ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
EsasSayısı : 2016/34
KararSayısı : 2016/30
KararTarihi : 5.5.2016
R.G.Tarih-Sayı : 24.05.2016-29721
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay Onbirinci Dairesi
İTİRAZIN KONUSU: A-27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye, 11.10.2011 tarihlive 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle eklenen;
1- Ek 10. maddenin birinci fıkrasının (c) bendinde yer alan “Merkezteşkilatlarında;…” ibaresinin,
2- (III) sayılı Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli’nin (1)numaralı sırasında yer alan “…nün (ğ) bendi…” ibaresi ile buibareden sonra gelen “…merkez teşkilatına ait…” ibaresinin,
B- 14.7.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na ekli(IV) sayılı Makam Tazminatı Cetveli’nin (8) numaralı sırasının 666 sayılı KanunHükmünde Kararname’nin 5. maddesiyle değiştirilen (b) bendinde yer alan “…nün(ğ) bendi…” ve “…merkez teşkilatına ait…” ibarelerinin,
Anayasa’nın 91. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptallerinekarar verilmesi talebidir.
OLAY: Sincan Vergi DairesiMüdürlüğünde gelir uzmanı olarak görev yapan davacının, 666 sayılı KanunHükmünde Kararname ile düzenlenen ücret ile gösterge ve makam tazminatınınkendisine ödenmesi talebiyle yaptığı başvurunun reddi işleminin iptalitalebiyle açılan davada, itiraz konusu kuralların Anayasa’ya aykırılıkiddiasını ciddi bulan Mahkeme iptalleri için başvurmuştur.
I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAMEKURALLARI
A- 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin (KHK) ek 10. maddesininitiraz konusu kuralın da yer aldığı ilgili bölümleri şöyledir:
“Ek Madde 10- (Ek: 11/10/2011-KHK-666/1 md.)
Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ve Türkiye Büyük MilletMeclisi Başkanlığı İdari Teşkilatı, Başbakanlık ve bakanlıklar ile bunlarınbağlı ve ilgili kuruluşları (Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı, TopluKonut İdaresi Başkanlığı ile 2659 sayılı Kanunun 30 uncu maddesi ve 399 sayılıKanun Hükmünde Kararnamenin ek 2 nci maddesi kapsamında bulunanlar hariç),sosyal güvenlik kurumları, Türkiye İnsan Hakları ve Eşitlik Kurumu,Yükseköğretim Kurulu, Üniversitelerarası Kurul ve Ölçme, Seçme ve YerleştirmeMerkezi Başkanlığının;
a) Merkez teşkilatlarında Mülki İdare Amirliği Hizmetleri Sınıfınaait kadrolarda yer alanlar ile 28/2/1985 tarihli ve 3160 sayılı Kanuna göretazminat alanlar hariç olmak üzere bu Kanun Hükmünde Kararnameye ekli (II)sayılı Cetvelde yer alan unvanlı kadrolarda bulunanlardan,
b) Taşra teşkilatlarına ait kadrolarda bulunup, kadro unvanlarıekli (II) sayılı Cetvelde yer alanlardan,
c) Merkez teşkilatlarında; Dışişleri MeslekMemuru ve Konsolosluk ve İhtisas Memurları, özel yarışma sınavı sonucundamesleğe yardımcı veya stajyer olarak alınıp belirli süreli yetiştirmedöneminden sonra özel bir yeterlik sınavı sonunda müfettiş, uzman, denetçi,kontrolör, aktüer ve stenograf unvanlı kadrolara (mevzuatı uyarınca sözkonusukadrolara atananlar dahil) atananlar ve bunların yardımcı ve stajyerleri ile içdenetçilerden ekli (III) sayılı Cetvelde yer alan unvanlı kadrolarda yeralanlardan,
aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre almaktaolanlara anılan Cetvellerde kadro unvanlarına karşılık gelen göstergerakamlarının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarlardaücret ve tazminat verilir. Bu ödemelere hak kazanılmasında ve bunlarınödenmesinde aylıklara ilişkin hükümler uygulanır. Ekli (II) ve (III) sayılıCetvellerde atandıkları kadro dereceleri esas alınarak belirlenen ücret vetazminatlar, 657 sayılı Kanunun 45 inci maddesine göre atananlar ile haklarındaaynı Kanunun 67 nci maddesi uygulananlar için kazanılmış hak aylık dereceleridikkate alınarak ödenir. Tazminat damga vergisi hariç herhangi bir vergiye tabitutulmaz.
