Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.2016/180, K.2018/4 Sayılı Karar - 18/01/2018

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı     :  2016/180

Karar Sayısı  :  2018/4

Karar Tarihi :  18.1.2018

R.G. Tarih – Sayı :  7.2.2018- 30325

İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisiüyeleri Engin ALTAY, Levent GÖK, Özgür ÖZEL ile birlikte 122 milletvekili

İPTAL DAVASININ KONUSU: 19.8.2016 tarihli ve6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması ile BazıKanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un;

A. 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde yeralan “…Bakanlar Kurulu tarafından…” ibaresinin,

B. 8. maddesinin (5) numaralı fıkrasında yer alan “3/12/2010tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu,…” ibaresinin,

Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 87., 160., 161. ve 163.maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinindurdurulmasına karar verilmesi talebidir.

I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ

İptali istenen kuralların yer aldığı 6741 sayılı Kanun’un;

1. 4. maddesinin (1) numaralı fıkrası şöyledir:

“Türkiye Varlık Fonunun kaynakları;

a) Özelleştirme Yüksek Kurulu tarafından; özelleştirme kapsam veprogramında bulunan ve Türkiye Varlık Fonuna devrine karar verilen kuruluş vevarlıklar ile Özelleştirme Fonundan Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına kararverilen nakit fazlasından,

b) Kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında bulunan ihtiyaçfazlası gelir, kaynak ve varlıklardan; Bakanlar Kurulu tarafından TürkiyeVarlık Fonuna aktarılmasına veya Şirket tarafından yönetilmesine kararverilenlerden,

c) Türkiye Varlık Fonu tarafından yurtiçi ve yurtdışı sermaye vepara piyasalarından ilgili mevzuat kapsamında yer alan izin ve onaylararanmaksızın sağlanan finansman ve kaynaklardan,

ç) Para ve sermaye piyasaları dışında diğer yöntemlerle sağlananfinansman ve kaynaklardan,

oluşur.”

2. 8. maddesinin (5) numaralı fıkrası şöyledir:

“3/12/2010 tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, 6362sayılı Kanun ile bu Kanun uyarınca yürürlüğe konulan ikincil mevzuat, 8/6/1984tarihli ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun HükmündeKararname, 22/1/1990 tarihli ve 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri PersonelRejiminin Düzenlenmesi ve 233 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin BazıMaddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname,14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 4/7/2001 tarihli ve631 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Mali ve Sosyal HaklarındaDüzenlemeler ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde DeğişiklikYapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, 13/12/1983 tarihli ve 190 sayılıGenel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, 18/5/1994 tarihli ve527 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri ile İlgili Bazı Kanun ve KanunHükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname,10/2/1954 tarihli ve 6245 sayılı Harcırah Kanunu, 2/4/1987 tarihli ve 3346sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri ile Fonların Türkiye Büyük Millet MeclisinceDenetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılıKamu İhale Kanunu, 5/1/2002 tarihli ve 4735 sayılı Kamu İhale SözleşmeleriKanunu, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu, 5/1/1961 tarihlive 237 sayılı Taşıt Kanunu, 9/11/1983 tarihli ve 2946 sayılı Kamu KonutlarıKanunu, 2/1/1961 tarihli ve 195 sayılı Basın-İlân Kurumu Teşkiline Dair Kanun,7/12/1994 tarihli ve 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun, 24/11/1994tarihli ve 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun ile bunların ekve değişikliklerine ilişkin hükümler Türkiye Varlık Fonu ve Şirket ile altfonlar ve Şirket tarafından kurulan diğer şirketler hakkında uygulanmaz. Kamukurum ve kuruluşlarına personel alınmasına dair ilgili mevzuat hükümleri Şirkettarafından istihdam edilecek personel hakkında uygulanmaz.”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN,Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman AlifeyyazPAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI,Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ,Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in katılımlarıyla 2.11.2016 tarihindeyapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işinesasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasındakarara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Berrak YILMAZ tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükümleri, dayanılanAnayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Genel Açıklama

3. Ulusal varlık fonları -6741 sayılı Kanun’un genelgerekçesinde belirtildiği üzere- kamuya ait çeşitli varlıkların belirlikurumsal yönetim ilkelerine bağlı olarak yönetilmesine ilişkin özel amaçlıyatırım fonlarıdır. Söz konusu fonlar ile reel sektör yatırımlarına, stratejiksektör, şirket ve projelere uzun vadeli kaynak sağlanarak kalkınmanınhızlandırılması, ekonomide sürdürülebilir büyüme oranlarının yakalanması veekonomik istikrarın sağlanması amaçlanmaktadır. Sürdürülebilir büyüme vefinansal kalkınmayı sağlamak üzere son on yıllık süreçte Körfez ülkeleri,Norveç ve ABD’nin yanı sıra Çin Halk Cumhuriyeti, Rusya, Singapur gibiülkelerde ulusal varlık fonu modeli ön plana çıkmaktadır. Dünya genelindekırktan fazla ülkede varlık fonu bulunmakta olup bu fonların küresel büyüklüğütrilyon dolarla ifade edilen miktarlara ulaşmıştır. Ulusal varlık fonlarınındünyadaki örnekleri incelendiğinde tasarrufların emeklilik sistemi aracılığıylaulusal varlık fonlarına aktarılması, kamusal fonların konsolide edilerek uzunvadeli yatırım perspektifleri ile değerlendirilmesi gibi yollarla büyümeyekatkı sağlandığı; ulusal varlık fonu yönetimlerinin Merkez Bankaları ilekoordinasyonu sağlanarak finansal istikrarın gözetildiği görülmektedir. Dünyaörneklerinde bu fonların kaynakları esas olarak petrol, doğal gaz ve maden gibidoğal kaynaklardan oluşan emtia gelirleridir. Ancak ödemeler dengesi fazlasıile emeklilik fonu gibi emtia dışı varlık gelirleri de bu kaynaklar arasındaolabilmektedir. Dünya örneklerinde olduğu gibi ulusal varlık fonları;devletlerin kontrolünde, bunlara ait kaynakların toplandığı bir çeşit havuzdur.Hâlihazırda Özelleştirme İdaresi Başkanlığı kamu iktisadi teşebbüslerininmevcut olduğu benzer bir havuzu yönetmekte, elde ettiği özelleştirmegelirlerini değerlendirerek portföyündeki kuruluşlara kaynak yaratmakta vegelirinin büyük bölümünü Hazineye aktarmaktadır.

4. Uluslararası Para Fonunun koordinasyonuyla bir araya gelenUluslararası Varlık Fonu Çalışma Grubu tarafından yürütülen çalışmalarçerçevesinde ulusal varlık fonlarıyla ilgili uyulması gereken yirmi dört ilkeSantiago İlkeleri olarak kabul edilmiş ve yayımlanmıştır. Bu ilkeler ile varlıkfonlarının yönetim ve denetimiyle ilgili temel kurallar belirlenmiştir. Bukapsamda fonların denetimiyle ilgili olarak fonun sahibinin varlık fonununişlemlerini denetleyebilmesi, fonun işleyiş ve finansal raporlarının fonunamaçlarına uygun şekilde ulusal ve uluslararası standartlardaki mekanizmalartarafından denetlenmesi temel ilkeler arasında yer almaktadır.

5. Bu gelişmeler çerçevesinde sermaye piyasalarında araççeşitliliği ve derinliğine katkı sağlamak, yurt içinde kamuya ait olanvarlıkları ekonomiye kazandırmak, dış kaynak temin etmek, stratejik, büyükölçekli yatırımlara iştirak etmek için Türkiye Varlık Fonu ve bu fona bağlı altfonları kurmak ve yönetmek üzere Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin(Şirket) kurulması, yönetimi ve faaliyetlerine ilişkin esasları düzenlemekamacıyla 6741 sayılı Kanun kabul edilmiştir.

6. Kanun’un 2. maddesinin (1) numaralı fıkrası uyarıncaBaşbakanlığa bağlı, ana faaliyet konusu bu Kanun’la belirtilen Türkiye VarlıkFonu ve alt fonların kurulması ve yönetimi olan, profesyonel yönetim ilkelerinegöre yönetilen, özel hukuk hükümlerine tabi Şirket kurulmuştur. Maddenin (3)numaralı fıkrasında da Şirketin stratejik yatırım planında belirtilen hedeflerile likidite, yatırım, risk ve getiri tercihlerini dikkate alarak yerli veyabancı şirketlerin paylarının, Türkiye’de ve yurt dışında kurulan ihraççılaraait payların ve borçlanma araçlarının, kıymetli madenler ve emtiaya dayalıolarak ihraç edilen sermaye piyasası araçlarının, fon katılma paylarının, türevaraçlarının, kira sertifikalarının, gayrimenkul sertifikalarının, özeltasarlanmış yabancı yatırım araçlarının ve diğer araçların alım satımını, hertürlü para piyasası işlemlerini, gayrimenkul ve gayrimenkule dayalı haklar ile hertürlü gayrimaddi hakların değerlendirilmesini; her türlü proje geliştirme,projeye dayalı kaynak yaratma, dış proje kredisi sağlama ve diğer yöntemlerlekaynak temini işlemlerini ve her türlü ticari ve finansal faaliyetleri, ulusalve uluslararası birincil ve ikincil piyasalarda gerçekleştireceği ve Şirkettarafından ulusal yatırımlar ile uluslararası alanlarda diğer devletler ve/veyayabancı şirketlerce yapılacak yatırımlara iştirak edilebileceği belirtilmiştir.

7. Kanun’un 2. maddesinin (4) numaralı fıkrasında iseŞirketin organizasyon yapısında; portföy yönetim birimi, araştırma birimi,muhasebe, kayıt, bilgi ve belge sistemleri ile düzenli iş akışı ve haberleşmeyisağlayacak organizasyon, iç kontrol ve risk yönetim sistemi ile iç denetimbirimi, fon hizmet birimi ile gerekli diğer birimlerin kurulacağı, Şirketinfaaliyet konularına ilişkin olarak hizmet alımı yapabileceği ve Şirketinfaaliyet konusu ve amacı, sermaye miktarı, payları, payların devir esasları,paylara tanınacak imtiyazlar, tasfiye, devir, birleşme, fesih, organlar,komiteler, bunların oluşumu, görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul veesasları, hesapları ve kârlarının dağıtımı ile teşkilatına ilişkin esaslar ilesair hususların yer aldığı esas sözleşmesinin genel hükümlerle bağlı olmaksızındoğrudan tescil ve ilan edileceği hüküm altına alınmıştır. Maddenin (5)numaralı fıkrasında, Şirketin 50.000.000 (elli milyon) Türk lirası olan kuruluşsermayesinin Özelleştirme Fonundan karşılanacağı ve tamamı ödenmiş olan busermayeyi temsil eden payların Özelleştirme İdaresi Başkanlığına ait olduğubelirtilmiştir. Maddenin (6) ve (7) numaralı fıkralarında da Şirketin hissesenetlerinin nama yazılı olduğu, en az beş kişiden oluşan yönetim kurulu başkanve üyeleri ile genel müdürün Başbakan tarafından atanacağı, yönetim kurulubaşkan ve üyeleri ile genel müdürün ekonomi, finans, hukuk, maliye vebankacılık alanlarından en az birinde beş yıldan az olmamak üzere tecrübesahibi olmalarının aranacağı belirtilmiştir.

