ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2016/172
Karar Sayısı : 2016/165
Karar Tarihi : 2.11.2016
R.G.Tarih-Sayı : 8.11.2016-29882
İPTAL DAVASINI AÇAN: TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Levent GÖK, Özgür ÖZEL ile birlikte123 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU: 15.8.2016tarihli ve 671 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Bazı Kurum ve Kuruluşlaraİlişkin Düzenleme Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin;
A- 2., 5., 7., 8., 9., 10., 11., 15., 16., 20., 21., 22., 23.,24., 25., 28., 29. ve 30. maddelerinin,
B- 26. maddesiyle 4.6.1937 tarihli ve 3201 sayılı EmniyetTeşkilât Kanunu’nun ek 24. maddesine ikinci fıkrasından sonra gelmek üzereeklenen fıkrada yer alan “…aranmaksızın…” ve “…vemülakat…” ibarelerinin,
Anayasa’nın Başlangıç’ı ile 2., 6., 7., 8., 11., 91. ve 121.maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinindurdurulmasına karar verilmesi talebidir.
I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME (KHK) KURALLARI
671 sayılı KHK’nın dava konusu kuralların yer aldığı maddelerişöyledir:
“MADDE 2-357 sayılı Kanunun 24 üncü maddesinin üçüncü fıkrası yürürlüktenkaldırılmıştır.
MADDE 5- 926 sayılı Kanunun mülga 143 üncü maddesi aşağıdakişekilde yeniden düzenlenmiştir.
“MADDE 143- Yedek subay okulu öğrencilerine 6.528 gösterge rakamınınmemur aylık katsayısıyla çarpımı sonucu bulunacak tutarın %50’si tutarındaharçlık ödenir.
Kendi nam ve hesabına fakülte, yüksekokul veya meslekyüksekokullarını bitirenlerden astsubay nasbedilmek üzere temel askerlikeğitimine alınanlara, 2.680 gösterge rakamının memur aylık katsayısıyla çarpımısonucu bulunacak tutarın % 90’ı tutarında harçlık ödenir. 28/2/1982 tarihli ve2629 sayılı Kanun hükümleri saklıdır.
Kendi nam ve hesabına fakülte veya yüksekokulları bitirenlerdensubay nasbedilmek üzere temel askerlik eğitimine alınanlar, asteğmenler içinilgili mevzuatında öngörülen aylık ve mali haklar ile sosyal yardımlardan(tayın bedeli hariç) aynen yararlandırılırlar. 2629 sayılı Kanun hükümlerisaklıdır.
Harçlıkların küsuratlı çıkması durumunda, ödemelerde küsuratlıdeğerler tama (1 Türk Lirasına) iblağ edilir.
Harçlıklardan vergi ve diğer kesintiler yapılmaz. Harçlıklarhaczedilemez.”
MADDE 7- 31/7/1970 tarihli ve 1324 sayılı Genelkurmay BaşkanınınGörev ve Yetkilerine Ait Kanunun 2 nci maddesi aşağıdaki şekildedeğiştirilmiştir.
“MADDE 2- Genelkurmay Başkanı, Millî Savunma Bakanlığınıngörevleri saklı kalmak kaydıyla; Silahlı Kuvvetlerin savaşa hazırlanmasındapersonel, istihbarat, harekat, teşkilat ve eğitim hizmetlerine ait ilke veöncelikler ile ana programları tespit eder.
Bunlardan;
a) İstihbarat, harekat, teşkilat ve eğitim hizmetlerinin Kara,Deniz, Hava Kuvvetleri Komutanlıkları ile Genelkurmay Başkanlığına bağlıkuruluşlar vasıtasıyla uygulanmasını sağlar.
b) Personel hizmetleri, özel kanunlarına göre yürütülür.
Lojistik ve tedarik hizmetleri için tespit etmiş olduğu ilke,öncelik ve ana programlar ile askeri okullardaki eğitim ve öğretim hizmetlerineilişkin önerilerini, bu hizmetleri yürütecek olan Millî Savunma Bakanlığınabildirir.”
MADDE 8- 1324 sayılı Kanunun 8 inci maddesinin birinci fıkrasıaşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
“Genelkurmay Başkanı; orgeneral ve oramiraller arasından, BakanlarKurulunun teklifi üzerine Cumhurbaşkanınca atanır.”
MADDE 9- 1324 sayılı Kanunun 1 inci maddesinin birinci fıkrasındayer alan “Barışta” ibaresi yürürlükten kaldırılmıştır.
MADDE 10- 4/7/1972 tarihli ve 1602 sayılı Askerî Yüksek İdareMahkemesi Kanununun 6 ncı maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesiaşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
“Askeri Yüksek İdare Mahkemesi Başkanlar Kurulunun hakimsınıfından seçeceği bir üye Genel Sekreterlik görevini yapar.”
MADDE 11- 1602 sayılı Kanunun 17 nci maddesinin birinci fıkrasıaşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
“Başkanlar Kurulu, Başkan ve Daire Başkanlarından oluşur.”
MADDE 15- 11/5/2000 tarihli ve 4566 sayılı Harp Okulları Kanununaaşağıdaki geçici madde eklenmiştir.
“GEÇİCİ MADDE 4- Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibarenbir yıl içinde yapılacak temin faaliyeti ile Hava Harp Okulunun birinci, ikincive üçüncü sınıflarına pilotaj eğitimi veren üniversiteler öncelikli olmak üzereüniversitelerin ilgili bölümlerinden öğrenci alınabilir. Bu öğrencilerin HavaHarp Okuluna geçişine ilişkin usul ve esaslar Millî Savunma Bakanlığı ileYükseköğretim Kurulu tarafından müştereken belirlenir.”
