ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2015/73
Karar Sayısı : 2016/161
Karar Tarihi : 12.10.2016
R.G.Tarih – Sayısı : 3.11.2016-29877
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: DanıştayOnüçüncü Dairesi (E.2015/73-74-75)
İTİRAZLARIN KONUSU: 2.3.2005tarihli ve 5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu veElektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un, 23.1.2008tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 569. maddesiyle değiştirilen 16. maddesininikinci fıkrasının;
A- (a) bendinde yer alan “Aşağıdaki hâllerde sorumlularabeşyüzbin Türk Lirası idarî para cezası verilir:” ibaresinin bendin (1)numaralı alt bendi yönünden,
B- (b) bendinde yer alan “Aşağıdaki hâllerde sorumlularaikiyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir:” ibaresinin bendin (1)numaralı alt bendi yönünden,
C- (c) bendinin 5307 sayılı Kanun’un 14. ve 15. maddeleriyönünden,
Anayasa’nın 2. maddesine aykırılıkları ileri sürülerek iptallerineve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir.
OLAY:
Davacılara verilen idarî para cezalarının iptali talebiyle açılandavalarda, itiraz konusu kuralların Anayasa’ya aykırı olduğu kanaatine varanMahkeme, iptalleri için başvurmuştur.
I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKÜMLERİ
A- İtiraz Konusu Kanun Hükümleri
Kanun’un 23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 569.maddesiyle değiştirilen ve itiraz konusu kuralları da içeren 16. maddesişöyledir:
“İdarî para cezaları
Madde 16- BuKanuna göre idarî para cezalarının veya idarî yaptırımların uygulanması, buKanunun diğer hükümlerinin uygulanmasına engel oluşturmaz. Bu Kanuna göreverilen ceza ve tedbirler diğer kanunlar gereği yapılacak işlemleri engellemez.
Bu Kanuna göre;
a) Aşağıdaki hâllerde sorumlulara beşyüzbin Türk Lirası idarî paracezası verilir:
1) Lisans almaksızın lisansa tâbi faaliyetlerin yapılması.
2) 4 üncü maddenin son fıkrasının ihlâli.
3) 10 uncu madde gereği Kurum tarafından yapılan uygulamalarındolaylı veya dolaysız olarak engellenmesi veya engellenmeye teşebbüs edilmesi.
4) 12 ve 13 üncü madde hükümlerinin ihlâli.
b) Aşağıdaki hâllerde sorumlulara ikiyüzellibin Türk Lirası idarîpara cezası verilir:
1) 5, 6 ve 7 nci madde hükümlerinin ihlâli.
2) Lisans almaksızın hak konusu yapılan tesislerin yapımına veyaişletimine başlanması ile bunlar üzerinde tasarruf hakkı doğuracak işlemlerinyapılması.
3) Sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi.4) Son fıkrası hariç 4 üncü madde hükümlerinin ihlâli.
c) 9, 14 ve 15 inci madde hükümlerinin ihlâlihâlinde sorumlulara ellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir.
ç) 8 inci maddenin dördüncü fıkrasının (6) numaralı bendininihlâli hâlinde bayilere yüz Türk Lirası idarî para cezası verilir.
Ancak tüpün sisteme bağlantısının kullanıcı tarafındanyapıldığının kanıtlanması durumunda tüp bayii ve dağıtıcı şirketlere hukukî vecezaî sorumluluk yüklenmez.
Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan ancak bu Kanunun getirdiğiyükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin Türk Lirası idarî para cezası verilir.
Tesisler, lisans alınıncaya veya bu Kanuna göre lisansgerektirmeyen faaliyet gösterecek hâle getirilinceye kadar mühürlenir.
Ceza uygulanan bir fiilin iki yıl geçmeden aynı kişi tarafındantekrarı hâlinde, cezalar iki kat olarak uygulanır.”
B- İlgili Kanun Hükümleri
Kanun’un ilgili görülen 3., 5., 6., 7., 14. ve 15. maddelerişöyledir:
“Lisansların tabi olacağı usûl ve esaslar
Madde 3- LPG’nin dağıtımı,taşınması ve otogaz bayilik faaliyetlerinin yapılması (tüplü LPG bayiliğihariç), depolanması, LPG tüpünün imalâtı, dolumu, muayenesi, tamiri ve bakımıile bu amaçla tesis kurulması ve işletilmesi için lisans alınması zorunludur.
Piyasa faaliyetinde bulunacak olan gerçek veya tüzel kişiler, LPGtesislerinin kuruluşunda ve işletilmesinde ilgili kamu kurum ve kuruluşlarıncakendi mevzuatları gereği; imar, toplum, çevre, iş sağlığı, güvenlik, teknikdüzenleme ve benzeri konularda bir sakınca bulunmadığını gösteren, tesisinkuruluşuna ve işletilmesine yönelik gerekli ruhsat, izin ve belgelerintamamlanmasını müteakip Kuruma lisans başvurusunda bulunurlar. Lisans vermede,faaliyetin icrası için gereken fizikî varlıkların temini açısından taahhütüzerinden işlem yapılamaz.
Lisans taleplerine ilişkin değerlendirmeler bu madde hükümleriçerçevesinde tamamlanarak en geç altmış gün içerisinde karara bağlanır veilgiliye tebliğ edilir. Reddedilen taleplerin gerekçesi bildirilir.
Bu Kanuna göre; lisansların verilmesi, güncelleştirilmesi, geçiciolarak durdurulması veya iptaline ilişkin işlemler Kurumca yapılır. Lisanslarınverilmesinde pazara giriş açısından teknoloji, kalite, güvenlik, hizmet veteşebbüsün sürdürülebilirliği dikkate alınır.
Lisans kapsamındaki faaliyetlerde bulunacak özel hukuk tüzelkişileri 6762 sayılı Türk Ticaret Kanunu hükümlerine tâbidir.
Lisanslar, yukarıda sayılan faaliyet başlıklarına göre düzenlenir.Ayrıca lisanslarda, Kurumca belirlenen diğer alt başlıklar da yer alır.
Lisans, üzerinde kayıtlı faaliyeti yapmak üzere hak sahibi kılınangerçek veya tüzel kişi adına verilir. Lisans belgesinde, faaliyet niteliğininyanı sıra faaliyetin gerektirdiği tesisin türü ve coğrafi konumu, teknoloji vemiktarlar ile ilgili bilgiler de yer alır.
Kurum, bu Kanunda tanınan yetkiler dâhilinde aşağıda belirtilenkonularda düzenlemeler yapmaya yetkilidir:
a) Lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları.
b) Lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler.
c) Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması.
ç) Faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlarbelirlenmesi.
Lisansta yer alan hususlarda değişiklik yapılmasını gerektirecekfaaliyetler, Kurumca onaylanıp lisansa işlenmedikçe yapılamaz.
Lisanslar ile ilgili olarak;
a) Başvuru, değerlendirme, lisans verme, lisans süresi, tadili,bedeli ile sona ermesi ve süre uzatma işlemlerine,
b) Sınıflandırılması uygun görülen lisansların,sınıflandırılmasına ait esaslar ve sınıflara göre asgarî büyüklüklerine,
c) Değişiklik ile sınıflandırmaya tâbi lisanslarda sınıfdeğiştirme işlemlerine,
ç) Aranacak asgarî nitelikler ve ilgililerin tasarrufunda olmasıgereken asgarî varlıklarına,
d) Tutulması zorunlu olan kayıtlar ve kayıt yöntemleri ile bildirimyükümlülüklerine,
e) Faaliyet alt başlıkları ve bunların tanımlarına,
f) Kamunun can ve mal güvenliği ile kullanıcı haklarına ilişkinhususlara,
g) Lisansta yer alacak hususlara,
ğ) Lisans kapsamında olsun veya olmasın piyasa ile ilgilifaaliyetlerin yönlendirilmesi, gözetimi ve denetimine,
Ait usûl ve esaslar ile dağıtıcı olma şartları Kurumca çıkarılacakyönetmeliklerle düzenlenir.”
“Üretim ve dağıtım
Madde 5- Rafineriler, 4.12.2003tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu kapsamında alacakları rafinericilisansı çerçevesinde LPG üretimi yaparlar. Ancak dağıtıcı lisansı sahipleri LPGdağıtım hakkına sahip olur.
Dağıtıcı lisansı sahipleri, kendi mülkiyetlerindeki veyasözleşmelerle oluşturacakları bayilerinin istasyonlarına otogaz LPG dağıtımı,kullanıcılara dökme LPG satış ve ikmali, tüplü LPG dağıtım ve pazarlaması,taşıma, dolum ve depolama faaliyetlerinde bulunabilirler. Dağıtıcılar, otogazfaaliyetine başlayabilmek için öncelikle bu Kanun ile istenen kriterlerisağlayarak tüplü LPG faaliyetini başlatmak ve en az bir dolum tesisiniişletmeye almak zorundadır. Dağıtıcılar, başka LPG dağıtıcılarınınbayilerine dağıtım yapamazlar.
