ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2016/171
Karar Sayısı : 2016/164
Karar Tarihi : 2.11.2016
R.G.Tarih-Sayı : 8.11.2016-29882
İPTAL DAVASINI AÇAN: TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Levent GÖK, Özgür ÖZEL ile birlikte123 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU: 15.8.2016tarihli ve 670 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Alınması Gereken TedbirlerHakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 10. maddesinin (7), (9) ve (10) numaralıfıkralarının, Anayasa’nın Başlangıç’ı ile 2., 6., 7., 8., 11., 91. ve 121.maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinindurdurulmasına karar verilmesi talebidir.
I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME (KHK) KURALLARI
670 sayılı KHK’nın dava konusu kuralları da içeren 10. maddesişöyledir:
“Yürürlükten kaldırılan ve değiştirilen hükümler
MADDE 10- (1) 22/7/2016 tarihli ve 667 sayılıOlağanüstü Hal Kapsamında Alınan Tedbirlere İlişkin Kanun Hükmünde Kararnamenin3 üncü maddesinin birinci fıkrasına ilk cümlesinden sonra gelmek üzereaşağıdaki cümle eklenmiştir.
“Bu kararlar, Resmi Gazetede yayımlanır ve yayımı tarihindeilgililere tebliğ edilmiş sayılır.”
(2) 667 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 4 üncü maddesininüçüncü fıkrasına “silah ruhsatları” ibaresinden sonra gelmek üzere “, gemiadamlığına ilişkin belgeleri” ibaresi eklenmiştir.
(3) 667 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 7 nci maddesinin birincifıkrasının üçüncü cümlesinde yer alan “ile bu eylemler sebebiyle yaralananlar”ibaresi yürürlükten kaldırılmış, aynı fıkranın son cümlesi aşağıdaki şekildedeğiştirilmiş ve aynı maddeye aşağıdaki fıkra eklenmiştir.
“Bunların aylık başlangıç tarihine kadar olan genel sağlıksigortası primi dahil kendi sigortalılığı sebebiyle tahakkuk eden prim ve primeilişkin her türlü borçları Sosyal Güvenlik Kurumunca terkin edilir.”
“(3) Birinci fıkra kapsamına giren eylemler sebebiyle hayatınıkaybeden, malul olan veya yaralanan kamu görevlileri ve siviller ile bunlarınhak sahipleri veya kanuni mirasçılarına, bu madde veya ilgili mevzuatı uyarıncaödenen gelir, aylık, emekli ikramiyesi, nakdi tazminat ve ek tazminatlarhaczedilemez.”
(4) 667 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 8 inci maddesininbirinci fıkrasına aşağıdaki cümle eklenmiştir.
“Bu durumda, ilgili kurum ve kuruluşlara ait ve sözleşme tarihindemevcut bina, yapı ve tesisler hariç olmak üzere, taşınmazların üzerinde yapılanbina, yapı ve tesisler ile her türlü taşınır, alacak ve haklar, belge ve evrak23/7/2016 tarihinden geçerli olmak üzere bedelsiz olarak Hazineye devredilmişsayılır.”
(5) 25/7/2016 tarihli ve 668 sayılı Olağanüstü Hal KapsamındaAlınması Gereken Tedbirler ile Bazı Kurum ve Kuruluşlara Dair DüzenlemeYapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 2 nci maddesinin ikincifıkrasına “silah ruhsatları” ibaresinden sonra gelmek üzere “, gemi adamlığınailişkin belgeleri” ibaresi eklenmiştir.
(6) 25/7/2016 tarihli ve 669 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında BazıTedbirler Alınması ve Milli Savunma Üniversitesi Kurulması ile Bazı KanunlardaDeğişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin 2 nci maddesinin ikincifıkrasına “silah ruhsatları” ibaresinden sonra gelmek üzere “, gemi adamlığınailişkin belgeleri” ibaresi eklenmiştir.
(7) 669 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 104 üncü maddesineaşağıdaki fıkra eklenmiştir.
“(3) Birinci fıkra uyarınca kapatılan eğitim kurumlarının hak veyükümlülükleri başka bir işleme gerek kalmaksızın Milli Savunma Bakanlığınageçer. Bu yerlerin ihtiyaçlarını temin etmek maksadıyla imzalanmış sözleşmeler,devam eden ihtiyaçlar gözönüne alınarak Milli Savunma Bakanlığıncafeshedilebilir ya da sözleşmede belirtilen işin miktarı azaltılabilir. Bunedenlerle yükleniciye herhangi bir tazminat ödemesi yapılmaz. Feshedilensözleşmelere ilişkin alınan teminatlar iade edilir ve yüklenici hakkında yasaklamaişlemi yapılmaz. Kara, Deniz ve Hava Harp Okulları ile astsubay meslekyüksekokullarının ihtiyaçlarını içeren sözleşmeler hakkında da bu fıkrahükümleri uygulanabilir.”