MADDE 16- 4566 sayılı Kanunun 12 nci maddesinin üçüncü fıkrasıyürürlükten kaldırılmıştır.
MADDE 20- 4/5/2007 tarihli ve 5651 sayılı İnternet OrtamındaYapılan Yayınların Düzenlenmesi ve Bu Yayınlar Yoluyla İşlenen SuçlarlaMücadele Edilmesi Hakkında Kanunun 2 nci maddesinin birinci fıkrasının (b)bendi yürürlükten kaldırılmış ve aynı fıkranın (c) ve (ı) bentleri aşağıdakişekilde değiştirilmiştir.
“c) Başkan: Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Başkanını,”
“ı) Kurum: Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumunu,”
MADDE 21-5651 sayılı Kanunun;
a) 3 üncü maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “Başkanlık”ibaresi “Başkan” şeklinde değiştirilmiştir.
b) 4 üncü maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan “Başkanlığın”ibaresi “Kurumun” şeklinde, “Başkanlığa” ibaresi “Kuruma” şeklinde ve“Başkanlıkça” ibaresi “Kurum tarafından” şeklinde değiştirilmiştir.
c) 5 inci maddesinin beşinci fıkrasında yer alan “Başkanlığın”ibaresi “Kurumun” şeklinde, “Başkanlığa” ibaresi “Kuruma” şeklinde,“Başkanlıkça” ibaresi “Kurum tarafından” şeklinde ve aynı maddenin altıncıfıkrasında yer alan “Başkanlık” ibaresi “Başkan” şeklinde değiştirilmiştir.
ç) 6 ncı maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde yer alan“Başkanlığın” ibaresi “Kurumun” şeklinde, “Başkanlığa” ibaresi “Kuruma”şeklinde, “Başkanlıkça” ibaresi “Kurum tarafından” şeklinde ve aynı maddeninüçüncü fıkrasında yer alan “Başkanlık” ibaresi “Başkan” şeklinde değiştirilmiştir.
d) 8 inci maddesinin üçüncü, yedinci, sekizinci ve onüçüncüfıkralarında yer alan “Başkanlığa” ibareleri “Kuruma” şeklinde, dördüncü,altıncı ve onbirinci fıkralarında yer alan “Başkanlık” ibareleri “Başkan”şeklinde, onüçüncü fıkrasında yer alan “Başkanlıkça” ibaresi “Kurum tarafından”şeklinde ve ondördüncü fıkrasında yer alan “Telekomünikasyon İletişimBaşkanlığına” ibaresi “Kuruma” şeklinde değiştirilmiş ve onbirinci fıkrasındayer alan “ise Başkanlığın talebi üzerine” ibaresi ile onikinci fıkrasında yeralan “Başkanlık veya” ibaresi yürürlükten kaldırılmıştır.
e) 8/A maddesinin birinci, ikinci ve dördüncü fıkralarında yeralan “Başkanlık” ibareleri “Başkan” şeklinde değiştirilmiş ve aynı maddeninbeşinci fıkrasına “yer sağlayıcılara” ibaresinden sonra gelmek üzere “Başkantarafından” ibaresi eklenmiştir.
f) 9/A maddesinin birinci ve beşinci fıkralarında yer alan“Başkanlığa” ibareleri “Kuruma” şeklinde, üçüncü ve altıncı fıkralarında yeralan “Başkanlık” ibareleri “Başkan” şeklinde ve sekizinci fıkrasında yer alan“Başkanlık” ibaresi “Kurum” şeklinde değiştirilmiş, dokuzuncu fıkrasında yeralan “Başkanlık tarafından,” ibaresi yürürlükten kaldırılmıştır.
g) 10 uncu maddesinin birinci fıkrasında yer alan “bünyesindebulunan Başkanlıkça” ibaresi “tarafından” şeklinde, ikinci ve dördüncüfıkralarında yer alan “Başkanlığın” ibareleri “Kurumun” şeklinde, üçüncüfıkrasında yer alan “Başkanlığa” ibaresi “Kuruma” şeklinde, dördüncü fıkrasının(d) bendinde yer alan “bu Kanunun 8 inci maddesinin birinci fıkrasında” ibaresi“bu Kanunun 8 inci maddesi ile 8/A maddesinde” şeklinde ve beşinci, altıncı veyedinci fıkralarında yer alan “Başkanlık” ibareleri “Kurum” şeklindedeğiştirilmiş, ikinci fıkrasının ikinci ve üçüncü cümleleri yürürlüktenkaldırılmıştır.
ğ) Ek 1 inci maddesinin beşinci fıkrasında yer alan“Telekomünikasyon İletişim Başkanlığı” ibaresi “Kurum” şeklinde değiştirilmişve aynı maddenin birinci, ikinci, üçüncü, dördüncü ve altıncı fıkralarıyürürlükten kaldırılmıştır.
h) Ek 2 nci maddesinin birinci fıkrasında yer alan “Başkanlığa”ibaresi “Kuruma” şeklinde, “Başkanlıkta” ibaresi “Kurumda” şeklinde ve “yetmişbeşi” ibaresi “ikiyüzelliyi” şeklinde değiştirilmiştir.
MADDE 22- 5651 sayılı Kanuna aşağıdaki ek madde eklenmiştir.
“EK MADDE 3- (1) Telekomünikasyon İletişim Başkanlığıkapatılmıştır.
