ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
EsasSayısı : 2016/35
KararSayısı : 2016/31
KararTarihi : 5.5.2016
R.G.Tarih-Sayı : 24.05.2016-29721
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay Onbirinci Dairesi
İTİRAZIN KONUSU: 27.6.1989tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye 11.10.2011 tarihli ve 666sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle eklenen ek 9. maddenindokuzuncu fıkrasında yer alan “…çeşitli statülerde istihdam edilensözleşmeli personele,…” ibaresinin, 5393 sayılı Kanun’un 49.maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca çalışan sözleşmeli personel yönündenAnayasa’nın 91. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesitalebidir.
OLAY: İstanbul Su veKanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğünde sözleşmeli statüde çalışan davacının,Maliye Bakanlığının 28.6.2012 tarihli genelgesinin iptali talebiyle açtığıdavada, itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varanMahkeme iptali için başvurmuştur.
I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAMEKURALI
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin (KHK) ek 9. maddesininitiraz konusu kuralın da yer aldığı ilgili bölümleri şöyledir:
“Ek Madde 9 - (Ek: 11/10/2011-KHK-666/1 md.)
Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 2914 sayılı YükseköğretimPersonel Kanununa göre almakta olan personele, 399 sayılı Kanun HükmündeKararnameye ekli (II) sayılı Cetvele dahil pozisyonlarda istihdam edilensözleşmeli personele, subay, sözleşmeli subay, astsubay, sözleşmeli astsubay,sözleşmeli subay ve astsubay adayları ile uzman jandarma ve uzman erbaşlara,mali haklar kapsamında yapılan her türlü ödemeler dahil almakta olduklarıtoplam ödeme tutarı dikkate alınmak suretiyle aynı veya benzer kadro vegörevlerde bulunan personel arasındaki ücret dengesini sağlamak amacıyla, enyüksek Devlet memuru aylığına (ek gösterge dahil), ekli (I) sayılı Cetvelde yeralan kadro ve görev unvanlarına karşılık gelen oranların uygulanması suretiylehesaplanan tutarda ek ödeme yapılır.
…
Kadro karşılığı sözleşmeli personel ile 399 sayılı Kanun HükmündeKararnameye ekli (II) sayılı Cetvele dahil pozisyonlarda istihdam edilensözleşmeli personel hariç olmak üzere, çeşitli statülerde istihdamedilen sözleşmeli personele, çalıştıkları birim ve bulunduklarıpozisyon unvanı itibarıyla aynı veya benzer unvanlı memur kadrosunda çalışan,hizmet yılı ve öğrenim durumu aynı olan emsali personel için belirlenmiş olanek ödeme oranını aşmamak üzere, statüleri ile mali haklar kapsamında yapılanher türlü ödemeler dahil almakta oldukları toplam ödeme tutarları gibikriterler birlikte veya ayrı ayrı dikkate alınarak bu madde hükümleriçerçevesinde ek ödeme yapılıp yapılmayacağını, yapılacak ek ödeme oranınısözleşme ücreti ile ilişkilendirilmeksizin belirlemeye, Maliye Bakanlığının teklifiüzerine Bakanlar Kurulu yetkilidir. Bu ödeme tutarı damga vergisi hariçherhangi bir vergi ve sigorta prim kesintisine tabi tutulmaz.
Bu maddenin uygulamasına ilişkin olarak ortaya çıkabilecektereddütleri gidermeye ve uygulamayı yönlendirmeye Maliye Bakanlığıyetkilidir.”
II- İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğühükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR,Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, NuriNECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, M. Emin KUZ, HasanTahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ’in katılımlarıyla 5.5.2016tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığındanişin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III- ESASIN İNCELENMESİ
2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAStarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralı,dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleriokunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- İtirazın Gerekçesi
3. Başvuru kararında özetle, çeşitlistatülerde istihdam edilen sözleşmeli personele ek ödeme yapılıp yapılmayacağıve yapılacak ek ödeme oranının sözleşme ücreti ile ilişkilendirilmeksizinbelirlenmesi konularında idareyi yetkili kılan itiraz konusu kuralın 666 sayılı KHK ile düzenlendiği, KHK’nin dayanağıolan 6223 sayılı Yetki Kanunu uyarınca doğrudan mali konularda KHK çıkarmanınmümkün olmadığı, bu nedenle kuralın, Yetki Kanunu kapsamında olmadığıbelirtilerek Anayasa’nın 91. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
4. İtiraz konusu ibarenin de yer aldığı kural, kadrokarşılığı sözleşmeli personel ile 399 sayılı KHK’ye ekli (II) sayılı Cetvel’edahil pozisyonlarda istihdam edilen sözleşmeli personel hariç olmak üzere,çeşitli statülerde istihdam edilen sözleşmeli personele, çalıştıkları birim vebulundukları pozisyon unvanı itibarıyla aynı veya benzer unvanlı memurkadrosunda çalışan, hizmet yılı ve öğrenim durumu aynı olan emsali personel içinbelirlenmiş olan ek ödeme oranını aşmamak üzere, statüleri ile mali haklarkapsamında yapılan her türlü ödemeler dahil almakta oldukları toplam ödemetutarları gibi kriterler birlikte veya ayrı ayrı dikkate alınarak bu maddehükümleri çerçevesinde ek ödeme yapılıp yapılmayacağını, yapılacak ek ödemeoranını sözleşme ücreti ile ilişkilendirilmeksizin belirlemeye, MaliyeBakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunun yetkili olduğunu düzenlemektedir.
