ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
EsasSayısı : 2017/141
KararSayısı : 2017/123
KararTarihi : 26.7.2017
R.G.Tarih-Sayısı : 26.9.2017-30192
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara 5. İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 27.6.1989tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye 11.10.2011 tarihli ve 666sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle eklenen;
A. Ek 10. maddenin birinci fıkrasının 20.8.2016 tarihli ve 6745sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (c) bendindeyer alan “…müfettiş,…” ibaresinin,
B. (III) sayılı Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli’nin 6745sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (1) numaralısırasında yer alan “…müfettiş,…” ibaresinin,
Anayasa’nın 91. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptallerinekarar verilmesi talebidir.
OLAY: Gümrük ve TicaretBakanlığında 15.1.2012 tarihinden sonra müfettiş yardımcısı olarak görevebaşlayan davacının bu tarihten önce işe başlayan aynı unvan ve görevdekikişilerle mali haklarının eşitlenmesi için yaptığı başvurunun reddi işlemininiptali talebiyle açılan davada davacının Anayasa’ya aykırılık iddiasını ciddibulan Mahkeme, itiraz konusu kuralların iptalleri için başvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAMEKURALLARI
1. 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin (KHK) ek 10.maddesinin itiraz konusu kuralın da yer aldığı birinci fıkrası şöyledir:
“Ek Madde 10 – (Ek: 11/10/2011-KHK-666/1 md.)
Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ve Türkiye Büyük MilletMeclisi Başkanlığı İdari Teşkilatı, Başbakanlık ve bakanlıklar ile bunlarınbağlı ve ilgili kuruluşları (Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı, TopluKonut İdaresi Başkanlığı ile 2659 sayılı Kanunun 30 uncu maddesi ve 399 sayılıKanun Hükmünde Kararnamenin ek 2 nci maddesi kapsamında bulunanlar hariç),sosyal güvenlik kurumları, Türkiye İnsan Hakları ve Eşitlik Kurumu,Yükseköğretim Kurulu, Üniversitelerarası Kurul ve Ölçme, Seçme ve YerleştirmeMerkezi Başkanlığının;
a) Merkez teşkilatlarında Mülki İdare Amirliği Hizmetleri Sınıfınaait kadrolarda yer alanlar ile 28/2/1985 tarihli ve 3160 sayılı Kanuna göretazminat alanlar hariç olmak üzere bu Kanun Hükmünde Kararnameye ekli (II)sayılı Cetvelde yer alan unvanlı kadrolarda bulunanlardan,
b) Taşra teşkilatlarına ait kadrolarda bulunup, kadro unvanlarıekli (II) sayılı Cetvelde yer alanlardan,
c) Merkez teşkilatlarında; Dışişleri Meslek Memuru ve Konsoloslukve İhtisas Memurları, özel yarışma sınavı sonucunda mesleğe yardımcı veyastajyer olarak alınıp belirli süreli yetiştirme döneminden sonra özel biryeterlik sınavı sonunda müfettiş, (…) denetçi, kontrolör,aktüer ve stenograf unvanlı kadrolara (mevzuatı uyarınca sözkonusu kadrolaraatananlar dahil) atananlar ve bunların yardımcı ve stajyerleri ile içdenetçilerden ekli (III) sayılı Cetvelde yer alan unvanlı kadrolarda yeralanlardan,
aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre almaktaolanlara anılan Cetvellerde kadro unvanlarına karşılık gelen göstergerakamlarının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarlardaücret ve tazminat verilir. Bu ödemelere hak kazanılmasında ve bunlarınödenmesinde aylıklara ilişkin hükümler uygulanır. Ekli (II) ve (III) sayılıCetvellerde atandıkları kadro dereceleri esas alınarak belirlenen ücret vetazminatlar, 657 sayılı Kanunun 45 inci maddesine göre atananlar ile haklarındaaynı Kanunun 67 nci maddesi uygulananlar için kazanılmış hak aylık dereceleridikkate alınarak ödenir. Tazminat damga vergisi hariç herhangi bir vergiye tabitutulmaz.”
