlenmektedir. Buna göre devlet, bir mali yıl süresince bütçe kanunundabelirtilmesi koşuluyla harcama yapabilmekte ve gelir toplayabilmektedir. Bütçekanunları yıllık olarak çıkarılmakta, ilgili oldukları yıl boyunca uygulanmaktave yılı tamamlandıktan sonra hükmünü yitirmektedir.

26. Bütçe kanunları, bir devlette kamu hizmetlerinin yerinegetirilebilmesi için öngörülen gelirlerin nasıl toplanacağı, yönetileceği ileplanlanan harcama ve yatırımlara ilişkin ilkelerin belirlendiği özel yasamaişlemleridir. Bütçe kanunlarının zamanında hazırlanamaması veya kabuledilememesi, kamu düzeninde telafisi güç zararlar doğurabilecek nitelikteolduğundan, Anayasa’da bütçe kanunlarının hazırlanmaları, parlamentodagörüşülmeleri ve yayımlanmaları bakımından diğer kanunlardan farklı özelusuller benimsenmiştir.

27. Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri Anayasa’nın87. maddesinde, “Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri, kanunkoymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu ve bakanları denetlemek;Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisivermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek; parabasılmasına ve savaş ilânına karar vermek; milletlerarası andlaşmalarınonaylanmasını uygun bulmak, Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının beşteüç çoğunluğunun kararı ile genel ve özel af ilânına karar vermek ve Anayasanındiğer maddelerinde öngörülen yetkileri kullanmak ve görevleri yerinegetirmektir.” şeklinde ifade edilmiştir.

28. Anayasa’nın 87. maddesinde, Türkiye Büyük Millet Meclisi'ningörev ve yetkileri arasında “kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak”yanında “bütçe kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek” görev ve yetkisinede ayrıca yer verilmiştir. Bütçe kanunlarını öteki kanunlardan ayrı tutan bukural karşısında, kanun ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe kanunu iledüzenlenmesi veya herhangi bir kanunda yer alan hükmün bütçe kanunları iledeğiştirilmesi ve kaldırılması olanaksızdır.

29. Anayasa’nın 88. maddesinde, kanunların Türkiye Büyük MilletMeclisi’nde teklif, görüşülme usul ve esasları düzenlenirken, bütçekanunlarının görüşülme usul ve esasları 162. maddede ayrıca belirtilmiştir. Bumaddeyle bütçe kanun tasarılarının görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabuledilmiş, Genel Kurulda üyelerin gider arttırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerdebulunmaları önlenmiş ve Anayasa’nın 89. maddesiyle de Cumhurbaşkanı’na bütçekanunlarını bir daha görüşülmek üzere TBMM’ye geri gönderme yetkisitanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa’nın 163. maddesinde bütçede değişiklikyapılabilmesinin esasları da ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar Kuruluna kanunhükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi verilemeyeceğibelirtilmiştir.

30. Anayasa’nın anılan maddeleri incelendiğinde, bütçe kanunlarınabütçe ile ilgili olmayan kurallar konulmamasının amaçlandığı anlaşılmaktadır.Anayasa’da birbirinden tamamen ayrı ve değişik olarak düzenlenen bu ikikanunlaştırma yönteminin doğal sonucu olarak, olağan kanun ile düzenlenmesigereken bir konunun, bütçe kanunu ile düzenlenmesi, değiştirilmesi veyakaldırılması olanaksızdır. Bu durum, Anayasa’nın 161. maddesinde “Bütçekanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.” denilmeksuretiyle ifade edilmiştir. “Bütçe ile ilgili hükümler” kavramı, malinitelikteki hükümleri değil, kanun konusu olabilecek bir kuralı kapsamamasıkoşuluyla bütçenin uygulanması ile ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı veaçıklayıcı nitelikte hükümleri ifade etmektedir. Anayasa’nın 161. maddesiningetiriliş amacı, bütçe kanunlarında, yıllık bütçe kavramı dışındaki konularayer vermemek, böylece bütçe kanunlarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendiyapısı içinde bütünleştirmektir. Anayasa’nın 161. maddesinin yukarıda yer alanson fıkrasının gerekçesinde de “Bütçe kanunlarına bütçe dışı hükümkonulamaması, mevcut kanunların hükümlerini açıkça veya dolaylı değiştiren veyakaldıran hükümler getirilememesi ilkelerine anayasal kuvvet ve hükümtanınmıştır.” denilmek suretiyle hükmün getiriliş amacı açıkça ortayakonulmuştur.

31. Bütçe kanunu, hukuki yapısı itibariyle genel, kişilik dışı vetek yanlı bir işlem değil, içeriği statü olarak daha önceden belli olan şartişlemlere örnektir. Bundan dolayı bütçe kanuna bütçe ile ilgili hükümlerdışında hiçbir hüküm konulamayacaktır.

32. Dava konusu kurallarda ise olağan kanun ile düzenlenmesigereken bütçe ödenek işlemleri bütçe kanunu kapsamında düzenlendiği gibi, 5018sayılı Kanun’un bazı hükümlerinin 2015 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi dönemindeuygulanamayacağı da öngörülmektedir.

33. Yasama organının, halk adına kamu gelirlerini toplama ve yinehalk adına bu gelirleri harcama konusunda yürütme organına sınırlarıbelirleyerek yetki vermesi ve sonuçlarını denetlemesine bütçe hakkıdenilmektedir. “Bütçe hakkı”, vergi ve benzeri gelirlerle kamuharcamalarının çeşit ve miktarını belirleme ve onaylama hakkıdır. Bu hak, halktarafından seçilen temsilcilerden oluşan yasama organına aittir. Bütçe,hükümetin Meclis’e karşı temel sorumluluk mekanizmasıdır. Meclis, bütçe ilehükümete gelir toplama ve gider yapma yetkisi vermekte, bu yetkinin uygunkullanılmasını da bütçe sürecinin bir parçası olan kesin hesap kanunu iledenetlemektedir.

34. Bütçenin yapısı itibariyle fonksiyonunu ifa edebilmesi, temelbütçe ilkelerine uyulması ile mümkün olmaktadır. Bütçe ilkeleri; bütçeninhazırlanması, görüşülüp onaylanması, uygulanması ve denetlenmesi ile ilgiliolarak göz önünde bulundurulması gereken kuralları ifade eder. Bu ilkeler, devletbütçelerinin temel özellikleri ve amaçlarının gerçekleşmesi için uygulanmasızorunlu olan ulusal ve uluslararası alanda kabul görmüş ilkelerdir.

35. Bu kapsamda bütçe hakkının doğal bir sonucu olarak yasamaorganının halk adına kamu gelirlerini toplama ve harcama konusunda sahip olduğuyetkinin, dava konusu kurallar ile kısmen ilgili bakanlara ya da kurumlaraverilerek, çerçevesi çizilmemiş, esasları belirlenmemiş bir alanda hiçbirsınırlamaya bağlı olmaksızın geniş yetkiler tanıması Meclisin sahip olduğubütçe hakkının; bütçe kanununa bütçe dışı hükümler konularak, mevcut kanunhükümlerinin açıkça veya dolaylı olarak değiştirilmesi veya bütçe yılı itibariylezımnen kaldırılmasının ise bütçe kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışındahiçbir hüküm konulamayacağı ilkesinin ihlali olduğu açıktır.

36. Açıklanan nedenlerle kurallar, Anayasa’nın 87. ve 161.maddelerine aykırıdır. İptalleri gerekir.

37. Hasan Tahsin GÖKCAN bu görüşe farklı gerekçe ile katılmıştır.

38. Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇbu görüşe katılmamışlardır.

39. Kurallar Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırı bulunarakiptal edildiğinden, ayrıca Anayasa’nın 7., 88., 89. ve 163. maddeleri yönündenincelenmesine gerek görülmemiştir.

40. Kuralların Anayasa’nın 6. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.

B- Kanun’un 6. Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasının (b)Bendinde Yer Alan “…değişiklik konusu projelere ait ödeneklerle ilgilikurumlar arası aktarmaya,…” İbaresinin ve 6. Maddesinin (2) NumaralıFıkrasının İkinci ve Üçüncü Cümlelerinin İncelenmesi

1- Anlam ve Kapsam

41. Kanun’un 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının iptali istenenibareyi de içeren (b) bendinde; genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için2015 Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Kararauygun olarak yılı yatırım programında değişiklik yapılması hâlinde, değişiklikkonusu projelere ait ödeneklerle ilgili kurumlar arası aktarmaya MaliyeBakanının yetkili olduğu belirtilmektedir. Bu bentte yer alan“…değişiklikkonusu projelere ait ödeneklerle ilgili kurumlar arası aktarmaya,…” ibaresi,dava konusu kuralı oluşturmaktadır.

42. Kanun’un 6. maddesinin (2) numaralı fıkrasında ise genelbütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin, aktarmayapılacak tertipteki ödeneğin yüzde 20’sine kadar kendi bütçeleri içinde ödenekaktarması yapabilecekleri belirtildikten sonra, dava konusu kurallarla, buidarelerin yüzde 20’yi geçen diğer her türlü kurum içi aktarmalarını yapmayaMaliye Bakanının yetkili olduğu ve 2015 Yılı Programının Uygulanması,Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Karara uygun olarak 2015 Yılı YatırımProgramına ek yatırım cetvellerinde yer alan projelerde değişiklik yapılmasıhâlinde bu değişikliğin gerektirdiği tertipler arası ödenek aktarmasıişlemlerinin tamamının 5018 sayılı Kanun’un 21. maddesinin üçüncü fıkrasındayer alan sınırlamalara tabi olmaksızın idarelerce yapılacağı ifade edilmiştir.

43. 2015 Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu veİzlenmesine Dair 30.9.2014 tarihli ve 2014/6841 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı(Karar) 17.10.2014 tarihli ve 29148 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarakyürürlüğe girmiştir.

44. Kararın amacı, 2015 Yılı Programında yer alan ekonomik vesosyal hedeflere ulaşmak için; makroekonomik politikaların, sektörstratejilerinin, bölge planlarının, bölgesel gelişmeye yönelik programların vebunlarla ilgili yatırımların koordineli bir şekilde yürütülmesidir. Söz konusuKarar, 5018 sayılı Kanun’da yer alan genel bütçeli kuruluşları, özel bütçelikuruluşları, düzenleyici ve denetleyici kuruluşları, sosyal güvenlikkurumlarını, özelleştirme kapsamındaki kuruluşları (kamu payı % 50’nin üzerindeolanlar), kamu iktisadi teşebbüsleri (KİT) ve bağlı ortaklıklarını, İllerBankası’nı, fon idarelerini, mahalli idareler ile diğer kamu kuruluşlarıkapsamaktadır.

45. Kalkınma Bakanlığı’nca hazırlanıp Yüksek Planlama Kurulu’nun26.9.2014 tarihli ve 2014/26 sayılı Raporu ile Bakanlar Kurulu’na sunulan “2015Yılı Programı” (Program) ise Bakanlar Kurulunun 30.9.2014 tarihli ve2014/6841 sayılı Kararı ile kabul edilerek 1.11.2014 tarihli ve 29162 sayılıMükerrer Resmî Gazete’de yayımlanmıştır.

46. Yatırım programları, kamu yatırımlarının sektörler vekuruluşlar itibarıyla tahsisini göstermektedir. Merkezi yönetim kapsamındakikuruluşların yatırımları ile KİT’ler, döner sermayeli kuruluşlar, İllerBankası, sosyal güvenlik kuruluşları ve özelleştirme kapsamına alınan kuruluşyatırımlarını da içeren Program, Kalkınma Bakanlığı tarafındanhazırlanmaktadır.

47. Programın amacı, 2015-2017 dönemini kapsayan Orta VadeliProgramda yer alan temel amaç ve makroekonomik öncelikler çerçevesinde, küreselekonomideki toparlanma eğiliminin yavaşlamasına ve Türkiye’nin yakıncoğrafyasında meydana gelen siyasi gelişmelerin yarattığı jeopolitik riskunsurlarına rağmen, enflasyonla mücadeleyi kararlılıkla sürdürmek ve büyümeperformansını yükseltirken cari işlemler açığını düşürmeye devam ettirmekolarak belirlenmiştir.

2- İptal Taleplerinin Gerekçeleri

48. Dava dilekçesinde özetle, “bütçe hakkı”nın TBMM’ye aitolduğu, 2015 Yılı Yatırım Programında (Program) yapılacak değişikliklerinhukuksal sonuç doğurabilmesi için öncelikle yasama organının Anayasa’nın 163.maddesindeki kurallar çerçevesinde 2015 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nu “ekbütçe” yaparak değiştirmesi ve bu değişikliğin Bakanlar Kurulu tarafındanPrograma yansıtılması gerektiği, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ileözel bütçeli idarelerin, yüzde 20’yi geçen her türlü kurum içi ödenekaktarmalarını yapma yetkisinin Maliye Bakanı’na verilmesinin 5018 sayılıKanun’la kurulan hesap verebilir mali sistemle bağdaşmadığı, bütçe ile verilenödenekten fazla harcama yapılamayacağı, kural ile ödenek aktarmalarında mevcutgenel hükümlere istisnalar getirildiği, aktarma yapılmış tertiplerden ve yedeködenekten aktarma yapılmış tertiplerden ödenek aktarılamaması yönündeki genelkuralın, bütçe tahminlerini gerçekçi yapmak ve parlamentonun “bütçe hakkı”nagüvence oluşturmak için konulduğu, bütçenin fonksiyonunu ifa edebilmesi vedolayısıyla parlamentonun bütçe hakkını kullanabilmesinin temel bütçeilkelerine uyulması ile mümkün olabileceği, kural ile kamu yararının değil,proje değişikliğinin arkasına sığınarak gizli bir amacın gerçekleştirilmekistendiği, Programda yer alan projelerde Bakanlar Kurulu’nun yapacağıdeğişikliklerin doğrudan 2015 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nda değişiklikyapılması sonucunu doğuracak olması ve değişiklik konusu projelere aitödeneklerle ilgili olarak Maliye Bakanı’na kurumlar arası ödenek aktarmayetkisinin verilmesinin, yasama organının “bütçe hakkı”nın yürütmeorganı tarafından ortadan kaldırılmasına yol açtığı ve kamu idareleri bütçeleriarasındaki kurumsal ödenek aktarmalarının ancak kanun ile yapılabilmesi mümküniken Bakanlar Kurulu’nun Programda yer alan projelerde değişiklik yapmasıhalinde, Maliye Bakanı’na değişiklik konusu projelere ait bütçe ödeneklerinikamu idareleri arasında aktarma yetkisi verilmesinin kanunla yürürlüğe girenbütçe proje ödeneklerinin idari tasarrufla değiştirilmesi sonucunu doğurduğubelirtilerek kuralların, Anayasa’nın 2., 87., 161. ve 163. maddelerine aykırıolduğu ileri sürülmüştür.

3- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

49. Kanun’un 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendinin veeki E-Cetvelinin (30) numaralı sırasında yer alan açıklamanın ikinci cümlesineilişkin gerekçeler bu kurallar yönünden de geçerlidir.

50. Açıklanan nedenlerle kurallar, Anayasa’nın 87. ve 161.maddelerine aykırıdır. İptalleri gerekir.

51. Hasan Tahsin GÖKCAN Kanun’un 6. maddesinin (2) numaralıfıkrasının ikinci ve üçüncü cümleleri ile ilgili görüşe ise farklıgerekçe ile katılmıştır.

52. Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇbu görüşe katılmamışlardır. Hasan Tahsin GÖKCAN ise Kanun’un 6. maddenin (1)numaralı fıkrasının (b) bendinde yer alan “…değişiklik konusu projelere aitödeneklerle ilgili kurumlar arası aktarmaya,…” ibaresi yönünden bu görüşekatılmamıştır.