…
Bu maddenin uygulamasına ilişkin olarak ortaya çıkabilecektereddütleri gidermeye ve uygulamayı yönlendirmeye Maliye Bakanlığıyetkilidir.”
B- 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye ekli (III) sayılı Ücretve Tazminat Gösterge Cetveli’nin itiraz konusu kuralların da yer aldığı ilgilibölümleri şöyledir:
(III) SAYILI CETVEL
(Ek 10 uncu Maddenin Birinci Fıkrasının (c) Bendi Kapsamında YerAlan Personelin Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli)
Sıra No
Kadro Unvanı
Ücret Göstergesi
Tazminat Göstergesi
1
Kapsama dahil idarelerin merkez teşkilatına ait genel idare hizmetleri sınıfında yer alan başmüfettiş, müfettiş, başdenetçi, denetçi, başkontrolör, kontrolör ve iç denetçi kadrolarında bulunanlar, Türkiye Büyük Millet Meclisi yasama uzmanları ve stenografları, Hazine Müsteşarlığı sigorta denetleme uzmanları ve aktüerleri, Dışişleri Meslek Memurları ile Konsolosluk ve İhtisas Memurları, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 152 nci maddesinin “II- Tazminatlar” kısmının “A- Özel Hizmet Tazminatı” bölümünün (ğ) bendinde yer alanlardan merkez teşkilatına ait uzman unvanlı kadrolarda bulunanlardan;
Kadro Derecesi 1 olanlar
Kadro Derecesi 2 olanlar
Kadro Derecesi 3 olanlar
Kadro Derecesi 4 olanlar
Kadro Derecesi 5 olanlar
Kadro Derecesi 6 olanlar
Kadro Derecesi 7 olanlar
46.450
43.400
40.850
39.300
37.950
36.800
35.550
25.560
23.870
22.475
21.625
21.000
20.250
19.550
…
…
…
…
4
3 üncü sırada sayılanların yardımcıları
25.875
14.225
C- 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na ekli (IV) sayılıMakam Tazminatı Cetveli’nin itiraz konusu kuralların da yer aldığı ilgilibölümleri şöyledir:
IV SAYILI MAKAM TAZMİNATI CETVELİ (Ek: 9/4/1990 - KHK - 418/10md.; Değişik: 20/3/1997 - KHK - 570/10 md.)
Sıra Kadro ve GörevUnvanı Tazminat
No Göstergeleri
… … …
8. … …
b) (Değişik: 11/10/2011-KHK-666/5 md.) En az dörtyıl süreli yükseköğrenim veren fakülte veya yüksekokulları bitirmiş vebirinci dereceli kadroya atanmış olmak şartıyla, 152 nci maddenin “II-Tazminatlar” kısmının “(A) Özel Hizmet Tazminatı” bölümünün (ğ) bendindeyer alanlardan merkez teşkilatına ait uzman unvanlı kadrolardabulunanlar 2000
… … …
II- İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğühükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR,Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, NuriNECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, M. Emin KUZ, HasanTahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ’in katılımlarıyla 5.5.2016tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, öncelikle sınırlama sorunugörüşülmüştür.
2. Anayasa’nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40. maddelerine göre, AnayasaMahkemesine itiraz yoluyla yapılacak başvurular itiraz yoluna başvuranmahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı kanun kuralı ile sınırlıdır.