8. Kanun’un 3. maddesine göre, Şirketin yapısına ve işleyişineilişkin usul ve esaslar Bakanlar Kurulu tarafından belirlenir. Şirkettarafından hazırlanan Türkiye Varlık Fonu İçtüzüğü’nün ticaret siciline tesciliile Türkiye Varlık Fonu kurulur. Ayrıca gerek görülmesi hâlinde Türkiye VarlıkFonuna bağlı alt fonlar kurulabilir. Şirket ve bağlı şirketleri ile TürkiyeVarlık Fonu ve onun bünyesinde kurulacak alt fonları kapsayan üç yıllıkstratejik yatırım planı yönetim kurulu tarafından hazırlanır ve BakanlarKurulunun onayı ile yürürlüğe girer.

9. Kanun’un 5. maddesine göre, Türkiye Varlık Fonunadevredilen varlıklar ve haklar ile Şirket tarafından gerçekleştirilenfaaliyetler neticesinde elde edilen tescile tabi olabilen diğer her türlü değerilgili siciline veya kütüğüne Türkiye Varlık Fonu adına tescil edilir. TürkiyeVarlık Fonu, bu madde kapsamındaki tescil işlemleri ile sınırlı olmak üzeretüzel kişiliği haiz addolunur.

10. Kanun’un 8. maddesinde ise bu Kanun’a göre kurulanŞirket ve Türkiye Varlık Fonu ile Şirket tarafından kurulacak şirketler ve altfonlar hakkında muafiyet ve istisnalar düzenlenmiştir.

B. Kanun’un 4. Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasının (b)Bendinde Yer Alan “…Bakanlar Kurulu tarafından…” İbaresininİncelenmesi

1. İptal Talebinin Gerekçesi

11. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralın yer aldığıbentte geçen kamu kurum ve kuruluşları kavramının geniş bir kavram olduğu,Kanun’la kurulan Türkiye Varlık Fonunun ulusal varlık fonlarının klasik kurulmaamaçlarının ötesinde ilave borçlanma hedefi taşıdığı, ülke varlıklarının nakdeçevrilerek yaratılan kaynakla portföy yönetimi faaliyetine girilmesinin vebunun sürdürülmesinin amaçlandığı, bu işlemlerin ise kamu yararı amacı taşımadığı,Bakanlar Kuruluna sınırları açık olarak düzenlenmeden verilen yetkinin kişilerve idare bakımından belirsiz olduğu, temel ilkeleri belirlenmeksizin, çerçevesiçizilmeksizin yürütme organına düzenleme yetkisi veren kuralla sınırsız,belirsiz ve geniş bir alanın idarenin düzenlemesine bırakılarak yasamayetkisinin devredildiği, Türkiye Varlık Fonunun kaynağı olarak kullanılacakihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkların ait oldukları merkezî yönetimbütçesi kapsamındaki idarelerin söz konusu kaynakların kullanımı konusundaparlamentoda her yıl görüşülerek yasalaşan yıllık bütçe kanunları ileparlamento tarafından bütçe hakkı çerçevesinde yetkilendirildiği, TürkiyeVarlık Fonunun oluşturulmasında kullanılacak kaynakların büyük bir bölümününbirikiminin yıllık bütçe uygulamaları sonucunda gerçekleştiği, bu fon, alt fon,şirket ve alt şirket aracılığıyla toplanacak ve kullanılacak kaynakların bütçeve kamu mali sisteminde ikincil bir kamu finansman havuzu (ikincil hazine)anlamı taşıdığı ve bu yetkinin Bakanlar Kuruluna bırakılmasınınparlamentonun bütçe hakkı ve buna ilişkin anayasal hükümlere aykırıolduğu, varlıklarına el konulan merkezî yönetim bütçesi içinde yer alankamu kurum ve kuruluşları açısından Sayıştay denetimi ile anayasal güvencealtında bulunan bütçe sürecinin anlamsız ve uygulanmaz hâle geldiği, bununbütçe sürecine müdahale anlamı taşıdığı, bütçe hakkının Bakanlar Kuruluna yaniyürütme organına devri sonucunu doğurduğu belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2.,6., 7., 8., 87., 161. ve 163. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

12. Kanun’un “Türkiye Varlık Fonu’nun kaynakları vefinansmanın sağlanması” başlıklı 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasının(b) bendinde, kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında bulunan ihtiyaçfazlası gelir, kaynak ve varlıklardan “Bakanlar Kurulu tarafından” TürkiyeVarlık Fonuna aktarılmasına veya Şirket tarafından yönetilmesine kararverilenler, Türkiye Varlık Fonunun kaynakları arasında gösterilmiştir. Bentteyer alan “…Bakanlar Kurulu tarafından…” ibaresi dava konusukuralı oluşturmaktadır.

13. Anayasa’nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti’nin bir hukukdevleti olduğu belirtilmiştir. Hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygunolan, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, heralanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’yaaykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlısayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.

14. Hukuk devleti ilkesinin gereklerinden bir diğeri isebelirliliktir. Belirlilik ilkesi bireylerin hukuk kurallarını öncedenbilmeleri, tutum ve davranışlarını bu kurallara göre güvenle belirleyebilmelerianlamını taşımaktadır. Belirlilik ilkesi yalnızca yasal belirliliği değil dahageniş anlamda hukuki belirliliği ifade etmektedir. Bir başka deyişle hukukkurallarının belirliliğinin sağlanması yalnızca kanunla düzenleme yapılmasıanlamına gelmemektedir. Yasal düzenlemeye dayanarak erişilebilir, bilinebilirve öngörülebilir gibi niteliksel gereklilikleri karşılaması koşuluyla mahkemeiçtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de hukuki belirliliksağlanabilir. Hukuki belirlilik ilkesinde asıl olan, bir hukuk normununuygulanmasıyla ortaya çıkacak sonuçların o hukuk düzeninde öngörülebilirolmasıdır.

15. Anayasa’nın 7. maddesinde “Yasama yetkisi Türk Milletiadına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denilmektedir.Yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olması ve bu yetkinindevredilememesi, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Bu hükme yer verenAnayasa’nın 7. maddesinin gerekçesinde yasama yetkisinin parlamentoya aitolması “demokrasi rejimini benimseyen siyasi rejimlerde kaçınılmaz bir durum”olarak nitelendirilmiştir.

16. 7. maddenin gerekçesinden de anlaşılacağı üzere yasamayetkisinin devredilmezliği esasen kanun koyma yetkisinin Türkiye Büyük MilletMeclisi dışında bir organca kullanılamaması anlamına gelmektedir. Anayasa’nın7. maddesi ile yasaklanan husus, kanun yapma yetkisinin devredilmesi olup bumadde, yürütme organına hiçbir şekilde düzenleme yapma yetkisi verilemeyeceğianlamına gelmemektedir. Kanun koyucu, yasama yetkisinin genelliği ilkesiuyarınca bir konuyu doğrudan kanunla düzenleyebileceği gibi bu husustadüzenleme yapma yetkisini yürütme organına da bırakabilir.

17. Yürütmenin türevselliği ilkesi gereğince yürütme organının birkonuda düzenleme yapabilmesi için yasama organınca yetkilendirilmesigerekmektedir. Kural olarak kanun koyucunun genel ifadelerle yürütme organınıyetkilendirmesi yeterli olmakla birlikte Anayasa’da kanunla düzenlenmesiöngörülen konularda genel ifadelerle yürütme organına düzenleme yapma yetkisiverilmesi, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırılıkoluşturabilmektedir. Bu nedenle Anayasa’da temel hak ve özgürlüklerinsınırlandırılması, vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin konması ve memurlarınatanmaları, özlük hakları gibi münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülenkonularda kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş olmasıgerekmektedir.

18. Kuralın yer aldığı Kanun’un 4. maddesinde Türkiye VarlıkFonunun kaynakları ve finansman sağlanması düzenlenmektedir. Kamu kurum vekuruluşlarının tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak vevarlıklardan Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına veya Şirket tarafındanyönetilmesine karar verilenler, Türk Varlık Fonunun kaynakları arasında yeralmakta olup söz konusu kararın Bakanlar Kurulu tarafından verilmesi davakonusu kuralı oluşturmaktadır.

19. Ulusal varlık fonları dünya örneklerinde de görüldüğü üzeredevletlerin kontrolünde, bunlara ait kaynakların toplandığı bir havuzniteliğindedir. Bu bağlamda Kanun’la kurulan Fon ve Şirketin devlete ait olantüm kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altındaki ihtiyaç fazlası gelir,kaynak ve varlıkların bir havuzda toplanarak özelleştirme veya yap-işlet-devretmodeli dışında daha etkin ve kontrollü yeni bir finansman modeli oluşturmayıamaçladığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla Kanun’la devlete ait kaynaklarınKanun’da belirtilen amaçları gerçekleştirmek üzere bir araya toplanarakoluşturulduğu bu yeni modelde, ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkları olantüm kamu kurum ve kuruluşların ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklarınınFona aktarılması veya Şirket tarafından yönetilmesinde kamu yararı amacıolmadığı söylenemez. Ayrıca dünyada ulusal varlık fonları, başlangıçta doğalkaynaklardan, ihracattan elde edilen gelir veya bütçe fazlalarının finansalpiyasalarda değerlendirilmesi ve bu gelirlerin gelecek kuşaklar için korunmasıgibi amaçlarla ortaya çıkmışsa da devletlerin ihtiyaçlarına göre zamanlaçeşitlenmiş ve büyük yatırım projeleri ile kalkınma ve sanayi politikalarınındesteklenmesi için kalkınma amacıyla da kurulmaya başlanmıştır. Bu bağlamda Kanun’lakurulan Fon ve Şirketin ulusal varlık fonlarının ilk kurulma amaçlarındanziyade belirtilen yeni amaçlara yönelik olarak kurulduğu açık olup bu amaçlarıgerçekleştirmek üzere Kanun’un 2. maddesinde yer alan işlemleri yapmaklayetkili kılınmıştır.