2. 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye ekli (III) sayılıÜcret ve Tazminat Gösterge Cetveli’nin itiraz konusu kuralında yer aldığı, 6745sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (1) numaralısırası şöyledir:
(III) SAYILI CETVEL
(Ek 10 uncu Maddenin Birinci Fıkrasının (c) Bendi Kapsamında YerAlan Personelin Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli)
Sıra No
Kadro Unvanı
Ücret Göstergesi
Tazminat Göstergesi
1
Kapsama dahil idarelerin merkez teşkilatına ait genel idare hizmetleri sınıfında yer alan başmüfettiş, müfettiş, başdenetçi, denetçi, başkontrolör, kontrolör ve iç denetçi kadrolarında bulunanlar, Türkiye Büyük Millet Meclisi yasama uzmanları ve stenografları, Hazine Müsteşarlığı sigorta denetleme uzmanları ve aktüerleri, Dışişleri Meslek Memurları ile Konsolosluk ve İhtisas Memurları, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 152 nci maddesinin “II- Tazminatlar” kısmının “A- Özel Hizmet Tazminatı” bölümünün (ğ) bendinde yer alanlardan (…) uzman unvanlı kadrolarda bulunanlardan;
Kadro Derecesi 1 olanlar
Kadro Derecesi 2 olanlar
Kadro Derecesi 3 olanlar
Kadro Derecesi 4 olanlar
Kadro Derecesi 5 olanlar
Kadro Derecesi 6 olanlar
Kadro Derecesi 7 olanlar
46.450
43.400
40.850
39.300
37.950
36.800
35.550
25.560
23.870
22.475
21.625
21.000
20.250
19.550
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğühükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR,Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, HicabiDURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN,Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’inkatılımlarıyla 26.7.2017 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAStarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralları,dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleriokunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. İtirazın Gerekçesi
3. Başvuru kararında özetle itiraz konusukuralların 666 sayılı KHK ile düzenlendiği, KHK’nın dayanağı olan 6.4.2011tarihli ve 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir ŞekildeYürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev veYetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu uyarıncadoğrudan mali konularda KHK çıkarmanın mümkün olmadığı, bu nedenle kuralların,Yetki Kanunu kapsamında olmadığı belirtilerek Anayasa’nın 91. maddesine aykırıolduğu ileri sürülmüştür.
B. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
4. İtiraz konusu kurallar, 666 sayılı KHK ilebelirlenen ücret ve tazminatın 375 sayılı KHK’nın ek 10. maddesinin birincifıkrası kapsamındaki idarelerin merkez teşkilatlarına ait genel idarehizmetleri sınıfında yer alan müfettiş unvanlı kadrolara ödeneceğini düzenlemektedir.
5. Kurallar, 375 sayılı KHK’ya 666 sayılı KHK ileeklenmiştir. 666 sayılı KHK, 6223 sayılı Yetki Kanunu kapsamındaçıkarılan KHK’lardandır.
1. Kanun HükmündeKararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama
6. Anayasa’nın 91. maddesinde düzenlenen KHK’lar,işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısal denetimlerininyapılması görev ve yetkisi Anayasa’nın 148. maddesi ile Anayasa Mahkemesineverilmiştir. Yargısal denetimde KHK’nın öncelikle yetki kanununa, sonra daAnayasa’ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadarAnayasa’nın 148. maddesinde KHK’ların yetki kanunlarına uygunluğunundenetlenmesinden değil yalnızca Anayasa’ya biçim ve esas bakımlarındanuygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa’ya uygunlukdenetiminin içerisine öncelikle KHK’nın yetki kanununa uygunluğunun denetimigirer. Çünkü Anayasa’da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilensınırlar içinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin dışınaçıkılması, KHK’yı Anayasa’ya aykırı duruma getirir.
7. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa’danalan olağanüstü hâl KHK’larından farklı olarak olağan dönemlerdeki KHK’larınbir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle KHK’lar ile dayandıklarıyetki kanunu arasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK’nın yetki kanunu ile olanbağı, KHK’yı aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK’nınAnayasa’ya uygun bir yetki kanununa dayanması geçerliliğinin ön koşuludur. Biryetki kanununa dayanılmadan çıkarılan KHK’ların içeriği Anayasa’ya aykırılıkoluşturmasa bile bunların Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemez.
8. KHK’ların Anayasa’ya uygunluk denetimi,kanunların denetiminden farklıdır. Anayasa’nın 11. maddesinde “KanunlarAnayasaya aykırı olamaz.” denilmektedir. Bu nedenle kanunlarındenetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadığı saptanır.KHK’lar ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetkikanununa hem de Anayasa’ya uygun olmak zorundadır.
9. Anayasa’da kimi konuların KHK’larladüzenlenmesi yasaklanmaktadır. Anayasa’nın 91. maddesinin birinci fıkrasında“...sıkıyönetimve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri iledördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmündekararnamelerle düzenlenemez.” denilmiştir. Bu kural gereğince TürkiyeBüyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak KHK’yla düzenlenmesi yasaklanmışalana girmeyen konularda KHK çıkarma yetkisi verebilir.