3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, 375 sayılı KHK’nin ek 10.maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde yer alan “Merkezteşkilatlarında;…” ibaresi ile KHK’ye ekli (III) sayılı Ücret veTazminat Gösterge Cetveli’nin (1) numaralı sırasında yer alan “…nün (ğ)bendi…” ibaresinin ve bu ibareden sonra gelen “…merkezteşkilatına ait…” ibaresi ile 657 sayılı Kanun’a ekli (IV) sayılıMakam Tazminatı Cetveli’nin (8) numaralı sırasının (b) bendinde yer alan “…nün(ğ) bendi…” ve “…merkez teşkilatına ait…” ibarelerininiptallerini talep etmiştir.
4. İtiraz konusu kurallardan, ücret ile gösterge ve makamtazminatının verileceği unvanları belirleyen 375 sayılı KHK’ye ekli (III)sayılı Cetvel’in (1) numaralı sırasında ve 657 sayılı Kanun’a ekli (IV) sayılıCetvel’in (8) numaralı sırasının (b) bendinde yer alan“...nün (ğ) bendi...” ibareleriyleatıfta bulunulan 657 sayılı Kanun’un 152. maddesinin “II- Tazminatlar”kısmının “A- Özel Hizmet Tazminatı” bölümünün (ğ) bendindeçeşitli uzmanlık unvanları sayılmış olmakla beraber “gelir uzmanı” unvanı,bu bentte yer verilmeyen uzmanlık türlerinden sadece birisidir. (ğ) bendikapsamında belirtilen tüm unvanların, uzmanlıkların türleri olması ve itirazakonu davada davacının unvanının gelir uzmanı olması nedeniyle bu ibareleryönünden yapılacak esas incelemenin "gelir uzmanı" yönündenyapılması gerekmektedir.
5. Öte yandan ücret ve tazminat miktarının belirlenme yönteminihükme bağlayan, itiraz konusu “Merkez teşkilatlarında…”ibaresini deiçeren 375 sayılı KHK’nin ek 10. maddesinin birinci fıkrasının (c)bendinde “uzman” unvanının yanı sıra diğer birtakım unvanlarada yer verilmiştir. Bakılmakta olan dava ise “gelir uzmanı” olarakçalışan davacıya 666 sayılı KHK ile düzenlenen ücret ile gösterge ve makamtazminatının ödenmemesi nedeniyle yapılan idari başvurunun ret işlemineyönelik yargılamayı konu edinmektedir. İtiraz konusu (c) bendi, “uzman” kapsamındakiunvanların yanı sıra dava konusu olmayan ve kuralda yer alan diğer unvanlaraçısından da ortak ve geçerli kuraldır. Bu nedenle, itiraz konusu anılankurala ilişkin esas incelemenin, "uzman" yönündenyapılması gerekmektedir.
6. Açıklanan nedenlerle;
A- Dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasınınincelenmesine, M. Emin KUZ ile Rıdvan GÜLEÇ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
B- 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyleeklenen ek 10. maddenin birinci fıkrasının (c) bendinde yer alan “Merkezteşkilatlarında;…” ibaresinin “uzman” yönündenincelenmesine, OYBİRLİĞİYLE,
C- 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye,11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyleeklenen (III) sayılı Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli’nin (1) numaralısırasında ve 14.7.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na ekli(IV) sayılı Makam Tazminatı Cetveli’nin (8) numaralı sırasının 666 sayılı KanunHükmünde Kararname’nin 5. maddesiyle değiştirilen (b) bendinde yer alan “…nün(ğ) bendi…” ibarelerinin “gelir uzmanı” yönündenincelenmelerine, OYBİRLİĞİYLE,
karar verilmiştir.
