ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2016/182
Karar Sayısı : 2017/111
Karar Tarihi : 14.6.2017
R.G. Tarih-Sayısı : 29.6.2017-30109
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: DanıştayOnaltıncı Dairesi
İTİRAZIN KONUSU: 11.11.1983tarihli ve 2954 sayılı Türkiye Radyo ve Televizyon Kanunu’nun 56. maddesininbirinci fıkrasında yer alan “…, disiplin cezaları…” ibaresinin,Anayasa’nın 38. ve 128. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline kararverilmesi talebidir.
OLAY: Türkiye Radyo - Televizyon Kurumunda (TRT) çalışan davacının,aylıktan kesme cezası ile cezalandırılmasına dair kararın iptali talebiyleaçtığı davada, itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varanMahkeme, iptali için başvurmuştur.
I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜ
Kanun’un itiraz konusu ibarenin de yer aldığı 56. maddesişöyledir:
“Personel işlemleri ve personel hizmet tanımları:
Madde 56- Türkiye Radyo - Televizyon Kurumu personelinin işealınmasındaki usul, şartlar, atanma, terfi, nakil, işe son verme, disiplincezaları ve sicil ile ilgili konuları personel yönetmeliğindedüzenlenir.
Kurum hizmetlerinin tanımı, bu hizmetlere atanacaklarda aranacaközel nitelikler ve atama şartları bir yönetmelik ile düzenlenir.”
II- İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca ZühtüARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT,Recep KÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN,Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’inkatılımlarıyla 23.11.2016 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.
III- ESASIN İNCELENMESİ
2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAS tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılanAnayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
1- İtirazın Gerekçesi
3. Başvuru kararındaözetle, itiraz konusu kuralda TRT personelinin hangi fiillerine,hangi disiplin cezalarının verileceği hususunun yönetmelikle düzenlenmesininöngörüldüğü, kamu görevlisi olan TRT mensupları için disiplin işlemlerikonusunda getirilmiş kanuni bir güvencenin bulunmadığı, disiplinuygulamalarıyla ilgili genel ilkelerin kanunla belirlenmediği belirtilerekkuralın, Anayasa’nın 38. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ilerisürülmüştür.
2- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
4. İtiraz konusu kuralda, TRT personelinin disiplin cezalarıile ilgili konunun personel yönetmeliğinde düzenleneceği öngörülmektedir.
5. Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında, "Memurlarınve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, haklarıve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunladüzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümlerisaklıdır." denilmek suretiyle memurlar ve diğer kamu görevlileri,özlük hakları bakımından yasal güvenceye kavuşturulmuştur. Memurlar ve diğerkamu görevlilerinin ve bu kapsamda yer alan TRT personelinin statü haklarınıdoğrudan etkileyen disiplin işlemlerinin "diğer özlük işleri" kavramıkapsamına girdiğine kuşku bulunmamaktadır.
6. Kanuni düzenleme ilkesi, düzenlenen alanda temel ilkelerinkanunla konulmasını ve çerçevenin kanunla çizilmesini ifade etmektedir. Buniteliği taşıyan bir yasal düzenleme ile uzmanlık ve teknik konulara ilişkinayrıntıların belirlenmesi konusunda yürütme organına yetki verilmesi, kanunidüzenleme ilkesine aykırılık oluşturmaz.
7. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında, "Kimse,işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayıcezalandırılamaz." denilerek "suçun kanuniliği" ilkesi;üçüncü fıkrasında da "Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleriancak kanunla konulur." ifadesine yer verilerek "cezanınkanuniliği" ilkesi getirilmiştir. Anayasa’nın 38. maddesinde yer alan"suçta ve cezada kanunilik" ilkesi uyarınca, hangi eylemlerinyasaklandığı ve bu yasak eylemlere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yerbırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi, kuralın açık, anlaşılır vesınırlarının belli olması gerekmektedir. Kişilerin yasak eylemleri öncedenbilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlükleringüvence altına alınması amaçlanmaktadır.
8. Anayasa’nın 38. maddesinde idari suç ve cezalar ile adli suç vecezalar arasında bir ayrım yapılmadığından, her ikisi de bu maddede öngörülenilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına aykırı vehaksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altına aldığı birhukuki değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her ikisi decebir içermektedir.
9. Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukukisonuçların aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalararasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezalarından daha yüksekmiktarlarda idari para cezalarının verilebilmesine olanak tanıyan düzenlemelerde bulunmakla birlikte adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar içinöngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezalarınkural olarak adli suçlar yönünden geçerli olabilmesi, idari suçlarda kanun koyucunundaha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülenyaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerekuygulanması nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut vekapsamıyla idari suçlara da uygulanması, işin mahiyetine uygun düşmemektedir.Bu bağlamda, yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknikhayatın hızla değişen ve gelişen şartları gözetilerek, suç ve cezalardakanunilik ilkesinin idari suçlar yönünden daha esnek uygulanması gerekmektedir.