Akaryakıt dağıtıcı lisansı sahipleri, bu Kanuna göre alacaklarılisans kapsamında, LPG piyasa faaliyetlerinde bulunabilirler. Aynı şekilde LPGdağıtıcı lisansı sahipleri, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanununa görealacakları lisanslar kapsamında, petrol piyasası faaliyetlerindebulunabilirler.
Dağıtıcıların, teknik düzenlemelere uygun depolama, dolum tesisive LPG tüplerine sahip olması zorunludur. Dağıtıcılar, ikmal ettikleri günlükortalama LPG miktarının en az yirmi katını depolarında bulundurmak zorundadır.Tüplü LPG’nin kullanıcılara teslimi, dağıtıcılar ve bunların tüplü LPG bayilerivasıtasıyla yapılır.
Dağıtıcılar, yıllık pazarlama projeksiyonları yapmak veayrıntıları ile birlikte her yıl şubat ayı içinde Kuruma vermekle yükümlüdür.Dağıtıcılar her yıl, üçer aylık dönemlerde projeksiyonlarının gerçekleşmedeğerlemesini yaparak ocak, nisan, temmuz ve ekim aylarında Kuruma verir veprojeksiyonlarında oluşan yüzde ondan fazla artış ve eksilişleri açıklarlar.
Dağıtıcılar, 2 nci maddenin birinci fıkrasının (n) ve (o)bentlerinde belirtilen şekilde sözleşme ile bayilikler oluşturur. Bayiliksüresi bitiminden üç ay öncesinde bayiliğin devamı için sözleşme yenilenmez isesürenin bitimine kadar dağıtıcı, bayinin ikmal ihtiyacını karşılar. Sürebitiminde bayi, sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerini pazarladığıanlaşılacak şekilde faaliyetine devam eder ve en geç bir ay içinde eski dağıtımşirketi ile ilgili tüm belirtileri kaldırır. Tüplü LPG bayileri dağıtıcıişaretlerini sözleşme bitiminde kaldırır.
Dağıtıcıların yurt içi pazar payı, toplam yurt içi pazarın yüzdekırkbeşini geçemez. Dağıtıcı, otogaz LPG faaliyetinde bulunuyorsa kendiişlettiği istasyonlara sübvansiyon ve bayi istasyonlarından farklı uygulama yapamaz. Dağıtıcı, bir adet LPG dolum ve depolama tesisine sahipise sadece tesislerinin bulunduğu il ile komşu illerde otogaz dağıtım faaliyetiyapabilir.
Dağıtıcılar, tescilli markası altında yapılan faaliyetlere ilişkin kalite kontrol ve kalite temin faaliyetlerinin etkin biçimde yönetiminisağlamak, bayilerini ve bayilik iptallerini gerekçeleriyle birlikte Kurumabildirmekle yükümlüdür. LPG dağıtımı için kurulacak tesis ve ekipmanlar iletaşıma araçlarına ilişkin teknik özellikler, piyasa faaliyeti ile ilgili servishizmetleri ve güvenlik, LPG satış yeri, çevre ve benzeri kriterler Kurum tarafındançıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir.
a) Dağıtıcılar otogaz LPG faaliyeti yaparken;
1) Bayilik sözleşmesi yaptıkları kendi tescilli markası ve amblemini taşıyan otogaz istasyonlarına LPG ikmali yapmak,
2) İlgili kamu kurum ve kuruluşlarından gerekli ruhsat, izinve belgeleri almamış olan istasyonlara LPG ikmali yapmamak,
3) Otogaz istasyonlarına tüplü ve dökme LPG ikmali yapmamak,
4) Otogaz istasyonlarına LPG ikmalini, mülkiyeti veyatasarrufu altında tescilli markasını, unvanını ve amblemini taşıyanteknik düzenlemelere uygun araçlar ile yapmak,
5) Otogaz istasyonlarını gözlemlemek ve otogazistasyonlarının teknik düzenlemelere ve bakımlarına ilişkin bilgileri içerensonuç raporlarını yıllık bazda Kuruma bildirmek,
İle yükümlüdür.
b) Dağıtıcılar dökme LPG faaliyeti yaparken;
1) Sadece sözleşme yaptıkları kullanıcılara dökme LPG ikmaliyapmak,
2) LPG ikmali yaptıkları sözleşmeli kullanıcıların, dağıtıcı veyakullanıcı tarafından kurulmuş, dökme LPG tesis ve tesisatlarının ilgili teknikdüzenlemelere uygunluğunu tespit etmek, periyodik kontrolleri yapmak,teknik düzenlemelere uygun olmayan tesislere LPG ikmali yapmamak,
3) LPG ikmalini, mülkiyetinde veya tasarrufu altında tescillimarkasını, unvanını ve amblemini taşıyan teknik düzenlemelere uygunaraçlar ile yapmak,
4) Kullanıcılara teslim ettikleri dökme LPG’nin, farklı amaçlarlakullanılması halinde Kuruma bildirmek ve ikmal yapmayı durdurmak,
5) Kullanıcının dökme LPG tesislerini yürürlükteki teknikdüzenlemelere uygun olarak kurmak, bu işlem esnasında uzman personelkullanmak ve bu esnada oluşan zarar ve ziyanı tazmin etmek,
6) Kullanıcıları, dökme LPG kullanımı ve tesisinişletilmesi konusunda bilgilendirmek,
7) Kullanıcıların arıza, kontrol ve bakım taleplerini zamanındayerine getirmek üzere gerekli tedbirleri almak,
İle yükümlüdür.
c) Dağıtıcılar tüplü LPG faaliyeti yaparken;
1) Gerekli ruhsatları haiz teknik düzenlemelere uygun tesislerkurmak ve işletme faaliyetlerinde bulunmak, tesisleri ve yürütülen faaliyetleriile ilgili olarak bir risk değerlendirmesi yaparak gerçekleşmesi halindeişyerinin tamamını ve çevreyi olumsuz etkileyebilecek durumları tespit ederekyapılacak eylemleri, uyulacak kuralları ve alınması gerekli tedbirleribelirleyen bir acil müdahale plânı hazırlamak ve bu plânı bulunduğu yerin enbüyük mülkî amirine bildirmek,
2) Dolum tesislerinde sadece kendi tescilli markası ve ambleminitaşıyan LPG tüplerinin dolumunu yapmak, dolum anlaşması olan firmalarıntüplerini anlaşma şartları uyarınca doldurmak,
3) Bayilerinin tüplü LPG ihtiyaçlarını zamanında ve aksatmadankarşılamak için gerekli her türlü tedbiri almak,
4) Tescilli markası ve amblemini taşıyan LPG tüplerinin teknikdüzenlemelerde belirtilen periyodik muayenelerini yapabilecek ünitelerikurmak, periyodik muayeneler dışında kalan tamir, ısıl işlem, kumlama,temizleme ve metal kaplama gibi diğer ana işlemleri yapabilecek ünitelerikurmak ya da bu işlemleri yapabilecek yeterlilikteki yerlerle sözleşme yapmak,
5) LPG tüplerinin dolum öncesi, dolum sırası ve dolum sonrasıkontrol işlemlerini yapmak,
6) Teknik düzenlemelere uygun olmayan, periyodik muayenesiyapılmayan, paslı, şişkin, ezik, kesik, boyasız, çatlak, yangın hasarlı vebenzeri tüplere dolum yapmamak, dolum için getirilen tüpleri dolum yapmadanönce teknik düzenlemelere göre kontrolden geçirmek, tamir ve bakım işlemleriniyapmak veya yaptırmak mümkün değilse imha etmek,
7) Bayileri eğitmek ve tüketicileri bilgilendirmek,
İle yükümlüdür.
Dağıtıcılar birbirleri arasında toptan LPG ticareti yapabilirler.”
“Taşıma, depolama, dolum, tüp imalatı, tüp muayene, tamir vebakımı
Madde 6- Dökme LPG ve otogazLPG taşıma ile depolama ve dolum faaliyetlerinin yapılması için verileceklisanslara uygulanacak değerleme kriterleri ve lisansın verilmesinigerektirecek teknik ve malî şartlar Kurumca belirlenir.
LPG’nin piyasaya arzı işleminde kullanılacak tüplerin imalatınıgerçekleştirecek olanlar, gerekli teknik düzenlemelere uygun üretimyapabildiklerini gösterir tesislerinin teknik özellikleri ile birlikte Kurumabaşvurarak lisans almak ve diğer mevzuatta belirtilen teknik özelliklere uygunüretim yapmakla yükümlüdür.
