ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
EsasSayısı : 2015/85
KararSayısı : 2016/3
KararTarihi : 13.1.2016
R.G.Tarih-Sayı : 29.1.2016 - 29608
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Konya2. İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 4.6.1937 tarihli ve 3201sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu'nun 83. maddesinin, Anayasa'nın 38. ve 128.maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.
OLAY: Davacının, "6ay süreli durdurma" cezası ile cezalandırılmasına dair kararıniptali talebiyle açtığı davada, itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğukanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.
I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜ
Kanun'un itiraz konusu maddesi şöyledir:
"Madde 83- Gerek inzibat komisyonları tarafından vegerek salahiyet dairesinde re'sen verilecek inzibat cezalarını icap ettirenfiil ve hareketlerin ne olduğunu ve cezaların derece ve miktarı, polismesleğinin haiz olduğu hususiyet ve ehemmiyet gözetilerek tanzim edileceknizamnamede tayin olunur. Memuriyette ihraç cezası müstesnadır."
II- İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN,Alparslan ALTAN, Burhan ÜSTÜN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman AlifeyyazPAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, CelalMümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN,Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ'in katılımlarıyla 10.9.2015 tarihinde yapılan ilkinceleme toplantısında, öncelikle davada uygulanacak kural sorunu görüşülmüştür.
2. Anayasa'nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 40. maddelerine göre, birdavaya bakmakta olan mahkeme, o dava sebebiyle uygulanacak bir kanunun veyakanun hükmünde kararnamenin hükümlerini Anayasa'ya aykırı görmesi hâlinde veyataraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısınavarması durumunda, bu hükmün iptali için Anayasa Mahkemesine başvurmayayetkilidir. Ancak, bu kurallar uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesinebaşvurabilmesi için, elinde yöntemince açılmış ve mahkemenin görevine giren birdavanın bulunması, iptali istenen kuralın da o davada uygulanacak olmasıgerekir. Uygulanacak kural ise bakılmakta olan davanın değişik evrelerindeortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya daolumsuz yönde etki yapacak nitelikte bulunan kurallardır.
3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, Kanun'un 83. maddesininiptalini talep etmiştir. Maddenin ilk cümlesinde, gerek disiplin kurulları,gerekse yetkili makamlarca resen verilecek disiplin cezalarını gerektiren fiilve hareketler ile cezaların derece ve miktarının, polislik mesleğinin haizolduğu önem ve özellik gözetilerek düzenlenecek tüzükle belirleneceğiöngörülmüştür. Maddeninikinci cümlesinde ise "Devletmemurluğundan çıkarma" cezası, tüzükle belirlenecekhususların kapsamı dışında tutulmuştur.
4. İtiraz yoluna başvuran Mahkemenin bakmakta olduğu davada davacıhakkında uygulanan disiplin cezası, "Devlet memurluğundançıkarma" cezasından farklı bir ceza olduğundan itiraz konusumaddenin ikinci cümlesi davada uygulanacak kural değildir. Belirtilen cümleyeilişkin başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddi gerekir.
5. Açıklanan nedenlerle, 4.6.1937 tarihli ve 3201 sayılıEmniyet Teşkilat Kanunu'nun 83. maddesinin;
A- İkinci cümlesinin, itiraz başvurusunda bulunan Mahkemeninbakmakta olduğu davada uygulanma olanağı bulunmadığından, bu cümleye ilişkinbaşvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle REDDİNE,
B- Birinci cümlesinin ESASININ İNCELENMESİNE,
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III- ESASIN İNCELENMESİ
6. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAStarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü,dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleriokunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Kuralın Anlam ve Kapsamı
7. Emniyet teşkilatımensuplarına verilecek disiplin cezaları, disiplin kurullarının oluşumu,disiplin amirlerinin kimler olduğu, disiplin kurulları ve amirleri tarafındanhangi görevlilere, hangi cezaların verilebileceği, verilen disiplin cezalarınınne şekilde kesinleşeceği hususları 3201 sayılı Kanun'da düzenlenmiştir.Kanun'un 83. maddesinde, disiplin cezalarını gerektiren fiil ve hareketlerile cezaların derece ve miktarının, polislik mesleğinin haiz olduğu önem veözellik gözetilerek düzenlenecek tüzükle belirleneceği, ancak Devletmemurluğundan çıkarma cezasının müstesna olduğu hükme bağlanmıştır. Devletmemurluğundan çıkarma cezası yönünden kanunla düzenleme esasını benimseyen kanunkoyucu, bu ceza dışında kalan diğer disiplin cezaları yönünden, belirtilenhususların polislik mesleğinin haiz olduğu önem ve özelliğin gözetilerektüzükle düzenlenmesini öngörmüştür.
