ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2017/166
Karar Sayısı : 2018/8
Karar Tarihi : 18/1/2018
R.G. Tarih – Sayı : 27.2.2018 – 30345
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Bakırköy6. Asliye Ticaret Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 25.6.2010tarihli ve 6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve GörevleriHakkında Kanun’un 30. maddesinin;
A. 27.3.2015 tarihli ve 6639 sayılı Kanun’un 33. maddesi iledeğişiklik yapılan (5) numaralı fıkrasının,
B.(6) numaralı fıkrasının,
C. 6639 sayılı Kanun’un 33. maddesiyle değişiklik yapılan (7)numaralı fıkrasının
Anayasa’nın 2., 5. ve 6. maddelerine aykırılığı ileri sürülerekiptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir.
OLAY: Davalı şirkete ait aracın davacı şirketçe işletilen köprü veotoyoldan ücret ödemeden geçiş yapması sebebiyle tahakkuk eden geçiş ücreti vegeçiş ücretinin on katı tutarında cezanın tahsili talebiyle başlatılan icratakibine davalının talep edilen ceza yönünden kısmen itirazı üzerine açılanitirazın iptali davasında, itiraz konusu kuralların Anayasa’ya aykırı olduğukanısına varan Mahkeme, iptalleri ve yürürlüklerinin durdurulması içinbaşvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ
Kanun’un itiraz konusu kuralların yer aldığı 30. maddesi şöyledir:
“Geçiş ücretini ödememe ve güvenliğin ihlali
MADDE 30- (1) Genel Müdürlük işletimindeki otoyollar ileerişme kontrolünün uygulandığı karayolları için belirlenen geçiş ücretleriniödemeden geçiş yaptığı tespit edilen araç sahiplerine Genel Müdürlüktarafından, geçiş ücreti ödemeden giriş çıkış yaptığı mesafeye ait geçişücretinin on katı tutarında idarî para cezası verilir.
(2) Erişme kontrolü uygulanan karayollarında kısıtlanan veyasaklanan işler veya hareketleri yapanlar ve yaptıranlar ile koruma alanıiçine giren hayvan sahiplerine Genel Müdürlükçe yetkilendirilen personel veyatrafik polisi, trafik polisinin görev alanı dışında kalan yerlerde jandarmapersoneli tarafından beş yüz Türk Lirası idarî para cezası verilir. Bu Kanunun18 inci maddesinin altıncı fıkrası uyarınca karayolları sınır çizgileridâhilinde yasaklanan fiilleri işleyenler hakkında 9/8/1983 tarihli ve 2872sayılı Çevre Kanunu hükümleri uygulanır. Şu kadar ki; 2872 sayılı Kanunun 20nci maddesinin (s) bendinde belirtilen fiillerin şehirlerarası yolcu ve yüktaşımacılığı yapanlar tarafından karayolları sınır çizgileri dâhilindeişlenmesi halinde uygulanacak idarî para cezası beş yüz Türk Lirasından aşağıolamaz. Karayolları sınır çizgileri dâhilinde yasaklanan fiillerin denetimi ile2872 sayılı Kanunda öngörülen yaptırımların uygulanmasında, Genel Müdürlük 2872sayılı Kanunun 12 nci maddesi uyarınca yetkilendirilmiş kuruluşlardan sayılır.
(3) Bu maddenin birinci fıkrasında belirtilen idarî para cezalarıile geçiş ücretleri ve ikinci fıkrasında yer alan idarî para cezaları tebliğtarihinden itibaren bir ay içinde ödenir. Bu sürede ödenmeyen geçiş ücretlerive idarî para cezaları 21/7/1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme AlacaklarınınTahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre ilgili vergi dairesi tarafındantakip ve tahsil edilir. Vergi daireleri tarafından tahsil edilen geçişücretleri, tahsilâtın yapıldığı ayı takip eden ayın sonuna kadar Genel Müdürlükhesaplarına aktarılır.
(4) Birinci fıkra uyarınca ödenmesi gereken idarî paracezaları ile geçiş ücretleri ödenmeden, kabahatin işlendiği araçların fennîmuayeneleri ile satış ve devirleri yapılmaz.
