ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2017/137
Karar Sayısı : 2017/161
Karar Tarihi : 29.11.2017
R.G. Tarih-Sayı : 19.12.2017 - 30725
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: İstanbul Bölgeİdare Mahkemesi Yedinci İdare Dava Dairesi
İTİRAZIN KONUSU: 31.5.2006 tarihli ve5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 17.4.2008tarihli ve 5754 sayılı Kanun’un 60. maddesiyle değiştirilen 102.maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin (1) numaralı alt bendininAnayasa’nın 2. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesitalebidir.
OLAY: İdari para cezasının iptali talebiyle açılan davada itiraz konusukuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali içinbaşvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENEN VE İLGİLİ GÖRÜLEN KANUN HÜKÜMLERİ
A. İptali İstenen Kanun Hükmü
Kanun’un 102. maddesinin birinci fıkrasının itiraz konusu kuralında yer aldığı (e) bendi şöyledir:
“Kurumca verilecek idarî para cezaları
MADDE 102- (Değişik: 17/4/2008-5754/60 md.)
Kurumca dayanağı belirtilmek suretiyle diğer kanunlarda aşağıdabelirtilen fiiller için idari para cezası öngörülmüş olsa dahi ayrıca buKanunun;
(…)
e) 86 ncı maddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumcayapılan yazılı ihtara rağmen onbeş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tamolarak yerine getirmeyenlere;
1) Bilânço esasına göre defter tutmakla yükümlü olanlar için,aylık asgari ücretin oniki katı tutarında,
2) Diğer defterleri tutmakla yükümlü olanlar için, aylık asgariücretin altı katı tutarında,
3) Defter tutmakla yükümlü değil iseler, asgari ücretin üç katıtutarında,
4) Tutmakla yükümlü bulunulan defter ve belgelerin ibrazedilmemesi nedeniyle verilmesi gereken ceza tutarını aşmamak kaydıyla; defterve belgelerin tümünü verilen süre içinde ibraz etmekle birlikte; kanunî tasdiksüresi geçtikten sonra tasdik ettirilmiş olan defterlerin tasdik tarihindenönceki kısmı, işçilikle ilgili giderlerin işlenmemiş olduğu tespit edilendefterler, sigorta primleri hesabına esas tutulan kazançların kesin olaraktespitine imkân vermeyecek şekilde usulsüz veya noksan tutulmuş defterler,herhangi bir ay için sigorta primleri hesabına esas tutulması gerekenkazançların ve kazançlarla ilgili ödemelerin (sigorta primine esas kazancınödemeye bağlı olduğu durumlar dahil) o ayın dahil bulunduğu hesap dönemine aitdefterlere işlenmemiş olması halinde, o aya ait defter kayıtları geçerlisayılmaz ve bu geçersizlik hallerinin gerçekleştiği her bir takvim ayı için,aylık asgari ücretin yarısı tutarında; kullanılmaya başlanmadan önce tasdikettirilmesi zorunlu olduğu halde tasdiksiz tutulmuş olan defterler geçerlisayılmaz ve tutmakla yükümlü bulunulan defter türü dikkate alınarak bu bendin(1) ve (2) numaralı alt bentlerine göre; Vergi Usûl Kanunu gereğince bilançoesasına göre defter tutulması gerekirken işletme hesabı esasına göre tutulmuşdefterler geçerli sayılmaz ve bu bendin (1) numaralı alt bendine göre,
5) İşverenler tarafından ibraz edilen aylık ücret tediyebordrosunda; işyerinin sicil numarası, bordronun ilişkin olduğu ay,sigortalının adı, soyadı, sigortalının sosyal güvenlik sicil numarası, ücretödenen gün sayısı, sigortalının ücreti, ödenen ücret tutarı ve ücretinalındığına dair sigortalının imzasının bulunması zorunludur. Belirtilenunsurlardan herhangi birini ihtiva etmeyen (imza şartı yönünden makbuzmukabilinde veya banka kanalıyla yapılan ödemeler hariç) ücret tediyebordroları geçerli sayılmaz ve her bir geçersiz ücret tediye bordrosu içinaylık asgari ücretin yarısı tutarında,
idari para cezası uygulanır. İbraz süresi geçirildikten sonraincelemeye sunulan ve tümünün veya bir bölümünün geçersiz olduğu tespit edilendefter ve belgeler yönünden, ayrıca geçersizlik fiilleri için idari para cezasıuygulanmaz, sadece tutulan defter türü dikkate alınarak bu bendin (1), (2) ve(3) numaralı alt bentlerine göre idari para cezası uygulanır.