(2) Diğer mevzuatta Telekomünikasyon İletişim Başkanlığına yapılanatıflar Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumuna, Telekomünikasyon İletişimBaşkanına yapılan atıflar Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Başkanınayapılmış sayılır.”
MADDE 23- 5651 sayılı Kanuna aşağıdaki geçici madde eklenmiştir.
“GEÇİCİ MADDE 4- (1) Telekomünikasyon İletişim Başkanının görevibu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte sona erer ve hakkında 375 sayılı KanunHükmünde Kararnamenin ek 18 inci maddesi hükümleri uygulanır. Telekomünikasyonİletişim Başkanlığında görevli daire başkanlarının görevleri bu maddeninyürürlüğe girdiği tarihte sona erer. Bunlardan daha önce İletişim Uzmanıunvanını ihraz etmiş olanlar Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumunda BilişimUzmanı kadrolarına atanmış sayılırlar.
(2) Telekomünikasyon İletişim Başkanlığında görevli olup terörörgütlerine veya Milli Güvenlik Kurulunca Devletin milli güvenliğine karşıfaaliyette bulunduğuna karar verilen yapı, oluşum veya gruplara üyeliği,mensubiyeti veya iltisakı yahut bunlarla irtibatı olmadığı değerlendirilenpersonelden İletişim Uzmanı ve İletişim Uzman Yardımcıları, Bilgi Teknolojilerive İletişim Kurumunda bulunan Bilişim Uzmanı ve Bilişim Uzman Yardımcısıkadrolarına, diğer personel ise Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumundabulunan aynı unvanlı kadrolara başka bir işleme gerek kalmaksızın halenbulundukları kadro derecesiyle atanmış sayılırlar. Bunların atanmış sayıldıklarıtarih itibarıyla diğer kanunlardaki hükümlere bakılmaksızın ve başka bir işlemegerek kalmaksızın kadroları ihdas edilmiş ve ilgili mevzuatı uyarınca Kurumkadro cetvellerine eklenmiş sayılır. Bu şekilde atananların Uzman ve UzmanYardımcılığında geçirdiği süreler atanmış sayıldıkları Kurum kadrolarındageçmiş sayılır.”
MADDE 24- 4/7/1934 tarihli ve 2559 sayılı Polis Vazife veSalâhiyet Kanununun ek 7 nci maddesinin onuncu fıkrası aşağıdaki şekildedeğiştirilmiştir.
“Bu maddede belirtilen telekomünikasyon yoluyla yapılan iletişimeilişkin işlemler ile 5271 sayılı Kanunun 135 inci maddesi kapsamında yapılacakdinlemeler, Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu bünyesinde tek bir merkezdenyürütülür.”
MADDE 25- 5/11/2008 tarihli ve 5809 sayılı Elektronik HaberleşmeKanununun 60 ıncı maddesine sekizinci fıkrasından sonra gelmek üzere aşağıdakifıkralar eklenmiş ve sonraki fıkra teselsül ettirilmiştir.
“(9) Anayasanın 22 nci maddesinde sayılan sebeplerden biri veyabirkaçına bağlı olarak, gecikmesinde sakınca bulunan hâllerde Başbakanlık,alınması gereken tedbirleri belirler ve uygulanmak üzere Kuruma bildirir. KurumBaşkanı, Başbakanlığın gerekli gördüğü tedbirlere ilişkin kararını derhalişletmecilere, erişim sağlayıcılara, veri merkezlerine ve ilgili içerik ve yersağlayıcılara bildirir. Bu kararın gereği, derhal ve kararın bildirilmesianından itibaren en geç iki saat içinde yerine getirilir. Bu karar, yirmidörtsaat içinde sulh ceza hâkiminin onayına sunulur. Hâkim kararını kırksekiz saatiçinde açıklar, aksi halde karar kendiliğinden kalkar.
(10) Kurum, kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek ve tüzelkişilerin siber saldırılara karşı korunması ve bu saldırılara karşıcaydırıcılık sağlamak için her türlü tedbiri alır veya aldırır.
(11) Kurum, görevi kapsamında ilgili yerlerden bilgi, belge, verive kayıtları alabilir ve değerlendirmesini yapabilir; arşivlerden, elektronikbilgi işlem merkezlerinden ve iletişim altyapısından yararlanabilir, bunlarlairtibat kurabilir ve bu kapsamda diğer gerekli önlemleri alabilir veyaaldırabilir. Kurum, bu fıkrada belirtilen görevlerin ifasında bakanlıklar,kurum ve kuruluşlar ile işbirliği içerisinde çalışır. Bu kapsamda Kurumtarafından istenen her türlü bilgi ve belge talebi; ilgili bakanlık, kurum vekuruluşlar tarafından gecikmeksizin yerine getirilir. Bu fıkraya göre bilgi vebelge talebinde bulunulması ve bu taleplerin yerine getirilmesine ilişkin usulve esaslar ile diğer hususlar Başbakanlıkça belirlenir.
(12) Gerçek kişiler ile özel hukuk tüzel kişileri, Kurumun bumaddedeki görevleri ile ilgili taleplerini, tabi oldukları mevzuat hükümlerinigerekçe göstermek suretiyle yerine getirmekten kaçınamazlar. İşletmecilerdışında Kurumun görevleri ile ilgili yükümlülüklerini yerine getirmeyenlere bumaddenin ikinci fıkrasındaki yaptırım uygulanır.”