20. Anayasa’nın 2. maddesinde güvence altına alınan “hukukdevleti” ilkesi gereğince, yasama işlemlerinin kişisel yararları değil kamuyararını gerçekleştirmek amacıyla yapılması zorunludur. Bir kuralın Anayasa’yaaykırılık sorunu çözümlenirken “kamu yararı” konusunda Anayasa Mahkemesininyapacağı inceleme yalnızca kanunun kamu yararı amacıyla yapılıp yapılmadığı ilesınırlıdır. Kanun ile kamu yararının ne kadar gerçekleşip gerçekleşmeyeceğinidenetlemenin anayasa yargısıyla bağdaşmayacağı, bunun kanun koyucununtakdirinde olduğu açıktır.

21. 6741 sayılı Kanun’un gerekçesinde de ifade edildiği üzere 6741sayılı Kanun’la kurulan Türkiye Varlık Fonu ile mevcut durumda kamuya ait gelirve fon fazlalarının reel sektöre uzun vadeli yatırım çerçevesine olanak sağlayacakbir üst fonda birleştirilmesinin bir çarpan etkisi ile sadece ülkemizdeplanlanan mega yatırımların finansmanını sağlamakla kalmayacağı, aynı zamandasermaye piyasalarının da gelişimine katkıda bulunacağı, bu yolla bankacılıksisteminin finans sektöründeki hâkim rolünün azaltılarak alt yapı vegayrimenkul fonları gibi sermaye piyasası ürünlerini de ön planaçıkarılabileceği, ayrıca Fonun kurulmasıyla kamu fonlarının konsolide olarakyönetildiği güçlü bir ulusal varlık fonunun oluşturulması suretiyle finansalstres ortamında piyasaların stabilize edici önlemlerin alınması ve ülkeninuluslararası kredibilitesinin artmasının sağlanmasının amaçlandığıanlaşılmaktadır.

22. Dava konusu kuralla, kamu kurum ve kuruluşlarıntasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkların sözkonusu amaçları gerçekleştirmek üzere kurulan Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasıveya Şirket tarafından yönetilmesine karar verilme yetkisinin Bakanlar Kurulunaverilmesi suretiyle kanun koyucunun bunlara en hızlı şekilde kaynak vefinansman sağlanmasını amaçladığı anlaşılmaktadır. Nitekim Santiago İlkeleriiçinde yer alan ilk ilke, varlık fonunun kuruluşundaki hukukialt yapısının amaçlarını gerçekleştirmek için etkin işlem yapmasına imkântanıması gerektiğine vurgu yapmaktadır.

23. Kamu kurum ve kuruluşların tasarrufu altında bulunan ihtiyaçfazlası gelir, kaynak ve varlıkların, bunların mevzuatlarında öngörülen anafaaliyet ve hizmetlerini yürütmesi için zorunlu olmayan, ana faaliyetlerininicrasında ihtiyaç duyulmayan gelir, kaynak ve varlıkları ifade ettiği açıktır.Kuralın kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında olan ancak esasfaaliyetlerin yürütülmesi için gerekli olmayıp atıl durumda bulunan ihtiyaçfazlası gelir, kaynak ve varlıklarının bir yandan ekonomiye kazandırılmasınıdiğer yandan da bunların aktarılmasına karar verilen Türkiye Varlık Fonununkaynak ve finansman bakımından güçlenerek söz konusu amaçların hayatageçirilmesi noktasında daha etkili bir rol üstlenmesinin sağlanması amacını gerçekleştirmeyeyönelik olduğu anlaşılmaktadır.

24. Öte yandan Bakanlar Kurulunun kural kapsamında vereceğikararların idari yargının denetimine tabi olduğu açıktır. Ayrıca 6741 sayılıKanun’la kurulan Şirket, Şirket tarafından kurulacak diğer şirketler, TürkiyeVarlık Fonu ve Türkiye Varlık Fonu bünyesinde kurulacak alt fonlar hakkındaKanun’un 6. maddesinde üç aşamalı bir denetim öngörülmektedir. Bu bağlamda Fonve Şirket ile alt fon ve diğer şirketler hakkında öncelikle bağımsız denetimyapılması, ikinci aşamada bunların bağımsız denetimden geçmiş yıllık malitabloları ile faaliyetlerinin Başbakan tarafından görevlendirilecek en az üçmerkezî denetim elemanı tarafından bağımsız denetim standartları çerçevesindedenetlenmesi ve üçüncü aşamada bir önceki yıla ait mali tabloları ilefaaliyetlerin her yıl ekim ayında Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve BütçeKomisyonu tarafından denetlenmesi amaçlanmaktadır. Dolayısıyla kural gereğinceaktarılmasına veya yönetilmesine karar verilen kamu kaynağının denetim dışı kalmasıda söz konusu değildir.

25. Kanunla düzenleme ilkesi, düzenlenen alanda temel ilkelerinkanunla konulmasını ve çerçevenin kanunla çizilmesini ifade etmektedir. Gelişenkoşul ve durumlara göre sık sık değişik önlemler alma, bunları kaldırma ve süratlibiçimde hareket etme zorunluluğunun bulunduğu alanlarda, yasama organının temelkuralları saptadıktan sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususlarıyürütmeye bırakması, yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamayacağı gibiyürütme organının yasama organı tarafından çerçevesi çizilmiş alanda ve değişenkoşullara uyum sağlayabilecek esnekliğe sahip kriterlere uygun olarak genelnitelikte hukuksal tasarruflarda bulunması, kanunla düzenleme ilkesineaykırılık oluşturmaz ve yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamaz.

26. Dava konusu kuralla Bakanlar Kuruluna verilen yetki yalnızcakamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altındaki ihtiyaç fazlası gelir, kaynakve varlıkları kapsamaktadır. Söz konusu gelir, kaynak ve varlıkların ihtiyaçfazlası olma durumu ise zamana ve ülkenin içinde bulunduğu ekonomik, sosyal vestratejik durum ve koşullara göre değişiklik gösterebilecek bir husustur. Kanunkoyucunun temel kuralı saptadıktan sonra değişen durum ve koşullara göre kararverme yetkisini yürütme organına bıraktığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla kanunlatemel ilkeleri belirlenmiş ve çerçevesi çizilmiş konuda dava konusu kuralla,kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir,kaynak ve varlıkların Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına veya Şirkettarafından yönetilmesine karar verme yetkisinin yürütmeye verilmesi yasamayetkisinin devri olarak nitelendirilemez. Dolayısıyla temel esasları belirlenipsınırları çizdikten sonra söz konusu gelir, kaynak ve varlıkların aktarılmasıveya yönetilmesine karar verme yetkisinin yürütme organına bırakıldığı davakonusu kuralın belirsiz olduğu söylenemeyeceği gibi yasama yetkisinindevredilmezliği ilkesine aykırı bir yönü de bulunmamaktadır.

27. Anayasa’nın, 161. maddesinde “Devletin ve kamu iktisadîteşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerleyapılır./ Mali yıl başlangıcı ile merkezî yönetim bütçesinin hazırlanması,uygulanması ve kontrolü kanunla düzenlenir./ Kanun, kalkınma planları ileilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süreve usuller koyabilir./ Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbirhüküm konulamaz.” hükmü, 162. maddesinde“Bakanlar Kurulu, merkezî yönetim bütçe tasarısı ile millî bütçe tahminlerini gösterenraporu, malî yıl başından en az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük MilletMeclisine sunar./ Bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu BütçeKomisyonunda incelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veyagruplarına en az yirmibeş üye verilmek şartı ile, siyasî parti gruplarının vebağımsızların oranlarına göre temsili göz önünde tutulur./ Bütçe Komisyonununellibeş gün içinde kabul edeceği metin, Türkiye Büyük Millet Meclisindegörüşülür ve malî yıl başına kadar karara bağlanır./ Türkiye Büyük MilletMeclisi üyeleri, Genel Kurulda, kamu idare bütçeleri hakkında düşüncelerini,her bütçenin tümü üzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler vedeğişiklik önergeleri, üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur veoylanır./ Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarınınGenel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcıönerilerde bulunamazlar.” hükmü ve 163. maddesinde “Merkezîyönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek miktarın sınırını gösterir.Harcanabilecek miktar sınırının Bakanlar Kurulu kararıyla aşılabileceğine dairbütçelere hüküm konulamaz. Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname ilebütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemez. Carî yıl bütçesindeki ödenekartışını öngören değişiklik tasarılarında ve carî ve ileriki yıl bütçelerinemalî yük getirecek nitelikteki kanun tasarı ve tekliflerinde, belirtilengiderleri karşılayabilecek malî kaynak gösterilmesi zorunludur.” hükmüyer almaktadır.

28. Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkilerinin genelolarak düzenlendiği Anayasa’nın 87. maddesinde “Türkiye Büyük MilletMeclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; BakanlarKurulunu ve bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmündekararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarınıgörüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Türkiye Büyük MilletMeclisi üye tamsayısının beşte üç çoğunluğunun kararı ile genel ve özel afilânına karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkilerikullanmak ve görevleri yerine getirmektir.” denilmektedir.

29. Anayasa’nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisiningörev ve yetkileri arasında “kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak”yanında “bütçe kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek” görev veyetkisine de ayrıca yer verilmiştir. Bütçe kanunlarını diğer kanunlardan ayrıtutan bu kurallar karşısında bütçe ile ilgili olmayan hiçbir hüküm bütçekanununa konulamaz.

30. Anayasa’nın 88. maddesinde, kanunların Türkiye Büyük MilletMeclisinde teklif, görüşülme usul ve esasları genel olarak düzenlenirken bütçekanunlarının görüşülme usul ve esasları 162. maddede ayrıca düzenlenmiştir. Bumaddeyle bütçe kanun tasarılarının görüşülmesinde özel bir yöntem kabuledilmiş, Genel Kurulda üyelerin gider artırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerdebulunmaları önlenmiş ve Anayasa’nın 89. maddesiyle de Cumhurbaşkanı’na bütçekanunlarını bir daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine gerigönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan Anayasa’nın 163. maddesinde bütçededeğişiklik yapılabilmesinin esasları da ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar Kurulunakanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi verilemeyeceğibelirtilmiştir. Anayasa’nın anılan maddeleri incelendiğinde, bütçekanunlarına bütçe ile ilgili olmayan kurallar konulmamasının amaçlandığıanlaşılmaktadır. Anayasa’da birbirinden tamamen ayrı ve değişik olarakdüzenlenen iki kanunlaştırma yönteminin doğal sonucu olarak olağan kanun iledüzenlenmesi gereken bir konunun bütçe kanunu ile düzenlenmesi, değiştirilmesiveya kaldırılması olanaksızdır.