(…)”
B. İlgili Görülen Kanun Hükmü
Kanun’un 86. maddesinin ilgili görülen ikinci fıkrası şöyledir:
“İşveren, işyeri sahipleri; işyeri defter, kayıt ve belgeleriniilgili olduğu yılı takip eden yıl başından başlamak üzere on yıl süreyle, kamuidareleri otuz yıl süreyle, tasfiye ve iflâs idaresi memurları ise görevlerisüresince, saklamak ve Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilenmemurlarınca istenilmesi halinde onbeş gün içinde ibraz etmek zorundadır.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN,Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman AlifeyyazPAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI,Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ,Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in katılımlarıyla 12.7.2017 tarihindeyapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işinesasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Aydın AYGÜN tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu ve ilgili görülen kanunhükümleri, dayanılan Anayasa kuralı ile bunların gerekçeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. İtirazın Gerekçesi
3. Başvuru kararındaözetle, Kanun ile getirilen yükümlülüklerin ihlalinin idari para cezası ilecezalandırılmasının kanun koyucunun takdir yetkisi kapsamında olduğu, kanunkoyucunun takdir yetkisi kapsamında öngördüğü yaptırımın adil, ölçülü vehakkaniyete uygun olması gerektiği, itiraz konusu kural ile idarece istenenişyeri defter, kayıt ve belgelerinin yasal süre içinde verilmemesi içinöngörülen maktu cezanın en yüksek ceza olduğu, benzer nitelikteki fiillere dahaaz cezaların öngörüldüğü, benzer yükümlülüklerin yerine getirilmemesi ile geçyerine getirilmesi hâlinde idari para cezalarında bir indirim öngörülmesinekarşın itiraz konusu kuralda böyle bir düzenlemeye yer verilmediği, idari paracezasının maktu olarak belirlenmesi nedeniyle idari para cezasının verilmesindeişletmelerin ekonomik büyüklüğüne, sınıfına ya da failin kusuruna göre birkademelendirme yapılamadığı, idarece istenen defter ve belgelerin çeşitlinedenlerle süresinden sonra ibraz edilmesi ile hiç ibraz edilmemesi hâlleriiçin aynı miktarda cezaların öngörülmüş olmasının hukuk devletinin gereği olanadalet ve hakkaniyet ilkeleriyle bağdaşmadığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın2. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
B. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
4. Kanun’un 102. maddesininbirinci fıkrasının (e) bendinin (1) numaralı alt bendinde, işveren ya da işyerisahiplerinin işyeri defter, kayıt ve belgelerinin Sosyal Güvenlik Kurumunun(Kurum) denetim ve kontrol ile görevlendirilen memurlarınca istenmesi hâlindeyapılan yazılı ihtara rağmen on beş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tamolarak yerine getirmeyenlerden bilanço esasına göre defter tutmakla yükümlüolanlara aylık asgari ücretin on iki katı tutarında idari para cezasıuygulanması öngörülmüştür.
5. Anayasa’nın 2. maddesindebelirtilen hukuk devleti insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlüklerikoruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletlibir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum vetutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa veyasalarla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir.