53. Kurallar Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırı bulunarakiptal edildiğinden, ayrıca Anayasa’nın 2. ve 163. maddeleri yönündenincelenmesine gerek görülmemiştir.

C- Kanun’un 6. Maddesinin (5) Numaralı Fıkrasının ÜçüncüCümlesinin “…bu değişikliğin gerektirdiği tertipler arası ödenek aktarmasıişlemlerinin tamamı ilgili kurumun talebi üzerine 5018 sayılı Kanunun 21 incimaddesinin üçüncü fıkrasında yer alan sınırlamalara tabi olmaksızın İçişleriBakanlığı tarafından gerçekleştirilir.” Bölümünün İncelenmesi

1- Anlam ve Kapsam

54. Kanun’un 6. maddesinin iptali istenen bölümü de içeren (5)numaralı fıkrasında; genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin, 14/2/1985tarihli ve 3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri HakkındaKanunun 28/A maddesi kapsamında yaptıracakları her türlü yatırım, yapım, bakım,onarım ve yardım işlerine ilişkin ödeneklerini İçişleri Bakanlığı bütçesineaktarmaya yetkili olduğu, merkezi yönetim kapsamındaki diğer kamu idarelerininise bu kapsamdaki kaynak transferlerini tahakkuk işlemi ile gerçekleştireceği,bu kapsamda idarelerce kaynak transferi yapılmış iş ve projeler ile 12/11/2012tarihli ve 6360 sayılı On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçeKurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde DeğişiklikYapılmasına Dair Kanunun geçici 1 inci maddesinin yirmi beşinci fıkrası gereğiödenek kaydedilen tutarların ilişkili olduğu iş ve projelerde 2015 YılıProgramının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Karar ve Eki 2015Yılı Yatırım Programına uygun olarak değişiklik yapılması hâlinde budeğişikliğin gerektirdiği tertipler arası ödenek aktarması işlemlerinintamamının ilgili kurumun talebi üzerine 5018 sayılı Kanun’un 21. maddesininüçüncü fıkrasında yer alan sınırlamalara tabi olmaksızın İçişleri Bakanlığıtarafından gerçekleştirileceği ifade edilmiştir.

55. Söz konusu fıkrada geçen “…bu değişikliğin gerektirdiğitertipler arası ödenek aktarması işlemlerinin tamamı ilgili kurumun talebiüzerine 5018 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alansınırlamalara tabi olmaksızın İçişleri Bakanlığı tarafından gerçekleştirilir.”bölümü dava konusu kuralı oluşturmaktadır.

56. Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlıkları (Başkanlıklar)3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 28/Amaddesi ile kurulmuştur. Söz konusu kuruluşlar idari teşkilat içinde dahaönceden yer alan il özel idarelerinin kaldırılması sonucu ortaya çıkan ihtiyaçdoğrultusunda ve sadece büyükşehir belediyesi olan illerde kurulmuştur.

57. Başkanlıkların kuruluşuna ilişkin olarak, 3152 sayılı Kanun’un“Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığı” başlıklı 28/A maddesininbirinci cümlesinde “Büyükşehir belediyelerinin bulunduğu illerde kamu kurumve kuruluşlarının yatırım ve hizmetlerinin etkin olarak yapılması, izlenmesi vekoordinasyonu, acil çağrı, afet ve acil yardım hizmetlerinin koordinasyonu veyürütülmesi, ilin tanıtımı, gerektiğinde merkezi idarenin taşrada yapacağıyatırımların yapılması ve koordine edilmesi, temsil, tören, ödüllendirme veprotokol hizmetlerinin yürütülmesi, ildeki kamu kurum ve kuruluşlarınarehberlik edilmesi ve bunların denetlenmesini gerçekleştirmek üzere valiyebağlı olarak Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığı kurulmuştur.”denilmektedir.

58. Bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşları, kaynağınıaktarmak şartıyla illerde yapacakları her türlü yatırım, yapım, bakım, onarımve yardım işlerini bu başkanlıklar aracılığıyla yapabilirler. Bu işlerkarşılığı genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerince yapılacak kaynaktransferleri ödenek aktarması suretiyle, diğer kamu kurum ve kuruluşlarıncayapılacak kaynak transferleri ise tahakkuk işlemleri ile gerçekleştirilir.Genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerince aktarılan tutarlardan yıl içerisindeharcanmayan kısımları ertesi yıl bütçesine devren ödenek kaydetmeye; diğer kamukurum ve kuruluşlarınca aktarılan tutarları bir yandan genel bütçenin (B)işaretli cetveline gelir, diğer yandan İçişleri Bakanlığı bütçesinin ilgilitertiplerine ödenek kaydetmeye ve yıl içerisinde harcanmayan kısımlarını ertesiyıl bütçesine devren gelir ve ödenek kaydetmeye İçişleri Bakanlığı yetkilidir.

59. Başkanlıklar tarafından, merkezi idarenin adli ve askeriteşkilat dışında taşradaki tüm birimlerinin hizmet ve faaliyetlerininetkinliği, verimliliği ve kurumların stratejik plan ve performans programlarınauygunluğu ile ilgili olarak hazırlanacak rapor, valinin değerlendirmesiylebirlikte Başbakanlığa ve bu kurumların bağlı veya ilgili olduğu bakanlığagönderilir. Bu raporlar yıllık olarak hazırlanır ve takip eden yılın Şubat ayısonuna kadar anılan mercilere gönderilir.

60. Başkanlığın sevk ve idaresi, vali veya vali tarafındangörevlendirilecek bir vali yardımcısı tarafından yerine getirilir. MaliyeBakanlığınca, Başkanlıkların görev ve sorumluluklarını yerine getirebilmesiiçin her yıl İçişleri Bakanlığı bütçesine yeterli ödenek konulur.

61. Öte yandan kanun koyucu 6360 sayılı Kanun ile bazı il özelidarelerinin kapatılması şeklinde bir tercihte bulunmuştur. Bunun sonucuolarak, kapatma tarihi itibariyle bakanlıklar ve merkezi idare kuruluşlarıtarafından il özel idarelerine kaynak aktarılmış olan işlerden, özel idarelerintüzel kişiliğinin kalkacağı tarihe kadar tamamlanamayacak olanlar ile ilgiliolarak söz konusu iş ve hizmetlerin yeni kurulan yatırım izleme ve koordinasyonbaşkanlıklarına devri ve daha önceden aktarılan kaynakların ne şekilde muhasebeleştirilerekdeğerlendirileceği konusunda 6360 sayılı Kanun ile düzenleme yapılmıştır.

62. Söz konusu düzenleme 6360 sayılı Kanun’un geçici 1. maddesinin(25) numaralı fıkrasında yer almaktadır. Anılan düzenleme aşağıdaki şekildedir:

“(25) (Değişik: 20/2/2014-6525/39 md.) Bakanlıklar ve merkeziidare kuruluşları tarafından il özel idarelerine kaynak aktarılmış olanişlerden, özel idarelerin tüzel kişiliğinin kalkacağı tarihe kadartamamlanamayacak olanlar, 14/2/1985 tarihli ve 3152 sayılı İçişleriBakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 28/A maddesine göre kurulanyatırım izleme ve koordinasyon başkanlıklarına devredilir. Söz konusu işlereilişkin kaynakların devir tarihine kadar kullanılmayan kısımları İçişleriBakanlığı merkez muhasebe birimi hesabına ödenir ve genel bütçenin (B) işaretlicetveline gelir kaydedilir. Gelir kaydedilen bu tutarlar karşılığını bütçesininilgili tertiplerine ödenek kaydetmeye ve bu ödeneklerden harcanmayan tutarlarıertesi yıl bütçesine devren ödenek kaydetmeye İçişleri Bakanlığı yetkilidir.Yüklenici firma ile il özel idareleri arasındaki sözleşme, kaynağıngönderildiği ilgili yatırım izleme ve koordinasyon başkanlıklarına devredilir.Mevzuattan kaynaklanan tüm hak, alacak, borç ve diğer ilişkilerde muhatap,devrin yapıldığı yatırım izleme ve koordinasyon başkanlıklarıdır.”

63. Söz konusu madde ile kapatma tarihi itibariyle bakanlıklar vemerkezi idare kuruluşları tarafından il özel idarelerine kaynak aktarılmış olanişlerden, özel idarelerin tüzel kişiliğinin kalkacağı tarihe kadartamamlanamayacak olanlar açısından İçişleri Bakanlığı ve başkanlıklaryetkilendirilmişlerdir.

64. Dava konusu kuralda ifade edilen merkezi yönetim kapsamındakikamu idareleri, 5018 sayılı Kanun’un “Tanımlar” başlıklı 3. maddesinin(b) bendinde “Bu Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alankamu idarelerini,… ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır.

65. Buna göre merkezî yönetim bütçesi, 5018 sayılı Kanuna ekli(I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin bütçelerindenoluşmaktadır.

66. 5018 sayılı Kanun’a ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamuidarelerinin bütçesi “genel bütçe”, (II) sayılı cetvelde yer alanher bir kamu idaresinin bütçesi “özel bütçe”, ekli (III) sayılıcetvelde yer alan ve özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklindeteşkilatlanan her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesi ise “düzenleyicive denetleyici kurum bütçesi”dir.

67. Bu açıklamalar çerçevesinde dava konusu kural, genel bütçekapsamındaki kamu idareleri ve merkezi yönetim kapsamındaki diğer kamuidarelerinin; büyükşehir belediyelerinin bulunduğu illerde kamu kurum vekuruluşlarının yatırım ve hizmetlerinin etkin olarak yapılması, izlenmesi vekoordinasyonu, acil çağrı, afet ve acil yardım hizmetlerinin koordinasyonu veyürütülmesi, ilin tanıtımı, gerektiğinde merkezi idarenin taşrada yapacağıyatırımların yapılması ve koordine edilmesi, temsil, tören, ödüllendirme veprotokol hizmetlerinin yürütülmesi, ildeki kamu kurum ve kuruluşlarınarehberlik edilmesi ve bunların denetlenmesini gerçekleştirmek üzere yapacaklarıiş ve projelerde, Karar ve eki Programa uygun olarak değişiklik yapılmasıhâlinde bu değişikliğin gerektirdiği tertipler arası ödenek aktarmasıişlemlerinin tamamının, ilgili kurumun talebi üzerine 5018 sayılı Kanun’un 21.maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan sınırlamalara tabi olmaksızın İçişleriBakanlığı tarafından gerçekleştirileceğini düzenlemektedir.

2- İptal Talebinin Gerekçesi

68. Dava dilekçesinde özetle, yasama organı tarafından 2015 yılıYatırım Programına ek yatırım cetvellerinde yer alan projeler için 2015 yılıMerkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile ödenek tahsis edildiği, Bakanlar Kurulununyapacağı değişikliklerin doğrudan 2015 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’ndadeğişiklik yapılması sonucunu doğuracağı ve değişiklik konusu projelere aitödeneklerle ilgili olarak değişikliğin gerektirdiği tertipler arası ödenekaktarması işlemlerinin tamamının ilgili kurumun talebi üzerine İçişleriBakanlığı’na verilmesinin, yasama organının “bütçe hakkı”nın ilgilikurumlar ile İçişleri Bakanlığı tarafından ortadan kaldırılması sonucuna yolaçacağı, bütçenin fonksiyonunu ifa edebilmesinin temel bütçe ilkelerineuyulması ile mümkün olduğu, proje değişikliğinin arkasına sığınarak kamu yararıamacı dışında TBMM’nin “bütçe hakkı”nı ortadan kaldırmak içingetirildiği belirtilen kuralın, Anayasa’nın 2., 87. ve 161. maddelerine aykırıolduğu ileri sürülmüştür.

3- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

69. Kanun’un 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendinin veeki E-Cetvelinin (30) numaralı sırasında yer alan açıklamanın ikinci cümlesineilişkin gerekçeler bu kural yönünden de geçerlidir.

70. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 87. ve 161.maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

71. Hasan Tahsin GÖKCAN bu görüşe farklı gerekçe ile katılmıştır.

72. Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇbu görüşe katılmamışlardır.

73. Kural Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırı bulunarakiptal edildiğinden, ayrıca Anayasa’nın 2. maddesi yönünden incelenmesine gerekgörülmemiştir.

D- Kanun’un 9. Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasının“…(kurulu gücü500 MW üzerinde olan baraj ve HES projeleri, Gebze-Haydarpaşa, Sirkeci-HalkalıBanliyö Hattının İyileştirilmesi ve Demiryolu Boğaz Tüp Geçişi İnşaatı Projesi,Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığınca gerçekleştirilecek şehir içiraylı ulaşım sistemleri ve metro yapım projeleri ile diğer demiryolu yapımı veçeken araç projeleri hariç...)” Bölümünün İncelenmesi

1- Anlam ve Kapsam

74. Kanun’un “Yatırım harcamaları” başlıklı 9. maddesininiptali istenilen bölümü de içeren (1) numaralı fıkrasında; 2015 Yılı YatırımProgramına ek yatırım cetvellerinde yer alan projeler dışında herhangi birprojeye harcama yapılamayacağı, bu cetvellerde yer alan projeler ile ödeneği topluolarak verilmiş projeler kapsamındaki yıllara sari işlere (kurulu gücü 500 MWüzerinde olan baraj ve HES projeleri, Gebze-Haydarpaşa, Sirkeci-Halkalı BanliyöHattının İyileştirilmesi ve Demiryolu Boğaz Tüp Geçişi İnşaatı Projesi,Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığınca gerçekleştirilecek şehir içiraylı ulaşım sistemleri ve metro yapım projeleri ile diğer demiryolu yapımı veçeken araç projeleri hariç) 2015 yılında başlanabilmesi için proje veya işin2015 yılı yatırım ödeneği, proje maliyetinin yüzde 10’undan az olamayacağı, buoranın altında kalan proje ve işler için gerektiğinde projelerin 2015 YılıProgramının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Karar esaslarınauyulmak ve öncelikle kurumların yatırım ödenekleri içinde kalmak suretiylerevize edilebileceği düzenlenmiştir.

75. Anılan fıkrada geçen “…(kurulu gücü 500 MW üzerinde olanbaraj ve HES projeleri, Gebze-Haydarpaşa, Sirkeci-Halkalı Banliyö Hattınınİyileştirilmesi ve Demiryolu Boğaz Tüp Geçişi İnşaatı Projesi, Ulaştırma, Denizcilikve Haberleşme Bakanlığınca gerçekleştirilecek şehir içi raylı ulaşım sistemlerive metro yapım projeleri ile diğer demiryolu yapımı ve çeken araç projelerihariç...)” ibaresi dava konusu kuralı oluşturmaktadır.

76. Fıkrada, Programa ek yatırım cetvellerinde yer alan projelerile ödeneği toplu olarak verilmiş projeler kapsamındaki yıllara sâri işlere2015 yılında başlanabilmesi için proje veya işin 2015 yılı yatırım ödeneğinin,proje maliyetinin yüzde 10’undan az olamayacağı öngörülmektedir. Dava konusukural ise söz konusu hükmün; kurulu gücü 500 MW üzerinde olan baraj ve HESprojeleri, Gebze-Haydarpaşa, Sirkeci-Halkalı Banliyö Hattının İyileştirilmesive Demiryolu Boğaz Tüp Geçişi İnşaatı Projesi, Ulaştırma, Denizcilik veHaberleşme Bakanlığınca gerçekleştirilecek şehir içi raylı ulaşım sistemleri vemetro yapım projeleri ile diğer demiryolu yapımı ve çeken araç projeleri içinuygulanmayacağını düzenlemektedir.