(8) 669 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 105 inci maddesininikinci fıkrasının sonuna aşağıdaki cümle eklenmiştir.
“Açılmış olan davalarda yargılama giderleri ve vekalet ücretlerinehükmolunmaz, hükmolunanlar tahsil edilmez.”
(9) 669 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 106 ncı maddesinindördüncü fıkrasında yer alan “Sağlık Bakanlığı bütçesinin” ibaresi “SağlıkBakanlığı ve/veya bağlı kuruluşları bütçelerinin” şeklinde değiştirilmiştir.
(10) 669 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 107 nci maddesininüçüncü ve dördüncü fıkraları aşağıdaki şekilde değiştirilmiş, maddeye dördüncü fıkradansonra gelmek üzere aşağıdaki fıkralar eklenmiş ve diğer fıkra buna göreteselsül ettirilmiştir.
“(3) Devredilen personelden;
a) Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre alanlara,devredilmeden önce en son ayda kadrolarına bağlı olarak yapılan aylık gösterge,ek gösterge, kıdem aylığı, taban aylığı, zam, tazminat ve ek ödeme veya sağlıkhizmetleri tazminatı ödemeleri toplam net tutarının (bu tutar sabit bir değerolarak esas alınır); devir sonrası atandıkları yeni kadrolarına bağlı olarakyapılan aylık gösterge, ek gösterge, kıdem aylığı, taban aylığı, zam, tazminatödemeleri ile döner sermayeden yapılan ek ödemenin toplam net tutarından fazlaolması halinde aradaki fark tutarı, herhangi bir vergi ve kesintiye tabitutulmaksızın fark kapanıncaya kadar ayrıca tazminat olarak ödenir.
b) Aylıklarını 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununa görealanlara, devir sonrası atandıkları yeni kadrolarında ödenen döner sermaye eködemesi net tutarının, devir tarihi itibarıyla eski kadrolarına bağlı olarakhesaplanan sağlık hizmetleri tazminatı net tutarından (bu tutar sabit bir değerolarak esas alınır) az olması halinde, aradaki fark herhangi bir vergi vekesintiye tabi tutulmaksızın ayrıca tazminat olarak ödenir.
c) Aylıklarını 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri PersonelKanununa göre alanlara, aylık ve mali hakları (ek ödeme veya sağlık hizmetleritazminatı dahil), rütbe ve kıdemleri ile devredildiği tarihteki aylık ve malihak unsurları (tayın bedeli ve fiilen çalışma karşılığı yapılan ödemeler hariç)esas alınarak aynı şekilde ödenir. Bu şekilde almakta oldukları aylık ve malihakları toplam net tutarının, devir sonrası yeni kadrolarına bağlı olarakalabilecekleri aylık ve mali hakları toplamı ile atanmış oldukları yeni kadrounvanı esas alınmak suretiyle hesaplanan döner sermaye ek ödemesi toplamınınnet tutarından az olması halinde aradaki fark tutarı, herhangi bir vergi vekesintiye tabi tutulmaksızın ayrıca tazminat olarak ödenir. Bunların,subaylarda kıdemli albay, astsubaylarda ise iki kademeli kıdemli başçavuşrütbesini geçmemek ve general ve amiraller bulundukları rütbede kalmak üzererütbe, terfi ve kıdemlilik işlemleri ile yaş haddi ve kadrosuzluk tazminatı dadahil emeklilik işlemleri, görev yaptıkları kurum tarafından 926 sayılı Kanunhükümlerine göre yapılır. Ancak bunlar, istekleri halinde atanmış olduklarıkadronun mali ve sosyal haklarından yararlanmak kaydıyla memurlar içinbelirlenen yaş haddine kadar çalışmaya devam edebilirler. Bu bent kapsamındabulunan personel hakkında 4/1/1961 tarihli ve 209 sayılı Kanunun ek 3 üncümaddesi ile 31/5/2006 tarihli ve 5510 sayılı Kanunun ek 3 üncü maddesiuygulanmaz.
ç) Sözleşmeli olarak görev yapanlar, ilgili mevzuat hükümleriçerçevesinde aynı şekilde sözleşmeli olarak görev yapmaya ve ücret almaya devamederler; bunlara ek ödeme, döner sermaye ek ödemesi gibi ayrıca bir ödemeyapılmaz.