6. Hukuk devletinde cezahukukuna ilişkin düzenlemelerde olduğu gibi idari yaptırımlar açısından dahangi eylemlerin yaptırım gerektireceği, bunlara uygulanacak yaptırımın türü veölçüsü, yaptırımın ağırlaştırıcı ve hafifleştirici nedenlerinin belirlenmesigibi konularda kanun koyucu takdir yetkisine sahiptir. Bununla birlikte kanunkoyucunun takdir yetkisi kapsamında öngördüğü yaptırımın adil ve hakkaniyeteuygun olması gerekmektedir. Ancak sadece kabahatin konusunu esas alarak vebenzer eylemler için öngörülen yaptırım miktarlarını kıyaslayarak haksızlık veyaptırım arasında adil denge bulunup bulunmadığı konusunda bir karar vermek,sorunu tek yönlü ya da eksik olarak ele almak anlamına gelir. Haksızlığa konueylem ile yaptırım arasında adalete uygun bir oranın bulunup bulunmadığınınsaptanmasında benzer bir fiil için konulmuş yaptırım ile yapılacak birkıyaslamanın değil o fiilin yarattığı etkinin ve sonuçlarının dikkate alınmasıgerekir.
7. Kanun koyucu, takdiryetkisi içindeki bu düzenlemeleri yaparken hukuk devleti ilkesinin bir gereğiolan ölçülülük ilkesiyle bağlıdır. Bu ilke ise “elverişlilik”, “gereklilik”ve “orantılılık” olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. “Elverişlilikilkesi” öngörülen yaptırımın ulaşılmak istenen amaç için elverişli olmasını,“gereklilik ilkesi” öngörülen yaptırımın ulaşılmak istenen amaçbakımından gerekli olmasını, “orantılılık ilkesi” ise öngörülen yaptırımile ulaşılmak istenen amaç arasında olması gereken orantıyı ifade etmektedir.Bir kuralda öngörülen düzenleme ile ulaşılmak istenen amaç arasında da “ölçülülükilkesi” gereğince makul bir dengenin bulunması zorunludur.
8. Kanun koyucu sosyalsigortalar ile genel sağlık sigortası bakımından kişileri güvence altına almak,bu sigortalardan yararlanacak kişileri ve sağlanacak hakları, bu haklardanyararlanma şartları ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemek, sosyalsigortaların ve genel sağlık sigortasının işleyişi ile ilgili usul ve esaslarıdüzenlemek amacıyla 5510 sayılı Kanun’u kabul etmiştir. Kanun’un genelgerekçesinde de mevcut sosyal güvenlik kurumlarının finansmanla ilgili önemlisorunlarının olduğu, gelir azaltıcı faktörlerin başlıcalarının ise prime esaskazancın düşük gösterilmesi ile kayıt dışı istihdamın yüksekliği olduğubelirtilmiştir.
9. Sosyal güvenliksisteminin başlıca gelir kaynağını, işçi ve işverenden alınan “prim” adıverilen sigorta ücreti oluşturmaktadır. Prim, sigorta yardımlarının ve Kurumungiderlerinin karşılığı olarak sigortalılardan kazançlarının belli bir oranındaalınan ya da sigortalının alt üst kazançları arasında belirlediği bir miktarüzerinden hesap edilen sigorta ücretini ifade etmektedir. Kanun’un 79.maddesinde “Kısa ve uzun vadeli sigortalar ile genel sağlık sigortası için,bu Kanunda öngörülen her türlü ödemeler ile yönetim giderlerini karşılamaküzere Kurum prim almak, ilgililer de prim ödemek zorundadır.” denilmeksuretiyle prim alma ve ödeme zorunluluğu ile bu primlerin kullanılacağı yerdüzenlenmiştir. İşverenlerin ya da işyeri sahiplerinin tutmak zorundaoldukları defter, kayıt ve belgeler, ödenecek veya tahsil edilecek primlerinbelirlenmesinde dayanak belgeler niteliğindedir.
10. Kanun koyucunun kayıtdışı istihdamı ve finansman kaybını önlemek amacıyla işveren ve işyerisahiplerine bazı yükümlülükler getirmesi mümkün olup bu kapsamda bilançoesasına göre defter tutmakla yükümlü olanların yapılan yazılı ihtara rağmen onbeş gün içinde mücbir sebep olmaksızın bu defterleri ibraz etmemeleri hâlinde aylıkasgari ücretin on iki katı tutarında idari para cezası ilecezalandırılmalarının öngörülmesi, bu tür davranışlarda bulunulmasınıengelleyici ve caydırıcı nitelikte olduğundan itiraz konusu kuralın, bu kurallaulaşılmak istenen amaç yönünden elverişli ve gerekli olduğu anlaşılmaktadır.