III- ESASIN İNCELENMESİ
7. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAStarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralları,dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleriokunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- İtirazın Gerekçesi
8. Başvuru kararında özetle, ücret ile göstergeve makam tazminatının, 657 sayılı Kanun’un 152. maddesinin “II-Tazminatlar” kısmının “A- Özel Hizmet Tazminatı” bölümünün(ğ) bendinde yer alanlardan merkez teşkilatına ait uzman unvanlı kadrolaraödeneceğini öngören itiraz konusukuralların 666 sayılı KHK ile düzenlendiği, KHK’nin dayanağı olan 6223 sayılıYetki Kanunu uyarınca doğrudan mali konularda KHK çıkarmanın mümkün olmadığı,bu nedenle kuralların, Yetki Kanunu kapsamında olmadığı belirtilerekAnayasa’nın 91. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
9. İtiraz konusu kurallar, 666 sayılı KHK’ylebelirlenen ücret ile gösterge ve makam tazminatının, 657sayılı Kanun’un 152. maddesinin “II- Tazminatlar” kısmının “A-Özel Hizmet Tazminatı” bölümünün (ğ) bendinde yer alanlardan merkezteşkilatına ait uzman unvanlı kadrolara ödeneceğini düzenlemektedir.
10. Kurallar, 375 sayılı KHK ve 657 sayılıKanun’a 666 sayılı KHK ile eklenmiştir. 666 sayılı KHK, 6.4.2011 tarihlive 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir ŞekildeYürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev veYetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu kapsamındaçıkarılan KHK’lerdendir.
1- Kanun HükmündeKararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama
11. Anayasa’nın 91. maddesinde düzenlenenKHK’ler, işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısaldenetimlerinin yapılması görev ve yetkisi Anayasa’nın 148. maddesi ile AnayasaMahkemesine verilmiştir. Yargısal denetimde KHK’nin, öncelikle yetki kanununasonra da Anayasa’ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar,Anayasa’nın 148. maddesinde KHK’lerin yetki kanunlarına uygunluğunundenetlenmesinden değil, yalnızca Anayasa’ya biçim ve esas bakımlarındanuygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa’ya uygunlukdenetiminin içerisine öncelikle KHK’nin yetki kanununa uygunluğunun denetimigirer. Çünkü Anayasa’da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilensınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinindışına çıkılması, KHK’yi Anayasa’ya aykırı duruma getirir.
12. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa’danalan olağanüstü hal KHK’lerinden farklı olarak, olağan dönemlerdeki KHK’lerinbir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle, KHK’ler ile dayandıklarıyetki kanunu arasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK’nin yetki kanunu ile olanbağı, KHK’yi aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK’ninAnayasa’ya uygun bir yetki kanununa dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Biryetki kanununa dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal edilenKHK’lerin içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile bunların Anayasa’ya uygunluğundansöz edilemez.
13. KHK’lerin Anayasa’ya uygunluk denetimi,kanunların denetiminden farklıdır. Anayasa’nın 11. maddesinde, “KanunlarAnayasaya aykırı olamaz.” denilmektedir. Bu nedenle kanunlarındenetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıklarısaptanır. KHK’ler ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıklarıyetki kanununa hem de Anayasa’ya uygun olmak zorundadırlar.
14. Anayasa’da kimi konuların KHK’lerledüzenlenmesi yasaklanmaktadır. Anayasa’nın 91. maddesinin birinci fıkrasında“...sıkıyönetimve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri iledördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmündekararnamelerle düzenlenemez.” denilmiştir. Bu kural gereğince, TürkiyeBüyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak KHK’yle düzenlenmesi yasaklanmışalana girmeyen konularda KHK çıkarma yetkisi verebilir.
15. Anayasa’nın herhangi bir maddesinde kanunladüzenleneceği öngörülen bir konunun, Anayasa’nın 91. maddesinin birincifıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa’nın163. maddesinde olduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe, KHKile düzenlenmesi Anayasa’ya aykırılık oluşturmaz.