10. Buna karşılık, "suçta ve cezada kanunilik"ilkesinin daha esnek uygulandığı idari suçlar yönünden de suç ve cezalarailişkin düzenlemelerin yalnızca kanun metninde yer alması yeterlideğildir. Anayasa Mahkemesinin 14.1.2015 tarihli ve E.2014/100, K.2015/6sayılı kararında da vurgulandığı üzere, söz konusu düzenlemelerin içerikbakımından da belirli amacı gerçekleştirmeye elverişli olması gerekir. Buaçıdan kanunun metni, bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksalyaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikteöngörebilmelerine imkân verecek düzeyde kaleme alınmış olmalıdır. Bu nedenle,belirli bir kesinlik içinde kanunda hangi fiile hangi hukuksal yaptırımın bağlandığınınbireyler tarafından bilinmesi ve eylemlerin sonuçlarının öngörülebilmesigerekir.
11. Disiplin cezaları, kamu hizmetlerinin gereği gibiyürütülmesini sağlamak amacıyla öngörülmüş, yapma veya yapmama biçimindebeliren davranış kurallarının ihlali hâlinde uygulanan, yasal olarakdüzenlenmiş idari yaptırımlardır. Kamu hizmetlerini yürütenlerin görev, yetkive sorumlulukları kamu hizmeti ve hizmet gerekleri ile sınırlandırılmış, busınırlar dışına çıkanların ise disiplin cezaları ile cezalandırılmaları ilgilikanunlarda öngörülmüştür.
12. TRT personelinin disiplin suçları ve cezaları,Anayasa’nın yukarıda yer alan hükümleri gereğince kanunla düzenlenmesiöngörülen hususlar arasında yer almaktadır.
13. Kanun’da; disiplin suçları, disiplin cezalarının türleri,disiplin cezası vermeye yetkili amir ve kurullar, disiplin cezalarındazamanaşımı, karar verme süreleri, disiplin cezalarına itiraz, savunma hakkı,disiplin cezalarının uygulanma şekli ve disiplin cezalarının silinmesibiçimindeki disiplin hukukuna ilişkin hususlara dair herhangi bir düzenlemebulunmadığı gibi, disiplin cezalarıyla ilgili konuların yönetmeliklebelirlenmesini öngören kuralda herhangi bir ölçüte de yer verilmemiştir. Buhâliyle disiplin suç ve cezaları konusunda TRT personeli için getirilmiş kanunibir güvence bulunmamaktadır. İtiraz konusu kural, disiplin suç ve cezalarıylailgili genel ilkeleri ortaya koymamakta, çerçeveyi çizmemekte, disiplincezalarını ve cezaları gerektiren eylemleri genel hatlarıyla da olsabelirlememektedir.
14. Belirtilen niteliği nedeniyle disiplin cezaları ileilgili konuların, düzenlenecek yönetmelikle belirlenmesini öngören itirazkonusu kural, yaptırım türlerini ve yaptırım konusu eylemleri yasal düzeydebelirlememekte ve bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksalyaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikteöngörebilmelerine yasal çerçevede imkân tanımamaktadır. Bu yönüylekural, Anayasa’nın 38. maddesinde düzenlenen “suçta ve cezadakanunilik” ilkesine ve Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasındahükme bağlanan “kanuni düzenleme” ilkesine aykırılıkoluşturmaktadır.
15. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 38. ve 128.maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
IV- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
16. Anayasa’nın153. maddesinin üçüncü fıkrasında, “Kanun, kanun hükmünde kararnameveya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarınınResmi Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerdeAnayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıcakararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmi Gazetede yayımlandığı gündenbaşlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte, 6216 sayılı Kanun’un 66.maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanarak, Mahkemenin gerekli gördüğü hâllerde, Resmî Gazetedeyayımlandığı günden başlayarak iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi biryılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir.
17. 11.11.1983 tarihli ve 2954 sayılı Türkiye Radyo veTelevizyon Kanunu’nun 56. maddesinin birinci fıkrasında yer alan “…,disiplin cezaları…” ibaresinin iptaledilmesi nedeniyle doğacakhukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek nitelikte görüldüğünden, Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete’deyayımlanmasından başlayarak bir yıl sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.
V- HÜKÜM
11.11.1983 tarihli ve 2954 sayılı Türkiye Radyo ve TelevizyonKanunu’nun 56. maddesinin birinci fıkrasında yer alan “…, disiplincezaları…” ibaresinin Anayasa’ya aykırı olduğunave İPTALİNE, iptal hükmünün, Anayasa’nın 153. maddesininüçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasıgereğince, KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK BİR YIL SONRAYÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, 14.6.2017 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