11. İtiraz konusu kuralda yasaklananfiilin icra edilmesi hâlinde bilanço esasına göre defter tutanlara asgariücretin on iki katı tutarında idari para cezası, devamı bentlerde ise diğerdefterleri tutmakla yükümlü olanlar için asgari ücretin altı katı, deftertutmakla yükümlü olmayanlar için ise asgari ücretin üç katı tutarında idaripara cezası verileceği düzenlenmiştir. Gerçek veya tüzel kişilerin defter tutmayükümlülüğüne tabi olup olmadıkları ile defter tutmakla yükümlü olanların hangiesasa göre defter tutmakla yükümlü oldukları 4.1.1961 tarihli ve 213 sayılıVergi Usul Kanunu’nun 172. ve devamı maddelerinde düzenlenmiştir. Buna görebilanço esasına göre defter tutma ya da işletme hesabı esasına göre deftertutma veya defter tutma yükümlülüğüne tabi olmama, kural olarak gerçek veyatüzel kişilerin ekonomik kapasiteleri gözetilerek belirlenmiştir. Bilançoesasına göre defter tutmakla yükümlü kılınma, diğer defterleri tutmakla yükümlükılınanlara ya da defter tutmakla yükümlü kılınmayanlara oranla daha büyük birekonomik güce sahip olunduğunu göstermektedir. 213 sayılı Kanun’a göre birincisınıf tacirler bilanço esasına göre defter tutmakla yükümlüdürler. Bu nedenlebilanço esasına göre defter tutmakla yükümlü olanlara diğerlerine oranla dahafazla idari para cezası öngörülmesinin orantısız olduğu söylenemez.
12. Kaldı ki itiraz konusukural nedeniyle verilen idari para cezasının tebliğ tarihinden itibaren on beşgün içinde peşin ödenmesi hâlinde bu cezanın dörtte üçünün ödeneceği deKanun’un 102. maddesinde hüküm altına alınmıştır.
13. Başvuru kararında,itiraz konusu kuralın da yer aldığı 102. maddenin farklı fıkra ve bentlerindebenzer fiiller yönünden daha düşük miktarlarda idari para cezası verilmesininya da bazı hâllerde idari para cezalarında indirim yapılmasının öngörüldüğübelirtilerek bu cezalar arasında orantısızlık bulunduğu ileri sürülmüşse de sözkonusu madde bir bütün olarak incelendiğinde idari yaptırım öngörülen diğerfiiller yönünden korunan hukuki değerlerin aynı olmadığı gibi bazı fiillerinaynı zamanda suç oluşturduğu görülmektedir. Kanun koyucu bu fiillerin suçoluşturmasına karşın genel içtima kuralının aksine idari para cezasından dasorumluluğun devam ettiğini Kanun’un 102. maddesinde belirtmiştir. Yine benzerbir fiil olduğu ileri sürülen bilgi ve belgelerin geç teslim edilmesi hâlinebilgi ve belgelerin hiç teslim edilmemesine oranla daha az idari para cezasınındüzenlendiği bentte “kamu idareleri, bankalar, döner sermayeli kuruluşlar,kanunla kurulmuş kurum ve kuruluşlar ile diğer gerçek ve tüzel kişiler”denilmek suretiyle indirim uygulanacaklar yönünden bir ayrımın yapılmadığı,başka bir ifade ile “diğer gerçek ve tüzel kişiler” ibaresi ile kuralınherkesi kapsadığı görülmekle itiraz konusu kuralda ölçülülük, adalet vehakkaniyet ilkelerine, dolayısıyla hukuk devleti ilkesine aykırı bir yönbulunmamaktadır.
14. Açıklanan nedenlerlekural Anayasa’nın 2. maddesine aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir.
IV. HÜKÜM
31.5.2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel SağlıkSigortası Kanunu’nun, 17.4.2008 tarihli ve 5754 sayılı Kanun’un 60. maddesiyledeğiştirilen 102. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin (1) numaralı altbendinin, Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, 29.11.2017tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