ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
EsasSayısı : 2017/104
Karar Sayısı : 2017/89
Karar Tarihi: 12.4.2017
R.G.Tarih-Sayısı : 27.4.2017-30050
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara 5. İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 27.6.1989 tarihli ve 375sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı KanunHükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle eklenen;
A- Ek 10. maddenin birinci fıkrasının, 20.8.2016 tarihli ve 6745sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (c) bendindeyer alan “…uzman,…” ibaresinin,
B- (III) sayılı Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli’nin, 6745sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (1) numaralısırasında yer alan “…657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 152 ncimaddesinin “II- Tazminatlar” kısmının “A- Özel Hizmet Tazminatı” bölümünün (ğ)bendinde yer alanlardan merkez teşkilatına ait uzman unvanlı…” ibaresinin,
Anayasa’nın 91. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptallerinekarar verilmesi talebidir.
OLAY: Hazine Müsteşarlığında15.1.2012 tarihinden sonra Hazine uzman yardımcısı olarak göreve başlayandavacının, bu tarihten önce işe başlayan aynı unvan ve görevdekikişilerle mali haklarının eşitlenmesi için yaptığı başvurunun reddi işlemininiptali talebiyle açılan davada, davacının Anayasa’ya aykırılık iddiasını ciddibulan Mahkeme, itiraz konusu kuralların iptalleri için başvurmuştur.
I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAMEKURALLARI
A- 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin (KHK) ek 10. maddesininitiraz konusu kuralın da yer aldığı birinci fıkrası şöyledir:
“Ek Madde 10 – (Ek: 11/10/2011-KHK-666/1 md.)
Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ve Türkiye Büyük MilletMeclisi Başkanlığı İdari Teşkilatı, Başbakanlık ve bakanlıklar ile bunlarınbağlı ve ilgili kuruluşları (Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı, TopluKonut İdaresi Başkanlığı ile 2659 sayılı Kanunun 30 uncu maddesi ve 399 sayılıKanun Hükmünde Kararnamenin ek 2 nci maddesi kapsamında bulunanlar hariç),sosyal güvenlik kurumları, Türkiye İnsan Hakları ve Eşitlik Kurumu,Yükseköğretim Kurulu, Üniversitelerarası Kurul ve Ölçme, Seçme ve YerleştirmeMerkezi Başkanlığının;
a) Merkez teşkilatlarında Mülki İdare Amirliği Hizmetleri Sınıfınaait kadrolarda yer alanlar ile 28/2/1985 tarihli ve 3160 sayılı Kanuna göretazminat alanlar hariç olmak üzere bu Kanun Hükmünde Kararnameye ekli (II)sayılı Cetvelde yer alan unvanlı kadrolarda bulunanlardan,
b) Taşra teşkilatlarına ait kadrolarda bulunup, kadro unvanlarıekli (II) sayılı Cetvelde yer alanlardan,
c) Merkez teşkilatlarında; Dışişleri Meslek Memuru ve Konsoloslukve İhtisas Memurları, özel yarışma sınavı sonucunda mesleğe yardımcı veyastajyer olarak alınıp belirli süreli yetiştirme döneminden sonra özel biryeterlik sınavı sonunda müfettiş, uzman,denetçi, kontrolör, aktüerve stenograf unvanlı kadrolara (mevzuatı uyarınca sözkonusu kadrolara atananlardahil) atananlar ve bunların yardımcı ve stajyerleri ile iç denetçilerden ekli(III) sayılı Cetvelde yer alan unvanlı kadrolarda yer alanlardan,
aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre almaktaolanlara anılan Cetvellerde kadro unvanlarına karşılık gelen göstergerakamlarının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarlardaücret ve tazminat verilir. Bu ödemelere hak kazanılmasında ve bunlarınödenmesinde aylıklara ilişkin hükümler uygulanır. Ekli (II) ve (III) sayılıCetvellerde atandıkları kadro dereceleri esas alınarak belirlenen ücret vetazminatlar, 657 sayılı Kanunun 45 inci maddesine göre atananlar ile haklarındaaynı Kanunun 67 nci maddesi uygulananlar için kazanılmış hak aylık dereceleridikkate alınarak ödenir. Tazminat damga vergisi hariç herhangi bir vergiye tabitutulmaz.”