(4) Devredilen personel ve bunların emeklileri, Türk SilahlıKuvvetleri ile Sahil Güvenlik ve Jandarma Genel Komutanlıklarına bağlı sosyaltesislerden ve varsa silah taşıma ve bulundurma hakkından emsali rütbedekipersonel gibi yararlanır. Ordu Yardımlaşma Kurumu (OYAK) üyesi olanların buüyelikleri üçüncü fıkra hükümlerine tabi oldukları sürece, fiili hizmet süresizammından yararlananların bu hakları ise üçüncü fıkranın (c) bendi hükümleriçerçevesinde 926 sayılı Kanuna göre aylık aldıkları sürece devir tarihindekihükümler esas alınmak suretiyle devam eder.
(5) Üçüncü ve dördüncü fıkra hükümleri, ilgililer bu maddeuyarınca devredildikleri kurumların kadrolarında kaldıkları sürece uygulanır.
(6) Askeri sağlık teşkillerinin yönetildiği merkez veya bölgeteşkilatlarında görevli olup, sağlık teşkillerinin devri sebebiyle hizmetineihtiyaç kalmayan sağlık ve yardımcı sağlık personeli ile görev sürelerininbitiminde yurda dönen Girne Asker Hastanesinde görevli sağlık ve yardımcısağlık personeli de Sağlık Bakanlığı ve Milli Savunma Bakanlığının müşterekkararıyla devredilen personel kapsamına alınır.
(7) Gülhane Askeri Tıp Akademisinde uzmanlık ve yan dal uzmanlıkeğitimi yapma hakkı kazanmış olup henüz uzmanlık eğitimine başlamamış olanlar,kıta, kurum ve karargâhlarda fiilen en az iki yıllık hizmeti tamamlamakkaydıyla devredilen personel kapsamında Sağlık Bilimleri Üniversitesininaraştırma görevlisi kadrolarına atanırlar. Gülhane Askeri Tıp Akademisindelisansüstü eğitim yapmakta olan öğrenciler (yabancı öğrenciler dahil) ile buhakkı kazanmış olanlar eğitimlerine Üniversitede devam eder.
(8) Devredilen personelden Türk Silahlı Kuvvetleri ile SahilGüvenlik ve Jandarma Genel Komutanlıklarına karşı mecburi hizmeti bulunanpersonel, bu hizmetlerini devredildikleri kurumlarda tamamlar.
(9) Uluslararası askeri anlaşma ve protokoller kapsamında GülhaneAskeri Tıp Akademisinde eğitim ve öğretim gören yabancı uyruklu personel vebakmakla yükümlü oldukları aile fertleri ile yine aynı anlaşmalar kapsamındayıllık kontenjan dahilinde ücretsiz tedavisi yapılan hastaların tedavigiderleri ile öğrenci harçlıkları Milli Savunma Bakanlığı bütçesindenkarşılanır.
(10) Savaş hali ve Türk Silahlı Kuvvetlerinin yurtdışı görevlerinedeniyle askeri sağlık teşkili kurulması ile buralarda görevlendirilecekSağlık Bakanlığı personeline ilişkin usul ve esaslar, Milli Savunma Bakanlığıile Sağlık Bakanlığı arasında yapılacak protokollerle belirlenir.”
II- İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca yapılan ilkinceleme toplantısında, dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Volkan HAStarafından hazırlanan ilk inceleme raporu, dava konusu KHK kuralları okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
2. Dava dilekçesinde özetle; olağanüstü hâl KHK’ları ile yapılmasıöngörülen işlemlerin “tedbir” niteliğinde olması gerektiği,tedbirin, mahiyeti gereği geçici bir nitelik taşıdığı, ilan edilen olağanüstühâlin sebep ve amacı, darbe girişimi nedeniyle bozulan kamu düzeninin etkili vesüratli biçimde yeniden tesisi iken dava konusu kuralların bu amacın ötesinegeçerek bazı kurum ve kuruluşların teşkilatlanmasıyla ilgili düzenlemeleröngördüğü, olağan kanunlarda olağanüstü hâl sona erdikten sonra da yürürlüktekalmaya devam edecek değişiklikler yaptığı, bu nedenle dava konusu kuralların;olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konularda çıkarılmış KHK olaraknitelendirilemeyecekleri ve yargı denetimine tabi oldukları belirtilerek anılankuralların adil olması gereken hukuk düzenini zedelemeleri sebebiyleAnayasa’nın 2. maddesine; yasama organının sahip olduğu yasama yetkisininyürütme organı tarafından kullanılmasına yol açtığından, kuvvetler ayrılığıilkesinin yer verildiği Anayasa’nın Başlangıç kısmına; yürütme organının,kaynağını Anayasa’dan almayan bir yasama yetkisi kullanarak dava konusukuralları ihdas etmesi ve bu suretle yasama yetkisinin devredilmesi nedeniyleAnayasa’nın 6., 7. ve 8. maddelerine; Anayasa’ya aykırı bir düzenleme yapılmışolması sebebiyle Anayasa’nın bağlayıcılığını ve üstünlüğünü düzenleyenAnayasa’nın 11. maddesine; yetki kanunu bulunmadığı gerekçesiyle Anayasa’nın91. maddesine ve olağanüstü hâlin gerekli kılmadığı bir konuda olağanüstü hâlKHK’sı çıkarılmış olması nedeniyle Anayasa’nın 121. maddesine aykırı olduklarıileri sürülmüştür.