31. Anayasa’nın 161. maddesinde “Bütçe kanununa, bütçe ileilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.” hükmü yeralmaktadır. “Bütçe ile ilgili hükümler” kavramı, malinitelikteki hükümleri değil kanun konusu olabilecek bir kuralı kapsamamasıkoşuluyla bütçenin uygulanması ile ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı veaçıklayıcı nitelikte hükümleri ifade etmektedir. Anayasa’nın 161. maddesiningetiriliş amacı, bütçe kanunlarında, yıllık bütçe kavramı dışındaki konularayer vermemek, böylece bütçe kanunlarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendiyapısı içinde bütünleştirmektir.

32. Anayasa koyucu bütçe kanunlarında yer alamayacak hususlarıbelirtmiş olup bir kuralın uygulanması sonucu gelir elde edilecek ya da harcamayapılacak olması, o kuralın bütçe ile ilgili bir hüküm olduğu anlamına gelmez.Bütçe kanunlarında ilgili kurumun o yıla ait ödenek miktarı ile harcama usul veesasları düzenlenmekle birlikte ödeneklere ilişkin genel ve soyut niteliktekitüm kuralların bütçe ile ilgili hüküm olduğundan söz edilemez. Bu çerçevedekamu kurumlarının bütçe kanunlarıyla tahsis edilen ödeneklerinin harcanması yada aktarılmasına ilişkin kurallar bütçe ile ilgili hüküm olmayıp bu hususlarınkanun konusu yapılabilmesine bir engel bulunmamaktadır. Bu bağlamdakamukurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynakve varlıkların Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına veya Şirket tarafındanyönetilmesine Bakanlar Kurulu tarafından karar verilmesi hakkında dava konusukuralın doğrudan Anayasa’nın 161. maddesinde yer alan anlamda “bütçeile ilgili hüküm” niteliğinde olmadığı açıktır. Dolayısıyla kamu kurumve kuruluşları için bütçe kanunlarında öngörülen yıllık ödeneklerdeki ihtiyaçfazlası gelir ile bu ödeneklerden elde edilen kaynak ve varlıkların TürkiyeVarlık Fonuna aktarılmasına veya Şirket tarafından yönetilmesine BakanlarKurulu tarafından karar verilmesine ilişkin dava konusu kuralın bütçe ileilgili bir hüküm olmadığı dikkate alındığında kuralda Anayasa’nın bütçe ileilgili kurallarına aykırı bir yön bulunmamaktadır.

33. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2., 7., 87., 161.ve 163. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

34. Serruh KALELİ ile Osman Alifeyyaz PAKSÜT bu görüşekatılmamışlardır.

35. Kuralın Anayasa’nın 6. ve 8. maddeleri ile bir ilgisigörülmemiştir.

C. Kanun’un 8. Maddesinin (5) numaralı fıkrasında yer alan “3/12/2010tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu…” İbaresinin İncelenmesi

1. İptal Talebinin Gerekçesi

36. Dava dilekçesinde özetle; Kanun’un 6. maddesi ilekurulacak Şirketin, Şirket tarafından kurulacak diğer şirketlerin, TürkiyeVarlık Fonu ve Türkiye Varlık Fonu bünyesinde kurulacak alt fonlarındenetimlerinin, bunların tamamen kamuya ait varlık ve kaynaklarla oluşturulmasınedeniyleTürkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) ait olması gerektiği, TBMMadına denetleme yapmak görevinin Anayasa ile Sayıştaya verildiği, bunedenle Türkiye Varlık Fonunun işlemlerinin denetiminin Sayıştaytarafından yapılması gerektiği, aksi hâlde söz konusu Fona yapılan gelir,kaynak ve varlık aktarımlarının akıbetinin sorgulanmasının vedeğerlendirilmesinin imkânsız olduğu, Kanun’da Fon için öngörülen denetimşeklinin Anayasa’nın 160. ve 165. maddelerinde öngörülen denetimlerle hiçbirilgisinin bulunmadığı ve TBMM tarafından yapılması gereken denetimikarşılamadığı, öngörülen denetimin iç ve dış kamuoyunu doyurucu, tatmin ve iknaedici bir denetim şekli olmadığı, saydamlık ve hesap verebilirlikilkelerine uymadığı, Anayasa Mahkemesinin 4.12.2014 tarihli ve E.2013/114,K.2014/184 sayılı kararı ile sermayesindeki kamu payı doğrudan veya dolaylıolarak %50’den az olan özel kanunlar ile kurulmuş anonim ortaklıklar ile merkezîyönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları vemahallî idarelere bağlı veya bu idarelerin kurdukları veya doğrudan ya dadolaylı olarak ortak oldukları her çeşit idare, kuruluş, müessese, birlik,işletme ve şirketlerden kamu payı %50’nin altına düşmüş olanları, ortaklıkhakları yönüyle Sayıştay tarafından denetlenmesi olanağını ortadan kaldırandüzenlemenin iptaline karar verildiği, tamamen kamuya ait varlık vekaynaklarla oluşturulan Türkiye Varlık Fonunun ve bu fon bünyesinde kurulacakalt fonların, Türkiye Varlık Fonu Anonim Şirketinin, bu şirketin kuracaklarıalt şirketlerin denetiminin Sayıştay Kanunu kapsamı dışına çıkarıldığıbelirtilerek kuralın Anayasa’nın 2. ve 160. maddelerine aykırı olduğuileri sürülmüştür.

2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

37. Dava konusu kuralla 3.12.2010 tarihli ve 6085 sayılıSayıştay Kanunu hükümleri,Türkiye Varlık Fonu ve Şirket ile alt fonlar veŞirket tarafından kurulan diğer şirketler hakkında uygulanmayacak kanunlararasında sayılmıştır.

38. Anayasa’nın “Sayıştay” başlıklı 160.maddesinin birinci fıkrasının ilk cümlesinde “Sayıştay, merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlikkurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük MilletMeclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükmebağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işleriniyapmakla görevlidir…” hükmüne, üçüncü fıkrasında ise “Mahallîidarelerin hesap ve işlemlerinin denetimi ve kesin hükme bağlanması Sayıştaytarafından yapılır.” hükmüne yer verilmiştir.

39. Buna göre, merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idarelerive sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleriyle mallarının vemahallî idarelerin hesap ve işlemlerinin denetimi ve kesin hükme bağlanmasıgörevlerinin Sayıştay tarafından yerine getirilmesi anayasal bir zorunlulukolup belirtilen idare ve kurumların Sayıştay tarafından denetlenmesi göreviniortadan kaldıracak bir düzenleme yapılması mümkün değildir.

40. Sayıştayın belirtilen görevinin yanı sıra Anayasa’nın 160.maddesinin birinci fıkrasının ilk cümlesinde ifade edildiği üzere “kanunlarlaverilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevli” olmasınedeniyle bu kapsamda Sayıştaya bir görev verilip verilmemesikonusunda kanun koyucunun takdir yetkisine sahip olduğu açıktır.

41. Anayasa’nın 160. maddesinde belirtilen idare ve kuruluşlardışında kalan idare ve kuruluşlara ilişkin kamu kaynaklarının kamu yararınayönelik olarak hukuka uygun bir şekilde kullanılıp kullanılmadığınındenetlenmesi de Anayasa’nın 2. maddesinde düzenlenen hukuk devletinin birgereği olmakla birlikte Anayasa’da bu denetimin hangi kurum aracılığıyla vehangi usullerle yapılacağı konusunda sınırlayıcı bir düzenleme bulunmamaktadır.Dolayısıyla bu denetimin Sayıştay aracılığıyla yapılması zorunluluğu bulunmayıpsöz konusu denetimin hangi kurum aracılığıyla yaptırılacağı hususu kanunkoyucunun takdir yetkisi kapsamında kalmaktadır.

42. Anayasa Mahkemesinin 28.12.2016 tarihli ve E.2016/21,K.2016/199 sayılı kararında da “Kanun koyucunun, Anayasa’nın 160.maddesinde belirtilenler dışında kalan anılan nitelikteki ve sermayesinde bellibir miktarda kamu payı bulunan şirketleri, bunların iştiraklerini ve bağlıortaklıklarını Sayıştay denetimine tabi kılıp kılmama, ayrıca Sayıştaydenetimine tabi kıldığı takdirde denetim yetkisinin kapsamını, yöntemini veusulünü belirleme konusunda takdir yetkisi bulunduğu açıktır” denilmeksuretiyle kanun koyucunun Anayasa’nın 160. maddesinde belirtilen kamu idare vekurumları dışında kalan kurum ve kuruluşların Sayıştay denetimine tabi olupolmamaları ve denetimin kapsamı ile yöntemini belirleme konularında takdiryetkisine sahip olduğu ifade edilmiştir.

43. Türkiye Varlık Fonu, 6741 sayılı Kanun’un amaç ve kapsamınıbelirleyen 1. maddesinde ve genel gerekçesinde belirtildiği üzeresermaye piyasalarında araç çeşitliliği ve derinliğine katkı sağlamak, yurtiçinde kamuya ait olan varlıkları ekonomiye kazandırmak, stratejik büyükölçekli yatırımlara iştirak etmek yanında yurt içi ve yurt dışında finansalrisklerin artmasıyla yaşanan ekonomik dalgalanma dönemlerinde, yabancıyatırımcıların gerçekleştirdikleri fon çıkışlarının varlık fiyatlarında sertdüşüşlere yol açması ve yerli yatırımcıların spekülatif döviz talebininartması, piyasalarda likiditenin azalması ve finansal istikrara yönelikendişelere yol açması gibi sorunları çözmek için finansal stres ortamındapiyasalarda stabilize edici bir görev üstlenerek, kamu fonlarının konsolideolarak yönetildiği, ülke tasarruflarının büyüklüğünü ve gücünü görünür kılarakpiyasalarda gerekli güven ortamını yaratarak stratejik düzeyde Türk ekonomisinidışarıdan yönlendirilen müdahalelere karşı kuvvetlenmesinde önemli rolüstlenmek, garanti mahiyetinde bir fon olmak üzere kurulmuştur.