77. Fıkraya göre 2015 yılında bir projeye başlanabilmesi için ilkolarak söz konusu projenin, Program’a ek yatırım cetvellerinde yer alanprojelerden olması veya ödeneği toplu olarak verilmiş projelerden olmasıgerekmektedir. İkinci olarak projeler yıllara sâri işlerden olmalı, yanibaşlandığı yıl itibariyle bitirilemeyerek ve ertesi yıl veya yıllara sarkan birşekilde gerçekleşecek projelerden olmalıdır. Üçüncü olarak ise 2015 yılıyatırım ödeneği, proje maliyetinin yüzde onundan az olmamalıdır.

78. Kural sayesinde 2015 yılı Merkezi Yönetim Bütçesi’nde projemaliyetinin yüzde 10’una kadar yatırım ödeneği olmayan veya hiç ödeneğibulunmayan kurulu gücü 500 MW üzerinde olan baraj ve HES projeleri,Gebze-Haydarpaşa, Sirkeci-Halkalı Banliyö Hattının İyileştirilmesi ve DemiryoluBoğaz Tüp Geçişi İnşaatı Projesi, Ulaştırma, Denizcilik ve HaberleşmeBakanlığınca gerçekleştirilecek şehir içi raylı ulaşım sistemleri ve metroyapım projeleri ile diğer demiryolu yapımı ve çeken araç projelerine 2015yılında başlanabilecek ve ihaleleri yapılabilecektir.

79. Diğer yandan 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 62. maddesindekamu ihaleleri ile ilgili olarak çeşitli hükümlere yer verilmiş olup kural ileilgili olması bakımından burada söz konusu maddenin birinci fıkrası ve (a)bendinin de gözetilmesi gerekmektedir. Söz konusu bentte aynen;

“Bu Kanun kapsamındaki idarelerce mal veya hizmet alımları ileyapım işleri için ihaleye çıkılmadan önce aşağıda belirtilen hususlara uyulmasızorunludur:

a) Yatırım projelerinin plânlanan sürede tamamlanarak ekonomiyekazandırılabilmesi amacıyla, birden fazla yılı kapsayan işlerde ihaleyeçıkılabilmesi için, işin süresine uygun olarak yıllar itibariyle ödeneğinbütçelerinde bulunmasını sağlamak üzere programlamanın yapılmış olmasızorunludur. İlk yıl için öngörülen ödenek proje maliyetinin % 10’undan azolamaz ve başlangıçta daha sonraki yıllar için programlanmış olan ödenekdilimleri sonraki yıllarda azaltılamaz…” denilmektedir.

80. Anılan düzenleme, yılı içerisinde yeterli ödeneği olmayanyatırım projelerinin ihale edilmesini engellemeyi ve projelerin ortalama tamamlanmasüresini kısıtlamayı amaçlamaktadır. Madde, yatırım programının yönetimi veyılı bütçesinin uygulanması ile doğrudan ilgilidir.

81. Dava konusu kural ile 4734 sayılı Kanun’un yukarıda yer alanhükmü, 2015 yılı için kuralda sayılan projelerle sınırlı kalmak kaydıylauygulanamamaktadır.

82. 641 sayılı Kalkınma Bakanlığının Teşkilat ve GörevleriHakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Yıllık Programların hazırlanması vekabulü” başlıklı 32. maddesinin birinci fıkrasında, Yıllık Programların,Kalkınma Bakanlığı’nca hazırlanarak Yüksek Planlama Kurulu’na sunulacağı,Kurul’un programları inceleyerek bir raporla Bakanlar Kurulu’na sunacağı,Bakanlar Kurulu’nca kabul edilen Yıllık Programların kesinleşmiş olacağı;ikinci fıkrasında Yıllık Programların bütçeler ile iş programlarından öncehazırlanacağı ve bütçeler ile iş programlarının hazırlanmasında YıllıkProgramlarda kabul edilmiş olan esasların dikkate alınacağı; üçüncü fıkrasındaise bütçelerin Plan ve Bütçe Komisyonunda görüşülmesi sırasında, birden fazlayılı kapsayan ve Kalkınma Planı ve Yıllık Programların bütünlüğünü ilgilendirenyatırım projelerinin Yıllık Programa ilave edilmesinde, 3067 sayılı KalkınmaPlanlarının Yürürlüğe Konması ve Bütünlüğün Korunması Hakkında Kanun’un 2.maddesinde yer alan esas ve usullere uyulacağı belirtilmiş; 3067 sayılıKanun’un 1. maddesinde, kalkınma planlarının hazırlanması ve TBMM Başkanlığı’nasunulması; 2. maddesinde TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu ile Genel Kurul’dakigörüşülmesi ve kabul edilmesindeki usul ve esaslar düzenlenmiş; 4. maddesindeise, Kalkınma Planının kabulünden sonra bu planda değişiklik yapılmasında, 1.ve 2. maddeler hükümlerinin uygulanacağı belirtilmiş; 5018 sayılı Kanun’un 19.maddesinin ikinci fıkrasında ise TBMM’nin “bütçe hakkı”nın gereği vezorunlu bir sonucu olarak, “Kamu yatırım programı, merkezî yönetim bütçekanununa uygun olarak Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafındanhazırlanır ve anılan Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren on beş güniçinde Bakanlar Kurulu kararıyla Resmî Gazetede yayımlanır.” denilmiştir.

83. Bu bağlamda, iptali talep edilen kural olan projeler içinbütçeden harcama yapılabilmesi için 2015 Yılı Merkezi Yönetim Kanunu’nda ödenektahsis edilmiş olması, ayrıca bütçe kanununun yürürlüğe girmesinden sonraKalkınma Bakanlığı tarafından hazırlanacak 2015 yılı Yatırım Programına ekyatırım cetvellerinde yer alması, 641 sayılı KHK’nın 32. ve 5018 sayılıKanun’un 19. maddesinin gereği ve zorunlu bir sonucudur. Kural ile, 641 sayılıKHK’nin 32. maddesinin, 4734 sayılı Kanun’un 62. maddesinin ve 5018 sayılıKanun’un 19. maddesinin, parantez içindeki projeler için 2015 Yılı MerkeziYönetim Bütçesinin uygulama dönemi içinde uygulanamayacağı görülmektedir.

2- İptal Talebinin Gerekçesi

84. Dava dilekçesinde özetle, Anayasa’da Türkiye Büyük MilletMeclisi’nin görev ve yetkileri kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak şeklindeortaya konulduktan sonra ayrıca bütçe ve kesin hesap kanun tasarılarınıgörüşmek ve kabul etmek denilerek kanunlar ile bütçe kanunları arasında ayrımagidildiği, kanunların ve bütçe kanunlarının TBMM’de teklif ve görüşme usul veesasları ile yayımlanmasının Anayasa’da farklı şekilde düzenlendiği, bütçekanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamayacağı, kanunile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe kanunu ile düzenlenmesi veyayürürlükte bulunan herhangi bir kanunda yer alan hükmün bütçe kanunları iledeğiştirilmesi, kaldırılması, uygulanmaması veya aykırı düzenlemeleryapılmasının mümkün olmadığı belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 87., 88., 89. ve161. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

85. Kanun’un 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendinin veeki E-Cetvelinin (30) numaralı sırasında yer alan açıklamanın ikinci cümlesineilişkin gerekçeler bu kural yönünden de geçerlidir.

86. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 87. ve 161.maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

87. Hasan Tahsin GÖKCAN bu görüşe farklı gerekçe ile katılmıştır.

88. Engin YILDIRIM, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ bu görüşekatılmamışlardır.

89. Kural Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırı bulunarakiptal edildiğinden, ayrıca Anayasa’nın 88. ve 89. maddeleri yönündenincelenmesine gerek görülmemiştir.

E- Kanun’un Eki E-Cetvelinin (40) Numaralı Sırasında Yer AlanAçıklamanın İncelenmesi

1- Anlam ve Kapsam

90. Kanun’un eki E-Cetvelinin (40) numaralı sırasında yer alanaçıklamada; merkezi yönetim kapsamındaki idarelerce hizmet alımı suretiyleedinilmesi ekonomik olmayan taşıtların, Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa bağlı(T) işaretli cetvelde gösterilmesine gerek bulunmaksızın, cinsi ve adedi ilgiliidarenin talebi ve Maliye Bakanlığının teklifi üzerine alınacak Bakanlar Kurulukararınca, bu suretle edinilecek taşıtların sayısı 100’ü geçmemek ve 2015 YılıProgramının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Kararda yer alanusul ve esaslara göre yatırım programı ile ilişkilendirilmek kaydıyla satınalma suretiyle edinilebileceği ifade edilmiştir.

91. Kamu kurumlarının taşıt edinmesi işlemleri kural olarak 237sayılı Taşıt Kanunu hükümlerine göre gerçekleştirilmektedir. Söz konusu Kanun;Genel bütçeye dâhil dairelerle katma ve özel bütçeli idareler ve bunlara bağlısabit ve döner sermayeli müesseseler, il özel idareleri, belediyeler vebunların bağlı kuruluşları ile mahalli idare birliklerini, iktisadi devletteşekkülleri ile özel kanun ve kararnamelerle kurulan her çeşit banka veteşekkülleri, sayılan daire, idare, banka, teşekkül ve müesseselerinsermayesinin yarısından fazlasına sahip bulundukları teşekkül ve müesseseleri,kamuya yararlı derneklerden Başbakanlıkça lüzumlu görülenleri kapsamaktadır.Dolayısıyla yukarıda sayılan kurum ve kuruluşlar tarafından kullanılacaktaşıtlar anılan Kanun hükümleri çerçevesinde edinilebilecektir.

92. 237 sayılı Kanun’a göre kurumların taşıt ihtiyaçlarını hizmetalımı suretiyle karşılamaları esastır. Bu şekilde temini mümkün olmayan,ekonomik bulunmayan veya sağlık, savunma ve güvenlik gibi nedenlerle hizmetalımı suretiyle karşılanması uygun görülmeyen taşıtlar diğer yollarlaedinilebilir.

93. Kullanılacak taşıtların, muayyen ve standart tipte, lüks vegösterişten uzak, memleket yollarına elverişli, ucuz ve ekonomik olanlarındantemin olunması ve bu taşıtların münhasıran resmi hizmetin ifasında kullanılmaküzere daire veya kurumlarının sorumlu makamlarınca tevzi ve tahsis olunacağı237 sayılı Kanun’da düzenlenmiştir. Emirlerine ve zatlarına binek otomobiliverilenlerin Kanun’a ekli (1) sayılı cetvelde, makam hizmetlerine tahsis edilentaşıtlar ise Kanun’a ekli (2) sayılı cetvelde gösterilmiştir.

94. 237 sayılı Kanun’a göre; kurumların satın alacaklarıtaşıtların azami satın alma bedelleri, her yıl bütçe kanunlarına bağlıcetvellerde gösterilecek olup bu bedellerin, orta sıklet ve vasati fiyatlar nazarıitibara alınmak suretiyle tespit edileceği kurala bağlanmıştır.

95. Genel bütçeye dâhil daireler, katma bütçeli idareler ve dönersermayelerin yıl içinde her ne şekilde olursa olsun edinebilecekleri taşıtlarıncinsi, adedi, hangi hizmette kullanılacağı ve kaynağı, yılı bütçe kanunlarınabağlı (T) işaretli cetvelde gösterilecektir.

96. Yukarıda sayılanlar dışında kalan kurum ve kuruluşlartarafından 237 sayılı Kanun gereğince taşıt edinilebilmesi, edinilecek taşıtıncinsi, adedi, hangi hizmette kullanılacağı ve kaynağı gösterilmek suretiyleönceden alınmış Bakanlar Kurulu kararına bağlıdır. Ancak, il özel idareleri,belediyeler ve bunların bağlı kuruluşları ile mahallî idare birlikleri kendimeclislerinin kararı ile taşıt edinirler.

97. 237 sayılı Kanun, kapsama dâhil kurumlarca edinilecektaşıtların menşei, silindir hacimleri ve diğer niteliklerini belirlemeye vesınırlamalar getirmeye Bakanlar Kurulu’nu yetkili kılmıştır.

2- İptal Talebinin Gerekçesi

98. Dava dilekçesinde özetle, kurumların taşıt ihtiyaçlarınıhizmet alımı suretiyle karşılamalarının esas olduğu, merkezi yönetimkapsamındaki idarelerin hizmet alımı suretiyle edinmeleri ekonomik olmayan, yıliçinde her ne şekilde olursa olsun edinebilecekleri taşıtların, azami satınalma bedelleri ile cinsi, adedi, hangi hizmette kullanılacağı ve kaynağınınyılı bütçe kanuna bağlı (T) işaretli cetvelde gösterilmesinin 237 sayılıKanun’da öngörülen yasal bir zorunluluk olduğu, 2015 yılı Merkezi Yönetim BütçeKanunu’na ekli “(T) Cetveli”nde hizmet alımı suretiyle edinilmesiekonomik olmayan 8515 taşıt satın alınması öngörülmüş iken, kural ile azamisatın alma bedeli belirtilmeksizin cins ve adedi ilgili idarenin talebi veMaliye Bakanlığının teklifi üzerine alınacak Bakanlar Kurulu kararınca 100 adettaşıt daha alınması öngörülerek Taşıt Kanunu’nda değişiklik yapıldığı, bütçehakkının TBMM’ye ait olduğu, normal kanunlarla düzenlenmesi gereken hususlarınbütçe kanunu ile düzenlenmesinin mümkün olmadığı, bütçe kanununa bütçe ileilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamayacağı, bir kanunun bütçeden gideryapmayı ya da bütçeye gelir sağlamayı gerektirir nitelikte bulunmasının mutlakbiçimde “bütçe ile ilgili hükümlerden” sayılmaya yetmediği, “bütçeile ilgili hüküm” sözcüklerine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili birkonuyu olağan bir kanun yerine bütçe kanunu ile düzenlemenin mümkün olmadığı,bütçe kanunlarını diğer kanunlardan ayrı tutan anayasal kurallar karşısında,kanun ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe kanunu ile düzenlenmesininveya yürürlükte bulunan herhangi bir kanunda yer alan hükmün bütçe kanunlarıile değiştirilmesi, kaldırılması, uygulanmaması veya aykırı düzenlemeleryapılmasının imkansız olduğu belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 87., 88., 89. ve161. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

99. Kanun’un 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendinin veeki E-Cetvelinin (30) numaralı sırasında yer alan açıklamanın ikinci cümlesineilişkin gerekçeler bu kural yönünden de geçerlidir.

100. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 87. ve 161.maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

101. Hasan Tahsin GÖKCAN bu görüşe farklı gerekçe ile katılmıştır.

102. Engin YILDIRIM, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ bu görüşekatılmamışlardır.

103. Kural Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırı bulunarakiptal edildiğinden, ayrıca Anayasa’nın 88. ve 89. maddeleri yönündenincelenmesine gerek görülmemiştir.

F- Kanun’un Eki E-Cetvelinin (64) Numaralı Sırasında Yer AlanAçıklamanın İncelenmesi

1- Anlam ve Kapsam

104. Kanun’un eki E-Cetvelinin (64) numaralı sırasında yer alanaçıklamada; Maliye Bakanlığı bütçesinin 12.01.31.00-01.1.2.76-1-05.2 tertibindeyer alan ödeneği, 5779 sayılı Kanun’un 6. maddesinin ikinci fıkrasında yer alansınırlamaya tabi olmaksızın zorunlu hallerde belediyelere yardım amacıylakullanmaya Maliye Bakanının yetkili olduğu ifade edilmiştir.