2- İtiraz Konusu Kuralların 6223 Sayılı YetkiKanunu Kapsamında Olup Olmadığının İncelenmesi
16. Anayasa’nın 91. maddesinin ikinci fıkrasıuyarınca, yetki kanununda, çıkarılacak KHK’nin amacının, kapsamının,ilkelerinin, kullanma süresinin ve bu süre içinde birden fazla KHK’ninçıkarılıp çıkarılamayacağının gösterilmesi gerekir. Buna göre bir KHK’ninAnayasa’ya uygun olduğunun kabulü öncelikle konu, amaç, kapsam ve ilkeleriyönünden dayandığı yetki kanununa uygun olmasına bağlıdır. Bu bağlamda,Anayasa’nın ikinci kısmının “Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler” başlıklıüçüncü bölümünde düzenlenen haklar içinde kalan ve Anayasa’nın 91. maddesindebelirtilen KHK’yle düzenlenemeyecek yasak alan içinde bulunmayan kamugörevlilerinin mali ve sosyal haklarının 6223 sayılı Yetki Kanunu’nunkapsamında kalması durumunda, KHK’yle düzenlenmesinde Anayasa’ya aykırı birdurumun olmayacağı açıktır.
17. 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amacınıdüzenleyen 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamınailişkin düzenlemelerin yer aldığı aynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b)bendi ile bu bendin (7) numaralı alt bendinde ve son olarak ilkeler ve yetkisüresine ilişkin hükümlerin yer aldığı 2. maddenin (1) numaralı fıkrasının (b)bendinde, kamu personelinin “atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme,terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları”ndansöz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Bununlabirlikte, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda öngörüldüğü üzere;
- Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veyakaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına,
- Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarınmevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimiolarak yeniden düzenlenmesine,
- Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yenikurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine,taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına,
ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda, malihaklara dair düzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdasedilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki,teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılıYetki Kanunu’nun kapsamında bulunmadığından, KHK’yle doğrudan mali haklarda birdüzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amaç,kapsam ve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal haklarınailişkin olarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisinivermediği, ancak mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı YetkiKanunu’nun amacı ve kapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğal sonucuolması durumunda mümkün olabileceği, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda öngörülenamaç, kapsam ve ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konularda birdüzenleme yapılamayacağı açıktır.
18. İtiraz konusu kurallar, 375 sayılıKHK’nin ek 10. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde yer alan “Merkezteşkilatlarında;…” ibaresi, 375 sayılı KHK’ye ekli (III)sayılı Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli’nin (1) numaralı sırasında yeralan “…nün (ğ) bendi…” ibaresi ile bu ibareden sonragelen “…merkez teşkilatına ait…”ibaresi, 657 sayılı Kanun’a ekli(IV) sayılı Makam Tazminatı Cetveli’nin (8) numaralı sırasının 666 sayılı KanunHükmünde Kararname’nin 5. maddesiyle değiştirilen (b) bendinde yer alan “…nün(ğ) bendi…” ve “…merkez teşkilatına ait…” ibareleridir.
19. 666 sayılı KHK’nin anılan itiraz konusukurallarıyla, KHK ile belirlenen ücret ile gösterge ve makamtazminatının, 657 sayılı Kanun’un 152. maddesinin “II- Tazminatlar” kısmının “A-Özel Hizmet Tazminatı” bölümünün (ğ) bendinde yer alanlardan merkez teşkilatınaait uzman unvanlı kadrolara ödeneceği belirtilerek,anılan personelin mali haklarına ilişkin bir düzenleme yapılmaktadır. Oysa ki6223 sayılı Yetki Kanunu’nda kamu görevlilerinin “atanma, nakil,görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevkedilme usul ve esasları”ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin biribareye yer verilmemiştir. Diğer yandan, kurallarda öngörülen mali haklarailişkin hüküm, mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıklabirleştirilen bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarınındüzenlenmesiyle bağlantılı ve bunların zorunlu sonucu olmayıp doğrudan malihaklara ilişkin bir düzenleme niteliğindedir.