44. Bu amaçlar yanında 6741 sayılı Kanun’un genelgerekçesinde ifade edildiği gibi Türkiye Varlık Fonunun kurulmasıyla büyümeoranına ilave artış sağlanması, sermaye piyasalarının büyüme ve derinleşmesininhızlandırılması, bazı finans varlıklarının kullanımının yaygınlaşması,yapılacak yatırımlarla ek istihdam sağlanması, savunma, havacılık ve yazılımgibi teknoloji yoğun stratejik sektörlerdeki yerli şirketlerin sermaye ve projebazında desteklenmesi, küresel oyuncu olmalarının sağlanması, büyük alt yapıprojelerine kamu kesimi borcu artırılmadan finansman sağlanması, katılımfinansmanı sektör payının artırılması, arz güvenliğini sağlamak üzere Türkiyeiçin önem taşıyan doğal gaz ve petrol gibi yurt dışındaki stratejik sektörlerekısıtlamalara bağlı olmadan doğrudan yatırım yapılabilmesi hedeflenmektedir.

45. Bu şekilde önemli finansal ve yapısal hedef vebeklentileri olan Türkiye Varlık Fonu ve Şirket gerekçede ifade edildiği gibi6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu hükümlerine tabi ancak bir devlet şirketiformunda, birçok konuda muafiyet ve istisnalara sahip olarak özel bir statüdekurulmuştur. Kanun koyucunun Türkiye Varlık Fonu ile anonim şirket statüsünühaiz kendine özgü bir kuruluş olan Şirket hakkında söz konusu hedef vebeklentileri yerine getirirken klasik yöntemlerin dışında farklı bir çalışma vedenetim usulü benimsediği anlaşılmaktadır. Bu bağlamda Fon ve Şirket ile altfon ve Şirket tarafından kurulacak diğer şirketler, Anayasa’nın 160. maddesindeSayıştay denetimi öngörülen merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleriile sosyal güvenlik kurumları arasında yer almadığı gibi aynı madde uyarıncabunlar hakkında inceleme, denetleme ve hükme bağlama işleri de takdir yetkisi kapsamındakanunla özel olarak da Sayıştaya verilmemiştir. Ayrıca söz konusu Fon veŞirkete genel bütçeden doğrudan bir kaynak aktarımı da yapılmadığı dikkatealındığında özel bir statüye sahip olarak kurulan ve farklı bir çalışma usulüöngörülen Türkiye Varlık Fonu ve Şirket ile alt fonlar ve diğer şirketlerhakkında 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun uygulanmaması hakkında dava konusukuralın Anayasa’nın 160. maddesine aykırı bir yönü bulunmamaktadır.

46. Öte yandan Anayasa’nın 165. maddesinde “Sermayesinin yarısındanfazlası doğrudan doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş veortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi esasları kanunladüzenlenir.” hükmü yer almaktadır. Devlet gelir ve giderleri ilemalları üzerinde denetimle ilgili olarak Anayasa’da Sayıştay denetimi yanındakabul edilen diğer yöntem Anayasa’nın 165. maddesinde belirtildiği üzere kanungereğince kurulan ve denetimin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafındanyapılması öngörülen sistemle gerçekleştirilen denetimdir. Bu bağlamda denetimbakımından tek yetkili organ Sayıştay değildir. Kanun koyucu bazı durumlardaSayıştaydan başka kurumlara da denetim görevini verebilmektedir. AncakAnayasa’nın 165. maddesi dikkate alındığında kurulacak denetim sistemininmutlaka Türkiye Büyük Millet Meclisi denetimini sağlayacak bir nitelikte olmasıgerekmektedir.

47. Türkiye Varlık Fonu, Anayasa’nın 165. maddesi içinde sayılanbir kamu kuruluşudur. 1961 Anayasası’nın 127. maddesinin son fıkrasında sadecekamu iktisadi teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafındandenetlenmesi öngörülmüşken 1982 Anayasası’nın 165. maddesinde “Sermayesininyarısından fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı Devlete ait olan kamu kuruluşve ortaklıklarının” denilerek kapsam genişletilmiştir. Nitekimmaddenin Danışma Meclisindeki gerekçesi aynen 1961 Anayasası’nda olduğugibi “Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet Meclisitarafından denetlenmesi usul ve esasları kanunla düzenlenmelidir” şeklindeiken madde, Millî Güvenlik Konseyinde yapılan değişiklikle şimdiki durumunualmıştır. Bu gerekçede “Payının yarısından fazlasına Devletin sahipolduğu kamu kuruluş ve ortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisi’nce, YüksekDenetleme Kurulu raporlarıyla, düzenlenecek diğer raporlar da esas alınarakdenetlenmesine imkân verecek şekilde madde yeniden düzenlenmiştir.” ifadelerineyer verilmiştir. Dolayısıyla Anayasa’nın 165. maddesi “Kamu İktisadiTeşebbüsleri denetimi” başlığını taşıyor ise de bütçe içi ya da bütçedışı kamu kaynaklarından oluşan, tüzel kişiliğe sahip ve bir kamu hizmetiyapmak üzere bir amaca tahsis edilen fonların da Türkiye Büyük MilletMeclisince denetlenmesi gerektiği kuşkusuzdur. Bu bağlamda Türkiye Varlık Fonuile Türkiye Varlık Fonu bünyesinde kurulacak alt fonların Türkiye Büyük MilletMeclisince denetlenmesi esasları da kanunla düzenlenmesi gereken bir husustur.

48. 6741 sayılı Kanun’un “Denetim” başlıklı 6. maddesinde Şirket,Şirket tarafından kurulacak diğer şirketler, Türkiye Varlık Fonu ve TürkiyeVarlık Fonu bünyesinde kurulacak alt fonların bağımsız denetime tabi olduğu,Şirketin 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu kapsamında kurumsal yönetimdüzenlemelerine uyacağı, Şirket ile Şirket tarafından kurulacak diğerşirketlerin, Türkiye Varlık Fonu ve Türkiye Varlık Fonu bünyesinde kurulacakalt fonların bağımsız denetimden geçmiş yıllık mali tabloları ilefaaliyetlerinin, Başbakan tarafından görevlendirilecek sermaye piyasaları,finans, ekonomi, maliye, bankacılık, kalkınma alanlarında uzman en az üçmerkezî denetim elemanı tarafından bağımsız denetim standartları çerçevesindedenetleneceği, denetim sonucunda hazırlanacak raporun her yıl haziran ayısonuna kadar Bakanlar Kuruluna sunulacağı, Şirketin, Şirket tarafındankurulacak diğer şirketlerin, Türkiye Varlık Fonu ve Türkiye Varlık Fonubünyesinde kurulacak alt fonların bir önceki yıla ait mali tabloları ilefaaliyetlerinin, her yıl ekim ayında Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve BütçeKomisyonu tarafından, 6. maddenin birinci ve ikinci fıkraları kapsamında hazırlananve Başbakanlık tarafından gönderilen denetim raporları üzerinden görüşülerekdenetleneceği hüküm altına alınmıştır.

49. Öngörülen denetimin Türkiye Varlık Fonu ile bu Fon bünyesindekurulacak alt fonlar hakkında Türkiye Büyük Millet Meclisinin denetimine yerverdiği, bu bağlamda Anayasa’nın 165. maddesinde belirtilen Türkiye BüyükMillet Meclisince yapılacak denetimin esaslarının kanunla düzenlendiğianlaşılmaktadır.

50. Ayrıca 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu’nun başta 14.maddesi olmak üzere diğer maddelerinde bağımsız denetime ilişkin ayrıntılıdüzenlemeler bulunmakta olup Şirket 6741 sayılı Kanun’un 6. maddesi gereğincebu kapsamdaki kurumsal yönetim düzenlemelerine uyacaktır. Dolayısıyla davakonusu kuralla Sayıştay denetiminin kapsamı dışına çıkarılan Fon ve Şirket ilealt fon ve Şirket tarafından kurulacak diğer şirketlerin, gerek 6741 sayılıKanun gerekse diğer kanunlarda çok yönlü ve etkili olarak denetimlerininsağlanmasına yönelik ayrıntılı düzenlemelere yer verilmiş olduğundan denetim dışıkaldıkları veya söz konusu denetimin yetersiz olduğu söylenemez. Bu denetimlereek olarak Anayasa’nın 160. maddesi gereğince Sayıştaya görev verilmesi ve budenetimin kapsamının belirlenmesi kanun koyucunun takdir yetkisi içindedir. Bubağlamda kanun koyucunun söz konusu Fon ve Şirket ile alt fon ve Şirkettarafından kurulacak diğer şirketler bakımından Sayıştay denetimi dışında ayrıbir denetim usulü öngörmesinde Anayasa’nın 2. maddesine aykırılıkbulunmamaktadır.

51. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2. ve 160. maddelerineaykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

52. Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ ile CelalMümtaz AKINCI bu görüşe katılmamışlardır.

IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ

53. Dava dilekçesinde özetle, iptaliistenen kuralların Anayasa’ya açıkça aykırı olduğu ve yürürlüklerinindurdurulmaması hâlinde hukuk devleti yönünden giderilmesi olanaksız durum vezararların ortaya çıkacağı belirtilerek kuralların, yürürlüklerinindurdurulmasına karar verilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.

19.8.2016 tarihli ve 6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu YönetimiAnonim Şirketinin Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına DairKanun’un;

A. 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde yeralan “…Bakanlar Kurulu tarafından…” ibaresine,

B. 8. maddesinin (5) numaralı fıkrasında yer alan “3/12/2010tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu,…” ibaresine,

yönelik iptal talepleri, 18.1.2018 tarihli, E.2016/180, K.2018/4sayılı kararla reddedildiğinden, bu ibarelere ilişkin yürürlüğündurdurulması taleplerinin REDDİNE, 18.1.2018 tarihinde OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.

V. HÜKÜM

19.8.2016 tarihli ve 6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu YönetimiAnonim Şirketinin Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına DairKanun’un;

A. 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde yeralan “…Bakanlar Kurulu tarafından…” ibaresinin Anayasa’yaaykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Serruh KALELİ ile Osman AlifeyyazPAKSÜT’ün karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

B. 8. maddesinin (5) numaralı fıkrasında yer alan “3/12/2010tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu,…” ibaresinin Anayasa’ya aykırıolmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT,Recep KÖMÜRCÜ ile Celal Mümtaz AKINCI’nın karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA,

18.1.2018 tarihinde karar verildi.