A. Olağanüstü Hâl KHK’larının Anayasal Çerçevesi
3. Olağanüstü yönetim usullerine iç karışıklık, ayaklanma, savaştehlikesinin başgöstermesi, savaş hâli, doğal afet, ağır ekonomik bunalım vebunlara benzer nedenlerle devletin ve toplumun güvenliğini büyük ölçüde sarsandurumlarla karşılaşıldığında başvurulur. Bu durumların, devletin ve toplumunvarlığı ve güvenliği bakımından büyük bir tehlike oluşturduğu kuşkusuzdur.Olağan yönetimlerin ve olağan hukuk kurallarının bu tehlikelerin giderilmesindeyetersiz kalması nedeniyle çağdaş hukuk sistemlerinde olağanüstü yönetimbiçimleri benimsenmiştir. Bir başka ifadeyle olağanüstü yönetim usulleri birzaruretten kaynaklanmakta olup demokratik anayasal düzenin korunması vesürdürülebilmesi için bu yönetim usullerine başvurulması zorunluluğu ortayaçıkabilmektedir. Bu bağlamda olağanüstü yönetimlere neden olan tehlikelerinbertaraf edilebilmesi, olaylar karşısında ivedi önlem ve karar alabilmegereksinimi içerisinde bulunan yürütmenin yetkilerinin arttırılmasınıgerektirebilmektedir.
4. Bununla birlikte demokratik ülkelerde olağanüstü yönetimusulleri, hukuku dışlayan keyfi yönetim anlamına gelmez. Olağanüstü yönetimlerkaynağını Anayasa'da bulan, anayasal kurallara göre yürürlüğe konulan, yasamave yargı organlarının denetiminde varlıklarını sürdüren rejimlerdir. Ayrıcaolağanüstü yönetimlerin amacı, anayasal düzeni korumak ve savunmak olmalıdır.Bu nedenle olağanüstü hâl, yürütme organına önemli yetkiler vermesine, hak veözgürlükleri de önemli ölçüde sınırlandırmasına karşın sonuçta hukuki birrejimdir.
5. Anayasa’da ilan sebebi dikkate alınarak iki tür olağanüstü hâlyönetim usulü öngörülmüştür. Bu usullerden Anayasa'nın 119. maddesindedüzenlenen olağanüstü hâle “Tabiî afet, tehlikeli salgın hastalıklarveya ağır ekonomik bunalım hallerinde”; 120. maddesinde düzenlenenolağanüstü hâle ise, “Anayasa ile kurulan hür demokrasi düzenini veya temelhak ve hürriyetleri ortadan kaldırmaya yönelik yaygın şiddet hareketlerine aitciddî belirtilerin ortaya çıkması veya şiddet olayları sebebiyle kamu düzenininciddî şekilde bozulması hallerinde” başvurulabilir. Anayasa'nın 119.maddesinde düzenlenen olağanüstü hâl, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplananBakanlar Kurulunca ilan edilebilirken, 120. maddesinde düzenlenen olağanüstühâl, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunca, Milli GüvenlikKurulunun da görüşü alındıktan sonra ilan edilebilir.
6. Anayasa’nın 121. maddesinin üçüncü fıkrasında “Olağanüstühal süresince, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu,olağanüstü halin gerekli kıldığı konularda, kanun hükmünde kararnamelerçıkarabilir. Bu kararnameler, Resmî Gazetede yayımlanır ve aynı gün TürkiyeBüyük Millet Meclisinin onayına sunulur; bunların Meclisce onaylanmasınailişkin süre ve usul, İçtüzükte belirlenir.” denilmektedir. Bu hükmegöre, olağanüstü hâllerde Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan BakanlarKurulu, olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konularda KHK çıkarabilecektir.
7. Olağan dönemlerdeki KHK’larile olağanüstü dönem KHK’ları arasında yetki, konu ve TBMM’de görüşülmeusulleri bakımından farklılıklar bulunmaktadır. Anayasa’nın 91. maddesine göreolağan dönemlerdeki KHK’lar BakanlarKurulu tarafından çıkarılırken olağanüstü dönem KHK’larında bu yetki,Anayasa’nın 121. maddesinin üçüncü fıkrası ile 122. maddesinin ikinci fıkrasınagöre Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kuruluna aittir. Olağanüstü dönem KHK’ları, dayanaklarını doğrudandoğruya Anayasa’dan alırlar ve bu nedenle yetki kanununun varlığına ihtiyaçduymazlar. Buna karşılık olağan dönemlerdeki KHK’ların bir yetki kanununadayanmaları zorunludur.
