ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
EsasSayısı : 2016/15
KararSayısı : 2016/14
KararTarihi : 16.3.2016
R.G.Tarih-Sayı : 25.03.2016 – 29664
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: SayıştaySekizinci Dairesi
İTİRAZIN KONUSU: 27.6.1989 tarihli ve 375sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı KanunHükmünde Kararname'nin 1. maddesiyle eklenen ek 11. maddenin birinci fıkrasının(b) bendinde yer alan ".kurulüyesi." ibarelerinin,Anayasa'nın 91. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine kararverilmesi talebidir.
OLAY: Radyo ve TelevizyonÜst Kurulu üyelerine fazla ödeme yapılması nedeniyle oluşan kamu zararınınsorumlulardan tahsili yönünde düzenlenen rapor üzerine yapılan yargılamada,sorumluların Anayasa'ya aykırılık iddiasını ciddi bulan Mahkeme, itirazkonusu kuralların iptalleri için başvurmuştur.
I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAMEKURALI
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin (KHK) ek 11. maddesininitiraz konusu ibarelerin de yer aldığı ilgili bölümleri şöyledir:
"Ek Madde 11- Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra;
...
b) 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile Tasarruf Mevduatı SigortaFonunun kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan kurulbaşkanı, kurul üyesi ve başkan yardımcısı ilgilimevzuatı uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam,tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursaolsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılanbütün ayni ve nakdi ödemelerin bir aylık toplam net tutarı; kurul başkanı içinbakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşaryardımcısı, başkan yardımcısı için bakanlık genel müdürü, mevzuatında kadrosunabağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılmasıöngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemez ve bunlar, emeklilikhakları bakımından da emsali olarak belirlenen personel ile denk kabul edilir.
...
Diğer mevzuatın bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz."
II- İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğühükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR,Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, NuriNECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M.Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ'in katılımlarıyla16.3.2016 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklikbulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III- ESASIN İNCELENMESİ
2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAStarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralları,dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleriokunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- İtirazın Gerekçesi
3. Başvuru kararında özetle, Radyo ve TelevizyonÜst Kurulu üyeliğine, 15.1.2012 tarihinden sonra atananlara yapılacak ayni ve nakdiödemelerin bir aylık toplam tutarına üst sınır getiren itiraz konusu kuralların 666 sayılı KHK ile düzenlendiği, KHK'nindayanağı olan 6223 sayılı Yetki Kanunu uyarınca doğrudan mali konularda KHKçıkarmanın mümkün olmadığı, bu nedenle kuralların Yetki Kanunu kapsamındaolmadığı belirtilerek Anayasa'nın 91. maddesine aykırı olduğu ilerisürülmüştür.
B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
4. İtiraz konusu kurallar, 375 sayılı KHK'nin ek11. maddesinin yürürlüğe girdiği tarihten sonra 5018 sayılı Kanuna ekli (III)sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile TasarrufMevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanankurul üyesine, ilgili mevzuatı uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ekücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her nead altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamındayapılan bütün ayni ve nakdi ödemelerin bir aylık toplam net tutarının, bakanlıkmüsteşar yardımcısına mevzuatında kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyalhak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam nettutarını geçemeyeceğini ve bunların, emeklilik hakları bakımından da emsaliolarak belirlenen personel ile denk kabul edileceğini düzenlemektedir.
5. İtiraz konusu kurallar, 375 sayılı KHK'ye 666sayılı KHK ile eklenmiştir. 666 sayılı KHK, 6.4.2011 tarihli ve 6223sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde YürütülmesiniSağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ileKamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu kapsamında çıkarılanKHK'lerdendir.