Başkan

Zühtü ARSLAN

Başkanvekili

Burhan ÜSTÜN

Başkanvekili

Engin YILDIRIM

Üye

Serdar ÖZGÜLDÜR

Üye

Serruh KALELİ

Üye

Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Üye

Recep KÖMÜRCÜ

Üye

Hicabi DURSUN

Üye

Celal Mümtaz AKINCI

Üye

Muammer TOPAL

Üye

M. Emin KUZ

Üye

Hasan Tahsin GÖKCAN

Üye

Kadir ÖZKAYA

Üye

Rıdvan GÜLEÇ

Üye

Recai AKYEL

Üye

Yusuf Şevki HAKYEMEZ

KARŞIOY

6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu ve Yönetimi A.Ş’nin kurulmasınailişkin Yasa’nın 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasında yer alan “Bakanlarkurulu tarafından” ibaresinin Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 87., 161. ve 163.maddelerine yine Yasa’nın 8. maddesinin (5) numaralı fıkrasında yer alan“3/12/2010 tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu” ibaresinin Anayasa’nın 2. ve160. maddelerine aykırılığı nedeniyle iptali istenmiştir.

1- Yasama belgelerine göre, Sermaye Piyasası gelişimine katkıdabulunmak, bankacılığın finans sektöründeki hakim rolünü azaltmak, piyasalardakriz döneminde stabilize edici görev üstlenmek, uluslararası ülkekredibilitesini artırmak, ekonomik yapısal sorunları aşmada katkı sağlamak vb.amaçlar ile, Devlete ait çeşitli fon ve gelirlerden oluşan kamu kaynakları ilebelirli kurumsal yönetim ilkelerine bağlı yönetim şekline sahip, özel amaçlıTürkiye Varlık Fonu ile onu yönetecek olan T.V.F Yönetimi A.Ş. kurulmuştur.Devletin kontrolünde Devlete ait kamu kaynaklarının toplandığı bu özeloluşum, Türkiye genelinde mülkiyeti hazineye ait bazı taşınmazlar ile THYA:O’nın%49 hissesi, T.C Ziraat Bankasının, Türkiye Petrolleri A.O’nın, PTTA.Ş.’nin, Borsa İstanbul A.Ş.’ne ait tüm hazine hisseleri ve Eti Madenİşletme ve Çaykur Genel Müdürlüğü gibi kurumların Türkiye Varlık Fonununşimdiki portföyünü oluşturduğu belirlenmiştir.

Kuralın yer aldığı fıkra, kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufualtında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklardan; BAKANLAR KURULUTARAFINDAN Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına veya şirket tarafındanyönetilmesine karar verilenler, TVF kaynakları arasında belirlenmiştir şeklindeolup iptali istenen kural ise 4. maddesinin birinci fıkrası (b) bendinde yeralan “Bakanlar kurulu tarafından” ibaresidir.

Kuralda yer alan TVF’na aktarılacak değerler içinde yer alan kamukurum ve kuruluşlarından kasdedilenin kim olduğu 6741 sayılı kanunda belirlideğildir. Ancak T.C’nin idari teşkilatına ilişkin Anayasal yapı karşısında bukavramın içine tüm kamu idareleri ve kamu kurumlarının gireceği deanlaşılmaktadır.( Devlet il özel idareleri, Belediyeler, köyler, Üniversiteler,Kitler gibi Kamu Tüzel Kişileri)

İptal isteminde bulunanın, TVF’nun amacı dışında borçlanma hedefitaşıdığı, ülke varlıklarını nakde çevirip porföy yönetmek istediği, hiçbirsınırlama ve belirleme olmaksızın tüm kamu kurum ve kuruluşlarının ihtiyaçfazlası gelir kaynak ve varlıklarını TVF’na aktarma ve bunların TVF A.Ş’nceyönetilmesine karar verme yetkisi tanındığını, Merkezi bütçe kapsamındakiidarelerin gelir gider fazlasının devri, harcanması kendi kuruluş yasalarındave kamu mali yönetim ve kontrol kanunda verilen ve idarelerin kaynakları vekullanım yöntemleri parlementoda bütçe kanunları ile “bütçe hakkı” kavramıçerçevesinde yasalaşırken, TVF’na kaynak aktarılmasına ve bunların işleyişinedenetimine ilişkin işlemlerin bu çerçeve dışında Anayasa’ya aykırı bir yetkidevri ile gerçekleştirildiği, bunun bütçe sürecini anlamsız hale getirdiği, tümbu olgular karşısında iptali istenen ibarenin Anayasa’ya aykırı olduğu veiptali gerektiğini ifade ettiği görülmüştür.

İptali istenen kurallar ile ilgili Mahkememiz çoğunluk görüşünüoluşturan talebin reddine ilişkin kararda, kamu kurum ve kuruluşlarınıntasarrufu altındaki ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkların TVF’naaktarılmasında Bakanlar Kuruluna verilen yetkinin, kurulca zamana, ülkeniniçinde bulunduğu ekonomik sosyal ve stratejik durum ve koşullara görekullanılabileceğini, değişen duruma göre karar verme yetkisinin ise sınırlarıbelirli bir yetki olup, yasama yetkisi devri anlamına gelmeyeceğinin, gerekçeolarak kullanıldığı görülmektedir. Yani bir nevi aktarılacak kurumkaynaklarının belirli olmasını yasanın temel kuralı, bunlardan hangilerinden nekadarının aktarılmasındaki takdirinin de adeta uzmanlık ya da idare tekniğiniteliğinde olup yetki devri kapsamına girmeyeceği kabulüne ilişkin içtihadibilgiyi, kurala uyguladığı görülmektedir.

İptali istenen ibarenin içinde yer aldığı kural bütününde,Bakanlar Kurulu tarafından kullanılacak olan yetkiyi doğuran olayın, TVF’naaktarılacak ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklar ifadesinde yerini bulan,nesnel değerlerin bizatihi kendilerinin oluşturduğu görülmektedir. Bir nevielle tutulur gözle görülür sabit kıymetler yetkiyi doğuran nedenlerdir.

Ancak, kuralın yer aldığı yasa bütününe baktığınızda, yasanın:Amaç ve kapsam, şirket kuruluş ve faaliyet konusu, Türkiye Varlık Fonukaynakları ve finansın sağlanması, hakların varlık fonu adına tescili, denetim,mal varlığının haciz ve rehni, muafiyet ve istisnalar, yürürlük başlıklımaddelerden müteşekkil bir yapıda, çıkarılış amacına yönelik, kullanılacakaraçların nesnel karşılığını ifade ile sınırlı, genel bir içeriğe sahip temelilkelerin neler olduğunun açıkça anlaşılamadığı bir düzenleme olduğu açıktır.

Kanunla düzenleme ilkesi; düzenlenen alanda temel ilkeleri kanunayazma ve çerçevesinin de açıkça belirtilmiş olmasını ifade etmektedir. Ancakbundan sonra gelişen koşullara paralel hızla hareket amaçlı, uzmanlık ve idaretekniğine ilişkin hususlarda yürütmeye yetki bırakılmasının yetki devirolmadığı kabul görmektedir.

Mahkememiz çoğunluğunun red gerekçesinde, yasa içinde yasamanıntemel kuralları saptandığına ilişkin bir tespit vardır. Ancak kararın bukonuda gerekçesini oluşturan 26. paragrafında, yasaca saptanmış temel ilkelerinneler olduğu ya da çizildiği varsayılan çerçevenin sınırlarına ilişkin birdeğerlendirme bulunmamaktadır.

Gerekçede, Bakanlar Kuruluna yetki veren kuralda, yetkiyioluşturan olguların, kamu kurum ve kuruluşlarının ihtiyaç fazlası gelir, kaynakve varlıklar olduğu ifade edilmektedir. Bu olgular üzerinde zamana, ülkekoşullarına göre esneklik sağlayacak Bakanlar Kurulunun icrai faaliyetlerininde, anlaşılan yasama yetkisi devri niteliği taşımadığı kabul gören, uzmanlık veidare tekniğine ilişkin hususlar olarak nitelendiği ve gerekçe olarakkullanıldığı anlaşılmaktadır.

Ancak kamu kurumlarının gelir, kaynak ve varlık devirlerineilişkin nesnel olgu, Bakanlar Kuruluna bırakılan yetkiyi oluşturan temelkurallar olmayıp, ancak üzerinde yetki kullanılabilecek araçlar olarakdeğerlendirilebilir. Yani, devredilen yetkinin kullanımına ilişkin temelilkeler olmayıp, üzerinde yetki kullanılacak araçların sınırlarıniteliğindedir. Kural bütününde ayrıca temel yetki kullanım kurallarına ilişkinbir tanımlama da bulunmamaktadır.

Yürütmeye düzenleme yetkisi verilirken yasama organından beklenenyasama ile yürütme organının düzenleme alanındaki kesişen sınırının aşılmamasıve yetki devri olarak nitelenmemesi için düzenlemede temel esaslarınbelirlenmesi ve içinde kullanılacak yetkiyi oluşturan takdirin keyfiliğinianlamak ve denetim alanı yaratmak için genel çerçevenin çizilmesi gerektiğidir.

Somut olay bazında baktığımızda,

Yürütmenin düzenleme yetkisi sınırlı, tamamlayıcı ve idareye seçimhakkı tanımayan takdiri ortadan kaldıran bağımlı bir yetkidir. Bu haldesınırsız, belirsiz ve geniş bir alanın yönetimce düzenlenmesine bırakılmasıAnayasaya aykırılık oluşturacaktır.

Türkiye Varlık Fonunun Devlet kontrolünde kamu kaynaklarındanbeslenecek bir havuz ve bu haliyle yeni bir finansman modeli yapılaşması olduğukabul edildiğinde, ülkede bugüne kadar görülmeyen bu benzer modelin hedef veamaçlarına da uygun şekilde, işlevselliğini ayakta tutmak yanında kaynaksağlayacak kurumların varlıklarını, hedeflerini, amaçlarını, plan vebütçelerini de korumak yasal bir zorunluluktur.