8. Anayasa'nın 91. maddesinin birinci fıkrasınagöre, Anayasa’nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yeralan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alansiyasi haklar ve ödevlerin olağan dönemlerdeki KHK’lar tarafından düzenlenmesimümkün olmadığı hâlde olağanüstü dönem KHK’ları açısından böyle bir konukısıtlaması bulunmamaktadır.
9. Öte yandan Anayasa’nın 121. ve 122. maddelerinin üçüncüfıkralarında da olağanüstü dönem KHK’larının Resmî Gazete’de yayımlandıklarıgün TBMM’nin onayına sunulacakları, bunların TBMM’ce onaylanmasına ilişkin süreve usulün İçtüzük’te belirleneceği öngörülmüştür. TBMM İçtüzüğü'nün 128.maddesine göre “Anayasanın 121 ve 122 nci maddeleri gereğince çıkarılanve Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulan kanun hükmünde kararnameler,Anayasanın ve İçtüzüğün kanun tasarı ve tekliflerinin görüşülmesi için koyduğukurallara göre ancak, komisyonlarda ve Genel Kurulda diğer kanun hükmündekararnamelerle, kanun tasarı ve tekliflerinden önce, ivedilikle en geç otuz güniçinde görüşülür ve karara bağlanır. / Komisyonlarda en geç yirmi gün içindegörüşmeleri tamamlanmayan kanun hükmünde kararnameler Meclis Başkanlığıncadoğrudan doğruya Genel Kurul gündemine alınır.” Söz konusu maddede,olağanüstü dönem KHK’larının da olağan dönem KHK’ları gibi komisyonlarda veGenel Kurulda öncelikle ve ivedilikle görüşüleceği hükme bağlanmakla birlikteolağan dönem KHK’larından farklı olarak “öncelikle” ve “ivedilikle” görüşülmehususu, birtakım sürelere bağlanarak somutlaştırılmıştır.
10. Temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması rejimi genelolarak Anayasa’nın 13. maddesinde; savaş, seferberlik, sıkıyönetim veolağanüstü hâllerde hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması ise özel olarakAnayasa’nın 15. maddesinde düzenlenmiştir. 15. maddede, “Savaş,seferberlik, sıkıyönetim veya olağanüstü hallerde, milletlerarası hukuktandoğan yükümlülükler ihlâl edilmemek kaydıyla, durumun gerektirdiği ölçüde temelhak ve hürriyetlerin kullanılması kısmen veya tamamen durdurulabilir veyabunlar için Anayasada öngörülen güvencelere aykırı tedbirler alınabilir. /Birinci fıkrada belirlenen durumlarda da, savaş hukukuna uygun fiiller sonucumeydana gelen ölümler dışında, kişinin yaşama hakkına, maddî ve manevîvarlığının bütünlüğüne dokunulamaz; kimse din, vicdan, düşünce ve kanaatleriniaçıklamaya zorlanamaz ve bunlardan dolayı suçlanamaz; suç ve cezalar geçmişeyürütülemez; suçluluğu mahkeme kararı ile saptanıncaya kadar kimse suçlusayılamaz.” hükümlerine yer verilmiştir.
11. Bu madde uyarınca olağanüstü hâllerde temel hak veözgürlüklerin kullanılmasının kısmen veya tamamen durdurulabilmesi veya bunlariçin Anayasa'da öngörülen güvencelere aykırı tedbirler alınabilmesi mümkündür.Ancak 15. madde, bu konuda sınırsız bir yetki tanımamakta, temel hak veözgürlüklerin sınırlandırılmasına üç ölçüt getirmektedir. Buna göresınırlandırma; milletlerarası hukuktan doğan yükümlülüklere aykırı olmamalı,durumun gerektirdiği ölçüde olmalı ve 15. maddenin ikinci fıkrasında belirtilenhak ve özgürlüklere dokunmamalıdır.