Muayene, tamir ve bakım işlemlerini yapacak olanlar bu işlemleriyapabilmek için Kurumdan lisans almak zorundadır.”
“Otogaz bayileri
Madde 7- Otogazbayileri, dağıtıcılar ile yapacakları tek elden satış sözleşmesine göre bayilikfaaliyetlerini yürütürler.
Otogaz bayileri;
1) Tek bir dağıtıcı ile sözleşme yapmak ve istasyonunda sadecesözleşmeli olduğu dağıtım şirketince ikmal edilen LPG’ yi satmak,
2) Otogaz istasyonları için ilgili kamu kurum ve kuruluşlarındangerekli ruhsat, izin ve belgeleri almak,
3) Otogaz istasyonlarında LPG ile çalışan araçlara otogaz LPGikmali yapmak,
4) Otogaz istasyonlarında LPG tüpü dolumu ve satışı yapmamak, LPGtüpü dolumuna yarayan hiçbir alet, makine ve teçhizatı istasyon dahilindebulundurmamak,
5) Anlaşma yaptıkları dağıtıcının tescilli markası ve ambleminiistasyonunda görülebilecek bir yere koymak,
6) İstasyonlarında sorumlu müdür çalıştırmak,
İle yükümlüdür.
Otogaz istasyonları ve depolama tanklarının, dispenserlerinin,pompa ve aksamlarının, idarî binalarının; metro hatlarına, okullara, camilere,hastanelere, çocuk parklarına ve kamu kullanımının yoğun olduğu tesislere,doğal gaz reglaj, depolama tankları ve baz istasyonları gibi yanıcı parlayıcıözellik arz eden depo ve tesislere, akaryakıt dispenserlerine olanmesafelerinin teknik düzenlemelere uygun olması, kendi mülkiyeti veya kullanmahakkına sahip olduğu alan içinde sağlanması zorunludur.
Belediye ve mücavir alan sınırları içinde ve dışında bulunanotogaz istasyonlarının depolama tankları teknik düzenlemelere uygun olarakyerleştirilir.
Otogaz istasyonları ile içinde otogaz tesisi bulunan akaryakıtistasyonlarının sahası içinde, teknik düzenlemelere uygun olarak tesis edilmişidarî büro, araç yıkama ve yağlama tesisleri, müşterilerin acil ihtiyaçlarınıngiderilmesi için kurulan küçük market gibi tesislerin dışında lokanta, ticarive sosyal amaçlı tesisler kurulması, kamu can ve mal güvenliği açısındankonulmuş kriterleri ihlâl edemez.
Dağıtıcılar ve bayiler kurdukları otogaz istasyonlarını lisansalarak işletmeye başlar.”
“Sorumlu müdür
Madde 14- LPG dolum tesislerindeve otogaz istasyonlarında sorumlu müdür bulundurulması zorunludur. LPG dolumtesislerinde ve otogaz istasyonlarında bulundurulacak sorumlu müdürün yetki, sorumlulukve nitelikleri Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.”
“Eğitim
Madde 15- LPG piyasasında görevyapacak sorumlu müdürler, tanker şoförleri, dolum personeli, tüp dolumpersoneli, tüp dağıtım araçlarının şoförleri ve tüp dağıtım personeli, tankerdolum personeli, test ve muayene elemanları ve otogaz LPG dolum personeli,pompacılar ile tesisat, projelendirme ve imalatında görev alan diğer personel,TMMOB (Türk Mühendis ve Mimarlar Odaları Birliği)’a bağlı ilgili meslek odasıtarafından eğitime tâbi tutulurlar. Eğitime ilişkin esas ve usûllerin yeralacağı yönetmelik TMMOB (Türk Mühendis ve Mimarlar Odaları Birliği) ve ilgilikurum tarafından müştereken hazırlanır.”
II- İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca, Zühtü ARSLAN,Alparslan ALTAN, Burhan ÜSTÜN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman AlifeyyazPAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, CelalMümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN,Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ’in katılımlarıyla 3.9.2015 tarihinde yapılan ilkinceleme toplantılarında, dosyalarda eksiklik bulunmadığından işlerin esasınınincelenmesine, yürürlüğü durdurma taleplerinin esas inceleme aşamasında kararabağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III- BİRLEŞTİRME KARARLARI
2. 2.3.2005 tarihli ve 5307 sayılı SıvılaştırılmışPetrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda DeğişiklikYapılmasına Dair Kanun’un, 23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 569.maddesiyle değiştirilen 16. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinde yeralan “Aşağıdaki hâllerde sorumlulara ikiyüzellibin Türk Lirası idarîpara cezası verilir:” ibaresinin bendin (1) numaralı alt bendiyönünden iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına ilişkin E.2015/74 sayılı dosyaile aynı fıkranın (c) bendinin 14. ve 15. maddeler yönünden iptaline veyürürlüğünün durdurulmasına ilişkin E.2015/75 sayılı dosyanın, aralarındakihukuki irtibat nedeniyle E.2015/73 sayılı dava ile BİRLEŞTİRİLMESİNE,esaslarının kapatılmasına, esas incelemenin E.2015/73 sayılı dosya üzerindenyürütülmesine, 3.9.2015 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
IV- ESASIN İNCELENMESİ
3. Başvuru kararları veekleri, Raportör Mücahit AYDIN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkinrapor, itiraz konusu ve ilgili kanun hükümleri, dayanılan Anayasa kuralı vebunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonragereği görüşülüp düşünüldü:
A- Sınırlama Sorunu
4. Anayasa’nın152. ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun’un 40. maddelerine göre, Anayasa Mahkemesine itiraz yoluylayapılacak başvurular itiraz yoluna başvuran mahkemenin bakmakta olduğu davadauygulayacağı yasa kuralı ile sınırlıdır.
5. İtiraz yoluna başvuranmahkeme, 2.3.2005 tarihli ve 5307 sayılı Kanun’un, 23.1.2008tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 569. maddesiyle değiştirilen 16. maddesininikinci fıkrasının (a) bendinde yer alan “Aşağıdaki hâllerde sorumlularabeşyüzbin Türk Lirası idarî para cezası verilir:” ibaresininbendin “Lisans almaksızın lisansa tâbi faaliyetlerin yapılması.” şeklindeki(1) numaralı alt bendi yönünden iptalini talep etmiştir.
6. Kanun’un, “Lisanslarıntabi olacağı usûl ve esaslar” kenar başlıklı 3. maddesinin birincifıkrasında lisansa tabi faaliyetler sayılmıştır. Buna göre, LPG’nin dağıtımı,taşınması ve otogaz bayilik faaliyetlerinin yapılması (tüplü LPG bayiliğihariç), depolanması, LPG tüpünün imalâtı, dolumu, muayenesi, tamiri ve bakımıile bu amaçla tesis kurulması ve işletilmesi için lisans alınması zorunludur.
7. İtiraz başvurusunda bulunan Mahkemede bakılmakta olan dava, LPGyüklü tankerin taşıma lisansı bulunmaması nedeniyle uygulanan idarî para cezasınıniptaline ilişkindir. Başvuran Mahkemede, Kanun’un 3. maddesinde sayılan lisansatabi faaliyetlerden LPG taşıma dışındaki faaliyetlere ilişkin bir davabulunmadığından, itiraz konusu kuralın LPG taşıma dışındaki faaliyetleryönünden incelenmesine olanak bulunmamaktadır.
8. Diğer yandan, itiraz yoluna başvuran Mahkeme, 2.3.2005tarihli ve 5307 sayılı Kanun’un, 23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 569.maddesiyle değiştirilen 16. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinde yeralan “Aşağıdaki hâllerde sorumlulara ikiyüzellibin Türk Lirası idarîpara cezası verilir:” ibaresinin de bendin “5, 6 ve 7 ncimadde hükümlerinin ihlâli.” şeklindeki (1) numaralı alt bendi yönündeniptalini talep etmiştir.
9. Kanun’un 5 ve 6. maddelerinde LPG üretim ve dağıtımına ilişkindüzenlemelere, 7. maddesinde ise otogaz bayilerine yönelik düzenlemelere yerverilmiştir. 7. maddenin ikinci fıkrasının (4) numaralı bendinde, otogazbayilerinin, otogaz istasyonlarında LPG tüpü dolumu ve satışı yapmamak ve LPGtüpü dolumuna yarayan hiçbir alet, makine ve teçhizatı istasyon dâhilindebulundurmamakla yükümlü oldukları düzenlenmiştir.