8. Maddenin, disiplin cezalarını gerektiren fiil vehareketler ile cezaların derece ve miktarının, polislik mesleğinin haiz olduğuönem ve özellik gözetilerek düzenlenecek tüzükle belirlenmesini öngören birincicümlesi, itiraz konusu kuralı oluşturmaktadır.
B- İtirazın Gerekçesi
9. Başvuru kararındaözetle, itiraz konusu kuralda emniyet teşkilatı mensuplarının hangifiillerine, hangi disiplin cezalarının verileceği hususunun tüzükledüzenlenmesinin öngörüldüğü, disiplin işlemleri konusunda kamu görevlisi olan emniyetteşkilatı mensupları için getirilmiş kanuni bir güvencenin bulunmadığı,disiplin uygulamalarıyla ilgili genel ilkelerin belirlenmediği belirtilerekkuralın, Anayasa'nın 38. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ilerisürülmüştür.
C- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
10. Anayasa'nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında, "Memurlarınve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunladüzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümlerisaklıdır." denilmek suretiyle memurlar ve diğer kamu görevlileri,özlük hakları bakımından yasal güvenceye kavuşturulmuştur. Memurlar ve diğerkamu görevlilerinin ve bu bağlamda emniyet teşkilatı mensuplarının statühaklarını doğrudan etkileyen disiplin işlemlerinin "diğer özlükişleri" kavramı kapsamına girdiğine kuşku bulunmamaktadır.
11. Kanuni düzenleme ilkesi, düzenlenen alanda temelilkelerin kanunla konulmasını ve çerçevenin kanunla çizilmesini ifadeetmektedir. Bu niteliği taşıyan bir yasal düzenleme ile uzmanlık ve teknikkonulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi konusunda yürütme organına yetkiverilmesi, kanuni düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmaz.
12. Anayasa'nın 38. maddesinin birinci fıkrasında, "Kimse,işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayıcezalandırılamaz." denilerek "suçun kanuniliği"ilkesi; üçüncü fıkrasında da "Ceza ve ceza yerine geçen güvenliktedbirleri ancak kanunla konulur." ifadesine yer verilerek "cezanınkanuniliği" ilkesi getirilmiştir. Anayasa'nın 38. maddesinde yer alan"suçta ve cezada kanunilik" ilkesi uyarınca, hangi eylemlerinyasaklandığı ve bu yasak eylemlere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yerbırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi, kuralın açık, anlaşılır vesınırlarının belli olması gerekmektedir. Kişilerin yasak eylemleri öncedenbilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlükleringüvence altına alınması amaçlanmaktadır.
13. Anayasa'nın 38. maddesinde idari suç ve cezalar ile adlisuç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından, her ikisi de bu maddedeöngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarınaaykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altınaaldığı bir hukuki değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların herikisi de cebir içermektedir.
14. Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukukisonuçların aynı olmaması ise, idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalararasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezalarından daha yüksekmiktarlarda idari para cezalarının verilebilmesine olanak tanıyan düzenlemelerde bulunmakla birlikte adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar içinöngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezalarınkural olarak adli suçlar yönünden geçerli olabilmesi, idari suçlarda kanunkoyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülenyaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerekuygulanması nedeniyle Anayasa'nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut vekapsamıyla idari suçlara da uygulanması, işin mahiyetine uygun düşmemektedir.Bu bağlamda, yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknikhayatın hızla değişen ve gelişen şartları gözetilerek, suç ve cezalardakanunilik ilkesinin idari suçlar yönünden daha esnek uygulanması gerekmektedir.