B. Olağanüstü Hâl KHK’larının Denetimi
12. İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolununaçık olması, hukuk devleti ilkesinin gereğidir. Kanun hükmündeki düzenlemeler,yargı denetimine konu yapılabildikleri ölçüde temel hak ve özgürlükler etkilişekilde korunmuş ve güvence altına alınmış olur. Bu çerçevede, temel hak veözgürlüklerin olağan dönemlere göre daha fazla sınırlandırıldığı olağanüstüdönem KHK’larının da bir hukuk devletinde Anayasa’ya uygunluk denetimine açıkolması gerektiği söylenebilir. Ancak bu durum, yargısal denetime istisnagetiren anayasal hükümlerin varlığını ve uygulanmasını etkilemez. Anayasa’da,90. maddenin beşinci fıkrası, 125. maddenin ikinci fıkrası, 159. maddeninonuncu fıkrası gibi yargı denetimini kısıtlayan kimi istisnai maddelere yer verilmiştir.
13. Anayasa’nın 148. maddesinin birinci fıkrasının üçüncü cümleside bu kapsamdadır. Nitekim anılan cümlede yer alan “… olağanüstühallerde, sıkıyönetim ve savaş hallerinde çıkarılan kanun hükmündekararnamelerin şekil ve esas bakımından Anayasaya aykırılığı iddiasıyla,Anayasa Mahkemesinde dava açılamaz.” hükmü ile olağanüstü dönemKHK’ları, Anayasa Mahkemesinin yargısal denetiminin dışında bırakılmıştır.
14. Anayasa koyucunun olağanüstü dönem KHK’larının denetimininyasama organı tarafından yapılmasını istediği açıktır. Nitekim Anayasa’nın 121.maddesinin gerekçesinin ilgili bölümü şu şekildedir: “Olağanüstü hallerAnayasamızda yeni bir şekilde düzenlenmiştir. Tabiî afet ve ekonomik krizhallerinde ve diğer hallerde hükümete yasama meclisinin denetimi altında kanunhükmünde kararname çıkartma yetkisi verilmiştir… Bütün tasarruflar yasamameclisinin denetimi altında düzenlenecektir.” Bu gerekçe de denetim yetkisininparlamentoya bırakıldığını göstermektedir.
15. Anayasa’nın 148. maddesinde yer alan, olağanüstü hâlKHK’larını şekil ve esas bakımından yargısal denetime kapatan hükmün DanışmaMeclisinde görüşülmesi sırasında yapılan açıklamalar da konuya ışık tutarniteliktedir. Bu hükmün Anayasa’nın 148. maddesine eklenmesine ilişkin önergeyiveren Danışma Meclisi Anayasa Komisyonu Başkanının “Olağanüstü hâllerdeçıkartılacak kanun hükmünde kararnameler, daha önce düzenlenen ve istisnalarıolan kanun hükmünde kararnamelerden farklı olarak, fert hak ve hürriyetlerinive diğer sosyal hakları da sınırlayabilecektir .... Onun içindir ki, budenetime tabi tutulmamalıdır… Biz diyoruz ki, bu tip kanun hükmündekikararnameler, Anayasa Mahkemesinin denetimine tabi değildir...” şeklindeki,kuralın gerekçesi mahiyetindeki açıklamaları, Anayasa koyucunun olağanüstüdönem KHK’larının yargı denetimi dışında bırakılmasını ve bu konuda sadeceyasama meclisinin denetiminin varlığını amaçladığını ortaya koymaktadır.
16. Bu amaç çerçevesinde Anayasa'nın 121. ve 122. maddelerindeolağanüstü dönem KHK’larının Resmî Gazete'de yayımlandıkları gün TBMM’ninonayına sunulması ve bunların TBMM’ce onaylanmasına ilişkin süre ve usulün TBMMİçtüzüğü’nde belirlenmesi öngörülmüştür. Bu itibarla Anayasa, olağanüstü hâlsüresince olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konularda olağanüstü hâl KHK’sıçıkarma yetkisini, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kuruluna,bunları denetleme yetkisini ise yasama organına vermektedir.
17. Anayasa’nın 11. maddesinde Anayasa hükümlerinin yasama,yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileribağlayan temel hukuk kuralları olduğu hükme bağlanmıştır. Anayasa’nın 6.maddesinde de hiçbir kimse veya organın kaynağını Anayasa’dan almayan birDevlet yetkisi kullanamayacağı belirtilmiştir. Bu hükümler çerçevesinde Anayasahükümlerinin, Anayasa Mahkemesini de bağladığı ve yargı yetkisinin kaynağını vesınırlarını belirlediği hususunda kuşku bulunmamaktadır.
18. Anayasa Mahkemesinin görev ve yetkilerinin düzenlendiğiAnayasa’nın 148. maddesinde olağanüstü dönem KHK’larının şekil ve esasbakımından Anayasa’ya aykırılığı iddiasıyla Anayasa Mahkemesinde davaaçılamayacağının açıkça belirtilmiş olması karşısında Anayasa’nın, anılan düzenlemelerinherhangi bir ad altında yargısal denetime konu yapılması bakımından AnayasaMahkemesine bir yetki tanımadığı açıktır.