MADDE 26- 4/6/1937 tarihli ve 3201 sayılı Emniyet TeşkilâtKanununun ek 24 üncü maddesine ikinci fıkrasından sonra gelmek üzere aşağıdakifıkra eklenmiş ve aynı Kanunun geçici 25 inci maddesinin birinci fıkrasında yeralan “beşinci fıkrası” ibareleri “altıncı fıkrası” şeklinde değiştirilmiştir.
“Özel harekat birimlerinde istihdam edilmek üzere, yirmisekizyaşından gün almamış olmak ve terhis tarihinden itibaren otuzaltı aydan fazlasüre geçmemiş olmak kaydıyla, en az lise veya dengi okul mezunlarından askerlikhizmetini tamamlamış olanlar, Kamu Personel Seçme Sınavı şartı aranmaksızın,fiziki yeterlilik ve mülakat sınavları ile polis meslek eğitimmerkezlerine alınabilir.”
MADDE 28- 6/1/1982tarihli ve 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve VergiMahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanuna aşağıdaki geçici maddeeklenmiştir.
“GEÇİCİ MADDE 21- 31/12/2020 tarihine kadar bölge idare mahkemesiüyeliğine, hâkimlik ve savcılık mesleğinde fiilen en az altı yıl görev yapmışve üstün başarısı ile bölge idare mahkemesinde yararlı olacağı anlaşılmışbulunan idarî yargı hâkim ve savcıları arasından atama yapılabilir.”
MADDE 29- 9/7/1982tarihli ve 2692 sayılı Sahil Güvenlik Komutanlığı Kanununun 3 üncü maddesininikinci fıkrasında yer alan “askeri personel” ibaresi “kolluk personeli”şeklinde değiştirilmiştir.
MADDE 30- 10/3/1983tarihli ve 2803 sayılı Jandarma Teşkilat, Görev ve Yetkileri Kanununun 13 üncümaddesinin birinci fıkrasında yer alan “haklardan da ayrıca” ibaresi “haklardanaynı şekilde” şeklinde değiştirilmiştir.”
II- İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca yapılan ilkinceleme toplantısında, dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Volkan HAStarafından hazırlanan ilk inceleme raporu, dava konusu KHK kuralları okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
2. Dava dilekçesinde özetle; olağanüstü hâl KHK’ları ile yapılmasıöngörülen işlemlerin “tedbir” niteliğinde olması gerektiği,tedbirin, mahiyeti gereği geçici bir nitelik taşıdığı, ilan edilen olağanüstühâlin sebep ve amacı, darbe girişimi nedeniyle bozulan kamu düzeninin etkili vesüratli biçimde yeniden tesisi iken dava konusu kuralların bu amacın ötesinegeçerek bazı kurum ve kuruluşların teşkilatlanmasıyla ilgili düzenlemeleröngördüğü, olağan kanunlarda olağanüstü hâl sona erdikten sonra da yürürlüktekalmaya devam edecek değişiklikler yaptığı, bu nedenle dava konusu kuralların;olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konularda çıkarılmış KHK olaraknitelendirilemeyecekleri ve yargı denetimine tabi oldukları belirtilerek anılankuralların adil olması gereken hukuk düzenini zedelemeleri sebebiyleAnayasa’nın 2. maddesine; yasama organının sahip olduğu yasama yetkisininyürütme organı tarafından kullanılmasına yol açtığından, kuvvetler ayrılığı ilkesininyer verildiği Anayasa’nın Başlangıç kısmına; yürütme organının, kaynağınıAnayasa’dan almayan bir yasama yetkisi kullanarak dava konusu kuralları ihdasetmesi ve bu suretle yasama yetkisinin devredilmesi nedeniyle Anayasa’nın 6.,7. ve 8. maddelerine; Anayasa’ya aykırı bir düzenleme yapılmış olması sebebiyleAnayasa’nın bağlayıcılığını ve üstünlüğünü düzenleyen Anayasa’nın 11.maddesine; yetki kanunu bulunmadığı gerekçesiyle Anayasa’nın 91. maddesine veolağanüstü hâlin gerekli kılmadığı bir konuda olağanüstü hâl KHK’sı çıkarılmışolması nedeniyle Anayasa’nın 121. maddesine aykırı oldukları ileri sürülmüştür.
A. Olağanüstü Hâl KHK’larının Anayasal Çerçevesi
3. Olağanüstü yönetim usullerine iç karışıklık, ayaklanma, savaştehlikesinin başgöstermesi, savaş hâli, doğal afet, ağır ekonomik bunalım vebunlara benzer nedenlerle devletin ve toplumun güvenliğini büyük ölçüde sarsandurumlarla karşılaşıldığında başvurulur. Bu durumların, devletin ve toplumunvarlığı ve güvenliği bakımından büyük bir tehlike oluşturduğu kuşkusuzdur.Olağan yönetimlerin ve olağan hukuk kurallarının bu tehlikelerin giderilmesindeyetersiz kalması nedeniyle çağdaş hukuk sistemlerinde olağanüstü yönetimbiçimleri benimsenmiştir. Bir başka ifadeyle olağanüstü yönetim usulleri birzaruretten kaynaklanmakta olup demokratik anayasal düzenin korunması vesürdürülebilmesi için bu yönetim usullerine başvurulması zorunluluğu ortayaçıkabilmektedir. Bu bağlamda olağanüstü yönetimlere neden olan tehlikelerinbertaraf edilebilmesi, olaylar karşısında ivedi önlem ve karar alabilmegereksinimi içerisinde bulunan yürütmenin yetkilerinin arttırılmasınıgerektirebilmektedir.