B- 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye ekli (III) sayılı Ücretve Tazminat Gösterge Cetveli’nin, itiraz konusu kuralında yer aldığı, 6745sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (1) numaralısırası şöyledir:
(III) SAYILI CETVEL
(Ek 10 uncu Maddenin Birinci Fıkrasının (c) Bendi Kapsamında YerAlan Personelin Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli)
Sıra No
Kadro Unvanı
Ücret Göstergesi
Tazminat Göstergesi
1
Kapsama dahil idarelerin merkez teşkilatına ait genel idare hizmetleri sınıfında yer alan başmüfettiş, müfettiş, başdenetçi, denetçi, başkontrolör, kontrolör ve iç denetçi kadrolarında bulunanlar, Türkiye Büyük Millet Meclisi yasama uzmanları ve stenografları, Hazine Müsteşarlığı sigorta denetleme uzmanları ve aktüerleri, Dışişleri Meslek Memurları ile Konsolosluk ve İhtisas Memurları, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 152 nci maddesinin “II- Tazminatlar” kısmının “A- Özel Hizmet Tazminatı” bölümünün (ğ) bendinde yer alanlardan merkez teşkilatına ait uzman unvanlı kadrolarda bulunanlardan;
Kadro Derecesi 1 olanlar
Kadro Derecesi 2 olanlar
Kadro Derecesi 3 olanlar
Kadro Derecesi 4 olanlar
Kadro Derecesi 5 olanlar
Kadro Derecesi 6 olanlar
Kadro Derecesi 7 olanlar
46.450
43.400
40.850
39.300
37.950
36.800
35.550
25.560
23.870
22.475
21.625
21.000
20.250
19.550
II- İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğühükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR,Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, HicabiDURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN,Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’inkatılımlarıyla 12.4.2017 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında,öncelikle sınırlama sorunu görüşülmüştür.
2. Anayasa’nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40. maddelerine göre, AnayasaMahkemesine itiraz yoluyla yapılacak başvurular itiraz yoluna başvuranmahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı kural ile sınırlıdır.
3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, KHK’nın ek 10. maddesininbirinci fıkrasının, 20.8.2016 tarihli ve 6745 sayılı Kanun’la yapılandeğişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (c) bendinde yer alan “…uzman,…” ibaresiile KHK’ya ekli (III) sayılı Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli’nin, 6745sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (1) numaralısırasında yer alan “…657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 152 ncimaddesinin “II- Tazminatlar” kısmının “A- Özel Hizmet Tazminatı” bölümünün (ğ)bendinde yer alanlardan merkez teşkilatına ait uzman unvanlı…” ibaresininiptallerini talep etmiştir.
4. İtiraz konusu kurallardan, 375 sayılı KHK’ya ekli (III) sayılıCetvel’in (1) numaralı sırasında yer alan “…657 sayılı Devlet MemurlarıKanununun 152 nci maddesinin “II- Tazminatlar” kısmının “A- Özel HizmetTazminatı” bölümünün (ğ) bendinde yer alanlardan merkez teşkilatına ait uzmanunvanlı…” ibaresiyle atıfta bulunulan 657 sayılı Kanun’un 152.maddesinin “II- Tazminatlar” kısmının “A- Özel Hizmet Tazminatı” bölümünün (ğ)bendinde çeşitli uzmanlık unvanları sayılmış olmakla beraber “HazineUzmanları” unvanı, bu bentte yer verilen uzmanlıklardan sadecebiridir. İtiraza konu davada, davacının unvanının Hazine uzmanı olmasınedeniyle bu ibareler yönünden yapılacak esas incelemenin "HazineUzmanları" yönünden yapılması gerekmektedir.