20. Açıklanan nedenlerle kurallar, 6223 sayılıYetki Kanunu kapsamında bulunmadığından Anayasa’nın 91. maddesine aykırıdır.İptalleri gerekir.
IV- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
21. Anayasa’nın153. maddesinin üçüncü fıkrasında, “Kanun, kanun hükmünde kararnameveya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptalkararlarının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gerekenhallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıcakararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmi Gazetede yayımlandığı gündenbaşlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte, 6216 sayılı Kanun’un 66.maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanarak, Mahkemenin gerekli gördüğü hâllerde, Resmî Gazetedeyayımlandığı günden başlayarak iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi biryılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir.
375 sayılı KHK’nin ek10. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde yer alan “Merkezteşkilatlarında;…” ibaresinin “uzman” yönünden, 375sayılı KHK’ye ekli (III) sayılı Ücret ve Tazminat GöstergeCetveli’nin (1) numaralı sırasında yer alan “…nün (ğ) bendi…” ibaresinin “geliruzmanı” yönünden ve bu ibareden sonra gelen “…merkezteşkilatına ait…”ibaresi ile 657 sayılı Kanun’a ekli (IV) sayılı MakamTazminatı Cetveli’nin (8) numaralı sırasının 666 sayılı Kanun HükmündeKararname’nin 5. maddesiyle değiştirilen (b) bendinde yer alan “…nün(ğ) bendi…” ibaresinin “gelir uzmanı” yönündenve “…merkez teşkilatına ait…” ibaresinin iptal edilmeleri nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararınıihlal edecek nitelikte görüldüğünden,Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun’un 66.maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğinceiptal hükümlerinin, kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak bir yılsonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.
V- HÜKÜM
A- 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyleeklenen;
1- Ek 10. maddenin birinci fıkrasının (c) bendinde yeralan “Merkez teşkilatlarında;…” ibaresinin “uzman” yönünden,
2- (III) sayılı Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli’nin(1) numaralı sırasında yer alan;
a- “…nün (ğ) bendi…” ibaresinin “geliruzmanı” yönünden,
b- “…nün (ğ) bendi…” ibaresindensonra gelen “…merkez teşkilatına ait…” ibaresinin,
B- 14.7.1965 tarihi ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’naekli (IV) sayılı Makam Tazminatı Cetveli’nin (8) numaralı sırasının 666 sayılıKanun Hükmünde Kararname’nin 5. maddesiyle değiştirilen (b) bendinde yer alan;
1- “…nün (ğ) bendi…” ibaresinin “geliruzmanı” yönünden,
2- “…merkez teşkilatına ait…” ibaresinin,
Anayasa’ya aykırı olduklarına ve İPTALLERİNE, iptalhükümlerinin, Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince, KARARIN RESMÎGAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK BİR YIL SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE,5.5.2016 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Alparslan ALTAN
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
KARŞIOY GEREKÇESİ
Anayasanın 152. ve 6216 sayılı Kanunun 40. maddelerine göre, birdavaya bakmakta olan mahkeme, davada uygulanacak kanun hükümlerini Anayasayaaykırı görürse, bu hükümlerin iptali talebiyle Anayasa Mahkemesine başvurmayayetkilidir.
Başvuruda bulunan mahkemenin bakmakta olduğu davayı açan davacı,666 sayılı KHK ile yapılan düzenlemelerle öngörülen ücret ve tazminatın, ekgöstergenin ve makam tazminatının kendisine de ödenmesi talebiyle yaptığıbaşvurunun idarece reddedilmesi üzerine açtığı davada red işleminin iptalini vered işleminin yasal dayanağını oluşturan 375 sayılı KHK’nin ek 10. maddesininbirinci fıkrasının (c) bendinde yer alan “Merkez teşkilatlarında;…” ibaresi ile(III) sayılı Ücret ve Tazminat Gösterge Cetvelinin 1. sırasındaki ve 657 sayılıKanuna ekli (IV) sayılı Makam Tazminatı Cetvelinin 8. sırasının (b) bendindeki“…nün (ğ) bendi …” ile “… merkez teşkilatına ait …” ibarelerinin Anayasayaaykırılığı itirazında bulunulmasını talep etmiş; ilk derece mahkemesinceverilen kararın temyizen incelenmesi aşamasında Anayasaya aykırılık itirazınınciddi görülmesi sebebiyle, mezkûr ibarelerin iptali talebiyle Mahkememizebaşvurulmuştur.