105. Dava konusu kural, 5779 sayılı Kanun’un 6. maddesinin ikincifıkrasında yer alan; mahalli idarelere yardım amacıyla, bakanlıklar ile bağlıve ilgili kurum ve kuruluşların bütçelerine pay, fon veya özel hesap gibiadlarla başka bir ödenek konulamayacağını düzenleyen sınırlamaya tabiolmaksızın zorunlu hallerde Maliye Bakanlığı bütçesinin12.01.31.00-01.1.2.76-1-05.2 tertibinde yer alan ödeneği, belediyelere yardımamacıyla kullanmaya Maliye Bakanı’nın yetkili olduğunu düzenlemektedir.

2- İptal Talebinin Gerekçesi

106. Dava dilekçesinde özetle, Maliye Bakanlığı bütçesine 5779sayılı Kanun’da öngörülenler dışında belediyelere yardım amacıyla ödenekkonulması ve Maliye Bakanı’na söz konusu ödeneği 5779 sayılı Kanun’da öngörülensınırlamaya bağlı kalmadan belediyelere aktarma yetkisi tanınmasının söz konusuKanun’da değişiklik yapmak anlamına geleceği, bütçe kanununa bütçe ile ilgilihükümler dışında hiçbir hüküm konulamayacağı, bir kanunun bütçeden gideryapmayı ya da bütçeye gelir sağlamayı gerektirir nitelikte bulunmasının mutlakbiçimde “bütçe ile ilgili hükümlerden” sayılmaya yetmediği, “bütçeile ilgili hüküm” sözcüklerine dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili birkonuyu olağan bir kanun yerine bütçe kanunu ile düzenlemenin mümkün olmadığı,bütçe kanunlarını diğer kanunlardan ayrı tutan Anayasa kuralları karşısında,kanun ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe kanunu ile düzenlenmesininveya yürürlükte bulunan herhangi bir kanunda yer alan hükmün bütçe kanunlarıile değiştirilmesi, kaldırılması, uygulanmaması veya aykırı düzenlemeleryapılmasının imkansız olduğu belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 87., 88., 89. ve161. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

107. Kanun’un 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendininve eki E-Cetvelinin (30) numaralı sırasında yer alan açıklamanın ikincicümlesine ilişkin gerekçeler bu kural yönünden de geçerlidir.

108. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 87. ve 161.maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

109. Hasan Tahsin GÖKCAN bu görüşe farklı gerekçe ile katılmıştır.

110. Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇbu görüşe katılmamışlardır.

111. Kural Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırı bulunarakiptal edildiğinden, ayrıca Anayasa’nın 88. ve 89. maddeleri yönündenincelenmesine gerek görülmemiştir.

G- Kanun’un Eki E-Cetvelinin (85) Numaralı Sırasında Yer AlanAçıklamanın İncelenmesi

1- Anlam ve Kapsam

112. Kanun’un eki E-Cetvelinin (85) numaralı sırasında yer alanaçıklamada; Türk Tarih Kurumu bütçesinde yakın dönem tarih araştırmalarıkapsamında çalışmalar yapmak maksadıyla 40.06.00.36-08.2.0.07-2-05.3 tertibindetefrik edilen ödeneklerin, Kurum bütçesine gider kaydedilerek ve özel hesabaaktarılarak kullanılabileceği, özel hesaptan yapılan harcamaların 5018 sayılıKanun ile 4734 sayılı Kanundan müstesna olduğu ve özel hesaba aktarılantutarların harcanması, muhasebeleştirilmesi ve denetlenmesine ilişkin usul veesasların Türk Tarih Kurumunun teklifi üzerine ilgili bakanın onayı ilebelirleneceği ifade edilmiştir.

113. Dava konusu kural Türk Tarih Kurumu Başkanlığı (Kurum)bütçesinin, kâr amacı gütmeyen kuruluşlara yapılan transferler tertibinekonulan ve yakın dönem tarih araştırmaları kapsamında çalışmalar yapmakmaksadıyla kullanılacak ödeneğinin, Kurum bütçesine gider kaydedilerek özelhesaba aktarılmak suretiyle kullanılabileceğini, bu hesaptan yapılanharcamaların 5018 sayılı Kanun ile 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’ndan istisnaolduğunu, özel hesaba aktarılan tutarların harcanması, muhasebeleştirilmesi vedenetlenmesine ilişkin usul ve esasların Kurum’un teklifi üzerine ilgilibakanın onayı ile belirleneceğini düzenlemektedir.

114. 4734 sayılı Kanun, kamu hukukuna tâbi olan veya kamunundenetimi altında bulunan veyahut kamu kaynağı kullanan kamu kurum vekuruluşlarının yapacakları ihalelerde uygulanacak esas ve usulleri belirlemekamacıyla çıkarılmıştır. Kanun kapsamında yer alan idarelerin kullanımındabulunan her türlü kaynaktan karşılanan mal veya hizmet alımları ile yapımişlerinin ihaleleri (Kanunda yazılı usul ve şartlarla mal veya hizmet alımlarıile yapım işlerinin istekliler arasından seçilecek birisi üzerine bırakıldığınıgösteren ve ihale yetkilisinin onayını müteakip sözleşmenin imzalanması iletamamlanan işlemler) anılan Kanun hükümlerine göre yürütülecektir.

115. 5018 sayılı Kanun ise, kalkınma planları ve programlarda yeralan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik veverimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği vemalî saydamlığı sağlamak üzere, kamu malî yönetiminin yapısını ve işleyişini,kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm malî işlemlerinmuhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü düzenlemek amacıylaçıkarılmıştır.

116. Kurum, 4734 sayılı Kanun ile 5018 sayılı Kanun hükümlerinetabidir. Ancak iptali istenilen kural gereği Kurum bütçesi içerisinde, kâramacı gütmeyen kuruluşlara yapılan transferler tertibinde yer alan ve yakındönem tarih araştırmaları kapsamında çalışmalar yapmak maksadıyla kullanılacaködenekler, özel hesaba aktarılmak suretiyle kullanılabilecek olup bu hesaptanyapılan harcamalar 5018 sayılı Kanun ile 4734 sayılı Kanun’dan istisnatutulmuştur.

2- İptal Talebinin Gerekçesi

117. Dava dilekçesinde özetle, Türk Tarih Kurum’unun ancak görev,yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konulardaidari düzenlemeler yapabileceği, ödeneklerini özel hesaba aktarma yaparak özelhesaptan 5018 sayılı Kanun ile 4734 sayılı Kanun hükümlerine tabi olmaksızınharcayabileceğine yönelik herhangi bir düzenlemeye Kurum’un mevzuatında yerverilmediği, Kurum’a tahsis edilen kaynakların mali yönetim ve kontrolünün 5018sayılı Kanun’a, mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinin ise 4734 sayılıKanun’a tâbi olduğu, kural ile tahsis edilen ödeneğin bütçeye giderkaydedilerek kamu mali yönetimi ve kontrol sisteminin tamamen dışınaçıkarıldığı ve ilgili bakana mevcut kurallar dışında özel hesaba aktarılantutarların harcanması, muhasebeleştirilmesi ve denetlenmesine ilişkin usul veesasları belirleme yetkisi verildiği, kanunların teklif ve görüşme usul veesasları ile yayımlanmasının Anayasa’da düzenlendiği, bütçe kanununa bütçe ileilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamayacağı, gider ya da gelirle ilgilibir konunun olağan bir kanun yerine bütçe kanunu ile düzenlenemeyeceği, yasamayetkisinin TBMM’ye ait olduğu ve bu yetkinin devredilemeyeceği, kanun koyucununtemel ilkeleri koymadan, çerçeveyi çizmeden yürütmeye yetki vererek, sınırsızve belirsiz bir alanı yönetimin düzenlemesine bırakmasının yasama yetkisinindevri sonucunu doğurduğu, kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarınıilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlaraaykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabileceği, ancak Kurum’un böyle biryetkiye sahip olmadığı belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 7., 87., 88., 89.,124. ve 161. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

118. Kanun’un 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendininve eki E-Cetvelinin (30) numaralı sırasında yer alan açıklamanın ikincicümlesine ilişkin gerekçeler bu kural yönünden de geçerlidir.

119. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 87. ve 161.maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

120. Hasan Tahsin GÖKCAN bu görüşe farklı gerekçe ile katılmıştır.

121. Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ bu görüşe katılmamışlardır.

122. Kural Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırı bulunarakiptal edildiğinden, ayrıca Anayasa’nın 7., 88., 89. ve 124. maddeleri yönündenincelenmesine gerek görülmemiştir.

H- Kanun’un 6. Maddesinin (3) Numaralı Fıkrasında Yer Alan “…fonksiyonelsınıflandırma ayrımına bakılmaksızın…” İbaresinin İncelenmesi

1- Anlam ve Kapsam

123. Kanun’un 6. maddesinin (3) numaralı fıkrasında, genelbütçe kapsamındaki kamu idarelerinden hizmeti yaptıracak olan kamu idaresinin,yıl içinde hizmeti yürütecek olan idarenin bütçesine, fonksiyonel sınıflandırmaayrımına bakılmaksızın ödenek aktarmaya yetkili olduğu ifade edilmiştir.

124. Anılan fıkra da geçen “…fonksiyonel sınıflandırma ayrımınabakılmaksızın...” ibaresi dava konusu kuralı oluşturmaktadır.

125. Günümüzde bütçe kanunları çeşitli sınıflandırmalar yardımıylaoluşturulmaktadır. Bu sınıflandırma türlerinden biri olan fonksiyonelsınıflandırma, devlet faaliyetlerinin türünü göstermektedir. Devletfaaliyetlerinin ve bu faaliyetlere yönelik harcamaların zaman serileri boyuncaizlenmesi ve uluslararası karşılaştırma imkânı elde edilmesi, fonksiyonelsınıflandırma ile mümkün olabilmektedir. Ayrıca,bütçe politikalarının oluşturulmasında sektörel ayrımların yapılabilmesi de busınıflandırmanın hedefleri arasındadır.

126. Analitik Bütçe Sınıflandırmasında fonksiyonel sınıflandırma,devlet faaliyetlerinin türünü göstermekte ve ödeneklerin kamu hizmetlerine,işlevlerine göre tahsis edilmesi ile bütçe politikalarının oluşturulmasındasektörel ayrımların yapılabilmesine olanak sağlamaktadır. Bu bağlamda,ödeneklerin kamusal faaliyetlere türüne/işlevine göre tahsisi, kamuhizmetlerinin maliyetlerinin ortaya konulabilmesi, maliyet-fayda analizininyapılabilmesi ile verimlilik, etkililik ve ekonomiklik hedeflerine ulaşılabilmesibütçenin sınıflandırması ile gerçekleşebilmektedir. Bu yanıyla, bütçesınıflandırmasının temelini fonksiyonel sınıflandırma oluşturmaktadır. Nitekim5018 sayılı Kanun’un 15. maddesinin üçüncü fıkrasında, “Merkezi yönetimbütçe kanununun gider cetvelinin bölümleri, analitik bütçe sınıflandırmasınauygun olarak fonksiyonlar şeklinde düzenlenir. Fonksiyonlar birinci, ikinci,üçüncü ve dördüncü düzeyde alt fonksiyonlara ayrılır.” denilmektedir.

127. Fonksiyonel sınıflandırma, dört düzeyli bir kod grubundanoluşmaktadır. I. düzey, Devlet faaliyetlerini on ana fonksiyona ayırmaktadır.Ana fonksiyonlar, II. düzeyde alt fonksiyonlara bölünmektedir. III. düzeykodlar ise, nihai hizmetleri göstermektedir. Fonksiyonel sınıflandırmanın IV.düzeyi de özel olarak izlemeyi gerektiren bazı kurumsal planlama ihtiyaçlarınınkarşılanması ve izlenmesi amacıyla yapıya dâhil edilmiş olup, böyle bir ihtiyaçortaya çıktığında IV. düzeye ilişkin kodlar ve bu kodların açıklamaları, MaliyeBakanlığı ile mutabakat sağlanarak belirlenmektedir.

128. Diğer yandan kamu kurumlarınca ihtiyaç duyulan bazı hizmetlerbaşka bir kamu kurumunun ana hizmeti kapsamında bulunabilmektedir. Budoğrultuda kamu kurumları bu hizmetleri kendileri yapmak yerine ilgili kamukurumunun uzmanlık ve tecrübelerinden istifade edecek şekilde bu idarelereyaptırabilmektedir. Bununla birlikte, analitik bütçe sınıflandırma sisteminegöre kullanılan fonksiyonlar her bir kurumun ana hizmet grubu ileilişkilendirilerek bütçelerde yer almaktadır. Dolayısıyla, hizmeti yaptıracakidareler ile hizmeti yürütecek olan idarelerin ana hizmetlerinin farklı olmasıbütçelerinde kullanılan fonksiyonel kodların farklı olması sonucunudoğurmaktadır. Bu nedenle genel bütçe kapsamında yer alan bir kamu kurumundandiğer bir kamu kurumuna yapılacak aktarmalar fonksiyonel kod değişikliğigerektirmektedir.

2- İptal Talebinin Gerekçesi

129. Dava dilekçesinde özetle, Maliye Bakanı’na genel bütçekapsamındaki kamu idarelerinin bütçesinden, hizmeti yaptıracak olan kamuidaresinin bütçesine fonksiyonel sınıflandırmayı değiştirerek ödenek aktarmayetkisi tanındığı, hizmeti yaptıracak idare ile hizmeti yürütecek idarearasında ödenek aktarmasına konu olan hizmetin yatırım hizmetleriylesınırlandırılmayarak her tür hizmete açık tutulduğu, aynı hizmet olupolmayacağı hususunun da belirsiz bırakıldığı, kuralın ödeneğin konulduğu kamuidaresi ile hizmeti yürütecek kamu idaresini değiştirmenin ötesinde,yürütülecek kamu hizmetinin fonksiyonu yanında türünü de değiştirerek bütçedeyer almayan farklı bir kamusal fonksiyona/işleve (veya yer alan farklıfonksiyonun ödeneğinin artırılarak ödenekten fazla) harcama yapılmasınısağladığı, bütçenin hazırlanması, uygulanması ve kontrolünün 5018 sayılıKanun’a uygun olmasının anayasal bir zorunluluk olduğu ve “bütçe hakkı”nınyasama organına ait olduğu belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 87., 161. ve 163.maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

130. Anayasa’nın 87. maddesinde, Türkiye Büyük Millet Meclisi’ningörev ve yetkileri arasında “kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak”yanında “bütçe kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek” de ayrıcabelirtilmiştir. Anayasa’da birbirinden tamamen ayrı ve değişik olarakdüzenlenen bu iki kanunlaştırma yönteminin doğal sonucu olarak, olağan kanunile düzenlenmesi gereken bir konunun, bütçe kanunu ile düzenlenmesi,değiştirilmesi veya kaldırılması olanaksızdır. Bu durum, Anayasa’nın 161.maddesinde “Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hükümkonulamaz.” denilmek suretiyle ifade edilmiştir. “Bütçe ile ilgilihükümler” kavramı, mali nitelikteki hükümleri değil, kanun konusuolabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla bütçenin uygulanması ile ilgili,uygulamayı kolaylaştırıcı ve açıklayıcı nitelikte hükümleri ifade etmektedir.Anayasa’nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe kanunlarında, yıllık bütçekavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe kanunlarını ilgisizkurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir.

131. Kural ile getirilen düzenleme her ne kadar genel bütçekapsamındaki kamu idarelerinden hizmeti yaptıracak olan kamu idaresinin, yıliçinde hizmeti yürütecek olan idarenin bütçesine fonksiyonel sınıflandırmaayrımına bakılmaksızın ödenek aktarma yetkisi vermekte ise de aslında ödenekdiğer kamu idaresine aktarılıp aktarılmamasına bakılmaksızın konuluş amacıdoğrultusunda kullanılacaktır. Bir başka ifade ile hizmeti yaptıracak olan kamuidaresi söz konusu hizmeti ister kendi ifa edecek olsun, isterse de hizmetiyürütecek olan idarenin bütçesine fonksiyonel sınıflandırma ayrımınabakılmaksızın ödenek aktarsın, her şart altında, merkezi yönetim bütçe kanunuile konulan ödenek konuluş amacı doğrultusunda kullanılacaktır. Dava konusukural, bu yönüyle bütçenin uygulanması ile ilgili hüküm kapsamındadeğerlendirilmekte olup bütçe hakkını zedelememektedir.

132. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 87. ve 161.maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

133. Kuralın Anayasa’nın 163. maddesi ile ilgisi görülmemiştir.

I- Kanun’un Eki E-Cetvelinin (18) Numaralı Sırasında Yer AlanAçıklamanın Birinci Cümlesinde Yer Alan “…tarafından açılacak özel hesap…”İbaresi İle İkinci Cümlesinin, (19) Numaralı Sırasında Yer Alan Açıklamanınİkinci Cümlesinin, (20) Numaralı Sırasında Yer Alan Açıklamanın İkinciCümlesinde Yer Alan “…adına açılacak özel bir hesaba…” ve “…Kalkınma Bakanıtarafından belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde…” İbarelerininİncelenmesi

1- Anlam ve Kapsam

a- Kanun’un Eki E-Cetvelinin (18) Numaralı Sırasında Yer AlanAçıklamanın Birinci Cümlesinde Yer Alan “…tarafından açılacak özel hesap…”İbaresi İle İkinci Cümlesinin Anlam ve Kapsamı

134. Kanun’un Eki E-Cetvelinin (18) numaralı sırasında yer alanaçıklamada; Kalkınma Bakanlığı bütçesinin 32.01.34.00-01.3.2.05-1-07.1tertibinde yer alan ödeneğin, Cazibe Merkezlerini Destekleme Programı (CMDP)kapsamında, kamu kurum ve kuruluşlarına, kalkınma ajanslarına, kamu yararınaçalışan dernek ve vakıflara, üniversitelere, kamu kurumu niteliğindeki meslekkuruluşlarına, il özel idarelerine, belediyelere ve mahalli idare birliklerineCMDP için anılan her bir kurum ve kuruluş tarafından açılacak özel hesaparacılığıyla kullandırılacağı, bu ödenekten verilecek hibe ve desteklerintürleri, sınırları, şartları, kapsamı, kullanımı, harcanması ve denetimineilişkin usul ve esasları belirlemeye Kalkınma Bakanı’nın yetkili olduğu ifadeedilmiştir.

135. Açıklamada geçen “…tarafından açılacak özel hesap…”ibaresi ile “Bu ödenekten verilecek hibe ve desteklerin türleri, sınırları,şartları, kapsamı, kullanımı, harcanması ve denetimine ilişkin usul ve esaslarıbelirlemeye Kalkınma Bakanı yetkilidir.” cümlesi dava konusu kurallarıoluşturmaktadır.

136. Bütçe kanunu ile CMDP kapsamında kullanılmak üzere verilenödenek kamu kurum ve kuruluşlarına, kalkınma ajanslarına, kamu yararına çalışandernek ve vakıflara, üniversitelere, kamu kurumu niteliğindeki meslekkuruluşlarına, il özel idarelerine, belediyelere ve mahalli idare birliklerineCMDP için anılan her bir kurum ve kuruluş tarafından açılacak özel hesaparacılığıyla kullandırılacaktır. Söz konusu ödenekten verilecek hibe vedesteklerin türleri, sınırları, şartları, kapsamı, kullanımı, harcanması vedenetimine ilişkin usul ve esasları belirlemeye ise Kalkınma Bakanı yetkilikılınmıştır.

137. Dava konusu kurallara göre, CMDP kapsamında verilecek ödeneklerher bir kamu kurum ve kuruluşu tarafından ayrı ayrı açılacak özel bir hesaparacılığı ile kullandırılacak ve bu ödenekten verilecek hibe ve desteklerintürleri, sınırları, şartları, kapsamı, kullanımı, harcanması ve denetimineilişkin usul ve esasları belirlemeye Kalkınma Bakanı yetkili olacaktır.

b- Kanun’un Eki E-Cetvelinin (19) Numaralı Sırasında Yer AlanAçıklamanın İkinci Cümlesinin Anlam ve Kapsamı

138. Kanun’un eki E-Cetvelinin (19) numaralı sırasında yer alanaçıklamada; Kalkınma Bakanlığı bütçesinin 32.01.34.00-01.9.9.00-1-07.1tertibinde yer alan ödeneğin, Sosyal Etkileşim Programı (SEP) kapsamında,Bakanlık tarafından belirlenecek bölgelerde ilgili kalkınma ajansı aracılığıylakullandırılacağı, bu ödenekten verilecek hibe ve desteklerin türleri,sınırları, şartları, kapsamı, kullanımı, harcanması ve denetimine ilişkin usulve esasları belirlemeye Kalkınma Bakanı’nın yetkili olduğu ifade edilmiştir.

139. Açıklamada geçen “Bu ödenekten verilecek hibe vedesteklerin türleri, sınırları, şartları, kapsamı, kullanımı, harcanması vedenetimine ilişkin usul ve esasları belirlemeye Kalkınma Bakanı yetkilidir.”cümlesi dava konusu kuralı oluşturmaktadır.

140. Buna göre E-Cetvelinin (19) numaralı açıklamasında SEPkapsamında kullanılmak üzere konulan ödenekten verilecek hibe ve desteklerintürleri, sınırları, şartları, kapsamı, kullanımı, harcanması ve denetimineilişkin usul ve esasları belirlemeye Kalkınma Bakanı yetkili kılınmıştır.

141. SEP, uygulandığı bölgelerde, bölgelerarası sosyal etkileşiminartırılması ve sosyal sermayenin geliştirilmesiyle bölgesel kalkınmaya katkısunmayı amaçlayan bir program olarak ifade edilmektedir.

c- Kanun’un Eki E-Cetvelinin (20) Numaralı Sırasında Yer AlanAçıklamanın İkinci Cümlesinde Yer Alan “…adına açılacak özel bir hesaba…”Ve “…Kalkınma Bakanı tarafından belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde…”İbarelerinin Anlam ve Kapsamı

142. Kanun’un eki E-Cetvelinin (20) numaralı sırasında yer alanaçıklamada Kalkınma Bakanlığı bütçesinin 32.01.33.00-01.6.0.00-1-07.1tertibinde yer alan ödeneğin, Sosyal Destek Programı (SODES) kapsamındaöncelikle Güneydoğu Anadolu Projesi (GAP) ve Doğu Anadolu Projesi (DAP)kapsamındaki iller olmak üzere Kalkınma Bakanlığı tarafından oluşturulacak usulve esaslar çerçevesinde belirlenecek illerde istihdamın artırılması, sosyaliçermenin, spor, kültür ve sanatın geliştirilmesi, SODES programınınyürütülmesine yönelik kurumsal kapasitenin geliştirilmesi ile SODES’indeğerlendirilmesi, izlenmesi ve tanıtımına yönelik faaliyetler içinkullandırılacağı, bu kapsamda ilgili valilikler veya kalkınma ajanslarıtarafından belirli bir program çerçevesinde Kalkınma Bakanlığına teklif edilenve anılan Bakanlık tarafından uygun bulunan projelerin bedellerinin, münhasıranproje ile ilgili harcamalarda kullanılmak üzere söz konusu ödenekten ilgilivalilik veya kalkınma ajansı adına açılacak özel bir hesaba aktarılacağı veproje amaçlarına uygun olarak kamu kurum ve kuruluşları, il özel idareleri,belediyeler, mahalli idare birlikleri, meslek odaları, üniversiteler ve siviltoplum kuruluşlarına Kalkınma Bakanı tarafından belirlenecek usul ve esaslarçerçevesinde ilgili valilik veya kalkınma ajansı tarafından kullandırılacağıifade edilmiştir.

143. Açıklama içerisinde geçen “…adına açılacak özel birhesaba...” ibaresi ve “…Kalkınma Bakanı tarafından belirlenecek usul veesaslar çerçevesinde…” ibaresi dava konusu kuralları oluşturmaktadır.

144. Kalkınma Bakanlığı tarafından çıkarılan 2015 Yılı SODESUygulama Usul ve Esasları’nda Sosyal Destek Programının; uygulandığı illerde,yerel dinamikleri harekete geçirerek yoksulluk, göç ve kentleşmeden kaynaklanansosyal sorunları gidermek, değişen sosyal yapının ortaya çıkardığı ihtiyaçlarakarşılık vermek, toplumsal dayanışma ve bütünleşmeyi güçlendirmek, toplumundezavantajlı kesimlerinin ekonomik ve sosyal hayata daha aktif katılmalarınısağlamak amacını taşıyan bir program olduğu ve istihdam, sosyal içerme vekültür-sanat-spor olmak üzere üç bileşenden oluştuğu anlaşılmaktadır.

145. Bütçe kanunu ile SODES kapsamında kullanılmak üzere verilenödenek, öncelikle Güneydoğu Anadolu Projesi (GAP) ve Doğu Anadolu Projesi (DAP)kapsamındaki iller olmak üzere Kalkınma Bakanlığı tarafından oluşturulacak usulve esaslar çerçevesinde belirlenecek illerde istihdamın artırılması, sosyaliçermenin, spor, kültür ve sanatın geliştirilmesi, SODES programınınyürütülmesine yönelik kurumsal kapasitenin geliştirilmesi ile SODES’indeğerlendirilmesi, izlenmesi ve tanıtımına yönelik faaliyetler içindir. Bukapsamda ilgili valilikler veya kalkınma ajansları tarafından belirli birprogram çerçevesinde Kalkınma Bakanlığı’na teklif edilen ve anılan Bakanlıktarafından uygun bulunan projelerin bedelleri, münhasıran proje ile ilgiliharcamalarda kullanılmak üzere söz konusu ödenekten ilgili valilik veyakalkınma ajansı adına açılacak özel bir hesaba aktarılacak ve proje amaçlarınauygun olarak kamu kurum ve kuruluşları, il özel idareleri, belediyeler, mahalliidare birlikleri, meslek odaları, üniversiteler ve sivil toplum kuruluşlarınaKalkınma Bakanı tarafından belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde ilgilivalilik veya kalkınma ajansı tarafından kullandırılacaktır.

2- İptal Taleplerinin Gerekçeleri

146. Dava dilekçesinde özetle, kuruluş kanunu veya başka birkanunla Kalkınma Bakanlığı’na Devlet destek ve yardımları ile teşviklerinuygulanması ve yürütülmesine ilişkin görevler verilmediği, bundan dolayıBakanlığın bütçesine Devlet desteği, yardımı ve teşviki amacıyla ödenekkonulabilmesinin mümkün olmadığı, özel hesap ve benzeri uygulamaların takibi veamacına uygun kullanımının kontrolünün “bütçede açılacak bir tertibe gelirve şart kılındığı amaca harcanmak üzere açılacak bir tertibe ödenekkaydedilmesi” suretiyle mümkün olduğu, özel hesap uygulamasının başkaamaçlara hizmet ettiği, düzenlemelerin kamu yararını gerçekleştirmeyi değil,kamusal kaynakların, kamu yararına çalışan dernek ve vakıflar yanında, hertürlü mali işlemlerinde temel mali mevzuat hükümlerine tabi olan “kamu kurumve kuruluşları”, “üniversiteler”, “il özel idareleri”, “belediyeler”ve “mahalli idare birlikleri” ile faaliyetlerini kuruluş kanunlarınagöre yürüten “kalkınma ajansları” ve “kamu kurumu niteliğindekimeslek kuruluşları”nın bütçeleri dışında ve temel mali mevzuat hükümleriile kuruluş kanunlarına tâbi olmadan harcanmasının öngörüldüğü, malî yılbaşlangıcı ile merkezî yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması vekontrolünün kanunla düzenlenmesinin anayasal bir kural olduğu, yasamayetkisinin TBMM’ye ait olduğu ve bu yetkinin devredilemeyeceği, kanun koyucununtemel ilkeleri koymadan, çerçeveyi çizmeden yürütmeye yetki vererek, sınırsızve belirsiz bir alanı yönetimin düzenlemesine bırakmasının yasama yetkisinindevri sonucunu doğurduğu, yönetmeliklerin Başbakanlık, bakanlıklar ve diğerkamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların vetüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla çıkarabileceğive Kalkınma Bakanlığı’nın yapacağı idari düzenleme yetkisinin Bakanlığın görev,yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenen konularlasınırlandırıldığı belirtilerek kuralların, Anayasa’nın 2., 7., 124. ve 161.maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

147. Dava konusu kurallar, Kalkınma Bakanlığı bütçesinin ilgilitertiplerinde yer alan ödeneklerin açılacak özel bir hesap aracılığı ilekullandırılacağını ve bu ödeneklerden verilecek hibe ve desteklerin türleri,sınırları, şartları, kapsamı, kullanımı, harcanması ve denetimine ilişkin usulve esasları belirlemeye Kalkınma Bakanı’nın yetkili olduğunu düzenlemektedir.

148. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem veişlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyupgüçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirereksürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukunüstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir.

149. Anayasa’nın 7. maddesinde, “Yasama yetkisi Türk Milletiadına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.”denilmektedir. Yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olması vebu yetkinin devredilememesi, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Buhükme yer veren Anayasa’nın 7. maddesinin gerekçesinde, yasama yetkisininparlamentoya ait olması hususu “demokrasi rejimini benimseyen siyasirejimlerde kaçınılmaz bir durum” olarak nitelendirilmiştir.

150. Yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olmasıve bu yetkinin devredilememesi, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir.Anayasa’nın açıkça kanunla düzenlenmesini öngördüğü konularda, yürütme organınagenel ve sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesi olanaklıdeğildir. Yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir kanun hükmününAnayasa’nın 7. maddesine uygun olabilmesi için temel ilkeleri koyması,çerçeveyi çizmesi, sınırsız, belirsiz, geniş bir alanı yönetimin düzenlemesinebırakmaması gerekir.

151. Anayasa Mahkemesince “kamu yararı” konusunda yapılacakinceleme, kanunun kamu yararı amacıyla yapılıp yapılmadığının araştırılmasıylasınırlıdır. Anayasa’nın çeşitli hükümlerinde yer alan kamu yararı kavramınınAnayasa’da bir tanımı yapılmamıştır. Ancak Anayasa Mahkemesinin kararlarında dabelirtildiği gibi, kamu yararı, bireysel, özel çıkarlardan ayrı ve bunlaraüstün olan toplumsal yarardır. Kamu yararı düşüncesi olmaksızın, yalnız özelçıkarlar için veya yalnız belli kişilerin yararına olarak kanun hükmükonulamaz. Böyle bir durumun açık bir biçimde ve kesin olarak saptanmasıhalinde, söz konusu kanun hükmü Anayasa’nın 2. maddesine aykırı düşer.Açıklanan ayrık hâl dışında, bir kanun hükmünün ülke gereksinimlerine uygunolup olmadığı ve hangi araç ve yöntemlerle kamu yararının sağlanabileceği birsiyasî tercih sorunu olarak kanun koyucunun takdirinde olduğundan, bu kapsamdakamu yararı değerlendirmesi yapmak anayasa yargısıyla bağdaşmaz.