(5) 4046, 3465 ve 3996 sayılı kanunlar çerçevesinde işletme hakkıverilen veya devredilen otoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığıkarayollarından geçiş ücretlerini ödemeden geçiş yapan araç sahiplerinden,işletici şirket tarafından geçiş ücreti ödemeden giriş çıkış yaptığı mesafeyeait geçiş ücreti ile birlikte, bu ücretin on katı tutarında ceza, genelhükümlere göre tahsil edilir. Ücretin on katı fazlası olarak tahsil edilen cezatutarının yüzde altmışı, tahsilini izleyen ayın yedinci günü mesai bitimine kadar,işletici şirket tarafından Hazine payı olarak, yıllık kurumlar vergisi yönündenbağlı olduğu vergi dairesine şekli ve içeriği Maliye Bakanlığınca belirlenenbir bildirimle ödenir. İşletici şirket tarafından Hazine payının eksikbildirilmesi veya hiç bildirilmemesi ya da bildirildiği halde süresindeödenmemesi halinde, Hazine payının ödenmesi gerektiği tarih ile tahsil edildiğitarih arasında geçen süreye 6183 sayılı Kanunun 51 inci maddesine göreuygulanacak gecikme zammı ile birlikte ilgili vergi dairesince 6183 sayılıKanun hükümlerine göre takip ve tahsil edilir.
(6) 4046, 3465 ve 3996 sayılı kanunlar çerçevesinde işletme hakkıverilen veya devredilen otoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığıkarayollarından ücretsiz geçiş yapan araçlar, işletici şirket tarafından bumaddenin yedinci fıkrasında öngörülen sürenin bitimini takip eden ilk işgününde en yakın trafik kuruluşuna bildirilir.
(7) Geçiş ücretlerini ödemeden geçiş yapanlardan, ödemesizgeçiş tarihini izleyen on beş gün içinde yükümlü olduğu geçiş ücretini usulüneuygun olarak ödeyenlere, bu maddenin birinci fıkrası ile beşinci fıkrasındabelirtilen cezalar uygulanmaz.
(8) (Ek:27/3/2015-6639/33 md.)Sürücüsünün Türk vatandaşı olupolmadığına bakılmaksızın yabancı plakalı araçlara uygulanacak olan bu maddeninbirinci fıkrasında belirtilen idari para cezaları ile geçiş ücretleri ve ikincifıkrasında yer alan idari para cezaları tebligat şartı aranmaksızın sürücüsübilgilendirilmek suretiyle tahsil edilir. Tahsilat gerçekleşmeden yabancıplakalı aracın ülkeyi terk etmesine izin verilmez. Bu fıkra hükümlerininuygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Gümrük ve Ticaret Bakanlığı, İçişleriBakanlığı, Maliye Bakanlığı ile Ulaştırma, Denizcilik ve HaberleşmeBakanlığınca müştereken altı ay içinde belirlenir. Uluslararası sözleşmehükümleri saklıdır.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, BurhanÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT,Recep KÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, MuammerTOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, RecaiAKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in katılımlarıyla 18.10.2017 tarihindeyapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle uygulanacak kural vebaşvurunun yöntemine uygunluğu sorunları görüşülmüştür.
2. Anayasa’nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40. maddelerine göre, bir davaya bakmaktaolan mahkeme o dava sebebiyle uygulanacak bir kanunun veya kanun hükmündekararnamenin hükümlerini Anayasa’ya aykırı görmesi hâlinde veya taraflardanbirinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varmasıdurumunda bu hükmün iptali için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir.Ancak bu kurallar uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi içinelinde yöntemince açılmış ve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması,iptali istenen kuralın da o davada uygulanacak olması gerekir. Uygulanacakkural ise bakılmakta olan davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunlarınçözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacaknitelikte olan kurallardır.
3. Başvuran Mahkeme, 6001 sayılı Kanun’un 30. maddesinin (5), (6) ve(7) numaralı fıkralarının iptalini talep etmiştir.
4. 6001 sayılı Kanun’un 30. maddesinin 6639 sayılı Kanun’un 33.maddesi ile değişiklik yapılan (5) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde,4946, 3465 ve 3996 sayılı Kanunlar çerçevesinde işletme hakkı verilen veyadevredilen otoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığı karayollarında geçişücretini ödemeden geçiş yapan araç sahiplerinden işletici şirketlerce geçişücreti ve bu ücretin on katı tutarında cezanın genel hükümlere göre tahsiledileceği hükme bağlanmış; ikinci ve üçüncü cümlelerinde ise, tahsil edilenceza tutarından işletici şirketlerce ödenecek Hazine payının ödenme usul veesasları belirlenmiştir.