10. İtiraz başvurusunda bulunan Mahkemede bakılmakta olan dava,otogaz bayiinde LPG tüpü satışı yapılması nedeniyle uygulanan idarî paracezasının iptaline ilişkin olduğundan, bakılmakta olan davada uygulanacak kural16. maddenin ikinci fıkrasının (b) bendinin “5, 6 ve 7 nci maddehükümlerinin ihlâli.” şeklindeki (1) numaralı alt bendinin tamamıdeğil “ve 7 nci” ibaresidir. Bunun yanında, 7. maddede otogazbayileri için farklı yükümlülükler öngörüldüğünden, başvurunun, LPG tüpü dolumve satım yasağına ilişkin olan 7. maddenin ikinci fıkrasının (4) numaralı bendiyönünden sınırlı olarak incelenmesi gerekir.
11. Açıklanan nedenlerle, 2.3.2005 tarihli ve 5307 sayılıSıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik PiyasasıKanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un, 23.1.2008 tarihli ve 5728sayılı Kanun’un 569. maddesiyle değiştirilen 16. maddesinin ikinci fıkrasının;
1- (a) bendinde yer alan “Aşağıdaki hâllerde sorumlularabeşyüzbin Türk Lirası idarî para cezası verilir:” ibaresine ilişkinesas incelemenin, 5307 sayılı Kanun’un 3. maddesinde yer alan LPG’nin “taşınması” yönündensınırlı olarak yapılmasına, OYBİRLİĞİYLE,
2- (b) bendinde yer alan “Aşağıdaki hâllerde sorumlularaikiyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir:” ibaresineilişkin esas incelemenin, 5307 sayılı Kanun’un 7. maddesinin ikinci fıkrasının(4) numaralı bendi yönünden sınırlı olarak yapılmasına, OYBİRLİĞİYLE,
karar verilmiştir.
B- Kanun’un, 5728 Sayılı Kanun’un 569. Maddesiyle Değiştirilen 16.Maddesinin İkinci Fıkrasının (a) Bendinde Yer Alan “Aşağıdaki hâllerdesorumlulara beşyüzbin Türk Lirası idarî para cezası verilir:” İbaresinin5307 Sayılı Kanun’un 3. Maddesinde Yer Alan LPG’nin “taşınması” Yönündenİncelenmesi
1- İtirazın Gerekçesi
12. Başvuru kararında özetle, itiraz konusu kuralda lisansatabi faaliyetlerin lisans alınmaksızın yapılması halinde sorumlularınbelirtilen maktu idarî para cezası ile cezalandırılacağının düzenlendiği, buşekilde, gerçek kişi olan ve kendisine ait tek araçla lisanssız taşıma yapankişi ile nakliye filosu sahibi olup lisanssız taşıma yapan kişiye aynı cezanın verildiği, regülatif cezalar olarak nitelendirilen bu tür cezaların genellikle çok ağırsonuçları olması nedeniyle nispi olarak ya da alt ve üst sınır belirtilmeksuretiyle maktu olarak belirlenmesi gerektiği, fiilin haksızlık içeriği,işletmelerin kusur durumu dikkate alınmadan, ekonomik büyüklüklerine vesınıflarına göre adil bir denge gözetilmeden her ihlal için aynı miktarda paracezası öngörülmesinin hukuk devletinin gereği olan adalet ve hakkaniyetilkeleriyle bağdaşmadığı belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 2. maddesine aykırıolduğu ileri sürülmüştür.
2- Anayasa’ya AykırılıkSorunu
13. Kanun’un 3. maddesininbirinci fıkrasında LPG taşıma faaliyeti yapmak için lisans alınmasının zorunluolduğu düzenlenmiş, itiraz konusu kuralla da LPG taşıma faaliyetinin lisansalınmaksızın yapılması halinde sorumlulara beşyüzbin Türk Lirası idarîpara cezası verileceği hüküm altına alınmıştır.
14. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, insanhaklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem veişlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunugeliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukutüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve yasalarla kendini bağlı sayan,yargı denetimine açık olan devlettir.
15. Hukuk devletinde ceza hukukuna ilişkin düzenlemelerde olduğugibi idarî yaptırımlar açısından da hangi eylemlerin kabahat sayılacağı,bunlara uygulanacak yaptırımın türü ve ölçüsü, yaptırımın ağırlaştırıcı vehafifleştirici nedenlerinin belirlenmesi gibi konularda kanun koyucu takdiryetkisine sahiptir. Bununla birlikte kanun koyucunun, takdir hakkıkapsamında öngördüğü yaptırımın, adil ve hakkaniyete uygun olmasıgerekmektedir.
16. Kanun’un genel ve madde gerekçeleriyle yasama sürecindekitartışmalardan, kanun koyucunun, sıvılaştırılmış petrol gazının (LPG) güvenlive ekonomik olarak rekabet ortamı içinde kullanıcılara sunulmasını,faaliyetlerin şeffaf, güvenli ve istikrarlı bir şekilde sürdürülmesini ve bukapsamda etkili bir denetim sisteminin kurulması ile caydırıcı cezalargetirilmesini hedeflediği anlaşılmaktadır.
17. Kanun koyucunun, kamu can ve mal güvenliği açısından tehlikearz eden LPG’nin teknik gerekliliklere ve mevzuata uygun olarak güvenli birbiçimde taşınmasını sağlamak üzere bu faaliyet için lisans alınmasını zorunlukıldığı ve bu yükümlülüğün ihlali halinde uygulanacak yaptırımı maktu idarîpara cezası olarak belirlediği görülmektedir. Kanun koyucunun takdir yetkisikapsamında söz konusu fiilleri kabahat olarak belirlemesinin ve bununkarşılığında idarî cezalar öngörmesinin, kamu yararını sağlamaya yönelik olduğuaçıktır.
18. Kanun’un 16. maddesinde, idarî para cezasını gerektiren fillerağırlık derecelerine göre gruplandırılarak ihlalin önemine göre farklı idarîpara cezaları öngörülmüştür. Kanun koyucunun, LPG piyasasında yürütülecekfaaliyetler için lisans alınmasına Kanun’un diğer bazı hükümlerine göre dahaçok önem atfettiği ve cezaları, caydırıcılık fonksiyonunu yerinegetirebileceğini takdir ettiği maktu cezalar olarak düzenlediğianlaşılmaktadır.
19. Kanunla yapılan düzenlemelerin etkili bir şekilde hayatageçirilebilmesi bakımından, öngörülen yükümlülüklerin yerine getirilmesinisağlamak ve yasaklanan fiillerin işlenmesini önlemek için hangi tür ve ölçekteidarî yaptırım uygulanacağı kanun koyucunun takdir yetkisindedir. Maktu olarakbelirlenen idarî para cezaları, cezayı gerektiren fiili işleyenlerin üzerinde,ekonomik durumlarına göre farklı etkiler doğurabilirse de bu durumun adalet ve hakkaniyetilkelerine aykırılık oluşturduğu söylenemez. Kanun koyucunun, takdir yetkisinekapsamında fiilin meydana getireceği neticeleri de dikkate alarak düzenlediğiitiraz konusu kuralda hukuk devleti ilkesi ile çelişen bir yön bulunmamaktadır.
20. Açıklanan nedenlerle kural, Kanun’un 3. maddesinde yer alanLPG’nin “taşınması” yönünden Anayasa’nın 2. maddesine aykırıdeğildir. İptal talebinin reddi gerekir.
21. Zühtü ARSLAN, Serruh KALELİ, Recep KÖMÜRCÜ, Celal MümtazAKINCI ile Hasan Tahsin GÖKCAN bu görüşe katılmamışlardır.
C- Kanun’un, 5728 Sayılı Kanun’un 569. MaddesiyleDeğiştirilen 16. Maddesinin İkinci Fıkrasının (b) Bendinde Yer Alan “Aşağıdakihâllerde sorumlulara ikiyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir:”İbaresinin, 5307 Sayılı Kanun’un 7. Maddesinin İkinci Fıkrasının (4) NumaralıBendi Yönünden İncelenmesi
1- İtirazın Gerekçesi
22. Başvuru kararında özetle, itiraz konusu kuralda LPGotogaz istasyonlarında LPG tüpü satışı yapılması halinde sorumlularınbelirtilen maktu idarî para cezası ile cezalandırılacağının düzenlendiği, buşekilde, ücra bir yerde tek pompa ile faaliyet gösteren bir LPG otogazistasyonu ile şehir merkezinde bulunan büyük ölçekli bir LPG otogazistasyonunda LPG tüpü satılması halinde aynı cezanın uygulanacağı, regülatifcezalar olarak nitelendirilen bu tür cezaların genellikle çok ağır sonuçlarıolması nedeniyle nispi olarak ya da alt ve üst sınır belirtilmek suretiylemaktu olarak belirlenmesi gerektiği, fiilin haksızlık içeriği, işletmelerinkusur durumu dikkate alınmadan, ekonomik büyüklüklerine ve sınıflarına göreadil bir denge gözetilmeden her ihlal için aynı miktarda para cezasıöngörülmesinin hukuk devletinin gereği olan adalet ve hakkaniyet ilkeleriylebağdaşmadığı belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 2. maddesine aykırı olduğu ilerisürülmüştür.
2- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
23. Kanun’un 7. maddesinin ikinci fıkrasının (4) numaralıbendinde, otogaz bayilerinin, otogaz istasyonlarında LPG tüpü dolumu ve satışıyapmamak, LPG tüpü dolumuna yarayan hiçbir alet, makine ve teçhizatı istasyondâhilinde bulundurmamak ile yükümlü olduğu düzenlenmiş, itiraz konusu kurallabu yükümlülüğün ihlali halinde ikiyüzellibin Türk Lirası idarî para cezasıverilmesi öngörülmüştür.
24. Kanun koyucunun, LPG otogaz satışı ile LPG tüpü satışıfaaliyetlerini iki ayrı piyasa olarak düzenlediği, kamu can ve mal güvenliğiaçısından tehlike arz eden bu faaliyetlerin her birine özgü teknik düzenlemelergetirdiği, bu kapsamda otogaz bayilerinde LPG tüpü satış ve dolumunuyasakladığı ve bu yasağın ihlali halinde uygulanacak yaptırımı maktu idarî paracezası olarak belirlediği görülmektedir. Kanun koyucunun takdir yetkisikapsamında söz konusu fiilleri kabahat olarak belirlemesinin ve bununkarşılığında idarî cezalar öngörmesinin, kamu yararını sağlamaya yönelik olduğuaçıktır.
25. 5307 sayılı Kanun’un, 5728 sayılı Kanun’un 569. maddesiyledeğiştirilen 16. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde yer alan “Aşağıdakihâllerde sorumlulara beşyüzbin Türk Lirası idarî para cezası verilir:” ibaresinin5307 sayılı Kanun’un 3. maddesinde yer alan LPG’nin “taşınması” yönündenincelenmesi bölümünde belirtilen gerekçeler bu kural yönünden de geçerlidir.
26. Açıklanan nedenlerle kural, Kanun’un 7. maddesinin ikincifıkrasının (4) numaralı bendi yönünden Anayasa’nın 2. maddesine aykırıdeğildir. İptal talebinin reddi gerekir.
27. Zühtü ARSLAN, Serruh KALELİ, Recep KÖMÜRCÜ, Celal MümtazAKINCI ile Hasan Tahsin GÖKCAN bu görüşe katılmamışlardır.
D- Kanun’un, 5728 Sayılı Kanun’un 569. MaddesiyleDeğiştirilen 16. Maddesinin İkinci Fıkrasının (c) Bendinin 5307 Sayılı Kanun’un14. ve 15. Maddeleri Yönünden İncelenmesi
1- İtirazın Gerekçesi
28. Başvuru kararında özetle, itiraz konusu kuralda LPGotogaz istasyonlarında sorumlu müdür bulundurulması ve yetkili personelçalıştırılmasına ilişkin yükümlülüklerin ihlali halinde sorumluların belirtilenmaktu idarî para cezası ile cezalandırılacağının düzenlendiği, bu şekilde, ücrabir yerde tek pompa ile faaliyet gösteren bir LPG otogaz istasyonu ile şehirmerkezinde bulunan büyük ölçekli bir LPG otogaz istasyonu için aynı cezanınuygulanmasının öngörüldüğü, regülatif cezalar olarak nitelendirilen bu türcezaların genellikle çok ağır sonuçları olması nedeniyle nispi olarak ya da altve üst sınır belirtilmek suretiyle maktu olarak belirlenmesi gerektiği, fiilinhaksızlık içeriği, işletmelerin kusur durumu dikkate alınmadan, ekonomikbüyüklüklerine ve sınıflarına göre adil bir denge gözetilmeden her ihlal içinaynı miktarda para cezası öngörülmesinin hukuk devletinin gereği olan adalet vehakkaniyet ilkeleriyle bağdaşmadığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2.maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
2- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
29. Kanun’un 14. maddesinde, LPG dolum tesislerinde ve otogazistasyonlarında sorumlu müdür bulundurulmasının zorunlu olduğu, 15. maddesindeise LPG piyasasında görev yapacak sorumlu müdürler, otogaz LPG dolum personelive sayılan diğer personelin TMMOB (Türk Mühendis ve Mimarlar Odaları Birliği)’abağlı ilgili meslek odası tarafından eğitime tâbi tutulacağı düzenlenmiş,itiraz konusu kuralla da bu hükümlerin ihlali halinde ellibin Türk Lirası idarîpara cezası verilmesi öngörülmüştür.
30. Kanun koyucunun, kamu can ve mal güvenliği açısından tehlikearz eden otogaz faaliyetlerinin güvenli bir şekilde yapılması için birtakımteknik düzenlemeler öngördüğü, bu kapsamda LPG otogaz istasyonlarında sorumlumüdür ve yetkili personel çalıştırılmasını zorunlu kıldığı, bu zorunluluğun ihlalihalinde uygulanacak müeyyideyi maktu idarî para cezası olarak belirlediğigörülmektedir. Kanun koyucunun takdir yetkisi kapsamında söz konusu fiillerikabahat olarak belirlemesinin ve bunun karşılığında idarî cezalar öngörmesinin,kamu yararını sağlamaya yönelik olduğu açıktır.
31. Kanun’un, 5728 sayılı Kanun’un 569. maddesiyle değiştirilen16. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde yer alan“Aşağıdaki hâllerdesorumlulara beşyüzbin Türk Lirası idarî para cezası verilir:” ibaresinin5307 sayılı Kanun’un 3. maddesinde yer alan LPG’nin “taşınması” yönündenincelenmesi bölümünde belirtilen gerekçeler bu kural yönünden de geçerlidir.
32. Açıklanan nedenlerle kural, Kanun’un 14 ve 15. maddeleriyönünden Anayasa’nın 2. maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddigerekir.
33. Zühtü ARSLAN, Serruh KALELİ, Recep KÖMÜRCÜ, Celal MümtazAKINCI ile Hasan Tahsin GÖKCAN bu görüşe katılmamışlardır.
V- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEPLERİ
34. Başvuru kararlarındaözetle, itiraz konusu kurallarda öngörülen idarî para cezalarının meblağlarıyüksek, muhatapları üzerinde etki ve sonuçları ağır olduğundan söz konusukuralların uygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararlar doğabileceğibelirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.
2.3.2005 tarihli ve 5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları(LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik YapılmasınaDair Kanun’un, 23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 569. maddesiyledeğiştirilen 16. maddesinin ikinci fıkrasının;
A- (a) bendinde yer alan “Aşağıdaki hâllerde sorumlularabeşyüzbin Türk Lirası idarî para cezası verilir:” ibaresinin, 5307sayılı Kanun’un 3. maddesinde yer alan LPG’nin “taşınması” yönünden,
B- (b) bendinde yer alan “Aşağıdaki hâllerde sorumlularaikiyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir:” ibaresinin, 5307sayılı Kanun’un 7. maddesinin ikinci fıkrasının (4) numaralı bendi yönünden,
C- (c) bendinin, 5307 sayılı Kanun’un 14. ve 15. maddeleri yönünden,
iptali talepleri, 12.10.2016 tarihli, E.2015/73, K.2016/161 sayılıkararla reddedildiğinden, bu ibarelere ve bende ilişkin yürürlüğün durdurulmasıtaleplerinin REDDİNE, 12.10.2016 tarihinde OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.