TVF’nun varlık nedenini oluşturan aktarma kaynakların, nesnelolarak ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklar olarak isimleri belirli olmuşolsa da, fonun portföyünü oluşturan ve mevzuatta neyi ifade ettiği açıkçatanımlanmayan bu unsurları incelemek gerekir; Bu anlamda kamu kurum vekuruluşlarının ihtiyaç fazlası gelirlerinden, bizatihi kurum kazancı, iştirakgeliri, kıymetli evrak, ticari kazanç, satış, ceza ve benzerlerindenhangilerinin bu kapsamda olduğu ve portföy yönetiminde kullanılabileceği,tasarrufun bir üst sınırının olup olmadığı, kurumun kendi teşkilat ya da tabiolduğu genel yasalar karşısında ki kamu kaynaklarının kullanımına yönelik yasalmükellefiyetlerinin (5018 sayılı yasa gibi) kural karşısında istisna kapsamınagirip girmediği, devredilen kamu kaynağının süre ya da iadeye esas olupolmadığı, bir kurumdan yıl içinde kaç kez aktarma yapılabileceği, ihtiyaç vefazlasının nasıl ve neye göre tespit edileceği, kaynak kapsamında sayılanverilerin neler olduğu, neyin kaynak olarak tanımlandığı, işsizlik fonu, cezagelirleri, tahvil getirileri vb. gibi tür gelir çeşitlerinin bu kapsama giripgirmediği, kurum varlığı sayılacakların nelerden ibaret olduğu, gayri menkulmülkiyeti dışında intifa, irtifak ipotekli ya da temlik alacaklarının bukapsamda olup olmadığı, kamu kurum ve kuruluşlarının orta ve uzun vadeliprogramlarının, özel teşebbüs ortaklarından elde edilen, edilecek özel teşebbüsgelir ve kaynaklarının da kapsama girip girmediği, TVF’na aktarılan kıymetlernedeniyle aktaran kurumun yapısal ya da finansal uğraması muhtemel ve yauğradığı zararın nasıl karşılanacağı gibi, kapsam ve hukuki ve cezai sorumlulukbelirleyecek temel noktalar ve takdire esas olanlar açık bir belirsizlikiçerisinde ve tanımsızdır. Bunlara, karar gerekçesinde yer aldığı gibi değişenkoşullara göre uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin belirlemeler denmesi veyaöyleymiş gibi kabulü idare hukuku tekniğine uygun düşmemektedir.

Anılan nedenler ile iptali istenen “Bakanlar Kurulu tarafından”ibaresinin Kurul içinde yer alan yetkinin kullanılmasına neden olana araçlarınkapsamı ve nitelenmesi ve tanımı yönünden yetersizliği karşısında sübjektiftercihlere yatkın, ancak bağlı takdir yetkisinin kamu yararı sınırlarınıtartışmaya açar niteliği karşısında, hukuk sistemimizin iç tutarlılığınıngereği, normlar hiyerarşisinin güvencesi olan denetim adına sorunlar yaratırgözüktüğü ve denetime yeterli fırsat sunmadığı düşünceleri ile iptali istenenibare Anayasa’nın 6., 7. ve 8. maddelerine aykırıdır. İptali gerekirken aksiyönde oluşan çoğunluk görüşüne katılınmamıştır.

2- Yasa’nın 8. maddesinin (5) numaralı fıkrasında yer alan hükümnedeniyle 6741 sayılı Yasa ile kurulan TVF ve Yönetim A.Ş’ne getirilen Sayıştaydenetimi muafiyetinin Anayasa’ya aykırı olduğu nedeniyle iptal istemine konuedildiği görülmektedir..

Dava konusu kuralla TVF ve Anonim Şirketi ile kurulacak alt diğerfonların denetimi Sayıştay Kanunu kapsamından çıkarılmış ve bunlar için kendiyasasından ayrı bir denetim usulü düzenlenmiştir.

TVF ve bünyesinde kurulacak fonların tüm portföy gelirleri vevarlık oluşumları tamamen kamuya ait kaynak gelir ve varlıklarındanoluşmaktadır.

Sayıştay merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki idareleri,sermayesinde kamu payı olan, özel kanunlarla kurulmuş Anonim ortaklıklar ve buortaklıklara bağlı ya da kurdukları doğrudan ya da dolaylı olarak ortakoldukları şirketleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleriile mallarını, TBMM adına denetleyen, sorumluların hesap ve işlemlerini kesinhükme bağlamakla görevli yargısal nitelikli Anayasal hesap denetim kurumudur.

Sayıştay denetiminin bağımsız ve yargısal ve Anayasal görevniteliği karşısında Türkiye Varlık Fonu ve Yönetim A.Ş. için kurulan ikamedenetim usulüne göre fon varlıklarının oluşumuna karar verme yetkisine sahipBakanlar Kurulu başkanı olan Başbakanın, yasa ile denetim elemanları ataması vehazırlanacak raporun neticede meclis plan bütçe komisyonunda görüşülmesisüreci, TBMM adına denetim yapan Sayıştay’ın bağımsız ve tarafsız ilkesi ileçelişir olup, bu denetim usulünün meclis adına denetim formasyonu ve hukukideğeri ile ilgisi, benzerliği ve yeterliliğinin kabulü, mümkün görülmemektedir.Kural ile gelen yeni usul bir kamusal denetim alanında yöntem ve usuldeğişikliği olmayıp, denetçileri yürütme organınca atanan yürütmefaaliyetlerinin denetiminin, bağımsız ve ulus adına denetiminin sınırlanması vealana müdahale edildiği algısı oluşturmaktadır.

Açıklanan nedenler ile kamunun iştirakçisi olduğu sermayesindekikamu payı doğrudan veya dolaylı olarak %50 den aşağı düştüğü takdirde bile buşirketlerin Sayıştay denetimini ortadan kaldıran kanunun denetiminde 2016/21E., 2016/199 K., 28.12.2016 tarihli kararın karşı oyunda belirtildiği üzere,bağımsız denetim kurumlarınca düzenlenecek raporların, Sayıştay denetimilkelerinden olan düzenlilik ve performans denetim ilkelerini sorgulayıpsağlayamayacağı ve bununla yetinilmesinin kamu kaynaklarının kullanılmasınailişkin bağımsız ve etkili TBMM adına denetim sağlayan Sayıştay denetimi ilehiçbir yönden benzerlik taşımadığı, yöntem ve usul değişikliği gibigerekçelerin kabul edilemeyeceği nedenleri ile anılan muhalefet görüşümütekrarlamakla, TVF’nu Sayıştay denetiminden çıkaran kuralın Anayasa’nın 2. ve160. maddelerine aykırılığı nedenleri ile çoğunluk görüşüne katılınmamıştır.

KARŞIOY YAZISI

1. İptal istemi, 6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi AnonimŞirketinin Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un4. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde yer alan “…BakanlarKurulu tarafından…” ibaresine ve Kanun’un 8. maddesinin (5)numaralı fıkrasında yer alan “3/12/2010 tarihli ve 6085 sayılı SayıştayKanunu…” ibaresine yöneliktir.

2. İptal isteminin gerekçelerindeki ve maddelerin anlam vekapsamlarındaki bütünlük nedeniyle, Anayasa’ya uygunluk denetiminin her ikiibare yönünden birlikte yapılması daha uygun olacaktır.

3. Anayasa’nın bütçelerin hazırlanması, kabulü ve denetimihakkındaki 161., 162., 163. ve 164. maddeleri hükümlerinin, yine Anayasa’nın 2.maddesindeki demokratik hukuk devleti ilkesiyle birlikte değerlendirmesindeaçıkça görüldüğü ve “bütçe hakkı”nın tarihsel gelişimindenbilindiği üzere;

- bütçeler özel yöntemle yapılır ve Türkiye Büyük MilletMeclisi (TBMM) tarafından yıllık olarak kabul edilir,

- bütçeler görüşülürken gelir azaltıcı veya gider artırıcı öneriyapılamayacağı gibi, kabulünden sonra da harcanabilecek miktar sınırınınBakanlar Kurulu kararıyla aşılabileceğine dair bütçe kanununa hüküm konulamaz,

- Anayasa’nın 160. maddesinde görev ve yetkileri belirtilmiş olanSayıştayın da genel uygunluk denetiminden geçen kesin hesap kanunu, TBMMtarafından ertesi yıl bütçe kanunu ile birlikte görüşülerek karara bağlanır.

4. Anayasa Mahkemesinin kararlarında “bütçe hakkı” şuşekilde tanımlanmaktadır:

“Yasama organının, halk adına kamu gelirlerini toplama ve yinehalk adına bu gelirleri harcama konusunda yürütme organına sınırlarınıbelirleyerek yetki vermesi ve sonuçlarını denetlemesine bütçe hakkıdenilmektedir. … Bu hak, demokratik parlamenter yönetim sistemini benimsemişolan ülkelerde, halk tarafından seçilen temsilcilerden oluşan ve en yetkiliorgan olan yasama organına ait bulunmaktadır” (AYME:2008/83, K:2010/121; E:2012/102, K:2012/207 sayılı kararları)

Anayasa Mahkemesinin E:2015/7, K:2016/47 sayılı kararında da şugerekçelerle iptal hükmü verilmiştir:

“Bütçe hakkının doğal bir sonucu olarak yasama organının halkadına kamu gelirlerini toplama ve harcama konusunda sahip olduğu yetkinin,… kısmen ilgili bakanlara ya da kurumlara verilerek, … hiçbirsınırlamaya bağlı olmaksızın geniş yetkiler tanınması … Meclisin sahipolduğu bütçe hakkının … ihlalidir”.

5. İptal davasına konu “Bakanlar Kurulu tarafından…” ibaresiyleMerkezi Yönetim Bütçesinde yer alan kamu idarelerinin tasarrufu altında bulunanihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkların Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasıveya bunların Şirket tarafından yönetilmesine yetki verilmesi, ucu açık,sınırsız, içerik ve kapsamı belli olmayacak şekilde kamu kaynaklarının bütçedışına ve dolayısıyla kesin hesap kanunu dışına çıkarılması, gözetilen kamuyararı her ne olursa olsun, Anayasa’nın 161-164. maddeleriyle uyumlu değildir.

6. İptal istemine konu ikinci ibare yani “…Sayıştay Kanunu…” hükümlerinin Türkiye Varlık Fonu ve Şirket hakkında uygulanmayacağı kuralıyönünden düzenlemelerin bütününe bakıldığında ise, Anayasa’ya aykırılığın dahada açık bir hale geldiği görülebilmektedir. Anayasa’nın 160. maddesigereğince “… merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ilesosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını TBMM adınadenetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak(la)” görevliolan Sayıştayın devre dışı bırakıldığı yasal düzenlemelerde öngörülen kendineözgü denetim sisteminin, yeterli ve Anayasal anlamda “bütçe hakkı”na uygunolduğu söylenemez.