19. Anayasa Mahkemesinin önüne getirilen kuralın niteliğinibelirleme konusunda takdir yetkisine sahip olduğu kuşkusuzdur. Bu çerçevede birişlemin muhtevası esas alınarak maddi kritere veya işlemi tesis eden organ vebaşvurulan usuller esas alınarak şekli-organik kritere göre nitelemeyapılabilir. Hangi kriter esas alınırsa alınsın yapılan nitelemenin Anayasa’nınçizdiği çerçevenin dışına çıkılması, başka bir ifadeyle olağanüstü hâlKHK’larının şekil ve esas bakımından anayasaya uygunluk denetiminin yapılmasısonucunu doğurmaması gerekir.
20. Anayasa Mahkemesi bir konuda karar verirken, hiç kuşkusuz aynıkonuda daha önce verdiği kararları da değerlendirmekte ve bunu yaparken içtihatistikrarı ile içtihadın değiştirilmesi ve geliştirilmesi ihtiyacı arasındakihassas dengeyi dikkate almaktadır. Bu bağlamda Mahkeme, içtihat değişikliğinegittiğinde önceki kararlardan neden ayrıldığını açıklamalı ve yeni görüşünütemellendirmelidir.
21. Anayasa Mahkemesi, konuya ilişkin olarak geliştirdiğiiçtihadında maddi kriteri esas alarak, bir olağanüstü hâl KHK’sının gerçektenAnayasa’nın 121. maddesinde öngörülen KHK olup olmadığını belirlemek için yer,zaman ve konu bakımından inceleme yapmıştır. Mahkeme, 10.1.1991 tarihindeoyçokluğuyla vermiş olduğu E.1990/25, K.1991/1 sayılı kararında belirttiği ve E.1991/6,K.1991/20, E.1992/30, K.1992/36 ile E.2003/28, K.2003/42 sayılı kararlarındasürdürdüğü içtihadında, “olağanüstü hâl KHK'sı” adı altındayapılan düzenlemelerin Anayasa'nın öngördüğü ve Anayasa'ya uygunluk denetiminebağlı tutmadığı olağanüstü hâl KHK'sı niteliğinde olup olmadıklarını incelemekve bu nitelikte görmediği düzenlemeler yönünden de Anayasa'ya uygunluk denetimiyapmak zorunda olduğunu ifade ederek, olağanüstü hâl KHK’sından söz edebilmekiçin yer, zaman ve konu ölçütlerini ortaya koymuştur. Anayasa Mahkemesi buölçütler çerçevesinde olağanüstü hâl ilanının gerekli kıldığı konuya ilişkinolmayan veya olağanüstü hâlin geçerli olduğu yer ya da dönem hâricindeyürürlükte olacak düzenlemeleri, olağanüstü hâl KHK’sı niteliğinde görmeyerekbunların olağan dönem KHK'sı olduğunu değerlendirip yargı denetimine konuyapmış bulunmaktadır.
22. Anayasa Mahkemesinin, olağanüstü hâl KHK'sı şeklinde yapılandüzenlemelerin gerçekten olağanüstü hâl KHK'sı niteliğinde olup olmadığınıbelirlemek için yer, zaman ve konu ölçütlerini esas alarak yaptığı inceleme,KHK kurallarının içeriğinin değerlendirilmesini gerektirmektedir. Böyle birdeğerlendirme de kuralların, esas bakımından Anayasa’ya uygunluk denetimininyapılması sonucunu doğuracaktır. Nitekim, 2003 yılında oyçokluğuyla verilenkararda, 10.7.1987 tarihli ve 285 sayılı KHK’nın 425 sayılı KHK ile yenidendüzenlenen 7. maddesinde yer alan “Bu KHK ile Bölge Valisine tanınanyetkilerin kullanılması ile ilgili idari işlemler hakkında iptal davasıaçılamaz.” biçimindeki hükmün Anayasa’nın 125. maddesiyle bağdaşmadığıiddiası ele alınmıştır. Anayasa Mahkemesi K.1991/1 sayılı kararında söz konusukuralın olağanüstü hâl KHK’sı hükmü olduğunu, dolayısıyla yargı denetimine tabiolmadığını belirterek iptal talebinin reddine karar vermesine rağmen 2003yılında verilen K.2003/42 sayılı kararda, aynı hükmün Anayasa’nın 125.maddesine aykırı olması nedeniyle olağanüstü hâl KHK’sı değil olağan KHKolduğunu ifade ederek yargısal denetime tabi tutmuş ve yetki kanunu olmadığıgerekçesiyle Anayasa'nın 91. maddesine aykırı bularak anılan hükmü iptaletmiştir. Bu yaklaşım, Anayasa’nın 148. maddesindeki şekil ve esas bakımındandenetim yasağını tamamen anlamsız ve işlevsiz hâle getirmektedir. Ziraolağanüstü hâl KHK’larının yargısal denetimi mümkün olsaydı Anayasa Mahkemesi,aynı incelemeyi yapacak ve kuralı Anayasa’nın 125. maddesine aykırı bularakiptal edecekti. Bu tür bir yaklaşımla olağanüstü hâl KHK’sı niteliğinde olantüm kuralları bu kapsam dışına çıkarmak mümkündür.
