ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2016/139
Karar Sayısı : 2016/188
Karar Tarihi : 14.12.2016
R.G. Tarih-Sayı : 3.1.2017-29937
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştayİdari Dava Daireleri Kurulu
İTİRAZIN KONUSU: 14.7.1965tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun, 13.2.2011 tarihli ve 6111sayılı Kanun’un 110. maddesiyle değiştirilen 122. maddesinin dördüncüfıkrasının, Anayasa’nın 2., 7. ve 128. maddelerine aykırılığı ileri sürülerekiptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talebidir.
OLAY: Davacı hakkında düzenlenen 2014 yılı 1. dönem performansdeğerlendirmesi ile bu işlemin dayanağı olan Dışişleri Bakanlığı PersoneliPerformans Değerlendirme Yönergesinin iptali talebiyle açılan davada, itirazkonusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali veyürürlüğünün durdurulması için başvurmuştur.
I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜ
Kanun’un 6111 sayılı Kanun’un 110. maddesiyle değiştirilen, itirazkonusu kuralın da yer aldığı 122. maddesi şöyledir:
“Başarı, üstün başarı değerlendirmesi ve ödül:
Madde 122- (Değişik: 13/2/2011-6111/110 md.)
Görevli oldukları kurumlarda olağanüstü gayret ve çalışmaları ileemsallerine göre başarılı görev yapmak suretiyle; kamu kaynağında önemli ölçüdetasarruf sağlanmasında, kamu zararının oluşmasının önlenmesinde ve önlenemezkamu zararlarının önemli ölçüde azaltılmasında, kamusal fayda ve gelirlerinbeklenenin üzerinde artırılmasında veya sunulan hizmetlerin etkinlik vekalitesinin yükseltilmesinde somut olaylara ve verilere dayalı olarak katkısağladıkları tespit edilen memurlara, merkezde bağlı veya ilgili bakan, illerdevaliler, ilçelerde kaymakamlar tarafından başarı belgesi verilebilir. (Ekcümle: 22/5/2012-6318/44 md.) Türk Silahlı Kuvvetlerinde (Jandarma GenelKomutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı hariç) görevli Devlet memurları içinMillî Savunma Bakanı bu yetkisini devredebilir. Üç defa başarı belgesi alanlaraüstün başarı belgesi verilir.
Üstün başarı belgesi verilenlere, merkezde bağlı veya ilgili bakanve illerde valiler tarafından uygun görülmesi hâlinde en yüksek Devlet memuruaylığının (ek gösterge dâhil) % 200’üne kadar ödül verilebilir.
Bu maddeye göre bir malî yıl içinde ödüllendirileceklerin sayısı,kurumun yılbaşındaki dolu kadro mevcudunun binde onundan, Gümrük Müsteşarlığı,Millî Eğitim Bakanlığı ve Emniyet Genel Müdürlüğü kadroları için bindeyirmisinden fazla olamaz. Yıl içinde ödüllendirilen personel sayısıkurumlarınca izleyen yılın Ocak ayı sonuna kadar Devlet Personel Başkanlığınabildirilir.
Kamu kurum ve kuruluşları yürütmekte oldukları hizmetlerinözelliklerini göz önünde bulundurarak memurlarının başarı, verimlilik vegayretlerini ölçmek üzere, Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşü alınmakkaydıyla, değerlendirme ölçütleri belirleyebilir.”
II- İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğühükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR,Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, HicabiDURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN,Kadir ÖZKAYA, ve Rıdvan GÜLEÇ’in katılımlarıyla 2.8.2016 tarihinde yapılan ilkinceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasınınincelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında kararabağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III- ESASIN İNCELENMESİ
2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Fatih ŞAHİN tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılanAnayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
1- İtirazın Gerekçesi
3. Başvuru kararında özetle, Anayasa’nın 128. maddesinin ikincifıkrası gereğince, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri,atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleriile diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenmesi gerekirken, yasama organıtarafından temel ilkeleri belirlenmeden, memurların başarı, verimlilik vegayretlerini ölçmek üzere, değerlendirme kriterlerini belirleme konusundaidareye, sınırları belli olmayan yetki verilmesinin, yasama yetkisinin devrianlamına geldiği belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 2., 7. ve 128. maddelerineaykırı olduğu ileri sürülmüştür.
2- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
4. İtiraz konusu kuralda, kamu kurum ve kuruluşlarının, yürütmekteoldukları hizmetlerin özelliklerini göz önünde bulundurarak memurlarınınbaşarı, verimlilik ve gayretlerini ölçmek üzere, Devlet Personel Başkanlığınınuygun görüşünü almak kaydıyla, değerlendirme ölçütleri belirleyebileceğiöngörülmektedir.
5. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem veişlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyupgüçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirereksürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukunüstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir.
6. Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri “belirlilik”tir.Belirlilik ilkesi, yalnızca yasal belirliliği değil, daha geniş anlamda hukukibelirliliği de ifade etmektedir. Yasal düzenlemeye dayanarak erişilebilir,bilinebilir ve öngörülebilir olma gibi niteliksel gereklilikleri karşılamasıkoşuluyla, mahkeme içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile dehukuki belirlilik sağlanabilir. Hukuki belirlilik ilkesinde asıl olan, birhukuk normunun uygulanmasıyla ortaya çıkacak sonuçların o hukuk düzenindeöngörülebilir olmasıdır.
7. Anayasa’nın 7. maddesinde, “Yasama yetkisi Türk Milleti adınaTürkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denilmektedir.Yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olması ve bu yetkinindevredilememesi, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Bu hükme yer verenAnayasa’nın 7. maddesinin gerekçesinde yasama yetkisinin parlamentoya aitolması “demokrasi rejimini benimseyen siyasi rejimlerde kaçınılmaz bir durum”olarak nitelendirilmiştir.
8. Madde gerekçesinden de anlaşılacağı üzere, yasama yetkisinindevredilmezliği esasen kanun koyma yetkisinin TBMM dışında bir organcakullanılamaması anlamına gelmektedir. Anayasa’nın 7. maddesi ile yasaklananhusus, kanun yapma yetkisinin devredilmesi olup bu madde, yürütme organınahiçbir şekilde düzenleme yapma yetkisi verilemeyeceği anlamına gelmemektedir.Kanun koyucu, yasama yetkisinin genelliği ilkesi uyarınca, bir konuyu doğrudankanunla düzenleyebileceği gibi bu hususta düzenleme yapma yetkisini yürütmeorganına da bırakabilir.
9. Yürütmenin türevselliği ilkesi gereğince, yürütme organının birkonuda düzenleme yapabilmesi için yasama organınca yetkilendirilmesigerekmektedir. Kural olarak, kanun koyucunun genel ifadelerle yürütme organınıyetkilendirmesi yeterli olmakla birlikte, Anayasa’da kanunla düzenlenmesiöngörülen konularda genel ifadelerle yürütme organına düzenleme yapma yetkisiverilmesi, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırılıkoluşturabilmektedir. Bu nedenle, Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesiöngörülen konularda, kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemişolması gerekmektedir. Anayasa koyucunun açıkça kanunla düzenlenmesini öngördüğükonularda, yasama organının temel kuralları saptadıktan sonra, uzmanlık veidare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakması, yasama yetkisinin devriolarak yorumlanamaz.
10.Anayasa’nın 128. maddesinde, “Devletin, kamu iktisadîteşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göreyürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekligörevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. Memurların vediğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, haklarıve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunladüzenlenir. Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunlaözel olarak düzenlenir.” denilmiştir. Buna göre, Anayasa’nın 128.maddesinin birinci fıkrası kapsamındaki görevleri yürüten bütün personelinnitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülüklerininkanunla düzenlenmesi zorunludur.
11. 657 sayılı Kanun’un 122. maddesinde, görevlerinde üstün başarıgösteren memurların ödüllendirilmesine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir.Maddenin birinci fıkrasında, görevli oldukları kurumlarda olağanüstü gayret veçalışmaları ile emsallerine göre daha başarılı olarak görev yapmak suretiyle;kamu kaynağında önemli ölçüde tasarruf sağlanmasında, kamu zararınınoluşmasının önlenmesinde ve önlenemez kamu zararlarının önemli ölçüdeazaltılmasında, kamusal fayda ve gelirlerin beklenenin üzerinde artırılmasındaveya sunulan hizmetlerin etkinlik ve kalitesinin yükseltilmesinde somutolaylara ve verilere dayalı olarak katkı sağladıkları tespit edilen memurlara,merkezde bağlı veya ilgili bakan, illerde valiler, ilçelerde kaymakamlartarafından başarı belgesi verilebileceği, üç defa başarı belgesi alanlara daüstün başarı belgesi verileceği; ikinci fıkrasında, üstün başarı belgesiverilenlere, merkezde bağlı veya ilgili bakan ve illerde valiler tarafındanuygun görülmesi hâlinde en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil) %200’üne kadar ödül verilebileceği; üçüncü fıkrasında, bir malî yıl içindeödüllendirileceklerin sayısının, kurumun yılbaşındaki dolu kadro mevcudununbinde onundan, Gümrük Müsteşarlığı, Millî Eğitim Bakanlığı ve Emniyet GenelMüdürlüğü kadroları için binde yirmisinden fazla olamayacağı ve yıl içindeödüllendirilen personel sayısının kurumlarınca izleyen yılın Ocak ayı sonunakadar Devlet Personel Başkanlığına bildirileceği ifade edilmiştir. İtirazkonusu dördüncü fıkrada ise kamu kurum ve kuruluşlarının, yürütmekte olduklarıhizmetlerin özelliklerini göz önünde bulundurarak memurlarının başarı,verimlilik ve gayretlerini ölçmek üzere, Devlet Personel Başkanlığının uygungörüşü alınmak kaydıyla, değerlendirme ölçütlerini belirleyebileceği hükümaltına alınmıştır.