VI- HÜKÜM
2.3.2005 tarihli ve 5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları(LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik YapılmasınaDair Kanun’un, 23.1.2008 tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 569. maddesiyledeğiştirilen 16. maddesinin ikinci fıkrasının;
A- (a) bendinde yer alan;
1- “Aşağıdaki hâllerde sorumlularabeşyüzbin Türk Lirası idarî para cezası verilir:” ibaresine ilişkin esas incelemenin, 5307 sayılı Kanun’un 3. maddesinde yer alanLPG’nin “taşınması” yönünden sınırlı olarak yapılmasına,OYBİRLİĞİYLE,
2- “Aşağıdaki hâllerde sorumlularabeşyüzbin Türk Lirası idarî para cezası verilir:” ibaresinin,5307 sayılı Kanun’un 3. maddesinde yer alan LPG’nin “taşınması” yönündenAnayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, Zühtü ARSLAN, Serruh KALELİ,Recep KÖMÜRCÜ, Celal Mümtaz AKINCI ile Hasan Tahsin GÖKCAN’ın karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA,
B- (b) bendinde yer alan;
1- “Aşağıdaki hâllerde sorumlularaikiyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir:” ibaresineilişkin esas incelemenin, 5307 sayılı Kanun’un 7. maddesinin ikinci fıkrasının(4) numaralı bendi yönünden sınırlı olarak yapılmasına, OYBİRLİĞİYLE,
2- “Aşağıdaki hâllerde sorumlularaikiyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir:” ibaresinin,5307 sayılı Kanun’un 7. maddesinin ikinci fıkrasının (4) numaralı bendiyönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, Zühtü ARSLAN, SerruhKALELİ, Recep KÖMÜRCÜ, Celal Mümtaz AKINCI ile Hasan Tahsin GÖKCAN’ın karşıoylarıve OYÇOKLUĞUYLA,
C- (c) bendinin, 5307 sayılı Kanun’un 14. ve 15. maddeleri yönündenAnayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, Zühtü ARSLAN, Serruh KALELİ,Recep KÖMÜRCÜ, Celal Mümtaz AKINCI ile Hasan Tahsin GÖKCAN’ın karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA,
12.10.2016 tarihinde karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
KARŞIOY GEREKÇESİ
5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunuve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un, 23.1.2008tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 569. maddesiyle değiştirilen 16. maddesininikinci fıkrasının; (a) bendinde yer alan “Aşağıdaki hâllerde sorumlularabeşyüzbin Türk Lirası idarî para cezası verilir:” ibaresinin Kanun’un 3.maddesinde yer alan LPG’nin “taşınması” yönünden, (b) bendinde yer alan “Aşağıdakihâllerde sorumlulara ikiyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verilir:”ibaresinin Kanun’un 7. maddesinin ikinci fıkrasının (4) numaralı bendi yönündenve (c) bendinin 14. ve 15. maddeleri yönünden Anayasa’nın 2. maddesine aykırıolmadıklarına karar verilmiştir.
İtiraz konusu kurallar, (a) LPG taşıma faaliyetinin lisansalınmaksızın yapılması durumunda 500.000 TL, (b) otogaz istasyonlarında LPGtüpü dolumu ve satışı yapma, bu amaçla alet, makine ve teçhizatbulundurma halinde 250.000 TL ve (c) LPG dolum tesislerinde ve otogaz istasyonlarındasorumlu müdür ve yetkili personel bulundurma yükümlülüğünün ihlali durumunda dasorumlulara 50.000 TL maktu idari para cezası öngörmektedir. Bu paracezalarının güncel miktarları, sırasıyla 885.195 TL, 442.596 TL ve 88.517TL’dir.
Öncelikle belirtmek gerekir ki, kişilerin can ve mal güvenliğiaçısından tehlike arzeden LPG ve otogaz faaliyetlerinin regüle edilmesineyönelik tedbirler alma, bu bağlamda bazı yükümlülüklerin ihlali durumundayaptırımlar uygulama devletin görevidir. Hiç kuşkusuz bu tedbirlerin mahiyeti,uygulanacak cezaların türü ve miktarı konusunda kanun koyucu takdir yetkisinesahiptir.
Bu takdir yetkisinin anayasal sınırlar içinde adalet vehakkaniyete uygun şekilde kullanılması gerekir. Başka bir ifadeyle, fiilinağırlığı, failin kusuru ve ekonomik durumu, ağırlaştırıcı ve hafifleştiricinedenler gibi etkenler dikkate alınarak uygulanan yaptırımın ölçülü olmasızorunludur. Cezaya konu fiille ceza arasında gözetilmesi gereken bu ölçülülükhukuk devletinin vazgeçilmez unsurudur.
Nispi cezalarla, alt ve üst sınırı belirlenen maktu cezalardaişlenen fiilin haksızlık derecesi ile failin kusuru ve ekonomik durumu esasalınabilecektir. Maktu para cezası ise failin durumunu dikkate alarak cezanınkişiselleştirilmesi imkanını ortadan kaldırmaktadır. Halbuki hakkaniyete uygun,adil ve ölçülü bir para cezasının failin kusuru, ekonomik durumu gibi etkenleridikkate alması gerekir. Nitekim 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 17.maddesinin ikinci fıkrasına göre alt ve üst sınırları gösterilen “idarîpara cezasının miktarı belirlenirken işlenen kabahatin haksızlıkiçeriği ile failin kusuru ve ekonomik durumu birlikte gözönünde bulundurulur”.
Mahkememiz, önceki bazı kararlarında failin ekonomik durumunudikkate almayan para cezalarının adil ve hakkaniyete uygun olmayan sonuçlardoğurabileceğine dikkat çekmiştir. 3.7.2014 tarihli ve E.2014/62, K.2014/125sayılı kararda, 5846 sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanunu’nun ek 10.maddesinde yer alan “44 üncü madde gereğince alınması zorunlu sertifikalarıalmaksızın faaliyet gösteren kişi mahallî mülkî amir tarafından onbin TürkLirasından otuzbin Türk Lirasına kadar idarî para cezasıyla cezalandırılır.”şeklindeki kural iptal edilmiştir.
Anayasa Mahkemesine göre, idari para cezasının alt sınırı küçükçaplı bir işletmenin ölçülü olmayacak şekilde cezalandırılabilmesine imkantanımaktadır. Bu nedenle “işletmelerin, ekonomik büyüklüğü ve sınıfınagöre adil bir denge gözetilmeden, itiraz konusu kuralla ölçülü ve makul olmayanidari para cezası ile cezalandırılmaları, hukuk devletinin gereği olan “adalet”ve “hakkaniyet” ilkeleriyle bağdaşmamaktadır”.
Anayasa Mahkemesi, daha yakın tarihli ve eldeki başvuru konusukurallara benzer kuralları incelediği bir kararında da aynı yaklaşımla iptalkararı vermiştir. Mahkeme, 7.4.2016 tarihli ve E.2015/109, K.2016/28sayılı kararında 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 19. maddesinin ikincifıkrasında yer alan ve belli durumlarda sorumlulara “sekiz yüz elli bin TürkLirası” ve “altı yüz bin Türk Lirası” tutarlarındaidari para cezası verileceğini öngören hükümlerini incelemiştir.
Anayasa Mahkemesi itiraz konusu kurallarla öngörülenyaptırımların “regülatif idari para cezası” olduğunu,meblağları yüksek olduğundan bu cezaların muhatapları üzerinde çok ağırsonuçlar doğurabildiğini, bu nedenle genellikle nispi ya da alt ve üstsınırları belirlenmek suretiyle düzenlendiğini belirtmiştir (§ 21). Mahkeme,iptal gerekçesini şu şekilde açıklamıştır: “Bu idari para cezası maktudüzenlendiği için uygulanırken işlenen fiilin haksızlık içeriği, bayinin kusurdurumu bir başka deyişle fiilin kasten veya taksirle işlenip işlenmediğihususları dikkate alınamadığı gibi bayilerin işletmelerinin ekonomik büyüklüğü,cirosu, kârı gibi kriterler de değerlendirilememektedir. Buna göre, tek pompaile faaliyet gösteren ve uygulanan idari para cezası miktarı kadar yıllıkcirosu bulunmayan bir akaryakıt istasyonu ile büyük ölçekteki akaryakıtistasyonunu işletenler açısından bu yükümlülüklerin ihlali halinde verilecekceza miktarı aynı olmakla birlikte para cezasının miktarının yüksek olması gözönünde bulundurulduğunda tek pompa ile faaliyet gösteren ve cirosu yüksekolmayan akaryakıt bayisi için verilen ceza daha ağır sonuçlar doğurabilmektedir”(§ 30).
Somut başvurularda, Anayasa Mahkemesinin bu kararında ulaştığısonuçtan ayrılmayı gerektiren bir durum bulunmamaktadır. Başvuran Mahkemenin debelirttiği üzere, “gerçek kişi olan ve kendisine ait tek araçla buşekilde taşıma yapan kişiye verilen ceza ile nakliye filosu sahibi kişiyeverilen ceza miktarı aynıdır.” Aynı şekilde, “ücra bir yerdeolan, mevcut tek pompa ile faaliyet gösteren ve uygulanan idari para cezasımiktarı kadar yıllık cirosu bulunmayan bir LPG otogaz istasyonu ile büyükölçekteki bir LPG dolum tesisinde sorumlu müdür bulundurulmaması hâlinde” uygulanacakpara cezası aynı olmaktadır.
Hiç kuşkusuz, “caydırıcılık” idari paracezalarının en önemli amaçlarından biridir. Ancak, yüksek maktu paracezalarının ekonomik büyüklükleri aynı olmayan gerçek ve tüzel kişiler üzerindeaynı oranda caydırıcı olamayacağı açıktır. Ayrıca caydırıcılık makul ve ölçülüolmayan, dolayısıyla adalet ve hakkaniyet ilkeleriyle bağdaşmayan cezalarıhaklı gösteremez.
Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kuralların Anayasa’nın 2.maddesine aykırı olduğunu düşündüğümüzden, redde yönelik çoğunluk görüşünekatılmıyoruz.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
KARŞIOY
5307 sayılı Kanun’un 23.1.2008 tarih ve 5728 sayılı Kanun iledeğiştirilen 16. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde yer alan “Aşağıdakihallerde sorumlulara beş yüz bin TL idari para cezası verilir” ibaresinin 5307sayılı Kanun’un 3. maddesinde yer alan LPG’nin “TAŞINMASI” yönünden ile, (b)bendinde yer alan “Aşağıdaki hallerde sorumlulara iki yüz elli bin TL idaripara cezası verilir” ibaresinin 5307 sayılı Kanun’un 7. maddesinin ikincifıkrasının (4) nolu bendi yönünden ve (c) bendinin 5307 sayılı Kanun’un 14 ve15. maddeleri yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığı yönündeki Mahkememiz kararınaaşağıdaki nedenlerle katılınmamıştır.
İtirazen iptaline gelinen yasanın ilgili maddeleri uyarınca görülmektebulunan Danıştay 13. Dairesinin 2013/2283 sayılı dosyasında, herhangi birlisansı olmayan bir tanker içinde faturası ve irsaliyesi bulunmayan LPGbulunmuş olması nedeniyle 10.03.2012 tarihinde 679.629 TL, yine Danıştay 13.Dairesinin 2012/1203 sayılı dosyasında görülen davada, davaya ait LPG otogazistasyonunda 1.11.2011 tarihli denetimde 20 adet 12 kg, 10 adet 3 kg tüpünsatış için bekletilmesinin tespiti nedeniyle 308.194 TL ve yine aynı dairedegörülen 2011/4171 sayılı dosyada, 20.12.2010 tarihli denetimde LPG otogazistasyonunda sorumlu müdür bulunmadığı, pompacının da yetkili personel belgesibulunmadığı nedenleri ile her bir fiil için 57.232 TL den 114.464 TL idari PARACEZASI verildiği, fiilleri işleyenlere karşı gözetilmeyen adil denge sonucuölçüsüz ve makul olmayan idari para cezası ile karşı karşıya bırakılmanın hukukdevletinin adalet ve hakkaniyet ilkesi ile bağdaşmadığının ileri sürüldüğügörülmüştür.
Hukuk kurallarının ihlalleri haksız fiil niteliğinde olup herihlal edilen eylemin toplum nezdinde haksızlık olgusu aynı değerde veyoğunlukta olmayacağına göre cezanın belirlenmesinde gayenin aşılmaması içinoransal değerler gözetilmesi de hukuk devleti gereklerindendir.
Eylem, fiili işleyenin bilip istediği bir davranış sonucu kasıtlaişlenebileceği gibi, istenmeyen sonuca özensiz davranış ile de sebepolunabilmektedir. O halde eylem işleniş biçimi, ağırlığı, yol açtığı zarar,toplumsal niteleme gibi çeşitli unsurlar ile denetlenebilir bir olgu vedavranış biçimidir. İhlal edilen kural yönünden amaç failin bir dahaki fiiliniönleme, caydırma, özen borcu altına sokma için müeyyide uygulama, olmalı ikenidari yaptırım failin temel yaşama dair ekonomik gelişimine bağlı, maddi vemanevi varlığını yok edilmesine sebep olmamalı, olacak ölçüden uzak durmalıdır.
İdari düzeni korumaya yönelik, açık yetkiye dayalı idariyaptırımların ihlal ile ortaya çıkan haksızlıkları önleme ve giderilmesiniamaçladığı açıktır. Bu nedenle düzenlenmiş Kabahatler Kanunu’nun 17. maddesinegöre de cezaların maktu veya nispi olacağı ve alt üst sınır belirli paracezaları olarak da verilebileceği ifade edilmiştir.
Örneğin, 6502 sayılı Tüketicinin Korunması Hakkındaki Kanun’un 77.maddesinin birinci fıkrasında yer alan, kanunun ilgili maddelerinde belirtilenyükümlülüklere aykırı hareketin 200 TL idari para cezası ile tecziyesindeyalnızca hukuka aykırı fiilin haksızlık içeriği esas alınıp, failin kusurununağırlığı, ekonomik durumu gibi haller göz önünde bulundurulmamakta ise de,yaptırımın öngörüsünde adalet ve idareye olan güvenin sarsılmaması temeli ileeylemin nitelik ve niceliğine uygunluk ve orantılılık ilkesi göz ardıedilmeyecektir. Nispi para cezalarında da ceza, nispet edildiği şeyindeğeridir. Cezada kullanılan nispete esas oranın uygulanmasında takdir hakkıbulunmasa da nispet edildiği değere göre bu oranın ölçülülük ilkesineuygunluğunun denetlenmesine de mani hal bulunmamaktadır. İşlenen kabahatinhaksızlık içeriği ile kusurun ağırlığı ve ekonomik durumunu gözeten 17.maddenin ikinci fıkra uygulaması da bizatihi fiille orantılı ceza ilkesininsomutlaştırılmış halidir.
Yaşamı ekonomik nedenleri ile zorlaştıracak nitelikteki cezanınorantılı olduğu söylenemediğinde, uygulama adil ve hakkaniyetli de olmayacak,cezanın koruduğu kamusal fayda ile cezaya uğrayanın ihlal ettiği kuralarasındaki dengede gözetilmiş sayılmayacaktır.
Genellikle devletin bağımsız kamusal kurumlarının yaptığıdüzenlemelere riayet amacı ile kimi idari makamlarca (bağımsız idari otorite)uygulanan regülatif cezalar, muhatabı üzerinde somut olaylardaki gibi ağır etkive sonuçlar doğurmaktadır.
Ancak, başvuran mahkemenin de belirttiği gibi mevzuat ihlalleridurumunda regülatif ceza öngören düzenlemelerde nispi veya alt ve üst sınırlarıgösterilen idari para cezaları uygulamalarının öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Bukapsamda regülasyon kurumlarından olan Rekabet Kurulu tarafından mevzuatihlalleri durumunda uygulanacak idari para cezalarını düzenleyen 4054 sayılıRekabetin Korunması Hakkındaki Kanun’un 16. ve 17. maddeleri ile Radyo veTelevizyon Üst Kurulu’nca yayın ihlallerinde uygulanacak idari para cezalarınıdüzenleyen 6112 sayılı Kanun’un 32. maddesinde nispi idari para cezaları, Tütünve Alkol Piyasası Düzenleme Kurulu’nca mevzuat ihlalleri durumunda uygulanacakyaptırımları düzenleyen 4733 sayılı Kanun’un 8. maddesinde alt ve üst sınırlargösterilmek suretiyle idari para cezaları ve Bilgi Teknolojileri ve İletişimKurulu’nca mevzuat ihlallerinde uygulanacak idari para cezalarını düzenleyen5809 sayılı Kanun’un 60. maddesinin birinci fıkrası ve ikinci fıkrası uyarıncanispi ve alt ve üst sınırlar gösterilmek suretiyle idari para cezalarıverileceği öngörüldüğü anlaşılmaktadır.
İtirazen iptaline gelinen kurallarla benzerlik gösteren Danıştay13. Dairesinin başvurusu üzerine Mahkememiz 5015 sayılı Petrol PiyasasıKanunu’nun “Aşağıdaki hallerde sorumlulara 850.000 TL para cezası verilir”bölümünü, değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrası (a) bendi yönündenoyçokluğu ve yine “Aşağıdaki hallerde 600.000 TL idari para cezası verilir”bölümünü de 5015 sayılı Kanun’un 7. maddesinin dördüncü fıkrasının 3.cümlesinde yar alan “… bayi, sözleşme yaptığı yeni dağıtıcının ürünlerinipazarladığı anlaşılacak şekilde faaliyetine devam eder..” ibaresi yönünden yineaynı oyçokluğu ile 7/4/2016 günü içtihat olarak yeni sayılacak bir tarihteiptal etmiştir.
Mahkememizin benzer konuda verdiği bu kararda
İptale esas olan gerekçe de özetle;
Regülatif para cezalarının maktu olmasının işletmeler arasındakiekonomik büyüklük ve sınıf farklılıklarına göre hakkaniyetsiz sonuçlardoğurabildiği, bu itibarla idari para cezası uygulanırken failin kusur durumu,fiilin hangi saik altında işlendiğini gözetmeyecek cezanın hukuk devletindeadalet ve hakkaniyet ilkeleri ile bağdaşmayacağı ifade edilerek kurallarınAnayasa’nın 2. maddesine aykırı olduğuna karar verilmiş ve kurallar iptaledilmiştir.