1- Kanun HükmündeKararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama
6. Anayasa'nın 91. maddesinde düzenlenen KHK'ler,işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısal denetimlerininyapılması görev ve yetkisi Anayasa'nın 148. maddesi ile Anayasa Mahkemesineverilmiştir. Yargısal denetimde KHK'nin, öncelikle yetki kanununa sonra daAnayasa'ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar,Anayasa'nın 148. maddesinde KHK'lerin yetki kanunlarına uygunluğunundenetlenmesinden değil, yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarındanuygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa'ya uygunlukdenetiminin içerisine öncelikle KHK'nin yetki kanununa uygunluğunun denetimigirer. Çünkü Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilensınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinindışına çıkılması, KHK'yi Anayasa'ya aykırı duruma getirir.
7. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa'danalan olağanüstü hal KHK'lerinden farklı olarak, olağan dönemlerdeki KHK'lerinbir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle, KHK'ler ile dayandıklarıyetki kanunu arasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK'nin yetki kanunu ile olanbağı, KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK'ninAnayasa'ya uygun bir yetki kanununa dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Biryetki kanununa dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal edilenKHK'lerin içeriği Anayasa'ya aykırılık oluşturmasa bile bunların Anayasa'yauygunluğundan söz edilemez.
8. KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimi,kanunların denetiminden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde, "KanunlarAnayasaya aykırı olamaz." denilmektedir. Bu nedenle kanunlarındenetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıklarısaptanır. KHK'ler ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıklarıyetki kanununa hem de Anayasa'ya uygun olmak zorundadırlar.
9. Anayasa'da kimi konuların KHK'lerledüzenlenmesi yasaklanmaktadır. Anayasa'nın 91. maddesinin birincifıkrasında "...sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmaküzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temelhaklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasî haklar veödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez."denilmiştir. Bukural gereğince, Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak KHK'yledüzenlenmesi yasaklanmış alana girmeyen konularda KHK çıkarma yetkisiverebilir.
10. Anayasa'nın herhangi bir maddesinde kanunladüzenleneceği öngörülen bir konunun, Anayasa'nın 91. maddesinin birincifıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa'nın163. maddesinde olduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe, KHKile düzenlenmesi Anayasa'ya aykırılık oluşturmaz.
2- İtiraz Konusu Kuralların 6223 Sayılı YetkiKanunu Kapsamında Olup Olmadığının İncelenmesi
11. Anayasa'nın 91. maddesinin ikinci fıkrasıuyarınca, yetki kanununda, çıkarılacak KHK'nin amacının, kapsamının,ilkelerinin, kullanma süresinin ve bu süre içinde birden fazla KHK'ninçıkarılıp çıkarılamayacağının gösterilmesi gerekir. Buna göre bir KHK'ninAnayasa'ya uygun olduğunun kabulü öncelikle konu, amaç, kapsam ve ilkeleriyönünden dayandığı yetki kanununa uygun olmasına bağlıdır. Bu bağlamda,Anayasa'nın ikinci kısmının "Sosyal ve Ekonomik Haklar veÖdevler"başlıklı üçüncü bölümünde düzenlenen haklar içinde kalan veAnayasa'nın 91. maddesinde belirtilen KHK'yle düzenlenemeyecek yasak alaniçinde bulunmayan kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarının 6223 sayılıYetki Kanunu'nun kapsamında kalması durumunda, KHK'yle düzenlenmesindeAnayasa'ya aykırı bir durumun olmayacağı açıktır.
12. 6223 sayılı Yetki Kanunu'nun amacınıdüzenleyen 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamınailişkin düzenlemelerin yer aldığı aynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b)bendi ile bu bendin (7) numaralı alt bendinde ve son olarak ilkeler ve yetkisüresine ilişkin hükümlerin yer aldığı 2. maddenin (1) numaralı fıkrasının (b)bendinde, kamu personelinin "atanma, nakil, görevlendirilme,seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul veesasları"ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yerverilmemiştir. Bununla birlikte, 6223 sayılı Yetki Kanunu'nda öngörüldüğüüzere;
- Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veyakaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına,
- Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarınmevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimiolarak yeniden düzenlenmesine,
- Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yenikurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine,taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına,
ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda, malihaklara dair düzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdasedilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki,teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılıYetki Kanunu'nun kapsamında bulunmadığından, KHK'yle doğrudan mali haklarda birdüzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle, 6223 sayılı Yetki Kanunu'nun amaç,kapsam ve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal haklarınailişkin olarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisinivermediği, ancak mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı YetkiKanunu'nun amacı ve kapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğalsonucu olması durumunda mümkün olabileceği, 6223 sayılı Yetki Kanunu'ndaöngörülen amaç, kapsam ve ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konulardabir düzenleme yapılamayacağı açıktır.