152. Anayasa’nın 161. maddesinin son fıkrasında “Bütçekanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.”hükmüne yer verilmiştir. Fıkra ile bütçe kanunlarına bütçe ile ilgili olmayankurallar konulmamasının amaçlandığı anlaşılmaktadır. Anayasa’da birbirindentamamen ayrı ve değişik olarak düzenlenen kanunlaştırma yöntemlerinin doğalsonucu olarak, olağan kanun ile düzenlenmesi gereken bir konunun, bütçe kanunuile düzenlenmesi, değiştirilmesi veya kaldırılması olanaksızdır. “Bütçe ileilgili hükümler” kavramı, mali nitelikteki bütün hükümleri değil, kanunkonusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla bütçenin uygulanması ileilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı ve açıklayıcı nitelikte hükümleri ifadeetmektedir. Anayasa’nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe kanunlarında,yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe kanunlarınıilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir. Anayasa’nın161. maddesinin yukarıda yer alan son fıkrasının gerekçesinde de “Bütçekanunlarına bütçe dışı hüküm konulamaması, mevcut kanunların hükümlerini açıkçaveya dolaylı değiştiren veya kaldıran hükümler getirilememesi ilkelerineanayasal kuvvet ve hüküm tanınmıştır.” denilmek suretiyle hükmün getirilişamacı açıkça ortaya konulmuştur.

153. Kurallar ile getirilen düzenlemeler, mevcut kanunhükümlerinde açık veya zımni olarak bir değişiklik yapmamakta veya mevcut kanunhükümleri kaldırılmamaktadır. Bütçe kanunu ile verilen ödenekler, KalkınmaBakanlığı bütçesinde yer almaktadır. Söz konusu ödeneğin çerçevesi çizilmiş,kullanacak kamu kurum ve kuruluşları belirlenmiş, ödeneklerin harcanması vemuhasebeleştirilmesi sürecinde yer alacak kurumlar ortaya konulmuştur.

154. Kanun’un eki E-Cetvelinin (18) numaralı sırasında yer alanaçıklamada yer alan CMDP, zaten kendi içerisinde kapsamı belirlenmiş veçerçevesi daha önceden çizilmiş bir programdır. Açıklama içerisinde yer alankurallarla ise CMDP kapsamında verilecek ödeneklerin her bir kamu kurum vekuruluşu tarafından ayrı ayrı açılacak özel bir hesap aracılığı ilekullandırılacağı belirtilmekte ve bu ödenekten verilecek hibe ve desteklerintürleri, sınırları, şartları, kapsamı, kullanımı, harcanması ve denetimineilişkin usul ve esasları belirlemeye Kalkınma Bakanı yetkili kılınmaktadır.

155. Kanun’un eki E-Cetvelinin (19) numaralı açıklamasında yeralan SEP de tıpkı CMDP gibi kapsam ve çerçevesi daha önceden belirlenmiş birprogramdır. Buna göre SEP kapsamında kullanılmak üzere konulan ödenektenverilecek hibe ve desteklerin türleri, sınırları, şartları, kapsamı, kullanımı,harcanması ve denetimine ilişkin usul ve esasları belirlemeye Kalkınma Bakanıyetkili kılınmıştır.

156. Kanun’un eki E-Cetvelinin (20) numaralı açıklamasında yeralan SODES kapsamında ise ilgili valilikler veya kalkınma ajansları tarafındanbelirli bir program çerçevesinde Kalkınma Bakanlığı’na teklif edilen ve anılanBakanlık tarafından uygun bulunan projelerin, bedelleri münhasıran proje ileilgili harcamalarda kullanılmak üzere söz konusu ödenekten ilgili valilik veyakalkınma ajansı adına açılacak özel bir hesaba aktarılacak ve proje amaçlarınauygun olarak kamu kurum ve kuruluşları, il özel idareleri, belediyeler, mahalliidare birlikleri, meslek odaları, üniversiteler ve sivil toplum kuruluşlarınaKalkınma Bakanı tarafından belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde ilgilivalilik veya kalkınma ajansı tarafından kullandırılacaktır. SODES de aynen SEPve CMDP gibi kapsam ve çerçevesi belli bir programdır.

157. Buna göre kurallarda ödeneklerin kullanımı ile ilgili olaraktemel ilkeler ortaya konulmuş, çerçeve çizilmiş, sınırlar belirlenmiş vesonrasında yönetimin düzenlemesi için bir alan bırakılmıştır.

158. Dava konusu kuralların, CMDP, SEP ve SODES programlarınındaha etkin ve hızlı uygulanabilmesi, karar alma süreçlerinin daha da işlerlikkazanabilmesi ile kamu kaynaklarının etkili ve ekonomik bir şekilde amaçlarıdoğrultusunda harcanabilmesini temin etmek için kamu yararı amacıyla yapıldığıanlaşılmaktadır.

159. Diğer yandan dava konusu kurallar, doğrudan mali niteliktekihükümler olmayıp, kanun konusu olabilecek bir kuralı kapsamamakta ve sadecebütçenin uygulanması ile ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı ve açıklayıcınitelikteki hükümleri ihtiva etmektedir. Bu yönüyle dava konusu kuralların,bütçenin uygulanması kapsamında bulunduğunda tereddüt yoktur.

160. Açıklanan nedenlerle kurallar, Anayasa’nın 2., 7. ve 161.maddelerine aykırı değildir. İptal taleplerinin reddi gerekir.

161. Kuralların Anayasa’nın 124. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.

IV- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ

162. Dava dilekçesinde özetle, iptali talep edilen kurallarlaMaliye Bakanı ile ilgili bakanlara veya kamu idarelerine verilen yetkilerin,5018 sayılı Kanun ile kurulan mali sistemi işlemez hale getirdiği, 5018 sayılıKanun yanında 4734 sayılı Kanun, 237 sayılı Kanun, 5779 sayılı Kanun, kamuidarelerinin kuruluş kanunları ve daha birçok kanun ve KHK’lerde değişiklikyapılması, uygulamalarının durdurulması, kaldırması veya bunlara aykırıdüzenlemeler taşıdığı, bütçe kanunlarının bir yıllık bir dönemi kapsadığı, biryıllık bir döneme ilişkin olan 2015 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’ndakiiptali istenen düzenlemeler hakkında yürürlüğü durdurma kararı verilmediğitakdirde mali yılın ilerleyen dönemlerinde veya bütçe yılı sona erdikten sonrahükmün ortadan kalkacak olması nedeniyle sonradan giderilmesi güç ya daolanaksız zararlara yol açacağı, anayasal düzenin hukuka aykırı kural vedüzenlemelerden en kısa sürede arındırılmasının hukuk devleti sayılmanın enönemli gereklerinden olduğu, Anayasa’ya aykırılıkların sürdürülmesinin özenlekorunması gereken hukukun üstünlüğü ilkesini zedeleyeceği, hukukun üstünlüğününsağlanamadığı bir düzende kişi hak ve özgürlüklerinin güvence altındasayılamayacağı ve bu ilkenin zedelenmesinin hukuk devleti yönünden giderilmesiolanaksız durum ve zararlara yol açacağı belirtilerek dava konusu kurallarınyürürlüklerinin durdurulması talep edilmiştir.

22.12.2014 tarihli ve 6583 sayılı 2015 Yılı MerkeziYönetim Bütçe Kanunu’nun;

A- 1- 6. maddesinin;

a- (1) numaralı fıkrasının (a) bendine ve (b) bendindeyer alan “…değişiklik konusu projelere ait ödeneklerle ilgili kurumlararası aktarmaya,” ibaresine,

b- (2) numaralı fıkrasının ikinci ve üçüncü cümlelerine,

c- (5) numaralı fıkrasının üçüncü cümlesinin “…budeğişikliğin gerektirdiği tertipler arası ödenek aktarması işlemlerinin tamamıilgili kurumun talebi üzerine 5018 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin üçüncüfıkrasında yer alan sınırlamalara tabi olmaksızın İçişleri Bakanlığı tarafındangerçekleştirilir.” bölümüne,

2- 9. maddesinin (1) numaralı fıkrasının “…(kurulu gücü 500 MWüzerinde olan baraj ve HES projeleri, Gebze-Haydarpaşa, Sirkeci-Halkalı BanliyöHattının İyileştirilmesi ve Demiryolu Boğaz Tüp Geçişi İnşaatı Projesi,Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığınca gerçekleştirilecek şehir içiraylı ulaşım sistemleri ve metro yapım projeleri ile diğer demiryolu yapımı veçeken araç projeleri hariç...)” bölümüne,

3- Eki E-Cetveli’nin;

a- (30) numaralı sırasındaki açıklamanın ikincicümlesine,

b- (40), (64) ve (85) numaralı sıralarındakiaçıklamalara,

yönelik yürürlüğün durdurulması taleplerinin, koşullarıoluşmadığından REDDİNE,

B- 1- 6. maddesinin (3) numaralı fıkrasında yeralan “…fonksiyonel sınıflandırma ayrımına bakılmaksızın…” ibaresine,

2- Eki E-Cetveli’nin;

a- (18) numaralı sırasındaki açıklamanın, birinci cümlesindeyer alan “…tarafından açılacak özel hesap…” ibaresine ve ikincicümlesine,

b- (19) numaralı sırasındaki açıklamanın ikinci cümlesine,

c- (20) numaralı sırasındaki açıklamanın ikinci cümlesinde yeralan “…adına açılacak özel bir hesaba…” ve “…KalkınmaBakanı tarafından belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde…” ibarelerine,

yönelik iptal talepleri, 26.5.2016 tarihli ve E.2015/7, K.2016/47sayılı kararla reddedildiğinden, bu cümle ve ibarelere ilişkin yürürlüğündurdurulması taleplerinin REDDİNE,

26.5.2016 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

V- HÜKÜM

22.12.2014 tarihli ve 6583 sayılı 2015 Yılı MerkeziYönetim Bütçe Kanunu’nun;

A- 6. maddesinin;

1- (1) numaralı fıkrasının,

a- (a) bendinin Anayasa’yaaykırı olduğuna ve İPTALİNE, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, KadirÖZKAYA ile Rıdvan GÜLEÇ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

b- (b) bendinde yer alan “…değişiklik konusu projelereait ödeneklerle ilgili kurumlar arası aktarmaya,” ibaresinin Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, EnginYILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA ile RıdvanGÜLEÇ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

2- (2) numaralı fıkrasının ikinci ve üçüncü cümlelerinin Anayasa’ya aykırı olduklarına ve İPTALLERİNE, EnginYILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Kadir ÖZKAYA ile Rıdvan GÜLEÇ’in karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA,

3- (3) numaralı fıkrasında yer alan “…fonksiyonelsınıflandırma ayrımına bakılmaksızın…” ibaresinin Anayasa’ya aykırıolmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,

4- (5) numaralı fıkrasının üçüncü cümlesinin “…budeğişikliğin gerektirdiği tertipler arası ödenek aktarması işlemlerinin tamamıilgili kurumun talebi üzerine 5018 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin üçüncüfıkrasında yer alan sınırlamalara tabi olmaksızın İçişleri Bakanlığı tarafındangerçekleştirilir.” bölümünün Anayasa’ya aykırı olduğuna veİPTALİNE, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Kadir ÖZKAYA ile Rıdvan GÜLEÇ’inkarşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

B- 9. maddesinin (1) numaralı fıkrasının “…(kurulu gücü 500MW üzerinde olan baraj ve HES projeleri, Gebze-Haydarpaşa, Sirkeci-HalkalıBanliyö Hattının İyileştirilmesi ve Demiryolu Boğaz Tüp Geçişi İnşaatı Projesi,Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığınca gerçekleştirilecek şehir içiraylı ulaşım sistemleri ve metro yapım projeleri ile diğer demiryolu yapımı veçeken araç projeleri hariç...)” bölümünün Anayasa’ya aykırıolduğuna ve İPTALİNE, Engin YILDIRIM, Kadir ÖZKAYA ile Rıdvan GÜLEÇ’inkarşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

C- Eki E-Cetveli’nin;

1- (18) numaralı sırasındaki açıklamanın, birinci cümlesindeyer alan “…tarafından açılacak özel hesap…” ibaresi ile ikincicümlesinin Anayasa’ya aykırı olmadıklarına ve iptal taleplerinin REDDİNE,OYBİRLİĞİYLE,

2- (19) numaralı sırasındaki açıklamanın ikinci cümlesininAnayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,

3- (20) numaralı sırasındaki açıklamanın ikinci cümlesinde yeralan “…adına açılacak özel bir hesaba…” ve “…KalkınmaBakanı tarafından belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde…” ibarelerinin Anayasa’yaaykırı olmadıklarına ve iptal taleplerinin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,

4- (30) numaralı sırasındaki açıklamanın ikincicümlesinin Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Engin YILDIRIM, SerdarÖZGÜLDÜR, Kadir ÖZKAYA ile Rıdvan GÜLEÇ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

5- (40) numaralı sırasındaki açıklamanın Anayasa’yaaykırı olduğuna ve İPTALİNE, Engin YILDIRIM, Kadir ÖZKAYA ile Rıdvan GÜLEÇ’inkarşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

6- (64) numaralı sırasındaki açıklamanın Anayasa’yaaykırı olduğuna ve İPTALİNE, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Kadir ÖZKAYA ileRıdvan GÜLEÇ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

7- (85) numaralı sırasındaki açıklamanın Anayasa’yaaykırı olduğuna ve İPTALİNE, Kadir ÖZKAYA ile Rıdvan GÜLEÇ’in karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA,

26.5.2016 tarihinde karar verildi.

Başkanvekili

Burhan ÜSTÜN

Başkanvekili

Engin YILDIRIM

Üye

Serdar ÖZGÜLDÜR

Üye

Serruh KALELİ

Üye

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Üye

Alparslan ALTAN

Üye

Celal Mümtaz AKINCI

Üye

Erdal TERCAN

Üye

Muammer TOPAL

Üye

M. Emin KUZ

Üye

Hasan Tahsin GÖKCAN

Üye

Kadir ÖZKAYA

Üye

Rıdvan GÜLEÇ

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. Mahkememiz, 22.12.2014 tarihli ve 6583 sayılı 2015 Yılı MerkeziYönetim Bütçe Kanunu’nun; 6. maddesinin;

- (1) numaralı fıkrasının, (a ) bendi ve (b) bendinde yeralan “…değişik konusu projelere ait ödeneklerle ilgili kurumlar arasıaktarmaya,” ibaresinin,

- (2) numaralı fıkrasının ikinci ve üçüncü cümlelerinin,

- (5) numaralı fıkrasının üçüncü cümlesinin “…budeğişikliğin gerektirdiği tertipler arası ödenek aktarması işlemlerinin tamamıilgili kurumun talebi üzerine 5018 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin üçüncüfıkrasında yer alan sınırlamalara tabi olmaksızın İçişleri Bakanlığı tarafındangerçekleştirilir.” bölümünün,

9. maddesinin (1) numaralı fıkrasının “…(kurulu gücü 500MW üzerinde olan baraj ve HES projeleri, Gebze-Haydarpaşa, Sirkeci-HalkalıBanliyö Hattının İyileştirilmesi ve Demiryolu Boğaz tüp Geçişi İnşaatı Projesi,Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığınca gerçekleştirilecek şehir içiraylı ulaşım sistemleri ve metro yapım projeleri ile diğer demiryolu yapımı veçeken araç projeleri hariç…)” bölümünü,

Ekli E-Cetveli’nin,

- (30) numaralı sırasında yer alan açıklamanın ikinci cümlesinin,

- (40) numaralı sırasında yer alan açıklamanın,

- (64) numaralı sırasında yer alan açıklamanın,

- (85) numaralı sırasında yer alan açıklamanın,

Anayasa’ya aykırı olduklarına ve iptallerine oyçokluğu ile kararvermiştir.

2. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’ndaki tanımıylabütçe, belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunlarınuygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğekonulan belgedir. Yine aynı Kanun’un 5 inci maddesinin (d) fıkrasında ise, kamumalî yönetimi Türkiye Büyük Millet Meclisinin bütçe hakkına uygun şekildeyürütülür denilmektedir. En genel anlamda “bütçe hakkı” ise yasama organının,halk adına iktidara, kamu gelirlerinin toplanması ve kamu giderlerininharcanması konusunda bütçe yasasıyla yetki vermesi ve gerçekleşen harcamasonuçlarını denetlemesidir.