12. Anılan maddede, memurlara hangi şartlarda başarı ve üstünbaşarı belgesi verileceği belirtilmiş, üstün başarı belgesi almaya hak kazananmemurlara verilebilecek ödül miktarı ile ödüllendirilecek personel sayısınınüst sınırı herhangi bir tartışmaya sebep olmayacak şekilde gösterilmiştir.Bunun yanında itiraz konusu kuralda da, idarelerin, memurların başarı,verimlilik ve gayretlerini ölçmede kullanacakları kriterleri belirlerken,yürütmekte oldukları hizmetlerin özelliklerini göz önünde bulunduracakları veDevlet Personel Başkanlığının uygun görüşünü alacakları belirtilmek suretiyletemel esaslar da belirlenmiştir. Dolayısıyla, görevli oldukları kurumlarda,olağanüstü gayret ve çalışmaları ile emsallerine göre başarı gösteren memurlaraödül verilmesine ilişkin temel kurallar kanunla belirlenmiş olduğundan kuraldabir belirsizlik bulunmamaktadır.
13. Kamu hizmetleri, her bir kamu kurum ve kuruluşunun faaliyetalanına göre farklı usul ve esaslara göre yürütülmektedir. Dolayısıyla, kamukurum ve kuruluşlarında görev yapan kamu görevlilerinin başarı, verimlilik vegayretlerinin ölçümüne ilişkin değerlendirme kriterleri de, her bir kurumtarafından yürütülen hizmetin özelliklerine göre farklılık göstermektedir. Bukriterlerin her birinin kanunda tek tek belirlenmesi ise mümkün değildir.
14. Bu bağlamda, Kanun’un 122. maddesinin birinci, ikinci veüçüncü fıkralarında, olağanüstü gayret ve çalışmaları ile emsallerine görebaşarı gösteren memurlara ödül verilmesine ilişkin temel kurallarbelirlendikten sonra kamu kurum ve kuruluşlarının yürütmekte olduklarıhizmetlerin özelliklerinin de göz önünde bulundurulacağı belirtilmek suretiylememurların başarı, verimlilik ve gayretlerini ölçmek üzere, Devlet PersonelBaşkanlığının uygun görüşü alınmak kaydıyla, değerlendirme ölçütlerininbelirlenmesi konusunda ilgili idarelerin yetkili kılınmasında yasama yetkisinindevredilmezliği ilkesine aykırılık teşkil eden bir husus bulunmamaktadır.
15. Açıklanan nedenlerle, kural Anayasa’nın 2., 7. ve 128.maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
IV- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
16. Başvuru kararında özetle, yasama organı tarafından temelilkeleri belirlenmeden, memurların başarı, verimlilik ve gayretlerini ölçmeküzere, değerlendirme kriterlerini belirleme konusunda idareye, sınırları belliolmayan yetki verilmesinin telafisi güç ve imkânsız zararların doğmasınasebebiyet vereceği belirtilerek yürürlüğün durdurulması talep edilmiştir.
14.7.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun,13.2.2011 tarihli ve 6111 sayılı Kanun’un 110. maddesiyle değiştirilen 122.maddesinin dördüncü fıkrasına yönelik iptal talebi, 14.12.2016 tarihli,E.2016/139, K.2016/188 sayılı kararla reddedildiğinden, bu fıkraya ilişkinyürürlüğün durdurulması talebinin REDDİNE, 14.12.2016 tarihindeOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V- HÜKÜM
14.7.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun,13.2.2011 tarihli ve 6111 sayılı Kanun’un 110. maddesiyle değiştirilen 122.maddesinin dördüncü fıkrasının, Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE,14.12.2016 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