ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
EsasSayısı : 2016/28
KararSayısı : 2016/25
KararTarihi : 7.4.2016
R.G.Tarih-Sayı : 28.04.2016 – 29697
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Sayıştay İkinci Dairesi
İTİRAZIN KONUSU: 27.6.1989tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye 11.10.2011 tarihli ve 666sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle eklenen ek 9. maddenin üçüncüfıkrasının ikinci cümlesinin, Anayasa’nın 91. maddesine aykırılığı ilerisürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.
OLAY: Düzce ÜniversitesiDöner Sermaye Saymanlık Müdürlüğü ile Döner Sermaye İşletme Müdürlüğündegörevli personele, Düzce Üniversitesi Tıp Fakültesi Sağlık Uygulama veAraştırma Merkezi döner sermaye gelirinden ek ödeme yapılması nedeniyleoluşan kamu zararının sorumlulardan tahsili yönünde düzenlenen rapor üzerineyapılan yargılamada, itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğukanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.
I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAMEKURALI
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin (KHK) ek 9. maddesininitiraz konusu kuralın da yer aldığı ilgili bölümleri şöyledir:
“Ek Madde 9 - (Ek: 11/10/2011-KHK-666/1 md.)
Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 2914 sayılıYükseköğretim Personel Kanununa göre almakta olan personele, 399 sayılı KanunHükmünde Kararnameye ekli (II) sayılı Cetvele dahil pozisyonlarda istihdamedilen sözleşmeli personele, subay, sözleşmeli subay, astsubay, sözleşmeliastsubay, sözleşmeli subay ve astsubay adayları ile uzman jandarma ve uzmanerbaşlara, mali haklar kapsamında yapılan her türlü ödemeler dahil almaktaoldukları toplam ödeme tutarı dikkate alınmak suretiyle aynı veya benzer kadrove görevlerde bulunan personel arasındaki ücret dengesini sağlamak amacıyla, enyüksek Devlet memuru aylığına (ek gösterge dahil), ekli (I) sayılı Cetvelde yeralan kadro ve görev unvanlarına karşılık gelen oranların uygulanması suretiylehesaplanan tutarda ek ödeme yapılır.
…
Birinci fıkra kapsamına giren personelden; 4/1/1961 tarihli ve 209sayılı Kanunun 5 inci maddesinin ikinci fıkrası, 4/11/1981 tarihli ve 2547sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c) ve (f) fıkraları ve 14/4/1982 tarihli ve2659 sayılı Kanunun 30 uncu maddesi kapsamında döner sermayeden ek ödeme yapılanpersonele, 27/7/1967 tarihli ve 926 sayılı Kanunun ek 17 nci maddesinin (Ç)fıkrası uyarınca sağlık hizmetleri tazminatı ödenen personele, 27/10/1999tarihli ve 4458 sayılı Kanunun 221 inci maddesi, 16/5/2006 tarihli ve 5502sayılı Kanunun 28 inci maddesinin sekizinci fıkrası ve 663 sayılı KanunHükmünde Kararnamenin 28 inci maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca ödemeyapılan personele, sözkonusu mevzuat hükümlerine göre ödeme yapılmaya devamolunur ve bunlara bu maddeye göre ayrıca ek ödeme yapılmaz. Bu fıkrakapsamında yer alan idarelerin döner sermaye saymanlık hizmetlerini yürütenpersonele sözkonusu mevzuat uyarınca döner sermaye gelirlerinden herhangi birödeme yapılmaz.
…
Bu maddenin uygulamasına ilişkin olarak ortaya çıkabilecektereddütleri gidermeye ve uygulamayı yönlendirmeye Maliye Bakanlığıyetkilidir.”
II- İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğühükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR,Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, NuriNECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M.Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ’in katılımlarıyla7.4.2016 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, öncelikle sınırlamasorunu görüşülmüştür.
2. Anayasa'nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 40. maddelerine göre, AnayasaMahkemesine itiraz yoluyla yapılacak başvurular itiraz yoluna başvuranmahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı kanun kuralı ile sınırlıdır.
3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, KHK’nin ek 9. maddesininüçüncü fıkrasının ikinci cümlesinin iptalini talep etmiştir.