4. Bununla birlikte demokratik ülkelerde olağanüstü yönetimusulleri, hukuku dışlayan keyfi yönetim anlamına gelmez. Olağanüstü yönetimlerkaynağını Anayasa'da bulan, anayasal kurallara göre yürürlüğe konulan, yasamave yargı organlarının denetiminde varlıklarını sürdüren rejimlerdir. Ayrıcaolağanüstü yönetimlerin amacı, anayasal düzeni korumak ve savunmak olmalıdır.Bu nedenle olağanüstü hâl, yürütme organına önemli yetkiler vermesine, hak veözgürlükleri de önemli ölçüde sınırlandırmasına karşın sonuçta hukuki birrejimdir.
5. Anayasa’da ilan sebebi dikkate alınarak iki tür olağanüstü hâlyönetim usulü öngörülmüştür. Bu usullerden Anayasa'nın 119. maddesindedüzenlenen olağanüstü hâle “Tabiî afet, tehlikeli salgın hastalıklarveya ağır ekonomik bunalım hallerinde”; 120. maddesinde düzenlenenolağanüstü hâle ise, “Anayasa ile kurulan hür demokrasi düzenini veya temelhak ve hürriyetleri ortadan kaldırmaya yönelik yaygın şiddet hareketlerine aitciddî belirtilerin ortaya çıkması veya şiddet olayları sebebiyle kamu düzenininciddî şekilde bozulması hallerinde” başvurulabilir. Anayasa'nın 119.maddesinde düzenlenen olağanüstü hâl, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplananBakanlar Kurulunca ilan edilebilirken, 120. maddesinde düzenlenen olağanüstühâl, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunca, Milli GüvenlikKurulunun da görüşü alındıktan sonra ilan edilebilir.
6. Anayasa’nın 121. maddesinin üçüncü fıkrasında “Olağanüstühal süresince, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu,olağanüstü halin gerekli kıldığı konularda, kanun hükmünde kararnamelerçıkarabilir. Bu kararnameler, Resmî Gazetede yayımlanır ve aynı gün TürkiyeBüyük Millet Meclisinin onayına sunulur; bunların Meclisce onaylanmasınailişkin süre ve usul, İçtüzükte belirlenir.” denilmektedir. Bu hükmegöre, olağanüstü hâllerde Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan BakanlarKurulu, olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konularda KHK çıkarabilecektir.
7. Olağan dönemlerdeki KHK’larile olağanüstü dönem KHK’ları arasında yetki, konu ve TBMM’de görüşülmeusulleri bakımından farklılıklar bulunmaktadır. Anayasa’nın 91. maddesine göreolağan dönemlerdeki KHK’lar BakanlarKurulu tarafından çıkarılırken olağanüstü dönem KHK’larında bu yetki,Anayasa’nın 121. maddesinin üçüncü fıkrası ile 122. maddesinin ikinci fıkrasınagöre Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kuruluna aittir. Olağanüstü dönem KHK’ları, dayanaklarını doğrudandoğruya Anayasa’dan alırlar ve bu nedenle yetki kanununun varlığına ihtiyaçduymazlar. Buna karşılık olağan dönemlerdeki KHK’ların bir yetki kanununadayanmaları zorunludur.
8. Anayasa'nın 91. maddesinin birinci fıkrasınagöre, Anayasa’nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yeralan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alansiyasi haklar ve ödevlerin olağan dönemlerdeki KHK’lar tarafından düzenlenmesimümkün olmadığı hâlde olağanüstü dönem KHK’ları açısından böyle bir konu kısıtlamasıbulunmamaktadır.
9. Öte yandan Anayasa’nın 121. ve 122. maddelerinin üçüncüfıkralarında da olağanüstü dönem KHK’larının Resmî Gazete’de yayımlandıklarıgün TBMM’nin onayına sunulacakları, bunların TBMM’ce onaylanmasına ilişkin süreve usulün İçtüzük’te belirleneceği öngörülmüştür. TBMM İçtüzüğü'nün 128.maddesine göre “Anayasanın 121 ve 122 nci maddeleri gereğince çıkarılanve Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulan kanun hükmünde kararnameler,Anayasanın ve İçtüzüğün kanun tasarı ve tekliflerinin görüşülmesi için koyduğukurallara göre ancak, komisyonlarda ve Genel Kurulda diğer kanun hükmündekararnamelerle, kanun tasarı ve tekliflerinden önce, ivedilikle en geç otuz güniçinde görüşülür ve karara bağlanır. / Komisyonlarda en geç yirmi gün içindegörüşmeleri tamamlanmayan kanun hükmünde kararnameler Meclis Başkanlığıncadoğrudan doğruya Genel Kurul gündemine alınır.” Söz konusu maddede,olağanüstü dönem KHK’larının da olağan dönem KHK’ları gibi komisyonlarda veGenel Kurulda öncelikle ve ivedilikle görüşüleceği hükme bağlanmakla birlikteolağan dönem KHK’larından farklı olarak “öncelikle” ve “ivedilikle” görüşülmehususu, birtakım sürelere bağlanarak somutlaştırılmıştır.
10. Temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması rejimi genelolarak Anayasa’nın 13. maddesinde; savaş, seferberlik, sıkıyönetim veolağanüstü hâllerde hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması ise özel olarakAnayasa’nın 15. maddesinde düzenlenmiştir. 15. maddede, “Savaş,seferberlik, sıkıyönetim veya olağanüstü hallerde, milletlerarası hukuktandoğan yükümlülükler ihlâl edilmemek kaydıyla, durumun gerektirdiği ölçüde temelhak ve hürriyetlerin kullanılması kısmen veya tamamen durdurulabilir veyabunlar için Anayasada öngörülen güvencelere aykırı tedbirler alınabilir. /Birinci fıkrada belirlenen durumlarda da, savaş hukukuna uygun fiiller sonucumeydana gelen ölümler dışında, kişinin yaşama hakkına, maddî ve manevîvarlığının bütünlüğüne dokunulamaz; kimse din, vicdan, düşünce ve kanaatleriniaçıklamaya zorlanamaz ve bunlardan dolayı suçlanamaz; suç ve cezalar geçmişeyürütülemez; suçluluğu mahkeme kararı ile saptanıncaya kadar kimse suçlusayılamaz.” hükümlerine yer verilmiştir.
11. Bu madde uyarınca olağanüstü hâllerde temel hak veözgürlüklerin kullanılmasının kısmen veya tamamen durdurulabilmesi veya bunlariçin Anayasa'da öngörülen güvencelere aykırı tedbirler alınabilmesi mümkündür.Ancak 15. madde, bu konuda sınırsız bir yetki tanımamakta, temel hak veözgürlüklerin sınırlandırılmasına üç ölçüt getirmektedir. Buna göre sınırlandırma;milletlerarası hukuktan doğan yükümlülüklere aykırı olmamalı, durumungerektirdiği ölçüde olmalı ve 15. maddenin ikinci fıkrasında belirtilen hak veözgürlüklere dokunmamalıdır.
B. Olağanüstü Hâl KHK’larının Denetimi
12. İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolununaçık olması, hukuk devleti ilkesinin gereğidir. Kanun hükmündeki düzenlemeler,yargı denetimine konu yapılabildikleri ölçüde temel hak ve özgürlükler etkilişekilde korunmuş ve güvence altına alınmış olur. Bu çerçevede, temel hak veözgürlüklerin olağan dönemlere göre daha fazla sınırlandırıldığı olağanüstüdönem KHK’larının da bir hukuk devletinde Anayasa’ya uygunluk denetimine açıkolması gerektiği söylenebilir. Ancak bu durum, yargısal denetime istisnagetiren anayasal hükümlerin varlığını ve uygulanmasını etkilemez. Anayasa’da,90. maddenin beşinci fıkrası, 125. maddenin ikinci fıkrası, 159. maddeninonuncu fıkrası gibi yargı denetimini kısıtlayan kimi istisnai maddelere yerverilmiştir.
13. Anayasa’nın 148. maddesinin birinci fıkrasının üçüncü cümleside bu kapsamdadır. Nitekim anılan cümlede yer alan “… olağanüstühallerde, sıkıyönetim ve savaş hallerinde çıkarılan kanun hükmündekararnamelerin şekil ve esas bakımından Anayasaya aykırılığı iddiasıyla,Anayasa Mahkemesinde dava açılamaz.” hükmü ile olağanüstü dönemKHK’ları, Anayasa Mahkemesinin yargısal denetiminin dışında bırakılmıştır.
14. Anayasa koyucunun olağanüstü dönem KHK’larının denetimininyasama organı tarafından yapılmasını istediği açıktır. Nitekim Anayasa’nın 121.maddesinin gerekçesinin ilgili bölümü şu şekildedir: “Olağanüstü hallerAnayasamızda yeni bir şekilde düzenlenmiştir. Tabiî afet ve ekonomik krizhallerinde ve diğer hallerde hükümete yasama meclisinin denetimi altında kanunhükmünde kararname çıkartma yetkisi verilmiştir… Bütün tasarruflar yasamameclisinin denetimi altında düzenlenecektir.” Bu gerekçe de denetimyetkisinin parlamentoya bırakıldığını göstermektedir.
15. Anayasa’nın 148. maddesinde yer alan, olağanüstü hâlKHK’larını şekil ve esas bakımından yargısal denetime kapatan hükmün DanışmaMeclisinde görüşülmesi sırasında yapılan açıklamalar da konuya ışık tutarniteliktedir. Bu hükmün Anayasa’nın 148. maddesine eklenmesine ilişkin önergeyiveren Danışma Meclisi Anayasa Komisyonu Başkanının “Olağanüstü hâllerdeçıkartılacak kanun hükmünde kararnameler, daha önce düzenlenen ve istisnalarıolan kanun hükmünde kararnamelerden farklı olarak, fert hak ve hürriyetlerinive diğer sosyal hakları da sınırlayabilecektir .... Onun içindir ki, budenetime tabi tutulmamalıdır… Biz diyoruz ki, bu tip kanun hükmündekikararnameler, Anayasa Mahkemesinin denetimine tabi değildir...” şeklindeki,kuralın gerekçesi mahiyetindeki açıklamaları, Anayasa koyucunun olağanüstüdönem KHK’larının yargı denetimi dışında bırakılmasını ve bu konuda sadeceyasama meclisinin denetiminin varlığını amaçladığını ortaya koymaktadır.
16. Bu amaç çerçevesinde Anayasa'nın 121. ve 122. maddelerindeolağanüstü dönem KHK’larının Resmî Gazete'de yayımlandıkları gün TBMM’ninonayına sunulması ve bunların TBMM’ce onaylanmasına ilişkin süre ve usulün TBMMİçtüzüğü’nde belirlenmesi öngörülmüştür. Bu itibarla Anayasa, olağanüstü hâlsüresince olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konularda olağanüstü hâl KHK’sı çıkarmayetkisini, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kuruluna, bunlarıdenetleme yetkisini ise yasama organına vermektedir.