Bu kararın karşı oy gerekçelerinde yer alan, petrol piyasasıdüzenlenirken güdülen özel amaç nedeniyle cezanın maktu olmasının yasakoyucunun takdirinde olduğu ya da muhtemel haksızlıklar esas alınarak ölçüsüzbulmanın yerinde olmayacağı yasa koyucunun bu takdirini denetlemenin yerindelikdenetimi halini alacağı veya düzenlemenin etkililiği ve yasak fiilinişlenmesini önlemek için yaptırım caydırıcılık fonksiyonunu yerine getirmeliifadeleri, hukuk teorisi olarak doğru olduğuna katılmakla birlikte anılanfikirlere günümüz Anayasa yargısı ve modern ceza hukukunun evrenselleşenilkeleri adına somut olay bazında katılmaya olanak yoktur.
Hukuk devleti her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurmak vegeliştirmekle mükelleftir. Her yasama işlemi kurgusunun yasa koyucunun takdirhakkının kapsamında olduğu açık olmakla birlikte, bu takdir hakkının denetimsizbir keyfiyet olduğu algısı gibi nitelemeler bile Anayasa’nın 2. maddesi ileçelişecektir.
Kişinin refahını, huzurunu sağlamak, adalet ilkesi ilebağdaşmayacak ekonomik engeller getirmemek ve bu nedenle bireyinin temeldemaddi manevi varlığını geliştirmekle ödevli devletin, bir ticari şahsiyetinvarlığını tek bir idari yaptırım ile yıkmaması, yıkılmasına sebep olmaması veyayıkacağı anlaşılan engelleri ortadan kaldırması da asli görevlerindendir.
Elbette suç ile ceza arasındaki ilişkide adalete uygunluk ölçütüile bunun denge gözetip gözetmediğinin belirlenmesi kolay olmayacaksa ise deyasa koyucu için bu zorluğu aşacak önlemlerin varlığının da inkarı mümkündeğildir.
Toplumda yarattığı algı ve tahrip ettiği sosyal değerleri itibariile adalet adına ve kabahat neviinden sayılan fiiller ile kasıt altında işleneneylemlerin cezalandırılmasında aynı ceza hukuku ilkelerinin gözetilemeyeceğiaçıktır. Ancak yasa koyucunun öngördüğü yaptırım ile haksız fiilingerçekleşmesinin tekrarını önlemekteki asıl amacın bireyin ekonomik, maddi vemanevi varlığının devamını sağlayacak sınır çerçevesinde olması da adalet vehakkaniyet gereği Anayasal bir yükümlülüktür.
Mahkememiz içtihatlarında takdir yetkisinin sınırsız olmadığınıngenel kabul gördüğü dikkate alındığında, yetki denetimlerinde, denetiminAnayasa’da belirtilen ceza ve yaptırımlara ilişkin Anayasal ilkelerle sınırlıolmayıp evrensel ceza hukuku ilkelerini de gözetmesi gerektiği açıktır.
Mevzuatımızda kabahat ve yaptırım arasındaki dengenin korunmasıgerektiğine ilişkin açık bir ilke olmamakla birlikte, bu dengeyigözlemleyebilmenin önemli ölçütlerinden birisi ise eylem ve ona uygulananyaptırımın nicelik ve niteliklerine bakmak olmalıdır.Aksi hal ise denetimsizbir alan yaratmak olacaktır.
Suç ve ceza arasında gözetilmesi beklenen hakkaniyet ve dengenin,adalet duygusuna ve sisteme olan inançta getireceği faydalar gözden uzak tutulamaz.Hukuki güvenlik, kurala ve yasaya uygunluk ve bağlılık, eyleminnitelenmesindeki açıklık, şeffaflık, hukukilik, sisteme ve adalete olan güven,suç ve ceza sürecinin toplumsal analizi, caydırıcılığı, düzenleyiciliği,denetleyiciliği gibi tüm alanlar suç ve ceza dengesinin gözetilmesindeki temelunsurlar olup yasa koyucunun, ceza siyasetini belirlemede etkili vevazgeçilmeyecek unsurlardır.
Regülatif ceza spesifik bir alandaki düzeni koruma içingeliştirilmiş idari ceza iken kabahat cezaları genel kamu düzenine ilişkin olupnitelik ve nicelik olarak birbirlerinden ayrılırlar.
Ne gereğinden fazla, ne de yetersiz kalacak bir yaptırımıbelirleyecek ölçü ORANTILILIKTIR. Bu ölçüte maksada uygun kullanma, cezanın altüst hadlerini belirleme şansı verildiğinde aynı ihlalin yinelenmemesisağlanacak ancak öngörülen cezada hakkaniyeti aşmış sayılmayacaktır. Bu ölçününhukuki ihtilaflarda uygulanabilmesi ise aynı zamanda idari bir işlemin hukukauygunluk değerlendirilmesi ilkesi olup adaletin dağıtımının en etkili öğesidir.
Ekonomik ölçekte yüksek tutarlı cezalarda alt ve üst sınırmiktarında belirlilik suçun unsurlarını, oluşunu, kastını, kusuru değerlendirmefırsatı veren, hakkaniyet ve adilliğin temelini oluşturan, takdirdeki keyfiyetikaldıran önemli bir ayraçtır. Dolayısiyle, suçun sübutuna götüren tüm unsurlardeğerlendirilmeden, sadece kabahatin işlenmiş olmasının varlığının, ihlaleylemine ceza uygulanması için yeterli kabul içerdiği fikrini yeterlibulmamaktayım.
Nitekim, akademik dünyada Ali ULUSOY tarafından idari paracezalarının maktu olarak belirlenmesinin hukuka uygun olup olmadığı noktasındayapılan değerlendirmede; regülatif cezalar ile kabahatlerin ayrı ayrıincelenmesi gerektiği ifade edilmiştir. Yazara göre, kabahat olarak verilenidari para cezalarının maktu olarak öngörülmesinde herhangi bir sorunbulunmamaktadır. Bu cezalar genellikle gerçek kişilere verildiğinden, ciroyaveya başka bir göreceli referansa oranla verilmesinin anlamlı olmayacağı, her nekadar fiilin ağırlığına göre bir değerlendirme marjı (alt-üst sınır) konulmasıyerindelik açısından daha uygun görünse de bu tür cezaların çoğunlukla çokdüşük meblağlı olduklarından ekstradan bir işlem maliyeti ile vakit harcamamakve daha pratik olmak adına, sabit ve tek bir maktu ceza uygulamasının ölçüsüzveya orantısız olmadığı görüşü dile getirilmiştir.
Buna karşılık, ULUSOY, regülatif cezaların meblağ, etki vesonuçlarıyla muhatapları üzerinde çok ağır sonuçlar doğuran ve genellikle tüzelkişilere uygulanan cezalar olduğunu, bu nedenle ya cezaya muhatap işletmenincirosu, geliri ve kârı gibi objektif bir referans baz alınarak nispi şekildebelirlenmesi ya da maktu olarak belirlenecekse mutlaka alt ve üst limitbelirlenerek fiilin ağırlığı ve hafifletici – ağırlaştırıcı nedenlerin dikkatealınması gerektiğini, bu iki seçenekten birisinin benimsenmediği cezanın maktuolarak belirlendiği durumlarda idari cezanın ölçülü ve adil olamayacağını ifadeetmiştir. Örneğin, 5307 sayılı Kanunu’nun 16. maddesine göre LPG mevzuatınaaykırı davranan bayilere 2012 yılı için 250.000 TL idari para cezası verilmekteolduğunu, Kanun’un bu cezayı nispi değil maktu olarak öngörmüş ve alt üst limitbelirlemeyerek sabitlediğini, bunu anlamının Kanun’un EPDK’ya işletmeninişlediği fiilin ağırlığı, kastının varlığı, ekonomik durumu, (kârı ve cirosu)gibi değerlendirme marjı tanımamış olmasıdır. Oysa bu tutarda bir ceza, büyükbir şehir merkezinde çok iyi iş yapan ve cirosu ve geliri çok yüksek bir bayiiçin herhangi bir anlam ve caydırıcılık ifade etmezken, kırsal bir yöredekicirosu çok düşük bir bayi için ekonomik anlamda yıkımla eş değer olabilir. Budurum ise cezaların ölçülü ve adil olması ilkesiyle bağdaşmayacaktır.
Tüm yukarıda anlatılan ve katıldığım nedenler ile 2015/109 Esas,2016/28 Karar ve 7.4.2016 sayılı karardan ayrılmayı gerektirir bir nedenbulunmadığından çoğunluk görüşüne katılınmamıştır. Kural Anayasa’nın 2.maddesine aykırıdır.
Üye
Serruh KALELİ