4. İtiraz konusu kural, fıkra kapsamında yer alan idarelerindöner sermaye saymanlık hizmetlerini yürüten personele söz konusu mevzuatuyarınca döner sermaye gelirinden herhangi bir ödeme yapılmayacağınıdüzenlemektedir. Bakılmakta olan davanın konusu ise 4.11.1981 tarihlive 2547 sayılı Kanun kapsamında yer alan bir idarenin döner sermaye saymanlıkve işletme hizmetlerini yürütenpersonele, döner sermaye gelirinden eködeme yapılmasına ilişkin bulunmaktadır. İtiraz konusu kural, 2547 sayılıKanun kapsamındaki idarelerin yanı sıra fıkra kapsamında yer alan diğeridareler açısından da ortak ve geçerli kuraldır. Bu nedenle, itiraz konusukurala ilişkin esas incelemenin, “2547 sayılı Kanun kapsamındakiidareler” yönünden sınırlı olarak yapılması gerekmektedir.
5. Açıklanan nedenlerle, 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılıKanun Hükmünde Kararname’ye 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun HükmündeKararname’nin 1. maddesiyle eklenen ek 9. maddenin üçüncü fıkrasının ikincicümlesinin esasının incelenmesine, esasa ilişkin incelemesinin “2547sayılı Kanun kapsamındaki idareler” yönünden yapılmasına OYBİRLİĞİYLEkarar verilmiştir.
III- ESASIN İNCELENMESİ
6. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAStarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralı,dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleriokunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- İtirazın Gerekçesi
7. Başvuru kararında özetle, 375 sayılı KHK’ninek 9. maddesinin üçüncü fıkrası kapsamında yer alan idarelerindöner sermaye saymanlık hizmetlerini yürüten personele söz konusu mevzuatuyarınca döner sermaye gelirlerinden herhangi bir ödeme yapılmayacağınıöngören itiraz konusu kuralın 666 sayılıKHK ile düzenlendiği, KHK’nin dayanağı olan 6223 sayılı Yetki Kanunu uyarıncadoğrudan mali konularda KHK çıkarmanın mümkün olmadığı, bu nedenle kuralın,Yetki Kanunu kapsamında olmadığı belirtilerek Anayasa’nın 91. maddesine aykırıolduğu ileri sürülmüştür.
B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
8. İtiraz konusu kural, 2547 sayılı Kanunkapsamındaki idarelerin döner sermaye saymanlık hizmetlerini yürüten personelesöz konusu mevzuat uyarınca döner sermaye gelirlerinden herhangi bir ödemeyapılmayacağını düzenlemektedir.
9. Kural, 375 sayılı KHK’ye 666 sayılı KHK ileeklenmiştir. 666 sayılı KHK, 6.4.2011 tarihli ve 6223 sayılı KamuHizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini SağlamakÜzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile KamuGörevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu kapsamında çıkarılanKHK’lerdendir.
1- Kanun HükmündeKararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama
10. Anayasa’nın 91. maddesinde düzenlenenKHK’ler, işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısaldenetimlerinin yapılması görev ve yetkisi Anayasa’nın 148. maddesi ile AnayasaMahkemesine verilmiştir. Yargısal denetimde KHK’nin, öncelikle yetki kanununasonra da Anayasa’ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar,Anayasa’nın 148. maddesinde KHK’lerin yetki kanunlarına uygunluğunundenetlenmesinden değil, yalnızca Anayasa’ya biçim ve esas bakımlarındanuygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa’ya uygunlukdenetiminin içerisine öncelikle KHK’nin yetki kanununa uygunluğunun denetimigirer. Çünkü Anayasa’da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilensınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinindışına çıkılması, KHK’yi Anayasa’ya aykırı duruma getirir.
11. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa’danalan olağanüstü hal KHK’lerinden farklı olarak, olağan dönemlerdeki KHK’lerinbir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle, KHK’ler ile dayandıklarıyetki kanunu arasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK’nin yetki kanunu ile olanbağı, KHK’yi aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK’ninAnayasa’ya uygun bir yetki kanununa dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Biryetki kanununa dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal edilenKHK’lerin içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile bunların Anayasa’yauygunluğundan söz edilemez.
12. KHK’lerin Anayasa’ya uygunluk denetimi,kanunların denetiminden farklıdır. Anayasa’nın 11. maddesinde, “KanunlarAnayasaya aykırı olamaz.” denilmektedir. Bu nedenle kanunlarındenetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıklarısaptanır. KHK’ler ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıklarıyetki kanununa hem de Anayasa’ya uygun olmak zorundadırlar.