23. Olağanüstü hâl KHK’larının Anayasa’ya aykırı düzenlemeleriçerdiğinin ileri sürülmesi, bunların anayasallık denetimine tabi tutulmalarıiçin yeterli değildir. Olağanüstü hâl KHK’larının Anayasa Mahkemesi tarafındandenetlenebilmesi için bu yöndeki bir anayasal yetkinin açıkça tanınmasıgerekir. Anayasa’nın 148. maddesinin lafzı, Anayasa koyucunun amacı ve ilgiliyasama belgeleri göz önünde bulundurulduğunda, olağanüstü dönem KHK’larınınherhangi bir ad altında yargısal denetime tabi tutulamayacağı açıktır. Anılanhükme rağmen yapılacak yargısal denetim, Anayasa’nın bağlayıcılığı veüstünlüğünü düzenleyen Anayasa’nın 11. maddesiyle ve hiçbir kimse veya organınkaynağını Anayasa’dan almayan bir Devlet yetkisi kullanamayacağına ilişkinAnayasa’nın 6. maddesiyle bağdaşmaz.
C. İptali Talep Edilen KHK Kurallarının Değerlendirilmesi
24. İptali talep edilen 670 sayılı KHK, ülkemizde 15 Temmuz 2016gecesi Türk Silahlı Kuvvetleri içerisinde örgütlenmiş olan bir cunta tarafındandemokratik anayasal düzeni cebir ve şiddet kullanarak ortadan kaldırmateşebbüsü sonrasında ilan edilen olağanüstü hâl kapsamında çıkarılmıştır.Cumhurbaşkanının başkanlığında 20.7.2016 tarihinde toplanan Bakanlar Kurulu,Anayasa ile kurulan hür demokrasi düzenini veya temel hak ve özgürlükleriortadan kaldırmaya yönelik yaygın şiddet hareketlerine ait ciddi belirtilerinortaya çıkması ve şiddet olayları sebebiyle kamu düzeninin ciddi şekildebozulması nedeniyle Milli Güvenlik Kurulunun görüşünü de aldıktan sonra yurtgenelinde, 21.7.2016 tarihinden itibaren doksan gün süreyle olağanüstü hâl ilanetmiş ve bu karar 21.7.2016 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanmıştır. Olağanüstühâl ilan edilmesine yönelik söz konusu karar, TBMM’nin onayına sunulmuş veGenel Kurulun 21.7.2016 tarihli ve 1116 sayılı kararıyla da onaylanmıştır.
25. Olağanüstü hâlin ilan edilmesi ve bu kararın TBMM tarafındanonaylanmasından sonra Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulutarafından, 15.8.2016 tarihinde 670 sayılı KHK çıkarılmış ve 17.8.2016 tarihlive 29804 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmış ve aynı gün TBMM’nin onayınasunulmuştur. Dava konusu kuralları da içeren söz konusu KHK, Anayasa’nın 121.maddesine dayanılarak ve olağanüstü hâlin geçerli olduğu dönem içerisindeyurdun tamamında geçerli olmak üzere çıkarılmış olan bir olağanüstü hâlKHK’sıdır.
26. Anayasa’nın 121. maddesi uyarınca çıkarılan dava konusu KHKhükümlerinin, Anayasa’nın 148. maddesinin birinci fıkrasının üçüncü cümlesindeyer alan “… olağanüstü hâllerde, sıkıyönetim ve savaş hallerindeçıkarılan kanun hükmünde kararnamelerin şekil ve esas bakımından Anayasayaaykırılığı iddiasıyla, Anayasa Mahkemesinde dava açılamaz.” hükmükarşısında, esasa geçilerek yargısal denetiminin yapılması mümkün değildir.
27. Açıklanan nedenlerle, dava konusu kurallara yönelik iptaltaleplerinin yetkisizlik nedeniyle reddi gerekir.
III- HÜKÜM
15.8.2016 tarihli ve 670 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında AlınmasıGereken Tedbirler Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 10. maddesinin (7), (9)ve (10) numaralı fıkralarının iptali taleplerinin yetkisizlik nedeniyleREDDİNE, 2.11.2016 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