13. İtiraz konusu kurallar, 375 sayılıKHK'nin ek 11. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan ".kurul üyesi." ibareleridir.
14. 666 sayılı KHK'nin 1. maddesiyle 375 sayılıKHK'ye eklenen ek 11. maddenin birinci fıkrasının (b) bendiyle, bu maddeninyürürlüğe girdiği tarihten sonra, 5018sayılı Kanuna ekli (III) sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyicikurumlar ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına ilk defaveya yeniden atanan kurul üyesine, ilgili mevzuatı uyarınca ödenen her türlümaaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışmaücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ilesosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdi ödemelerin biraylık toplam net tutarının, bakanlık müsteşar yardımcısına, mevzuatında,kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamındayapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemeyeceği vebunların, emeklilik hakları bakımından da emsali olarak belirlenen personel iledenk kabul edileceği belirtilerek, "kurul üyesi"nin malihaklarına ilişkin bir düzenleme yapılmaktadır. Oysa ki 6223 sayılı YetkiKanunu'nda kamu görevlilerinin "atanma, nakil, görevlendirilme,seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul veesasları"ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yerverilmemiştir. Diğer yandan, kuralda öngörülen mali haklara ilişkin hüküm,mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilenbakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle bağlantılıve bunların zorunlu sonucu olmayıp doğrudan mali haklara ilişkin bir düzenlemeniteliğindedir.
15. Açıklanan nedenlerle kurallar, 6223 sayılıYetki Kanunu kapsamında bulunmadığından Anayasa'nın 91. maddesine aykırıdır.İptalleri gerekir.
IV- İPTALİN DİĞER KURALLARA ETKİSİ
16. 30.3.2011 tarihli ve 6216sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un43. maddesinin (4) numaralı fıkrasında başvurunun;kanunun, KHK'nin veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün sadece belirlimadde veya hükümleri aleyhine yapılmış olup da bu madde veya hükümleriniptalinin kanunun, KHK'nin veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün diğerbazı hükümlerinin veya tamamının uygulanamaması sonucunu doğurması hâlinde,keyfiyeti gerekçesinde belirtilmek şartıyla AnayasaMahkemesince, uygulama olanağı kalmayankanunun, KHK'nin veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün söz konusuöteki hükümlerinin veya tümünün iptaline karar verilebileceğiöngörülmektedir.
17. 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı KHK'ye, 11.10.2011tarihli ve 666 sayılı KHK'nin 1. maddesiyle eklenen ek 11. maddenin birincifıkrasının (b) bendinde yer alan ".kurulüyesi." ibarelerininiptallerinedeniyle uygulanma olanağı kalmayan, aynı bentte yer alan ".içinbakanlık müsteşar yardımcısı,." ibaresinin de 6216 sayılıKanun'un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince iptali gerekir.
V- HÜKÜM
27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 1. maddesiyleeklenen ek 11. maddenin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan;
A- ".kurul üyesi." ibarelerininAnayasa'ya aykırı olduklarına ve İPTALLERİNE,
B- ".kurul üyesi." ibarelerininiptalleri nedeniyle uygulanma olanağı kalmayan, aynı bentte yer alan ".içinbakanlık müsteşar yardımcısı,." ibaresinin de 30.3.2011tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun'un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince İPTALİNE,
16.3.2016 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Alparslan ALTAN
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