17. Anayasa’nın 11. maddesinde Anayasa hükümlerinin yasama,yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileribağlayan temel hukuk kuralları olduğu hükme bağlanmıştır. Anayasa’nın 6.maddesinde de hiçbir kimse veya organın kaynağını Anayasa’dan almayan birDevlet yetkisi kullanamayacağı belirtilmiştir. Bu hükümler çerçevesinde Anayasahükümlerinin, Anayasa Mahkemesini de bağladığı ve yargı yetkisinin kaynağını vesınırlarını belirlediği hususunda kuşku bulunmamaktadır.
18. Anayasa Mahkemesinin görev ve yetkilerinin düzenlendiğiAnayasa’nın 148. maddesinde olağanüstü dönem KHK’larının şekil ve esasbakımından Anayasa’ya aykırılığı iddiasıyla Anayasa Mahkemesinde davaaçılamayacağının açıkça belirtilmiş olması karşısında Anayasa’nın, anılandüzenlemelerin herhangi bir ad altında yargısal denetime konu yapılmasıbakımından Anayasa Mahkemesine bir yetki tanımadığı açıktır.
19. Anayasa Mahkemesinin önüne getirilen kuralın niteliğinibelirleme konusunda takdir yetkisine sahip olduğu kuşkusuzdur. Bu çerçevede birişlemin muhtevası esas alınarak maddi kritere veya işlemi tesis eden organ vebaşvurulan usuller esas alınarak şekli-organik kritere göre nitelemeyapılabilir. Hangi kriter esas alınırsa alınsın yapılan nitelemenin Anayasa’nınçizdiği çerçevenin dışına çıkılması, başka bir ifadeyle olağanüstü hâlKHK’larının şekil ve esas bakımından anayasaya uygunluk denetiminin yapılmasısonucunu doğurmaması gerekir.
20. Anayasa Mahkemesi bir konuda karar verirken, hiç kuşkusuz aynıkonuda daha önce verdiği kararları da değerlendirmekte ve bunu yaparken içtihatistikrarı ile içtihadın değiştirilmesi ve geliştirilmesi ihtiyacı arasındakihassas dengeyi dikkate almaktadır. Bu bağlamda Mahkeme, içtihat değişikliğinegittiğinde önceki kararlardan neden ayrıldığını açıklamalı ve yeni görüşünütemellendirmelidir.
21. Anayasa Mahkemesi, konuya ilişkin olarak geliştirdiğiiçtihadında maddi kriteri esas alarak, bir olağanüstü hâl KHK’sının gerçektenAnayasa’nın 121. maddesinde öngörülen KHK olup olmadığını belirlemek için yer,zaman ve konu bakımından inceleme yapmıştır. Mahkeme, 10.1.1991 tarihindeoyçokluğuyla vermiş olduğu E.1990/25, K.1991/1 sayılı kararında belirttiği veE.1991/6, K.1991/20, E.1992/30, K.1992/36 ile E.2003/28, K.2003/42 sayılı kararlarındasürdürdüğü içtihadında, “olağanüstü hâl KHK'sı” adı altındayapılan düzenlemelerin Anayasa'nın öngördüğü ve Anayasa'ya uygunluk denetiminebağlı tutmadığı olağanüstü hâl KHK'sı niteliğinde olup olmadıklarını incelemekve bu nitelikte görmediği düzenlemeler yönünden de Anayasa'ya uygunluk denetimiyapmak zorunda olduğunu ifade ederek, olağanüstü hâl KHK’sından söz edebilmekiçin yer, zaman ve konu ölçütlerini ortaya koymuştur. Anayasa Mahkemesi buölçütler çerçevesinde olağanüstü hâl ilanının gerekli kıldığı konuya ilişkinolmayan veya olağanüstü hâlin geçerli olduğu yer ya da dönem hâricindeyürürlükte olacak düzenlemeleri, olağanüstü hâl KHK’sı niteliğinde görmeyerekbunların olağan dönem KHK'sı olduğunu değerlendirip yargı denetimine konu yapmışbulunmaktadır.
22. Anayasa Mahkemesinin, olağanüstü hâl KHK'sı şeklinde yapılandüzenlemelerin gerçekten olağanüstü hâl KHK'sı niteliğinde olup olmadığınıbelirlemek için yer, zaman ve konu ölçütlerini esas alarak yaptığı inceleme,KHK kurallarının içeriğinin değerlendirilmesini gerektirmektedir. Böyle birdeğerlendirme de kuralların, esas bakımından Anayasa’ya uygunluk denetimininyapılması sonucunu doğuracaktır. Nitekim, 2003 yılında oyçokluğuyla verilenkararda, 10.7.1987 tarihli ve 285 sayılı KHK’nın 425 sayılı KHK ile yenidendüzenlenen 7. maddesinde yer alan “Bu KHK ile Bölge Valisine tanınanyetkilerin kullanılması ile ilgili idari işlemler hakkında iptal davasıaçılamaz.” biçimindeki hükmün Anayasa’nın 125. maddesiyle bağdaşmadığıiddiası ele alınmıştır. Anayasa Mahkemesi K.1991/1 sayılı kararında söz konusukuralın olağanüstü hâl KHK’sı hükmü olduğunu, dolayısıyla yargı denetimine tabiolmadığını belirterek iptal talebinin reddine karar vermesine rağmen 2003yılında verilen K.2003/42 sayılı kararda, aynı hükmün Anayasa’nın 125.maddesine aykırı olması nedeniyle olağanüstü hâl KHK’sı değil olağan KHKolduğunu ifade ederek yargısal denetime tabi tutmuş ve yetki kanunu olmadığıgerekçesiyle Anayasa'nın 91. maddesine aykırı bularak anılan hükmü iptal etmiştir.Bu yaklaşım, Anayasa’nın 148. maddesindeki şekil ve esas bakımından denetimyasağını tamamen anlamsız ve işlevsiz hâle getirmektedir. Zira olağanüstü hâlKHK’larının yargısal denetimi mümkün olsaydı Anayasa Mahkemesi, aynı incelemeyiyapacak ve kuralı Anayasa’nın 125. maddesine aykırı bularak iptal edecekti. Butür bir yaklaşımla olağanüstü hâl KHK’sı niteliğinde olan tüm kuralları bukapsam dışına çıkarmak mümkündür.