3. Anayasamızın 87 inci maddesinde kanunları koymak, değiştirmekve kaldırmak ile bütçe kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek görev veyetkileri TBMM’ye verilmiş olmakla birlikte, 161 inci maddesinde de bütçeninhazırlanması ve uygulanması ile ilgili hükümlerin yanı sıra bütçe kanununa,bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamayacağı belirtilmiştir.

4. Bütçe Kanunu ise, ilgili yıl gelirlerinin devlet tarafındantoplanmasına, toplanan bu gelirlerden de harcama yapılmasına izin verenkanundur. Söz konusu Kanun ile ilgili genel sınırlar ise yine Anayasamızdaçizilmiştir.

5. Buna göre; Anayasa’nın 162 nci maddesinde bütçe kanununungörüşülme usul ve esasları belirtilmekle birlikte 163 üncü maddesindeise; “Merkezî yönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecekmiktarın sınırını gösterir. Harcanabilecek miktar sınırının Bakanlar Kurulukararıyla aşılabileceğine dair bütçelere hüküm konulamaz. Bakanlar Kurulunakanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemez. Cariyıl bütçesindeki ödenek artışını öngören değişiklik tasarılarında ve cari veileriki yıl bütçelerine mali yük getirecek nitelikteki kanun tasarı vetekliflerinde, belirtilen giderleri karşılayabilecek mali kaynak gösterilmesizorunludur.” denilmektedir.

6. Mer’i mevzuatımızda, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim veKontrol Kanunu ile, bütçenin hazırlanma süreçleri, ödenek kullanımları, harcamasüreçleri ve gerçekleşen harcamalara yönelik denetim gibi bütçe hakkınınkullanımını sağlayacak temel düzenlemeler yapılmıştır.

7. Buna göre; 5018 sayılı Kamu Maliye Yönetim ve KontrolKanunu’nun “Bütçe İlkeleri” başlıklı 13 üncü maddesinin (b) fıkrasında, “kamuidarelerine bütçeyle verilen harcama yetkisi, kanunlarla düzenlenen görev vehizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla kullanılır”, (j) fıkrasında, “Bütçelerde,bütçeyi ilgilendirmeyen hususlara yer verilmez”, (o) fıkrasında ise “Bütçelerde,ödenekler belirli amaçları gerçekleştirmek üzere tahsis edilir.” denilmektedir.

8. Aynı Kanun’un “Bütçelerin Uygulama Esasları” başlıklı 3 üncübölümünde yer alan; “Ödeneklerin kullanılması” başlıklı 20 nci maddesinde,“Ödenek aktarmaları” başlıklı 21 inci maddesinde, “Merkez dışı birimlereödenek gönderme” başlıklı 22 nci maddesinde, “Yedek ödenek” başlıklı 23üncü maddesinde ve ayrıca 24, 25, 26, 27, 28, 29 ve 30 uncu maddelerinde bütçeuygulaması ve ödenek kullanılması esnasında uyulması gereken kurallara ilişkingenel çerçeve çizilmiştir. Ancak 5018 sayılı Kanun genel bir düzenleme olup,özel kanunlarla söz konusu hususların düzenlenmesi imkânı yasal sistemimizdebulunmaktadır.

9. Bütçe Kanunu’nun yasalaşması ile birlikte, yasama tarafındanyürütmeye devlet adına gelirleri toplama ayrıca bu gelirlerden harcama yapmaizni verilmektedir. Dolayısıyla ilgili yıl için, yürütme tarafından gelirlerintoplanması ve giderlerin yapılması bütçe kanunu ile getirilen hükümlerçerçevesinde verilen yetkinin kullanımı sonucunda gerçekleşmektedir.

10. 2015 yılı Bütçe Kanunu’nun Mahkememiz çoğunluğunca iptalinekarar verilen; 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendi ve EkliE-Cetveli (30) numaralı sırasında yer alan açıklama ile Maliye Bakanlığı’na,(2) numaralı fıkrasının ikinci cümlesi ile ek yatırım cetvellerinde değişikliolması halinde 5018 sayılı Kanun’un 21 inci maddesinde sınırlara bağlıolmaksızın idarelere, 5 inci fıkranın 3 üncü cümlesiyle İçişleri Bakanınaödenek aktarma ile ilgili olarak yetki verildiği görülmektedir.

11. Yukarıda belirtildiği üzere, Bütçe Kanunu’nun temel işlevi,yasama tarafından bütçe uygulama süreçlerinin belirlenmesi ve yerinegetirilmesi için yürütmeye yetki verilmesidir. Dolayısıyla, bütçe kanunları,yasa koyucunun ilgili yıl bütçe uygulamasına ilişkin iradesini yansıtmaktadır.Söz konusu düzenlemelerde de yasa koyucu bütçe uygulamalarının en temelunsurlarından bir tanesi olan ödenek aktarma süreç ve limitlerine ilişkin bazıdüzenlemeler yapmıştır.

12. Bu kapsamda, genel olarak bakıldığı zaman çoğunluk kararıylaiptal edilen 2015 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nun ilgili hükümlerinin,bütçe dışı hükümler olarak değerlendirilmek suretiyle Anayasa’nın 87 ve 161inci maddesine aykırılıklarının ileri sürülmesi bütçe teorisinin temelönermelerine uygun düşmemektedir.

13. Aksine iptale konu olan hususların, bizatihi bütçeninhazırlanması aşamasında netliğe kavuşturulması, bütçenin uygulama aşamasındaherhangi bir tereddüte fırsat vermemesi gerekmektedir. Dolayısıylaanılan hükümlerle, ödenek ile ilgili uygulamalara ilişkin düzenlemelerindışında hususlarda değişiklik yapılsaydı ancak bu durumda, bütçe ile ilgiliolmadıkları gerekçesiyle Anayasa’ya aykırılıktan bahsedilebilirdi.

14. Bununla birlikte yine, iptal edilen 6 ncı maddenin ikincifıkrasında, 2015 yılı Yatırım Programının Uygulanması, Koordinasyonu veİzlenmesine Dair Karara uygun olarak 2015 yılı Yatırım Programına ek yatırım cetvellerindedeğişiklik yapılması halinde ödenek aktarması işlemlerinin 5018 sayılı Kanun’un21 inci maddesindeki sınırlamalara tabi olmaksızın idarelerce yapılabileceğibelirtilmiştir.

15. Söz konusu ödenek ile ilgili düzenleme de çoğunluk kararında,her ne kadar, bütçe dışı hüküm olarak değerlendirilmiş olsa da; bütçe kanunuile anılan Kararın kapsamı, içeriği ve uygulanmasına yönelik hükümlerineilişkin değişiklik yapılmamıştır. Söz konusu durumda, yasa koyucu arızi birdurumu düzenleyerek, bu durumla karşılaşılması halinde, bütçe ve ödenekkullanımı açısından ilgili idarelere yetki vermiştir.

16. Verilen bu yetkinin, olağan bir kanun düzenlemesi ilegerçekleştirilmesi mümkün iken, bunun yerine bütçe kanunu ile yapılmasının,kanun yapma tekniği açısından, bütçe kanuna matuf özel süreçlerin bulunmasınedeniyle söz konusu hususların bir bütün olarak değerlendirilmesi veyasalaştırılmasını sağlayacağından daha uygun olduğu değerlendirilmektedir.

17. Böylelikle, bütçenin öngörülebilirliği artacağı gibi, bütçenindoğruluğu ilkesi çerçevesinde, yasama tarafından gerçekçi ekonomik varsayımlaraltında bütçe kanununun yasalaşması sağlanabilecektir.

18. Kaldı ki, örneğin 5018 sayılı Kanun’un “Merkez dışı birimlereödenek gönderme” başlıklı 22 inci maddesinde, “…Merkezî yönetimkapsamındaki kamu idarelerinde ödenek gönderilmesine ilişkin usul ve esaslarıbelirlemeye Maliye Bakanı yetkilidir.” denilmektedir. Söz konusu hükümdengörüleceği üzere kanun koyucu bazı bütçe uygulamalarının yerine getirilmesiiçin 5018 sayılı Kanun ile Maliye Bakanı’na yetki vermiştir.

19. Dolayısıyla, Maliye Bakanı’na bütçe uygulaması ile ilgiliolarak benzer konularda olağan kanunlarla yetki verilebilmektedir. Bütçe ileilgili olmak şartıyla, olağan kanunlarla verilebilen yetkinin, kendi özelsüreçleri olan ve özel bir düzenleme olan bütçe kanunu ile düzenlenmesinin malimevzuatımızın hem lafzına hem de ruhuna daha uygun olduğudeğerlendirilmektedir.

20. İptaline karar verilen 22.12.2014 tarihli ve 6583 sayılı 2015Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu hükümlerinin ortak yanlarına ilişkin olarak;anılan düzenlemelerde, ödenek aktarma hususunu düzenlemesi ve ödenek aktarmamekanizmasının, bütçenin uygulanması açısından, en önemli hususlardan birtanesi olması sebebiyle bütçe dışı bir hüküm olarak değerlendirilmesinin mümkünolmaması,

21. 5018 sayılı Kanun’un bütçenin uygulanması aşamasında MaliyeBakanı’na birçok konuda yetki verdiği göz önüne alındığında ise, olağan kanundeğişikliği ile yapılabilecek bütçe ile ilgili bir düzenlemenin, Anayasa’daözellikle belirtilmiş olan ve görüşülmesi ve yasalaşması özel düzenlemeleretabi tutulmuş olan bütçe kanunu ile düzenlenmesinin iptal sebebi olmaktanziyade evleviyetle kabul edilmesi gereken bir husus olduğu gözetildiğinde,yukarıda madde ve bent numaraları yer alan bütçe kanunu hükümlerinin iptalinedair çoğunluğun görüşüne katılmamız mümkün değildir.

(Üye Serdar ÖZGÜLDÜR, 9. maddenin (1) numaralı fıkrasının iptaliistenen bölümü ile Ekli E-Cetvelinin 40 ve 85. numaralı açıklamalarıkonusunda çoğunluğun red gerekçesine katıldığından; Karşıoy gerekçesindeki açıklamalara bu kurallar dışında iştiraketmektedir.)

Başkanvekili

Engin YILDIRIM

Üye

Serdar ÖZGÜLDÜR

Üye

Rıdvan GÜLEÇ

KARŞIOY VE FARKLI GEREKÇE

6583 sayılı 2015 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun 6.maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde yer alan ibarenin iptaline ilişkinçoğunluk görüşüne aşağıdaki gerekçelerle katılamamakta ve kararda yer alaniptal sonuçlarına ise aşağıda yer alan farklı gerekçe ile iştirak etmekteyim.

Çoğunluk gerekçesinde temel olarak, incelemeye konu hükümlerin,Anayasanın 161/son maddesinde “Bütçe kanununa, bütçe ile ilgilihükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.” biçiminde yer alan Anayasalilkeye ve Anayasanın 87. maddesine aykırılık teşkil ettiği gerekçesinedayanılmıştır.

Kanunun 6. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde yer alan ibarede,genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için 2015 yılı programının uygulanması,koordinasyonu ve izlenmesine dair karara uygun olarak, yılı yatırımprogramlarında değişiklik yapılması halinde, değişiklik konusu projelere aitödeneklerle ilgili kurumlar arası aktarmaya Maliye Bakanı yetkilikılınmaktadır. Aynı maddenin (a) bendi veya diğer benzer kurallardan farklıolarak (b) bendinde yer alan kuralda, doğrudan diğer bir kanun hükmünüdeğiştiren veya devre dışı bırakan bir husus bulunmamaktadır. Yatırım programıdeğişikliğine bağlı olarak, kamu yararının gerçekleştirilebilmesi amacıylailgili projelerle hakkındaki ödeneklerin aktarılması halinde, aktarılanödenekler de 5018 sayılı Kanunun 13. maddesi uyarınca “kamu idarelerinebütçeyle verilen harcama yetkisi, kanunlarla düzenlenen görev ve hizmetlerinyerine getirilmesi amacıyla” kullanılacaktır. Nitekim benzer şekilde bir ödenekaktarması içeren 3. fıkradaki kural hakkındaki iptal istemi oybirliği ilereddedilmiştir.

Diğer taraftan Anayasanın 87. maddesi genel olarak yasamaorganının yetkilerini düzenleyen ve bu kapsamda bütçe kanunu tasarılarınıgörüşmeye de yetkili olduğunu ifade eden bir hükümdür. Bu hüküm içerisindebütçe kanununun düzenlenmesiyle ilgili herhangi bir ilke, esas veya sınırlamayer almamaktadır. Dolayısıyla incelenen kuralların denetiminde ölçü normniteliği taşımamaktadır. Bu bakımdan, incelenen kuralların 161. maddeden ayrıca87. maddeye de aykırı olduğunu kabul eden çoğunluk görüşünün Anayasal denetimaçısından yerinde olmayacağı düşünülmektedir.

Açıklanan nedenlerle, yukarıda belirtilen hüküm yönündençoğunluğun iptal gerekçesine iştirak edemez iken, karardaki diğer iptalsonuçlarına ise yalnızca Anayasanın 161. maddesine aykırılık oluştuğu görüşüyleiştirak etmekteyim.

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. 22.12.2014 tarihli ve 6583 sayılı 2015 Yılı Merkezi YönetimBütçe Kanunu’nun bir kısım hükümleri (aşağıda koyu renkli olarak gösterilenkısımlar) Mahkememiz çoğunluğunca, bütçe ile ilgili olmadıkları, dolayısıyla“Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.”kuralına aykırılık oluşturdukları gerekçesiyle iptal edilmişbulunmaktadır.

2. 22.12.2014 tarihli ve 6583 sayılı 2015 Yılı Merkezi YönetimBütçe Kanunu’nun 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasının iptal edilen (a)bendinde, “Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeliidarelerin bütçelerinin “Personel Giderleri” ile “Sosyal Güvenlik KurumlarınaDevlet Primi Giderleri” tertiplerinde yer alan ödenekleri, Maliye Bakanlığıbütçesinin “Personel Giderlerini Karşılama Ödeneği” ile gerektiğinde “YedekÖdenek” tertibine; diğer ekonomik kodlara ilişkin tertiplerde yer alanödenekleri ise 5018 sayılı Kanunun 21 inci maddesinde yer alan sınırlamalaratabi olmaksızın kurum bütçeleri arasında aktarmaya veya Maliye Bakanlığıbütçesinin “Yedek Ödenek” tertibine aktarmaya, Genel bütçe kapsamındaki kamuidareleri ile özel bütçeli idarelerin bütçelerinin “Personel Giderleri” ile“Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri” tertiplerinde yer alanödenekleri, Maliye Bakanlığı bütçesinin “Personel Giderlerini KarşılamaÖdeneği” ile gerektiğinde “Yedek Ödenek” tertibine; diğer ekonomik kodlarailişkin tertiplerde yer alan ödenekleri ise 5018 sayılı Kanunun 21 incimaddesinde yer alan sınırlamalara tabi olmaksızın kurum bütçeleri arasındaaktarmaya veya Maliye Bakanlığı bütçesinin “Yedek Ödenek” tertibine aktarmaya; aynıfıkranın bir bölümü iptal edilen (b) bendinde ise genel bütçe kapsamındaki kamuidareleri için 2015 Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesineDair Karara uygun olarak yılı yatırım programında değişiklik yapılması hâlinde, değişiklikkonusu projelere ait ödeneklerle ilgili kurumlar arası aktarmaya maliyebakanı yetkili kılınmaktadır.