Böylece, söz konusu davayı açan davacının kapsamında yer almadığıdüzenlemelerin, davacının unvanının da bu düzenlemelerin kapsamında bulunmasıgerektiği düşüncesiyle Anayasaya aykırılığının iddia edildiği, ancak benzeriAnayasaya aykırılık itirazlarından farklı olarak, düzenlemenin eşitlik ilkesineaykırılığı iddiasıyla Anayasanın 10. maddesine değil, 6223 sayılı Yetki Kanunuile KHK çıkarma yetkisi verilmeyen malî haklara ilişkin olması sebebiyleAnayasanın 91. maddesine aykırı olduğu ileri sürülerek iptalinin talep edildiğianlaşılmıştır.
375 sayılı KHK’nin ek 10. maddesinin birinci fıkrasının (c)bendinde, sadece “merkez teşkilatlarında” müfettiş, uzman, denetçi, kontrolörgibi kadrolara atananlar ile bunların yardımcı ve stajyerlerinden (III) sayılıCetvelde yer alan unvanlı kadrolarda bulunanlara maddede öngörülen ücret vetazminatın ödenmesi öngörülmekte; 375 sayılı KHK’nin eki (III) sayılı Ücret veTazminat Gösterge Cetvelinin (1) numaralı sırasında ve 657 sayılı Kanunun eki(IV) sayılı Makam Tazminatı Cetvelinin 8. sırasının (b) bendinde de 657 sayılıKanunun 152. maddesinin “II- Tazminatlar” kısmının “A- Özel Hizmet Tazminatı”bölümünün (ğ) bendinde yer alanlardan merkez teşkilatına ait uzman unvanlıkadrolarda bulunanların göstergeleri belirlenmektedir.
Söz konusu (ğ) bendinde sayılan uzman unvanları arasında “GelirUzmanları” değil, “Devlet Gelir Uzmanları” bulunmakta ve gelir uzmanı olandavacının da, itiraz konusu ibarelerin iptali suretiyle, aslında kapsamındaolmadığı 375 sayılı KHK’nin ek 10. maddesi ile eki (III) sayılı Cetveldekiücret ve tazminat ile 657 sayılı Kanunun eki (IV) sayılı Cetveldeki makamtazminatının kapsamına alınması sonucunu doğuracak bir iptal talebindebulunduğu görülmektedir.
Genel olarak, bir mahkemenin, bakmakta olduğu davadauygulanacağını düşündüğü bir kuralın eksik düzenleme içerdiği gerekçesiyleiptali için Anayasa Mahkemesine başvurabileceği kabul edilmekle birlikte,“itiraz konusu kuralın uygulanacak kural olarak kabul edilebilmesi için davacıile aynı hukuksal konumda olanlardan kimilerini kapsamına almış olması gerekir”(7/1/2004 tarihli ve E. 2003/113, K. 2004/2 sayılı karar). Anayasa Mahkemesi bukararında, incelenmekte olan başvuruya benzer şekilde, davacının 657 sayılıKanunun (IV) sayılı Makam Tazminatı Cetvelinin 7. sıra hükmündenyararlandırılarak makam tazminatı ödenmesi talebinin reddine ilişkin işleminiptali istemiyle açılan davada, ilgili kuralın Anayasaya aykırılığı itirazını,yukarıda aktarılan ilkeyi belirterek “davacının konumuyla ilgili hiçbirdüzenleme öngörmeyen 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 570 sayılı KHK iledeğiştirilen (IV) sayılı Makam Tazminatı Cetvelinin 7. sırası”nın, Anayasa’nınve Kanunun ilgili maddeleri uyarınca, davada uygulanacak kural niteliğindeolmadığı gerekçesiyle esasa girmeden reddetmiştir (Anayasa Mahkemesinin benzerbir kararı için bkz. 7/5/2003 tarihli ve E. 2003/32, K. 2003/39 sayılı karar).