23. Olağanüstü hâl KHK’larının Anayasa’ya aykırı düzenlemeleriçerdiğinin ileri sürülmesi, bunların anayasallık denetimine tabi tutulmalarıiçin yeterli değildir. Olağanüstü hâl KHK’larının Anayasa Mahkemesi tarafındandenetlenebilmesi için bu yöndeki bir anayasal yetkinin açıkça tanınmasıgerekir. Anayasa’nın 148. maddesinin lafzı, Anayasa koyucunun amacı ve ilgiliyasama belgeleri göz önünde bulundurulduğunda, olağanüstü dönem KHK’larınınherhangi bir ad altında yargısal denetime tabi tutulamayacağı açıktır. Anılanhükme rağmen yapılacak yargısal denetim, Anayasa’nın bağlayıcılığı veüstünlüğünü düzenleyen Anayasa’nın 11. maddesiyle ve hiçbir kimse veya organınkaynağını Anayasa’dan almayan bir Devlet yetkisi kullanamayacağına ilişkinAnayasa’nın 6. maddesiyle bağdaşmaz.
C. İptali Talep Edilen KHK Kurallarının Değerlendirilmesi
24. İptali talep edilen 671 sayılı KHK, ülkemizde 15 Temmuz 2016gecesi Türk Silahlı Kuvvetleri içerisinde örgütlenmiş olan bir cunta tarafındandemokratik anayasal düzeni cebir ve şiddet kullanarak ortadan kaldırmateşebbüsü sonrasında ilan edilen olağanüstü hâl kapsamında çıkarılmıştır.Cumhurbaşkanının başkanlığında 20.7.2016 tarihinde toplanan Bakanlar Kurulu,Anayasa ile kurulan hür demokrasi düzenini veya temel hak ve özgürlükleriortadan kaldırmaya yönelik yaygın şiddet hareketlerine ait ciddi belirtilerinortaya çıkması ve şiddet olayları sebebiyle kamu düzeninin ciddi şekildebozulması nedeniyle Milli Güvenlik Kurulunun görüşünü de aldıktan sonra yurtgenelinde, 21.7.2016 tarihinden itibaren doksan gün süreyle olağanüstü hâl ilanetmiş ve bu karar 21.7.2016 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanmıştır. Olağanüstühâl ilan edilmesine yönelik söz konusu karar, TBMM’nin onayına sunulmuş veGenel Kurulun 21.7.2016 tarihli ve 1116 sayılı kararıyla da onaylanmıştır.
25. Olağanüstü hâlin ilan edilmesi ve bu kararın TBMM tarafındanonaylanmasından sonra Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulutarafından, 15.8.2016 tarihinde 671 sayılı KHK çıkarılmış ve 17.8.2016 tarihlive 29804 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmış ve aynı gün TBMM’nin onayına sunulmuştur.Dava konusu kuralları da içeren söz konusu KHK, Anayasa’nın 121. maddesinedayanılarak ve olağanüstü hâlin geçerli olduğu dönem içerisinde yurduntamamında geçerli olmak üzere çıkarılmış olan bir olağanüstü hâl KHK’sıdır.
26. Anayasa’nın 121. maddesi uyarınca çıkarılan dava konusu KHKhükümlerinin, Anayasa’nın 148. maddesinin birinci fıkrasının üçüncü cümlesindeyer alan “… olağanüstü hâllerde, sıkıyönetim ve savaş hallerindeçıkarılan kanun hükmünde kararnamelerin şekil ve esas bakımından Anayasayaaykırılığı iddiasıyla, Anayasa Mahkemesinde dava açılamaz.” hükmükarşısında, esasa geçilerek yargısal denetiminin yapılması mümkün değildir.
27. Açıklanan nedenlerle, dava konusu kurallara yönelik iptaltaleplerinin yetkisizlik nedeniyle reddi gerekir.
III- HÜKÜM
15.8.2016 tarihli ve 671 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında BazıKurum ve Kuruluşlara İlişkin Düzenleme Yapılması Hakkında Kanun HükmündeKararname’nin;
A- 2., 5., 7., 8., 9., 10., 11., 15., 16., 20., 21., 22., 23.,24., 25., 28., 29. ve 30. maddelerinin,
B- 26. maddesiyle 4.6.1937 tarihli ve 3201 sayılı EmniyetTeşkilât Kanunu’nun ek 24. maddesine ikinci fıkrasından sonra gelmek üzereeklenen fıkrada yer alan “…aranmaksızın…” ve “…vemülakat…” ibarelerinin,
iptali taleplerinin yetkisizlik nedeniyle REDDİNE, 2.11.2016tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