5. Açıklanan nedenlerle;
A- Dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasınınincelenmesine,
B- 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyleeklenen (III) sayılı Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli’nin, 6745 sayılıKanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (1) numaralı sırasındayer alan “…657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 152 nci maddesinin“II- Tazminatlar” kısmının “A- Özel Hizmet Tazminatı” bölümünün (ğ) bendindeyer alanlardan merkez teşkilatına ait uzman unvanlı…” ibaresininesasına ilişkin incelemenin “Hazine Uzmanları” yönündenyapılmasına,
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III- ESASIN İNCELENMESİ
6. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAStarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralları,dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleriokunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- İtirazın Gerekçesi
7. Başvuru kararında özetle; itiraz konusukuralların 666 sayılı KHK ile düzenlendiği, KHK’nın dayanağı olan 6223 sayılıYetki Kanunu uyarınca doğrudan mali konularda KHK çıkarmanın mümkün olmadığı,bu nedenle kuralların, Yetki Kanunu kapsamında olmadığı belirtilerekAnayasa’nın 91. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
8. İtiraz konusu kurallar, 666 sayılı KHK’ylabelirlenen ücret ve tazminatın, 657 sayılı Kanun’un 152. maddesinin “II-Tazminatlar” kısmının “A- Özel Hizmet Tazminatı” bölümünün(ğ) bendinde yer alanlardan merkez teşkilatına ait uzman unvanlı kadrolara ödeneceğini düzenlemektedir.
9. Kurallar, 375 sayılı KHK’ya 666 sayılı KHK ileeklenmiştir. 666 sayılı KHK, 6.4.2011 tarihli ve 6223 sayılı KamuHizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini SağlamakÜzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile KamuGörevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu kapsamında çıkarılanKHK’lardandır.
1- Kanun HükmündeKararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama
10. Anayasa’nın 91. maddesinde düzenlenenKHK’lar, işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısaldenetimlerinin yapılması görev ve yetkisi Anayasa’nın 148. maddesi ile AnayasaMahkemesine verilmiştir. Yargısal denetimde KHK’nın, öncelikle yetki kanununasonra da Anayasa’ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar,Anayasa’nın 148. maddesinde KHK’ların yetki kanunlarına uygunluğunundenetlenmesinden değil, yalnızca Anayasa’ya biçim ve esas bakımlarındanuygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa’ya uygunlukdenetiminin içerisine öncelikle KHK’nın yetki kanununa uygunluğunun denetimigirer. Çünkü Anayasa’da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilensınırlar içinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin dışınaçıkılması, KHK’yı Anayasa’ya aykırı duruma getirir.
11. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa’danalan olağanüstü hâl KHK’larından farklı olarak, olağan dönemlerdeki KHK’larınbir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle, KHK’lar ile dayandıklarıyetki kanunu arasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK’nın yetki kanunu ile olanbağı, KHK’yı aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK’nınAnayasa’ya uygun bir yetki kanununa dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Biryetki kanununa dayanmadan çıkarılan KHK’ların içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasabile bunların Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemez.
12. KHK’ların Anayasa’ya uygunluk denetimi,kanunların denetiminden farklıdır. Anayasa’nın 11. maddesinde, “KanunlarAnayasaya aykırı olamaz.” denilmektedir. Bu nedenle kanunlarındenetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıklarısaptanır. KHK’lar ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıklarıyetki kanununa hem de Anayasa’ya uygun olmak zorundadırlar.
13. Anayasa’da kimi konuların KHK’larladüzenlenmesi yasaklanmaktadır. Anayasa’nın 91. maddesinin birinci fıkrasında“...sıkıyönetimve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri iledördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmündekararnamelerle düzenlenemez.” denilmiştir. Bu kural gereğince, TürkiyeBüyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak KHK’yla düzenlenmesi yasaklanmışalana girmeyen konularda KHK çıkarma yetkisi verebilir.
14. Anayasa’nın herhangi bir maddesinde kanunladüzenleneceği öngörülen bir konunun, Anayasa’nın 91. maddesinin birincifıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa’nın163. maddesinde olduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe, KHKile düzenlenmesi Anayasa’ya aykırılık oluşturmaz.