7. Anayasa Mahkemesinin 4.12.2014 tarihli ve E:2013/114,K:2014/184 sayılı kararında şunlar belirtilmiştir:

“Kuvvetler ayrılığı esasına dayanan demokratik yönetim biçiminde,yürütme organına gelir toplama ve harcama yetkisi tanıyan bütçelerin yapımı,halkın temsilcilerinden oluşan yasama organının asli görevlerindendir. Yasamaorganı açısından aynı zamanda bir hak olan bu görev, yürütmenin bütçe ileilgili işlemlerinin doğru, güvenilir ve kanunlara uygun bir şekilde yürütülüpyürütülmediğinin denetimini de kaçınılmaz kılmaktadır. Bu bağlamda, yasamaorganının, halk adına kamu gelirlerini toplama ve yine halk adına bu gelirleriharcama konusunda yürütme organına sınırları belirlenmiş yetki vermesi vesonuçlarını denetlemesine “bütçe hakkı” denilmektedir. Bütçe hakkı, vergi vebenzeri gelirlerle kamu harcamalarının çeşit ve miktarını belirleme ve onaylamahakkıdır. Bu hak, demokratik parlamenter yönetim sistemini benimsemiş olanülkelerde, halk tarafından seçilen temsilcilerden oluşan ve en yetkili organolan yasama organına ait bulunmaktadır. Anayasa'nın 87., 160., 162. ve 164.maddelerine göre bütçe hakkı TBMM'nindir. Bütçe, hükümetin Meclis'e karşı temelsorumluluk mekanizmasıdır. Meclis, bütçe ile hükümete gelir toplama ve gideryapma yetkisi vermekte, bu yetkinin uygun kullanılmasını da bütçe sürecinin birparçası olan kesin hesap faaliyeti ile denetlemektedir. Bütçe uygulamalarınındenetimi görevi, bütçe işlemlerinin gün geçtikçe nitelik ve nicelik itibariyleartması ve karmaşıklaşması nedeniyle yasama organı adına tarafsız ve uzmankuruluşlar tarafından yerine getirilmektedir. Ülkemizde de bu görev,Anayasa'nın 160. maddesiyle Sayıştaya verilmiştir. Yasama organının, yürütmeorganı üzerindeki bütçe denetimi büyük ölçüde Sayıştay tarafından yapılan budenetimlere dayanmaktadır. Dolayısıyla, yasama organının işlevini etkin vesağlıklı bir biçimde yürütmesinde Sayıştay denetiminin önemi yadsınamaz. Öteyandan, Sayıştay denetimi, demokratik devlet ilkesinin bir gereği olarakyürütmenin, halka ve yasama organına hesap verme sorumluluğununişlevselleştirilmesinin en önemli araçlarındandır.

6085 sayılı Kanun'un 4. maddesinde, Sayıştay'ın denetimine tabikurum ve kuruluşlar arasında, sermayesinde kamu payı bulunan ve özel kanunlarlakurulmuş anonim ortaklıkları ile maddenin (a) bendinde sayılan idarelere bağlıveya bu idarelerin kurdukları veya doğrudan doğruya ya da dolaylı olarakbunların ortak oldukları her çeşit idare, kuruluş, müessese, birlik, işletme veşirketler de sayılmış olmasına rağmen dava konusu ibarelerle anılan bukuruluşların Sayıştay tarafından denetlenebilmesi için bunların sermayesindekikamu payının % 50'den fazla olması kuralına yer verilmektedir. Bu durum,Sayıştayın anılan kamu kaynaklarının kullanımına ilişkin denetim yetkisiniortadan kaldırmakta, dolayısıyla yasama organının yürütmenin bütçe ile ilgiliişlemlerini kanunlara uygun bir şekilde yürütüp yürütmediğini denetlemeimkânını sınırlayarak demokratik devlet ilkesine zarar vermektedir.

Açıklanan nedenlerle dava konusu ibareler, Anayasa'nın 2. ve 160.maddelerine aykırıdır.”

8. Öte yandan, Mahkememiz çoğunluk gerekçesinde atıf yapılan “Anayasanın160. maddesinde belirtilenler dışında kalan ve sermayesinde belli bir miktardakamu payı bulunan şirketleri, bunların iştiraklerini ve bağlı ortaklıklarınıSayıştay denetimine tabi kılıp kılmama … konusunda” kanun koyucununtakdir yetkisi bulunduğuna dair E:2016/21, K:2016/199 sayılı (ve karşıoykullandığım) Anayasa Mahkemesi kararının, iptal davasına konu olan incelememizkonusu kurallarla ilgisi bulunmamaktadır. Zira yasa koyucunun zikredilenkonudaki takdir yetkisi, Sayıştayın 160. maddede açıkça belirtilen merkeziyönetim bütçesi kapsamındaki kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altındabulunan gelir, kaynak ve varlıklardan farklı bir kategoriye ilişkindir. Eldekiiptal davası yönünden söz konusu olan merkezi yönetim bütçesi içindeki gelir,kaynak ve varlıklar yönünden benzer bir değerlendirme yapılmasına, Anayasa’nın160. maddesinin amir hükmü engeldir.

Açıklanan nedenlerle iptal davasına konu kuralların Anayasa’nın160., 161., 162., 163. ve 164. maddelerine aykırı oldukları, bu aykırılıklarınyukarıda 7. paragrafta aktarılan Anayasa Mahkemesi kararında da belirtildiğişekilde, aynı zamanda Anayasa’nın 2. maddesindeki demokratik devlet ilkesineaykırı oldukları, iptalleri gerektiği kanaatiyle çoğunluk görüşlerinekatılmamaktayım.

KARŞIOY GEREKÇESİ

Üye Serruh KALELİ’nin 2 başlık altında açıkladığı karşıoygerekçelerinden 2. bölüme aynen katılıyorum.

KARŞIOY GEREKÇESİ

Dava konusu kuralla Türkiye Varlık Fonu ve Şirketile alt fonlar ve Şirket tarafından kurulan diğer şirketler hakkında 6085sayılı Sayıştay Kanunu hükümleri uygulanamaz hale getirilmektedir.

Anayasa Mahkemesinin, 4.12.2014 tarih ve E.2013/114,K.2014/184 sayılı kararında, “…davakonusu ibarelerle anılan bu kuruluşların Sayıştay tarafındandenetlenebilmesi için, bunların sermayesindeki kamu payının %50’den fazlaolması kuralına yer verilerek, Sayıştayın bu kuruluşlara ilişkin denetimyetkisi sınırlandırılmıştır. Anayasada Sayıştay denetiminin kapsamı veniteliğine ilişkin herhangi bir hüküm bulunmamakla birlikte budenetimin, demokrasinin temel gereklerinden olan şeffaflık, saydamlık,yasamanın yürütmeyi denetleme hakkı ve yürütmenin yasamaya ve halka hesap vermesorumluluğu anlayışına uygun olarak yapılması gerektiği açıktır. Kuvvetlerayrılığı esasına dayanan demokratik yönetim biçiminde, yürütmeorganına gelir toplama ve harcama yetkisini tanıyan bütçelerin yapımı, halkıntemsilcilerinden oluşan yasama organının asli görevlerindendir.

Yasama organı açısından aynı zamanda bir hak olan bu görev, yürütmeninbütçe ile ilgili işlemlerinin doğru, güvenilir ve kanunlara uygun bir şekildeyürütülüp yürütülmediğinin denetimini de kaçınılmaz kılmaktadır. Bu bağlamda,yasama organının, halk adına kamu gelirlerini toplama ve yine halk adına bugelirleri harcama konusunda yürütme organına sınırları belirlenmiş yetkivermesi ve sonuçlarını denetlemesine ‘bütçe hakkı’ denilmektedir.Bütçe hakkı, vergi ve benzeri gelirlerle kamu harcamalarının çeşit ve miktarınıbelirleme ve onaylama hakkıdır. Bu hak, demokratik parlamenter yönetimsistemini benimsemiş olan ülkelerde, halk tarafından seçilen temsilcilerdenoluşan ve en yetkili organ olan yasama organına ait bulunmaktadır. Anayasa’nın87., 160., 162. ve 164. maddelerine göre bütçe hakkı TBMM’nindir. Bütçe,hükümetin Meclise karşı temel sorumluluk mekanizmasıdır. Meclis, bütçe ilehükümete gelir toplama ve gider yapma yetkisi vermekte, bu yetkinin uygunkullanılmasını da bütçe sürecinin bir parçası olan kesin hesap faaliyeti iledenetlemektedir. Bütçe uygulamalarının denetimi görevi, bütçe işlemlerinin güngeçtikçe nitelik ve nicelik itibariyle artması ve karmaşıklaşması nedeniyleyasama organı adına tarafsız ve uzman kuruluşlar tarafından yerinegetirilmektedir. Ülkemizde de bu görev, Anayasa’nın 160. maddesiyle Sayıştayaverilmiştir. Yasama organının, yürütme organı üzerindeki bütçe denetimi büyükölçüde Sayıştay tarafından yapılan bu denetimlere dayanmaktadır. Dolayısıyla,yasama organının işlevini etkin ve sağlıklı bir biçimde yürütmesinde Sayıştaydenetiminin önemi yadsınamaz. Öte yandan, Sayıştay denetimi, demokratikdevlet ilkesinin bir gereği olarak yürütmenin, halka ve yasama organına hesapverme sorumluluğunun işlevselleştirilmesinin en önemli araçlarındandır.

6085 sayılı Kanun’un 4. maddesinde, Sayıştayındenetimine tâbi kurum ve kuruluşlar arasında, sermayesinde kamu payı bulunan veözel kanunlarla kurulmuş anonim ortaklıklar ile maddenin (a) bendinde sayılanidarelere bağlı veya bu idarelerin kurdukları veya doğrudan doğruya ya dadolaylı olarak bunların ortak oldukları her çeşit idare, kuruluş, müessese,birlik, işletme ve şirketler de sayılmış olmasına rağmen, dava konusuibarelerle anılan bu kuruluşların Sayıştay tarafından denetlenebilmesiiçin bunların sermayesindeki kamu payının %50’den fazla olması kuralına yerverilmektedir. Bu durum, Sayıştayın anılan kamu kaynaklarınınkullanımına ilişkin denetim yetkisini ortadan kaldırmakta, dolayısıyla yasamaorganının yürütmenin bütçe ile ilgili işlemlerini kanunlara uygun bir şekildeyürütüp yürütmediğini denetleme imkânını sınırlayarak demokratik devletilkesine zarar vermektedir. Açıklanan nedenlerle dava konusu ibareler,Anayasa’nın 2. ve 160. maddelerine aykırıdır. …” denilerek kamunun payının%50’nin altında olduğu her türlü iştirak, şirket, işletme, kuruluş vemüesseselerin mali denetimlerinin Sayıştayca yapılmasının gerekli olduğubelirtilip kural iptal edilmiştir.

Dava konusu kural açısından da mezkur iptalkararından ayrılmayı gerektiren bir yön bulunmadığı ve dava konusu kuralın daönceki kural gibi Anayasa’nın 2. ve 160. maddelerine aykırı düştüğü, iptaligerektiği kanaatine olduğumdan, çoğunluğun aksi yöndeki kararına katılamıyorum.

Full & Egal Universal Law Academy