5. Kural, 375 sayılı KHK’ye 666 sayılı KHK ileeklenmiştir. 666 sayılı KHK, 6.4.2011 tarihli ve 6223 sayılı KamuHizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini SağlamakÜzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile KamuGörevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu kapsamında çıkarılanKHK’lerdendir.
1- Kanun HükmündeKararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama
6. Anayasa’nın 91. maddesinde düzenlenen KHK’ler,işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısal denetimlerininyapılması görev ve yetkisi Anayasa’nın 148. maddesi ile Anayasa Mahkemesineverilmiştir. Yargısal denetimde KHK’nin, öncelikle yetki kanununa sonra daAnayasa’ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar,Anayasa’nın 148. maddesinde KHK’lerin yetki kanunlarına uygunluğunundenetlenmesinden değil, yalnızca Anayasa’ya biçim ve esas bakımlarındanuygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa’ya uygunlukdenetiminin içerisine öncelikle KHK’nin yetki kanununa uygunluğunun denetimigirer. Çünkü Anayasa’da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilensınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinindışına çıkılması, KHK’yi Anayasa’ya aykırı duruma getirir.
7. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa’danalan olağanüstü hal KHK’lerinden farklı olarak, olağan dönemlerdeki KHK’lerinbir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle, KHK’ler ile dayandıklarıyetki kanunu arasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK’nin yetki kanunu ile olanbağı, KHK’yi aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK’ninAnayasa’ya uygun bir yetki kanununa dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Biryetki kanununa dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal edilenKHK’lerin içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile bunların Anayasa’yauygunluğundan söz edilemez.
8. KHK’lerin Anayasa’ya uygunluk denetimi,kanunların denetiminden farklıdır. Anayasa’nın 11. maddesinde, “KanunlarAnayasaya aykırı olamaz.” denilmektedir. Bu nedenle kanunlarındenetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıklarısaptanır. KHK’ler ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıklarıyetki kanununa hem de Anayasa’ya uygun olmak zorundadırlar.
9. Anayasa’da kimi konuların KHK’lerledüzenlenmesi yasaklanmaktadır. Anayasa’nın 91. maddesinin birinci fıkrasında“...sıkıyönetimve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri iledördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmündekararnamelerle düzenlenemez.” denilmiştir. Bu kural gereğince, TürkiyeBüyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak KHK’yle düzenlenmesi yasaklanmışalana girmeyen konularda KHK çıkarma yetkisi verebilir.
10. Anayasa’nın herhangi bir maddesinde kanunladüzenleneceği öngörülen bir konunun, Anayasa’nın 91. maddesinin birincifıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa’nın163. maddesinde olduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe, KHKile düzenlenmesi Anayasa’ya aykırılık oluşturmaz.
2- İtiraz Konusu Kuralın 6223 Sayılı Yetki KanunuKapsamında Olup Olmadığının İncelenmesi
11. Anayasa’nın 91. maddesinin ikinci fıkrasıuyarınca, yetki kanununda, çıkarılacak KHK’nin amacının, kapsamının,ilkelerinin, kullanma süresinin ve bu süre içinde birden fazla KHK’ninçıkarılıp çıkarılamayacağının gösterilmesi gerekir. Buna göre bir KHK’ninAnayasa’ya uygun olduğunun kabulü öncelikle konu, amaç, kapsam ve ilkeleriyönünden dayandığı yetki kanununa uygun olmasına bağlıdır. Bu bağlamda,Anayasa’nın ikinci kısmının “Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler” başlıklıüçüncü bölümünde düzenlenen haklar içinde kalan ve Anayasa’nın 91. maddesinde belirtilenKHK’yle düzenlenemeyecek yasak alan içinde bulunmayan kamu görevlilerinin malive sosyal haklarının 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun kapsamında kalması durumunda,KHK’yle düzenlenmesinde Anayasa’ya aykırı bir durumun olmayacağı açıktır.