3. Aynı maddenin, ikinci ve üçüncü cümleleri iptal edilen (2)numaralı fıkrasında, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeliidarelerin, aktarma yapılacak tertipteki ödeneğin yüzde 20’sine kadar kendibütçeleri içinde ödenek aktarması yapabilecekleri belirtildikten sonra, buidarelerin yüzde 20’yi geçen diğer her türlü kurum içi aktarmalarını yapmayaMaliye Bakanının yetkili olduğu, 2015 Yılı Programının Uygulanması,Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Karara uygun olarak 2015 Yılı YatırımProgramına ek yatırım cetvellerinde yer alan projelerde değişiklik yapılmasıhâlinde bu değişikliğin gerektirdiği tertipler arası ödenek aktarmasıişlemlerinin tamamının 5018 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin üçüncü fıkrasındayer alan sınırlamalara tabi olmaksızın idarelerce yapılacağı; yine birkısım hükümleri iptal edilen (5) numaralı fıkrasında ise genel bütçekapsamındaki kamu idarelerinin, 14/2/1985 tarihli ve 3152 sayılı İçişleriBakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 28/A maddesi kapsamındayaptıracakları her türlü yatırım, yapım, bakım, onarım ve yardım işlerineilişkin ödeneklerini İçişleri Bakanlığı bütçesine aktarmaya yetkili oldukları;merkezi yönetim kapsamındaki diğer kamu idarelerinin ise bu kapsamdaki kaynaktransferlerini tahakkuk işlemi ile gerçekleştirecekleri; bu kapsamda idarelercekaynak transferi yapılmış iş ve projeler ile 12/11/2012 tarihli ve 6360 sayılıOn Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması ile Bazı Kanunve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun geçici 1inci maddesinin yirmi beşinci fıkrası gereği ödenek kaydedilen tutarlarınilişkili olduğu iş ve projelerde 2015 Yılı Programının Uygulanması,Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Karar ve Eki 2015 Yılı Yatırım Programınauygun olarak değişiklik yapılması hâlinde bu değişikliğingerektirdiği tertipler arası ödenek aktarması işlemlerinin tamamının ilgilikurumun talebi üzerine 5018 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin üçüncü fıkrasındayer alan sınırlamalara tabi olmaksızın İçişleri Bakanlığı tarafındangerçekleştirileceği hükme bağlanmaktadır.

4. 22.12.2014 tarihli ve 6583 sayılı 2015 Yılı MerkeziYönetim Bütçe Kanunu’nun 9. maddesinin parantez içi hükmü iptal edilen (1)numaralı fıkrasında, 2015 Yılı Yatırım Programına ek yatırım cetvellerinde yeralan projeler dışında herhangi bir projeye harcama yapılamayacağı, bucetvellerde yer alan projeler ile ödeneği toplu olarak verilmiş projelerkapsamındaki yıllara sari işlere 2015 yılında başlanabilmesi için projenin veyaişin 2015 yılı yatırım ödeneğinin, proje maliyetinin yüzde 10’undan azolamayacağı, bu oranın altında kalan proje ve işler için, gerektiğinde projeler2015 Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Kararesaslarına uyulmak ve öncelikle kurumların yatırım ödenekleri içinde kalmaksuretiyle revize edilebileceği belirtilip, kurulu gücü 500 MWüzerinde olan baraj ve HES projelerinin, Gebze - Haydarpaşa, Sirkeci - HalkalıBanliyö Hattının İyileştirilmesinin ve Demiryolu Boğaz Tüp Geçişi İnşaatıProjesinin, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığınca gerçekleştirilecekşehir içi raylı ulaşım sistemleri ve metro yapım projeleri ile diğer demiryoluyapımı ve çeken araç projelerinin belirtilen sınırlama, ilke vekurallara tabi olmadığı kurala bağlanmaktadır.

5. Eki E - Cetveli’nin (30) numaralı sırasında, KalkınmaBakanlığı bütçesinin 32.01.36.00-01.3.2.00-1-06.2 tertibinde yer alan ödeneğibölgesel plan ve programlar, eylem planları ile Onuncu Kalkınma Planındabelirtilen Öncelikli Dönüşüm Programları kapsamındaki eylem ve yatırımlar içinkullandırmaya Kalkınma Bakanının yetkili olduğu belirtildikten sonra, butertipte yer alan ödenekten Kalkınma Bakanlığınca uygun görülen tutarlarıyatırımları hızlandırma ödeneğine aktarmaya Maliye Bakanlığı(nın) yetkili olduğu açıklanmaktadır.

6. Eki E - Cetveli’nin (40) numaralı sırasında, merkeziyönetim kapsamındaki idarelerce hizmet alımı suretiyle edinilmesi ekonomikolmayan taşıtların, Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa bağlı (T) işaretli cetveldegösterilmesine gerek bulunmaksızın, cins ve adedinin ilgili idarenin talebi veMaliye Bakanlığının teklifi üzerine alınacak Bakanlar Kurulu kararınca, busuretle edinilecek taşıtların sayısı 100’ü geçmemek ve 2015 Yılı ProgramınınUygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Kararda yer alan usul veesaslara göre yatırım programı ile ilişkilendirilmek kaydıyla satın almasuretiyle edinilebileceği belirtilmektedir.

7. Eki E - Cetveli’nin (64) numaralı sırasında, MaliyeBakanlığı bütçesinin 12.01.31.00-01.1.2.76-1-05.2 tertibinde yer alan ödeneği,5779 sayılı Kanunun 6 ncı maddesinin ikinci fıkrasında yer alan sınırlamayatabi olmaksızın zorunlu hallerde belediyelere yardım amacıyla kullanmaya MaliyeBakanı(nın) yetkili olduğu belirtilmektedir.

8. Eki E - Cetveli’nin (85) numaralı sırasında, TürkTarih Kurumu bütçesinde yakın dönem tarih araştırmaları kapsamında çalışmalaryapmak maksadıyla 40.06.00.36-08.2.0.07-2-05.3 tertibinde tefrik edilenödenekler(in), Kurum bütçesine gider kaydedileceği ve özel hesabaaktarılarak kullanılabileceği belirtildikten sonra, özelhesaptan yapılan harcamaların 5018 sayılı Kanun ile 4734 sayılı Kanundanmüstesna olduğuna işaret edilmektedir. Ardındanda özel hesaba aktarılan tutarların harcanmasına,muhasebeleştirilmesine ve denetlenmesine ilişkin usul ve esasların Türk TarihKurumunun teklifi üzerine ilgili bakanın onayı ile belirleneceği öngörülmektedir.

9. Mahkememiz çoğunluğunca verilen iptal kararının gerekçesigözetildiğinde, “Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hükümkonulamaz.” kuralından ne anlaşılması gerektiğinin ortaya konulmasıgerekmektedir.

10. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’ndakitanımıyla bütçe, belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunlarınuygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğekonulan belgedir. Bütçe, devlet hayatına yön veren hükümler içeren, bu nedenlede önemli ve kapsamlı sonuçları bulunan, yürütme organının yıl içinde Devletinmali idaresi konusunda görev ve yetki sahibi olmasını meşrulaştıran hukuki birmetindir. Bütçe hakkı ise, mali araçların ortaya çıkışı, kullanılışı vedenetimi konusunda anayasa ve yasalarda toplum adına karar vermeye yetkilikılınmış kurumların söz sahibi olmaları anlamına gelmektedir.

11. Bütçeye ilişkin tasarının kanunlaşması ile birlikte yasamaorganı tarafından yürütme organına, devlet adına gelirleri toplama ve bugelirlerden harcama yapma izni verilmektedir. Dolayısıyla ilgili yıl içinyürütme tarafından gelirlerin toplanması ve giderlerin yapılması bütçe kanunuile getirilen hükümler çerçevesinde verilen yetkinin kullanımı sonucundagerçekleşmektedir.

12. Anayasa’da, bütçeye ilişkin kanunun görüşülme usul ve esaslarıdiğer kanunlardan değişik biçimde düzenlenmiştir. Örneğin kanun teklif etmeyeBakanlar Kurulu ve milletvekillerinin yetkili olduğu, kanun tasarı ve tekliflerininTBMM’de görüşülme usul ve esaslarının içtüzükle düzenleneceği öngörülmesinekarşın, bütçenin TBMM’ye sunulması değişik ve özel usul kurallarınabağlanmıştır. Ayrıca Cumhurbaşkanına yayımlanmasını uygun görmediği kanunlarıbir daha görüşülmek üzere TBMM’ye geri gönderme yetkisi tanınırken, bütçekanunları bu hükmün dışında tutulmuştur.

13. Anayasa’nın 161. maddesinde bütçenin hazırlanması veuygulanması, 162. maddesinde görüşülmesi, 163. maddesinde bütçelerde değişiklikyapılabilme esasları düzenlenmiştir. 161. maddenin 1. fıkrasında, Devletin vekamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamalarınınyıllı bütçelerle yapılacağı belirtildikten sonra, son fıkrasında, “Bütçe kanununa,bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.” kuralı yer almıştır.163. maddede ise; “Merkezî yönetim bütçesiyle verilen ödenek,harcanabilecek miktarın sınırını gösterir. Harcanabilecek miktar sınırınınBakanlar Kurulu kararıyla aşılabileceğine dair bütçelere hüküm konulamaz.Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmakyetkisi verilemez. Cari yıl bütçesindeki ödenek artışını öngören değişikliktasarılarında ve cari ve ileriki yıl bütçelerine mali yük getirecek niteliktekikanun tasarı ve tekliflerinde, belirtilen giderleri karşılayabilecek malikaynak gösterilmesi zorunludur.” kuralı yer almıştır.

14. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunundada bütçenin hazırlanma süreçlerine, ödenek kullanımlarına, harcama süreçlerineve gerçekleşen harcamalara yönelik denetim gibi bütçe hakkının kullanımınısağlayacak temel kurallara yer verilmiştir. Söz konusu Kanunun “BütçelerinUygulama Esasları” başlıklı 3. bölümünde yer alan “Ödeneklerinkullanılması” başlıklı 20. maddesinde, “Ödenek aktarmaları” başlıklı 21.maddesinde, “Merkez dışı birimlere ödenek gönderme” başlıklı 22.maddesinde, “Yedek ödenek” başlıklı 23. maddesinde ve ayrıca 24, 25, 26,27, 28, 29 ve 30. maddelerinde bütçe uygulaması ve ödenek kullanılmasıesnasında uyulması gereken kurallara ilişkin genel çerçeve çizilmiştir.

15. Hal böyle olunca bütçeye diğer kanunlardan farklı, özerk biralan sağlandığını, bütçenin diğer kanunlar ile olan ilişkisinin, kanunlarınbütçe ile ilgili olması koşulu ile sınırlandırıldığını; buna göre de, birhükmün “bütçe ile ilgili” sayılabilmesinin, o hükmün bütçenin uygulanması ileilgili olmasına, bütçenin uygulanmasını kolaylaştırıcı, tamamlayıcı ya daaçıklayıcı nitelikte bulunmasına bağlı olduğunu söyleyebiliriz.

16. 2015 yılı Bütçe Kanunu’nun mahkememiz çoğunluğunca iptalinekarar verilen; 6. Maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) bendi ve EkliE-Cetveli (30) numaralı sırasında yer alan açıklama ile Maliye Bakanlığı’na,(2) numaralı fıkrasının ikinci cümlesi ile ek yatırım cetvellerinde değişikliolması halinde 5018 sayılı Kanunun 21 inci maddesinde sınırlara bağlıolmaksızın idarelere, 5. fıkranın 3. cümlesiyle İçişleri Bakanına ödenekaktarma ile ilgili olarak yetki verildiği görülmektedir.

17. Yukarıda belirtildiği üzere, Bütçe Kanunu’nun temel işlevi,yasama tarafından bütçe uygulama süreçlerinin belirlenmesi ve yerinegetirilmesi için yürütmeye yetki verilmesidir. Dolayısıyla, bütçe kanunları,yasa koyucunun ilgili yıl bütçe uygulamasına ilişkin iradesini yansıtmaktadır.İptal edilen düzenlemelerde de yasa koyucu genel olarak bütçe uygulamalarınınen temel unsurlarından bir tanesi olan ödenek aktarma süreç ve limitlerineilişkin bazı düzenlemeler yapmıştır.

18. Yine iptal edilen 6. maddenin ikinci fıkrasında, 2015 yılıYatırım Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Karara uygunolarak 2015 yılı Yatırım Programına ek yatırım cetvellerinde değişiklikyapılması halinde ödenek aktarması işlemlerinin 5018 sayılı Kanunun 21 incimaddesindeki sınırlamalara tabi olmaksızın idarelerce yapılabileceğibelirtilmiştir.

19. Bu düzenleme de bütçe dışı hüküm olarak değerlendirilmeksuretiyle iptal edilmiş bulunmaktadır. Oysa, söz konusu hükümler (bütçe kanunu)ile anılan Kararın kapsamı, içeriği ve uygulanmasına yönelik hükümlerinde birdeğişiklik yapılmamıştır. Sadece arızi bir durum düzenlenmiş, böyle bir durumlakarşılaşılması halinde, bütçe ve ödenek kullanımı açısından ilgili idarelereyetki verilmiştir.

20. Verilen yetkinin niteliği ile yetki verilen konunun içeriğidikkate alındığında, olağan bir kanuni düzenleme ile de gerçekleştirilmesimümkün olabilecek olan bu hususun, bütçe bütünlüğü içerisinde ve bütçeyle olanyakın ilişkisi nedeniyle bütçe kanunu yoluyla düzenlenmesinin, söz konusuhususların bir bütün olarak değerlendirilmesini ve yasalaştırılmasını sağladığı(böylelikle de bütçenin öngörülebilirliğinin artırılmasına ve bütçenin,“bütçenin doğruluğu ilkesi” çerçevesinde gerçekçi ekonomik varsayımlar altındayasalaşmasına katkı sağladığı) için daha tercih edilebilir bir seçenek olduğuve anayasaya aykırı bir yönünün bulunmadığı değerlendirilmektedir.

21. Bununla birlikte 5018 sayılı Kanun’un “Merkez dışı birimlereödenek gönderme” başlıklı 22 inci maddesinde de, “…Merkezîyönetim kapsamındaki kamu idarelerinde ödenek gönderilmesine ilişkin usul veesasları belirlemeye Maliye Bakanı yetkilidir.” denilmek suretiyle kanunkoyucunun bazı bütçe uygulamalarının yerine getirilmesi için Maliye Bakanı’nayetki verildiği görülmektedir.

22. Hal böyle olunca, Maliye Bakanı’na bütçe uygulaması ile ilgiliolarak benzer konularda olağan kanunlarla verilebilen bir yetkinin, bütçe ileilgili olmak şartıyla kendi özel süreçleri olan ve özel bir düzenleme olanbütçe kanunu ile verilemeyeceğinin söylenilmesinin uygun olmadığıdeğerlendirilmektedir.

23. 2015 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nun iptal edilen diğerhükümlerine bakıldığında da, yukarıda değinilenler de olduğu gibi, hiç birinin“bütçe ile ilgili olmayan hükümler” olmadığı, tersine tümünün, kamukaynaklarının etkili, verimli ve tutumlu kullanılmasını sağlamaya ve kamuhizmetlerinin aksatılmadan yürütülebilmesi için kimi zaman ihtiyaç duyulan“hızlı hareket etme”yi temine yönelik, bütçenin uygulanması ile ilgili,bütçenin uygulanmasını kolaylaştırıcı, tamamlayıcı ya da açıklayıcınitelikte oldukları, dolayısıyla Anayasa’ya aykırı olmadıklarısonuç ve kanaatine varılmaktadır.

24. Belirtilen nedenlerle iptalleri yolundaki çoğunluk görüşünekatılınamamıştır.

Full & Egal Universal Law Academy