2- İtiraz Konusu Kuralların 6223 Sayılı YetkiKanunu Kapsamında Olup Olmadığının İncelenmesi
15. Anayasa’nın 91. maddesinin ikinci fıkrasıuyarınca yetki kanununda, çıkarılacak KHK’nın amacının, kapsamının,ilkelerinin, kullanma süresinin ve bu süre içinde birden fazla KHK çıkarılıpçıkarılamayacağının gösterilmesi gerekir. Buna göre bir KHK’nın Anayasa’yauygun olduğunun kabulü öncelikle konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönündendayandığı yetki kanununa uygun olmasına bağlıdır. Bu bağlamda, Anayasa’nınikinci kısmının “Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler” başlıklıüçüncü bölümünde düzenlenen haklar içinde kalan ve Anayasa’nın 91. maddesindebelirtilen KHK’yla düzenlenemeyecek yasak alan içinde bulunmayan kamugörevlilerinin mali ve sosyal haklarının 6223 sayılı Yetki Kanunu’nunkapsamında kalması durumunda, KHK’yla düzenlenmesinde Anayasa’ya aykırı birdurumun olmayacağı açıktır.
16. 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amacınıdüzenleyen 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamınailişkin düzenlemelerin yer aldığı aynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b)bendi ile bu bendin (7) numaralı alt bendinde ve ilkeler ile yetki süresineilişkin hükümlerin yer aldığı 2. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b)bendinde, kamu personelinin “atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme,terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları”ndansöz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Bununlabirlikte, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda öngörüldüğü üzere;
- Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veyakaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına,
- Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarınmevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimiolarak yeniden düzenlenmesine,
- Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yenikurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine,taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına,
ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda, malihaklara dair düzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdasedilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki,teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılıYetki Kanunu’nun kapsamında bulunmadığından, KHK’yla doğrudan mali haklarda birdüzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amaç,kapsam ve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal haklarına ilişkinolarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisini vermediği,ancak mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı Yetki Kanunu’nunamacı ve kapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğal sonucu olmasıdurumunda mümkün olabileceği, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda öngörülen amaç,kapsam ve ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konularda bir düzenlemeyapılamayacağı açıktır.
17. İtiraz konusu kurallardan ilki, 375 sayılıKHK’nın ek 10. maddesinin birinci fıkrasının, 20.8.2016 tarihli ve 6745sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (c) bendindeyer alan “…uzman,…” ibaresidir. İtiraz konusu diğer kural ise,KHK’ya ekli (III) sayılı Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli’nin, 6745 sayılıKanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (1) numaralı sırasındayer alan “…657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 152 nci maddesinin“II- Tazminatlar” kısmının “A- Özel Hizmet Tazminatı” bölümünün (ğ) bendindeyer alanlardan merkez teşkilatına ait uzman unvanlı…” ibaresi olupanılan ibare, “Hazine Uzmanları”yönünden incelenmiştir.
18. 666 sayılı KHK’nın itiraz konusukurallarıyla, KHK ile belirlenen ücret ve tazminatın, 657 sayılıKanun’un 152. maddesinin “II- Tazminatlar” kısmının “A-Özel Hizmet Tazminatı” bölümünün (ğ) bendinde yer alanlardan merkezteşkilatına ait uzman unvanlı kadrolara ödeneceği belirtilerek, anılan personelin mali haklarına ilişkin bir düzenlemeyapılmıştır. Oysa 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda kamu görevlilerinin “atanma,nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliyesevk edilme usul ve esasları”ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkinbir ibareye yer verilmemiştir. Diğer yandan, kurallarda öngörülen mali haklarailişkin hüküm, mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıklabirleştirilen bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarınındüzenlenmesiyle bağlantılı ve bunların zorunlu sonucu olmayıp doğrudan malihaklara ilişkin bir düzenleme niteliğindedir.
19. Açıklanan nedenlerle kurallar, 6223 sayılıYetki Kanunu kapsamında bulunmadığından Anayasa’nın 91. maddesine aykırıdır.İptalleri gerekir.
IV- HÜKÜM
27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyleeklenen;
A- Ek 10. maddenin birinci fıkrasının, 20.8.2016 tarihli ve6745 sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (c)bendinde yer alan “…uzman,…” ibaresinin,
B- (III) sayılı Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli’nin, 6745sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (1) numaralısırasında yer alan “…657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 152 ncimaddesinin “II- Tazminatlar” kısmının “A- Özel Hizmet Tazminatı” bölümünün (ğ)bendinde yer alanlardan merkez teşkilatına ait uzman unvanlı…” ibaresinin “HazineUzmanları” yönünden,
Anayasa’ya aykırı olduklarına ve İPTALLERİNE, 12.4.2017 tarihinde OYBİRLİĞİYLEkarar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