5. Başvuran Mahkemede görülmekte olan dava, 3996 sayılı Kanunkapsamında işletme hakkı verilen otoyol ve köprüden geçiş ücreti ödenmedenyapılan geçişler sebebiyle geçiş ücreti ve on katı tutarında cezanın tahsiliamacıyla başlatılan icra takibine kısmen itiraz edilmesi üzerine açılanitirazın iptali davasıdır. Bu itibarla tahsil edilen ceza tutarından işleticişirketçe Devlete ödenecek Hazine payına ilişkin bir ihtilaf bulunmayıp Kanun’un30. maddesinin 6639 sayılı Kanun’un 33. maddesi ile değişiklik yapılan (5)numaralı fıkrasının ikinci ve üçüncü cümlelerinin uyuşmazlıkta uygulanmaolanağı bulunmamaktadır. Bu nedenle söz konusu ikinci ve üçüncü cümleleryönünden başvurunun mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddi gerekir.
6. Öte yandan 6216 sayılı Kanun’un 40. maddesinin (1) numaralıfıkrasının (a) bendinde, bir davaya bakmakta olan mahkemenin bu davadauygulanacak bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenin hükümlerini Anayasa’yaaykırı görmesi hâlinde veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılıkiddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda iptali istenen kurallarınAnayasa’nın hangi maddelerine aykırı olduklarının açıklanması gerektiğibelirtilmiş; anılan maddenin (4) numaralı fıkrasında ise açık bir şekildedayanaktan yoksun veya yöntemine uygun olmayan itiraz başvurularının AnayasaMahkemesi tarafından esas incelemeye geçilmeksizin gerekçeleriyle reddedileceğihükme bağlanmıştır.
7. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 46. maddesinin (1) numaralıfıkrasının (a) bendinde de itiraz yoluna başvuran Mahkemenin gerekçelikararında, Anayasa’ya aykırılıkları ileri sürülen hükümlerin her birininAnayasa’nın hangi maddelerine hangi nedenlerle aykırı olduğunun ayrı ayrı vegerekçeleriyle birlikte açıkça gösterilmesi gerektiği ifade edilmiştir. AnayasaMahkemesi İçtüzüğü’nün 49. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde deAnayasa Mahkemesince yapılan ilk incelemede, başvuruda eksikliklerin bulunduğutespit edilirse itiraz yoluna ilişkin işlerde esas incelemeye geçilmeksizinbaşvurunun reddine karar verileceği belirtilmiştir.
8. Yapılan incelemede, başvuran Mahkeme tarafından 6001 sayılıKanun’un 30. maddesinin itiraz konusu (6) numaralı fıkrasının hangi nedenlerleAnayasa’nın 2., 5. ve 6. maddelerine aykırı olduğunun ayrı ayrı vegerekçeleriyle birlikte açıkça gösterilmediği anlaşılmıştır.
9. Buna göre 6216 sayılı Kanun’un 40. maddesinin (1) numaralıfıkrasının (a) bendi ile Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 46. maddesinin (1)numaralı fıkrasının (a) bendine aykırı olduğu anlaşılan, 6001 sayılı Kanun’un30. maddesinin (6) numaralı fıkrasına yönelik başvurunun 6216 sayılı Kanun’un40. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince yöntemine uygun olmadığından esasincelemeye geçilmeksizin reddi gerekir.
10. Açıklanan nedenlerle 25.6.2010 tarihli ve 6001 sayılıKarayolları Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 30.maddesinin;
A. 27.3.2015 tarihli ve 6639 sayılı Kanun’un 33. maddesi iledeğişiklik yapılan (5) numaralı fıkrasının;
1. Birinci cümlesinin esasının incelenmesine,
2. İkinci ve üçüncü cümlelerinin, itirazbaşvurusunda bulunan Mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanma olanağıbulunmadığından, bu cümlelere ilişkin başvurunun Mahkemenin yetkisizliğinedeniyle REDDİNE,
B. (6) numaralı fıkrasına yönelik başvurunun, 6216sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un40. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince yöntemine uygun olmadığından,esas incelemeye geçilmeksizin REDDİNE,
C. 6639 sayılı Kanun’un 33. maddesiyle değişiklik yapılan (7)numaralı fıkrasının esasının incelenmesine
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
11. Başvuru kararında özetle, itiraz konusu kuralların uygulanmasıhâlinde telafisi güç zararlar doğabileceği belirtilerek yürürlüklerinindurdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.
12. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün “İtiraz başvuru kararı veekleri” başlıklı 46. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde “Yürürlüğüdurdurma talebi varsa, yürürlüğün durdurulmaması durumunda doğacak olantelafisi imkansız zararların açıklanması” gerektiği belirtilmektedir. Ancakbaşvuran Mahkeme tarafından bu konuda bir gerekçe belirtilmeksizin sadece “uygulanmasıdurumunda telafisi güç zararlar doğabileceği gözetilerek” ifadesine yerverilmek suretiyle yürürlüğün durdurulması talebinde bulunulduğu görülmüştür.Bu nedenle söz konusu talebin yöntemine uygun olmadığı anlaşılmaktadır.
13. Açıklanan nedenlerle; 25.6.2010 tarihli ve 6001 sayılıKarayolları Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 30.maddesinin, 27.3.2015 tarihli ve 6639 sayılı Kanun’un 33. maddesi iledeğişiklik yapılan;
A.(5) numaralı fıkrasının birinci cümlesinin,
B.(7) numaralı fıkrasının
yürürlüklerinin durdurulması taleplerinin 6216 sayılı AnayasaMahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40. maddesinin(4) numaralı fıkrası gereğince yöntemine uygun olmadığından REDDİNE, 18.10.2017tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
IV. ESASIN İNCELENMESİ
14. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Fatma KARAMAN ODABAŞI tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükümleri, dayanılanve ilgili görülen Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri ve diğer yasamabelgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Kanun’un 30. Maddesinin 6639 Sayılı Kanun’un 33. Maddesiİle Değişiklik Yapılan (5) Numaralı Fıkrasının Birinci Cümlesinin İncelenmesi
1. İtirazın Gerekçesi
15. Başvuru kararında özetle; itiraz konusu kuralda öngörülenon katı tutarında cezanın idari para cezası niteliğinde olduğu, düzenleme ileKarayolları Genel Müdürlüğünün otoyolları işletme hakkını devrettiği özel hukuktüzel kişisi niteliğindeki şirketlere idari para cezası verme yetkisini dedevrettiği, idari para cezasının bir idari yaptırım türü olduğu, niteliğigereği idari yaptırımların kanunen yetkilendirilmiş bir idare tarafındanuygulanması gerektiği, bu yetkinin özel hukuk tüzel kişilerine devredilmesininbelirlilik ilkesine aykırı olduğu, Karayolları Genel Müdürlüğüne bağlıyollardan ücret ödemeden geçiş yapanlar hakkında uygulanan idari para cezasının5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 17. maddesinin (6) numaralı fıkrası uyarıncakanun yoluna başvurulmadan önce ¾’ünün ödenmesi imkânı bulunmasına rağmenitiraz konusu kural sebebiyle işletme hakkı özel hukuk tüzel kişilerinedevredilen otoyollardan ihlalli geçiş yapılması hâlinde para cezasınıntamamının ödenmesi zorunluluğunun doğduğu belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2.,5. ve 6. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
16. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural ilgisinedeniyle Anayasa’nın 128. maddesi yönünden de incelenmiştir.
17. İtiraz konusu kuralda, 4046, 3465 ve 3996 sayılı Kanunlarçerçevesinde işletme hakkı verilen veya devredilen otoyollar veya erişmekontrolünün uygulandığı karayollarından geçiş ücretini ödemeden geçiş yapanaraç sahiplerinden, geçiş ücreti ödenmeden giriş çıkış yaptığı mesafeye aitgeçiş ücreti ile birlikte bu ücretin on katı tutarında cezanın işletici şirkettarafından genel hükümlere göre tahsil edileceği öngörülmüştür.