Davacı, mezkûr (ğ) bendinde sayılanlarla aynı hukukî durumdabulunmadığı gibi, incelenmekte olan itiraz konusu ibarelerin bulunduğu hükümlerde, davacının hukukî durumu (gelir uzmanları) ile ilgili bir düzenlemeöngörmemektedir. Bu itibarla, Mahkememizin anılan kararlarında belirtilengerekçelerle, bu dosyada da itiraz konusu kuralların davada uygulanacak kuralniteliğinde olmadığı düşünülmektedir.
Bir kuralın kapsamında yer almayan kişilerin, kapsamına dahiledilmeleri gerektiğini düşündükleri bütün kanunların, kanun hükmünde kararnamelerinveya bunların hükümlerinin Anayasaya aykırılığını iddia edebileceklerininkabulü hâlinde Anayasanın 152. maddesinde öngörülen “davada uygulanacak hüküm”şartının tamamen anlamsız ve işlevsiz kalması söz konusu olacaktır.
Diğer taraftan, itiraz konusu ibarelerin iptali talebi, buibarelerin bulunduğu kuralların kapsamını ve uygulama alanını genişletecekniteliktedir. Oysa, Anayasa Mahkemesinin bir kararında da belirtildiği üzere,“bir kuralın uygulama alanının genişletilmesi amacıyla değiştirilmesinisağlamak için iptali istenilemez” (18/1/1989 tarihli ve E. 1988/3, K. 1989/4sayılı Karar). Buna göre “yasanın isterse getirebileceği bir kuralı getirmemesi… yasakoyucunun takdir yetkisi içindedir… Yasa maddesine, içindeki kimi sözcükleriayıklayarak yeni bir kural niteliği vermek, Anayasa’ya uygunluk denetimiylebağdaşmaz.”
Anayasanın 153. maddesinin ikinci fıkrasında öngörülen ve maddegerekçesinde de ayrıntılı bir şekilde açıklanan bu temel ilkeye rağmen,incelenen başvuruda da iptali istenen ibarelerin bulunduğu kuralların kapsamınıve dolayısıyla uygulama alanını genişletecek şekilde Anayasaya aykırılıkitirazında bulunulmuştur. Üstelik başvuru gerekçesinde eşitlik ilkesineaykırılık iddiası ileri sürülmemiş; yetki kanununda kamu görevlilerinin malîhaklarına ilişkin olarak KHK çıkarma yetkisi verilmediği için söz konusuibarelerin Anayasanın 91. maddesine aykırı olduğu belirtilmiştir.
Tamamı KHK ile getirilen ve kamu görevlilerinin malî haklarınailişkin olan ek 10. madde ile (III) ve (IV) sayılı cetvellerin kapsamının veuygulama alanının genişletilmesi sonucunu doğuracak nitelikte olan, başka birifadeyle Anayasaya uygunluk denetimi ile hedeflenen Anayasaya aykırılığıngiderilmesi sonucunu sağlamayacağı gibi Anayasaya aykırılığı iddia edilendüzenlemeye başka statüler için de uygulama alanı sağlayan itiraz başvurusu, bubakımdan da gerekçesiyle ve Anayasaya uygunluk denetiminin amacıylaçelişmektedir.
İtiraz konusu ibarelerin davada uygulanacak kural olmadığı veyukarıda belirtilen sebeplerle başvurunun reddine karar verilmesi gerektiğidüşüncesiyle, esasa geçilmesi yönündeki çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Rıdvan GÜLEÇ