15. Buna karşılık, "suçta ve cezada kanunilik"ilkesinin daha esnek uygulandığı idari suçlar yönünden de suç ve cezalarailişkin düzenlemelerin yalnızca kanun metninde yer alması yeterlideğildir. Anayasa Mahkemesinin 14.1.2015 tarihli ve E.2014/100, K.2015/6sayılı kararında da vurgulandığı üzere, söz konusu düzenlemelerin içerikbakımından da belirli amacı gerçekleştirmeye elverişli olması gerekir. Buaçıdan kanunun metni, bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksalyaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikteöngörebilmelerine imkân verecek düzeyde kaleme alınmış olmalıdır. Bu nedenle,belirli bir kesinlik içinde kanunda hangi fiile hangi hukuksal yaptırımınbağlandığının bireyler tarafından bilinmesi ve eylemlerin sonuçlarınınöngörülebilmesi gerekir.
16. Disiplin cezaları, kamu hizmetlerinin gereği gibiyürütülmesini sağlamak amacıyla öngörülmüş, yapma veya yapmama biçiminde belirendavranış kurallarının ihlali hâlinde uygulanan,yasal olarak düzenlenmiş idariyaptırımlardır. Kamu hizmetlerini yürütenlerin görev, yetki ve sorumluluklarıkamu hizmeti ve hizmet gerekleri ile sınırlandırılmış, bu sınırlar dışınaçıkanların ise disiplin cezaları ile cezalandırılmaları ilgili kanunlardaöngörülmüştür.
17. Emniyet teşkilatı mensuplarının disiplin suçları, Anayasa'nınyukarıda yer alan hükümleri gereğince kanunla düzenlenmesi öngörülen hususlararasında yer almaktadır. Kanun'da disiplin cezalarının türleri, disiplincezası vermeye yetkili makamlar ve cezaların kesinleşme usulü belirlendiğihâlde söz konusu cezaların verilmesini gerektiren disiplin suçlarının tüzüklebelirlenmesini öngören kuralla getirilen tek ölçüt, "polislikmesleğinin haiz olduğu önem ve özelliğin gözetilmesi"olup, bunundışında herhangi bir kurala yer verilmemiştir. Bu hâliyle disiplin suçlarıkonusunda emniyet teşkilatı mensupları için getirilmiş kanuni bir güvencebulunmamaktadır. İtiraz konusu kural, disiplin suçlarıyla ilgili genel ilkeleriortaya koymamakta, çerçeveyi çizmemekte, disiplin cezalarını gerektireneylemleri genel hatlarıyla da olsa belirlememektedir.
18. Belirtilen niteliği nedeniyle disiplin cezalarını gerektirenfiil ve hareketlerin, düzenlenecek tüzükle belirlenmesini öngören itiraz konusukural, yaptırım konusu eylemleri yasal düzeyde belirlememekteve bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veyasonucun bağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikteöngörebilmelerine yasal çerçevede imkân tanımamaktadır. Bu yönüylekural, Anayasa'nın 38. maddesinin birinci fıkrasında düzenlenen "suçtakanunilik" ilkesine ve Anayasa'nın 128. maddesinin ikincifıkrasında hükme bağlanan "kanuni düzenleme" ilkesineaykırılık oluşturmaktadır.
19. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa'nın 38. ve 128.maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
IV- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
20. Anayasa'nın153. maddesinin üçüncü fıkrasında, "Kanun, kanun hükmündekararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri,iptal kararlarının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar.Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihiayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmi Gazetede yayımlandığı gündenbaşlayarak bir yılı geçemez." denilmekte, 6216 sayılı Kanun'un66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanarak,Mahkemenin gerekli gördüğü hâllerde,Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak iptal kararının yürürlüğegireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceğibelirtilmektedir.
21. 4.6.1937 tarihli ve 3201 sayılıEmniyet Teşkilat Kanunu'nun 83. maddesinin birinci cümlesinin iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek niteliktegörüldüğünden, Anayasa'nın 153.maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun'un 66. maddesinin(3) numaralı fıkrası gereğince iptalhükmünün, kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak bir yıl sonrayürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.
V- HÜKÜM
4.6.1937 tarihli ve 3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu'nun 83.maddesinin birinci cümlesinin Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, iptalhükmünün, Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun'un66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince, KARARIN RESMÎ GAZETE'DEYAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK BİR YIL SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, 13.1.2016tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Alparslan ALTAN
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