18. Anayasa’nın 128. maddesinin birinci fıkrasında, “Devletin,kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idareesaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiğiaslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür.”hükmü yer almaktadır. Anayasa’nın 128. maddesi anlamında bir kamu hizmetindensöz edilebilmesi için söz konusu hizmetin Devlet, kamu iktisadi teşebbüsleri vediğer kamu tüzel kişilerinin yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmeti olması, bukamu hizmetinin “genel idare esasları”na göre yürütülmesi ile görevin “aslive sürekli” nitelikte olması gerekmektedir.
19. Geniş anlamda Devlet ya da diğer kamu tüzel kişileritarafından ya da bunların gözetim ve denetimleri altında genel ve ortakgereksinimleri karşılamak, kamu yararını sağlamak için yapılan ve toplumasunulmuş bulunan sürekli ve düzenli etkinlikler olarak tanımlanan kamuhizmetinin, kamu hukukunun genel ilkeleri gereğince, doğrudan idare, kuruluş vekurumları eliyle kamusal yönetim biçimine göre yürütülmesi asıl ve olağandır.
20. İdare eliyle yürütülen hizmet ve faaliyetlerden genel idareesaslarına göre yürütülmesi zorunlu olmayan, diğer bir değişle özel yönetimbiçimi ile gerçekleştirilmeye elverişli bulunanların, Devletin gözetimi vedenetimi altında, belli yasal usullerle özel müteşebbislere yaptırılabilmesiise olanaklıdır.
21. İtiraz konusu kuralda, 4046, 3465 ve 3996 sayılı Kanunlarçerçevesinde işletme hakkı verilen veya devredilen otoyoldan veya erişmekontrolünün uygulandığı karayolundan geçiş ücreti ödenmeden geçiş yapılmışolması şeklinde gerçekleşen eylem geçiş ücreti ile birlikte geçiş ücretinin onkatı tutarında cezanın ödenmesi yaptırımına tabi tutularak bu tutarın işleticişirketler tarafından genel hükümlere göre tahsil edileceği düzenlenmiştir.
22. Kuralda, cezayı gerektiren eylemin ve geçiş ücretinin onkatı tutarında cezanın niteliği belirtilmemiştir. İtiraz konusu kuralın da yeraldığı 6001 sayılı Kanun’un 30. maddesinde genel olarak Karayolları GenelMüdürlüğüne görev, yetki ve sorumlulukları çerçevesinde uygulamaya yönelikmaddi düzenlemeler ve düzenleyici idari işlemler yapma yetkisinin verildiğianlaşılmaktadır. Bu kapsamda, aynı maddede kamu tüzel kişiliğine sahipKarayolları Genel Müdürlüğünün işletimindeki otoyollar ile erişme kontrolününuygulandığı karayollarından geçiş ücreti ödenmeden geçiş yapılması şeklindegerçekleşen eylem kabahat olarak nitelendirilmiş ve bu eylem sebebiyle ödenmesigereken geçiş ücretinin on katı tutarında para cezasının ise idari para cezasıolduğu ifade edilmiştir. Ancak, işletme hakkı verilen veya devredilen otoyollarveya erişme kontrolünün uygulandığı karayollarında itiraz konusu kuralkapsamında gerçekleşen eylem kanun koyucu tarafından kabahat olaraknitelendirilmemiş ve bu eylem dolayısıyla öngörülen ve doğrudan geçiş ücretiile irtibatlandırılan on katı tutarındaki cezanın da idari para cezası olduğunadair bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
23. 4046, 3465 ve 3996 sayılı Kanunlar çerçevesinde işletme hakkıverilen veya devredilen otoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığıkarayolları ile Karayolları Genel Müdürlüğünün işletimindeki otoyollarveya erişme kontrolünün uygulandığı karayollarının yapım ve işletilmesineilişkin usul ve esaslar birbirinden farklılık arz etmektedir. İtirazbaşvurusuna konu düzenleme kapsamında kalan ve işletme hakkı özel hukuk hükümlerinetabi işletici şirkete verilen ve devredilen otoyolun, 8.6.1994 tarihli ve 3996sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli ÇerçevesindeYaptırılması Hakkında Kanun kapsamında bulunduğu anlaşılmaktadır.Yap-işlet-devret modeli ileri teknoloji veya yüksek maddi kaynak duyulanprojelerin gerçekleştirilmesinde kullanılmak üzere geliştirilen özel birfinansman modeli olup bu model kapsamında elde edilecek kâr dâhil yatırımbedelinin, sermaye şirketine veya yabancı şirkete, şirketin işletme süresiiçinde ürettiği mal veya hizmetin idare veya hizmetten yararlananlarca satınalınması suretiyle ödeneceği anlaşılmaktadır. Ayrıca 3996 sayılı Kanun’un 3. ve5. maddeleri birlikte değerlendirildiğinde bu Kanun çerçevesinde yapılacakyatırım ve hizmetler, özel hukuk hükümlerine tabi sermaye şirketleri veyayabancı şirketler tarafından idare ile yapılacak özel hukuk hükümlerine tabisözleşmeler kapsamında gerçekleştirilecektir. Bu sözleşmelere işlerlikkazandırılabilmesi, yatırımcıların projeyi üstlenmek konusunda isteksizdavranmalarına sebebiyet verebilecek muhtemel faktörlerin ve risklerin ortadankaldırılması ile mümkündür. Bu model kapsamında yapılacak yatırım ve hizmetlerigerçekleştirmek için gerekli olan finansmanın geri dönüşünün büyük oranda projegelirleri kullanılarak sağlanacak olması da dikkate alındığında kanun koyucununkamu yararını da gözeterek sözleşme dengelerini koruyucu yönde yasaldüzenlemelere ilgili mevzuatta yer verdiği görülmektedir.