13. Anayasa’da kimi konuların KHK’lerledüzenlenmesi yasaklanmaktadır. Anayasa’nın 91. maddesinin birinci fıkrasında“...sıkıyönetimve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri iledördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmündekararnamelerle düzenlenemez.” denilmiştir. Bu kural gereğince, TürkiyeBüyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak KHK’yle düzenlenmesi yasaklanmışalana girmeyen konularda KHK çıkarma yetkisi verebilir.
14. Anayasa’nın herhangi bir maddesinde kanunladüzenleneceği öngörülen bir konunun, Anayasa’nın 91. maddesinin birincifıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa’nın163. maddesinde olduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe, KHKile düzenlenmesi Anayasa’ya aykırılık oluşturmaz.
2- İtiraz Konusu Kuralın 6223 Sayılı Yetki KanunuKapsamında Olup Olmadığının İncelenmesi
15. Anayasa’nın 91. maddesinin ikinci fıkrasıuyarınca, yetki kanununda, çıkarılacak KHK’nin amacının, kapsamının,ilkelerinin, kullanma süresinin ve bu süre içinde birden fazla KHK’ninçıkarılıp çıkarılamayacağının gösterilmesi gerekir. Buna göre bir KHK’ninAnayasa’ya uygun olduğunun kabulü öncelikle konu, amaç, kapsam ve ilkeleriyönünden dayandığı yetki kanununa uygun olmasına bağlıdır. Bu bağlamda,Anayasa’nın ikinci kısmının “Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler” başlıklıüçüncü bölümünde düzenlenen haklar içinde kalan ve Anayasa’nın 91. maddesindebelirtilen KHK’yle düzenlenemeyecek yasak alan içinde bulunmayan kamugörevlilerinin mali ve sosyal haklarının 6223 sayılı Yetki Kanunu’nunkapsamında kalması durumunda, KHK’yle düzenlenmesinde Anayasa’ya aykırı birdurumun olmayacağı açıktır.
16. 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amacınıdüzenleyen 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamınailişkin düzenlemelerin yer aldığı aynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b)bendi ile bu bendin (7) numaralı alt bendinde ve son olarak ilkeler ve yetkisüresine ilişkin hükümlerin yer aldığı 2. maddenin (1) numaralı fıkrasının (b)bendinde, kamu personelinin “atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme,terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları”ndansöz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Bununlabirlikte, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda öngörüldüğü üzere;
- Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veyakaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına,
- Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarınmevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimiolarak yeniden düzenlenmesine,
- Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yenikurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine,taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına,
ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda, malihaklara dair düzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdasedilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki,teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılıYetki Kanunu’nun kapsamında bulunmadığından, KHK’yle doğrudan mali haklarda birdüzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amaç, kapsamve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal haklarına ilişkinolarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisini vermediği,ancak mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı Yetki Kanunu’nunamacı ve kapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğal sonucu olmasıdurumunda mümkün olabileceği, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda öngörülen amaç,kapsam ve ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konularda bir düzenlemeyapılamayacağı açıktır.
17. İtiraz konusu kural, 375 sayılı KHK’nin ek9. maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesidir.
18. 666 sayılı KHK’nin 1. maddesiyle 2547 sayılıKanun kapsamındaki idarelerin döner sermaye saymanlık hizmetlerini yürütenpersonele söz konusu mevzuat uyarınca döner sermaye gelirlerinden herhangi birödeme yapılmayacağı belirtilerek, anılan personelin mali haklarına ilişkin birdüzenleme yapılmaktadır. Oysa ki 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda kamugörevlilerinin “atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi,yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları”ndan sözedilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Diğeryandan, kuralda öngörülen mali haklara ilişkin hüküm, mevcut veya yeni ihdasedilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki,teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle bağlantılı ve bunların zorunlu sonucuolmayıp doğrudan mali haklara ilişkin bir düzenleme niteliğindedir.
19. Açıklanan nedenlerle kural, 6223 sayılı YetkiKanunu kapsamında bulunmadığından Anayasa’nın 91. maddesine aykırıdır. İptaligerekir.
IV- HÜKÜM
27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyleeklenen ek 9. maddenin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinin, “2547sayılı Kanun kapsamındaki idareler”yönünden Anayasa’ya aykırı olduğunave İPTALİNE, 7.4.2016 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Alparslan ALTAN
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