12. 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amacınıdüzenleyen 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamınailişkin düzenlemelerin yer aldığı aynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b)bendi ile bu bendin (7) numaralı alt bendinde ve son olarak ilkeler ve yetkisüresine ilişkin hükümlerin yer aldığı 2. maddenin (1) numaralı fıkrasının (b)bendinde, kamu personelinin “atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme,terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları”ndansöz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Bununlabirlikte, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda öngörüldüğü üzere;
- Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veyakaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına,
- Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarınmevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimiolarak yeniden düzenlenmesine,
- Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yenikurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine,taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına,
ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda, malihaklara dair düzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdasedilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki,teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılıYetki Kanunu’nun kapsamında bulunmadığından, KHK’yle doğrudan mali haklarda birdüzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amaç,kapsam ve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal haklarınailişkin olarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisinivermediği, ancak mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı YetkiKanunu’nun amacı ve kapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğalsonucu olması durumunda mümkün olabileceği, 6223 sayılı Yetki Kanunu’ndaöngörülen amaç, kapsam ve ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konulardabir düzenleme yapılamayacağı açıktır.
13. İtiraz konusu kural, 375 sayılı KHK’nin ek9. maddesinin dokuzuncu fıkrasında yer alan “…çeşitli statülerdeistihdam edilen sözleşmeli personele,…” ibaresinin 5393 sayılıKanun’un 49. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca çalışan sözleşmeli personelyönünden iptali talebine ilişkindir.
14. 666 sayılı KHK’nin 1. maddesiyle kadrokarşılığı sözleşmeli personel ile 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye ekli(II) sayılı Cetvel’e dahil pozisyonlarda istihdam edilen sözleşmeli personelhariç olmak üzere, çeşitli statülerde istihdam edilen sözleşmeli personele,çalıştıkları birim ve bulundukları pozisyon unvanı itibarıyla aynı veya benzerunvanlı memur kadrosunda çalışan, hizmet yılı ve öğrenim durumu aynı olanemsali personel için belirlenmiş olan ek ödeme oranını aşmamak üzere, statüleriile mali haklar kapsamında yapılan her türlü ödemeler dahil almakta olduklarıtoplam ödeme tutarları gibi kriterler birlikte veya ayrı ayrı dikkate alınarakbu madde hükümleri çerçevesinde ek ödeme yapılıp yapılmayacağını, yapılacak eködeme oranını sözleşme ücreti ile ilişkilendirilmeksizin belirlemeye, MaliyeBakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunun yetkili olduğu belirtilerek, anılan personelin mali haklarınailişkin bir düzenleme yapılmaktadır. Oysa ki 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda kamugörevlilerinin “atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi,yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları”ndan sözedilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Diğeryandan, kuralda öngörülen mali haklara ilişkin hüküm, mevcut veya yeni ihdasedilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki,teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle bağlantılı ve bunların zorunlu sonucuolmayıp doğrudan mali haklara ilişkin bir düzenleme niteliğindedir.
15. Açıklanan nedenlerle kural, 6223 sayılı YetkiKanunu kapsamında bulunmadığından Anayasa’nın 91. maddesine aykırıdır. İptaligerekir.
IV- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
16. Anayasa’nın 153. maddesininüçüncü fıkrasında, “Kanun, kanun hükmünde kararname veya Türkiye BüyükMillet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının ResmiGazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde AnayasaMahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Butarih, kararın Resmi Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte,6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kuraltekrarlanarak, Mahkemenin gerekligördüğü hâllerde, Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak iptal kararınınyürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceğibelirtilmektedir.
375 sayılı KHK’nin ek9. maddesinin dokuzuncu fıkrasında yer alan “…çeşitli statülerdeistihdam edilen sözleşmeli personele,…” ibaresinin, 5393 sayılıKanun’un 49. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca çalışan sözleşmeli personelyönünden iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararınıihlal edecek nitelikte görüldüğünden,Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun’un 66.maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğinceiptal hükmünün, kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak bir yılsonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.
V- HÜKÜM
27.6.1989 tarihlive 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılıKanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle eklenen ek 9. maddenin dokuzuncufıkrasında yer alan “…çeşitli statülerde istihdam edilen sözleşmelipersonele,…” ibaresinin, 5393 sayılı Kanun’un 49. maddesinin üçüncüfıkrası uyarınca çalışan sözleşmeli personel yönünden Anayasa’ya aykırıolduğuna ve İPTALİNE, iptal hükmünün, Anayasa’nın 153.maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralıfıkrası gereğince, KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK BİR YILSONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, 5.5.2016 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Alparslan ALTAN
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Erdal TERCAN
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