10. Anayasa’nın herhangi bir maddesinde kanunladüzenleneceği öngörülen bir konunun, Anayasa’nın 91. maddesinin birincifıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa’nın163. maddesinde olduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe KHK iledüzenlenmesi Anayasa’ya aykırılık oluşturmaz.
2. İtiraz Konusu Kuralların 6223 Sayılı YetkiKanunu Kapsamında Olup Olmadığının İncelenmesi
11. Anayasa’nın 91. maddesinin ikinci fıkrasıuyarınca yetki kanununda; çıkarılacak KHK’nın amacının, kapsamının,ilkelerinin, kullanma süresinin ve bu süre içinde birden fazla KHK çıkarılıpçıkarılamayacağının gösterilmesi gerekir. Buna göre bir KHK’nın Anayasa’yauygun olduğunun kabulü öncelikle konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönündendayandığı yetki kanununa uygun olmasına bağlıdır. Bu bağlamda Anayasa’nınikinci kısmının “Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler” başlıklıüçüncü bölümünde düzenlenen haklar içinde kalan ve Anayasa’nın 91. maddesindebelirtilen KHK’yla düzenlenemeyecek yasak alan içinde bulunmayan kamugörevlilerinin mali ve sosyal haklarının 6223 sayılı Yetki Kanunu’nunkapsamında kalması durumunda, KHK’yla düzenlenmesinde Anayasa’ya aykırı birdurumun olmayacağı açıktır.
12. 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amacınıdüzenleyen 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamınailişkin düzenlemelerin yer aldığı aynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b)bendi ile bu bendin (7) numaralı alt bendinde ve ilkeler ile yetki süresineilişkin hükümlerin yer aldığı 2. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b)bendinde kamu personelinin “atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme,terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları”ndansöz edilmiş ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Bununlabirlikte, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda öngörüldüğü üzere;
- Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veyakaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına,
- Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarınmevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimiolarak yeniden düzenlenmesine,
- Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yenikurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine,taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına,
ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda malihaklara dair düzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdasedilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki,teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılıYetki Kanunu’nun kapsamında bulunmadığından KHK’yla doğrudan mali haklarda birdüzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amaç, kapsamve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal haklarına ilişkinolarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisini vermediği ancakmali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amacı vekapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğal sonucu olması durumundamümkün olabileceği, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda öngörülen amaç, kapsam veilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konularda bir düzenlemeyapılamayacağı açıktır.
13. İtiraz konusu kurallar, 375sayılı KHK’nın ek 10. maddesinin birinci fıkrasının, 6745 sayılı Kanun’layapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (c) bendinde yer alan “…müfettiş,…” ve375 sayılı KHK’ya ekli (III) sayılı Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli’nin 6745sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (1) numaralısırasında yer alan “…müfettiş,…” ibareleridir.
14. 666 sayılı KHK’nın itiraz konusukurallarıyla, KHK ile belirlenen ücret ve tazminatın 375sayılı KHK’nın ek 10. maddesinin birinci fıkrası kapsamındaki idarelerin merkezteşkilatlarına ait genel idare hizmetleri sınıfında yer alan müfettiş unvanlıkadrolara ödeneceği belirtilerek anılanpersonelin mali haklarına ilişkin bir düzenleme yapılmaktadır. Oysa 6223 sayılıYetki Kanunu’nda kamu görevlilerinin “atanma, nakil, görevlendirilme,seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul veesasları”ndan söz edilmiş ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yerverilmemiştir. Diğer yandan kurallarda öngörülen mali haklara ilişkin hüküm;mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilenbakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle bağlantılıve bunların zorunlu sonucu olmayıp doğrudan mali haklara ilişkin bir düzenlemeniteliğindedir.
15. Açıklanan nedenlerle kurallar, 6223 sayılıYetki Kanunu kapsamında bulunmadığından Anayasa’nın 91. maddesine aykırıdır.İptalleri gerekir.
IV. HÜKÜM
27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyleeklenen;
A. Ek 10. maddenin birinci fıkrasının 20.8.2016 tarihli ve 6745sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (c) bendindeyer alan “…müfettiş,…” ibaresinin,
B. (III) sayılı Ücret ve Tazminat Gösterge Cetveli’nin 6745sayılı Kanun’la yapılan değişiklik öncesinde yürürlükte bulunan (1) numaralısırasında yer alan “…müfettiş,…” ibaresinin,
Anayasa’ya aykırı olduklarına ve İPTALLERİNE, 26.7.2017 tarihinde OYBİRLİĞİYLEkarar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