24. İşletme hakkı verilen otoyolun Karayolları Genel Müdürlüğününgörev ve sorumlulukları kapsamında yapılması gereken devlet yollarınınyapımının devri ve işletilmesi niteliğinde olmadığı, yap-işlet-devret modeliçerçevesinde devlet yollarına alternatif olarak, yüksek standartlı vekullanılması muhtemel muhatapların tercihine bırakılmış otoyol olarak inşaedildiği ve işletildiği anlaşılmaktadır. Bu durumda, Karayolları GenelMüdürlüğünün işletimindeki otoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığıkarayolları ile 4046, 3465 ve 3996 sayılı Kanunlar çerçevesinde özel hukukhükümlerine tabi şirketlerin işletimindeki otoyollar veya erişme kontrolününuygulandığı karayollarının yapım ve işletme usul ve esaslarındaki farklılıklardikkate alındığında, itiraz konusu kural kapsamında ücret ödenmeden geçişyapılması şeklinde gerçekleşen eylemin kabahat olarak nitelendirilmesi ve busebeple ödenecek cezanın da kolluk faaliyeti içinde yer alan idari niteliktebir yaptırım olarak kabul edilmesi mümkün değildir.
25. Öte yandan, 4046, 3465 ve 3996 sayılı Kanunlarçerçevesinde işletme hakkı verilen veya devredilen otoyollar veya erişmekontrolünün uygulandığı karayollarından ücret ödemeden geçiş yapılmasıdolayısıyla ödenecek geçiş ücreti ile bu ücretin on katı tutarındaki cezanıntahakkuk ve tahsil yöntemleri ile başvurulacak kanun yollarına ilişkindüzenlemeler, idari yaptırım ve idari nitelikte para cezalarına ilişkindüzenlemelerden farklılık arz etmektedir. İşletme hakkı verilen veya devredilenotoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığı karayollarından geçiş esnasındaücret ödenmesi hususunda gerekli bildirim ve uyarıların yapılması ile ücretinödenip ödenmediği konusunda gerekli denetimlerin gerçekleştirilmesi, ücretödenmeden geçiş yapıldığının tespit edilmesi durumunda ise geçiş ücreti ilebağlantılı olarak yaptırım uygulama yetkisi, özel hukuk hükümlerine tabiişletici şirketlerde bulunmaktadır. Ayrıca, geçiş ücreti ve bununla bağlantılıolan cezanın toplamından oluşan alacağın, 21.7.1953 tarihli ve 6183 sayılı AmmeAlacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerinden farklı olarak, 9.6.1932tarihli ve 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümleri uyarınca işleticişirketçe tahsil edileceği, bu kapsamda çıkan uyuşmazlıkların ise genelhükümlere göre adli yargı yerlerince sonuçlandırılacağı anlaşılmaktadır. Budurumda, itiraz konusu kural kapsamında geçiş ücreti ile birlikte tahsiliöngörülen cezaya ilişkin sürecin tamamında özel hukuk hükümlerine tabi işleticişirketler etkin olup kamu tüzel kişiliğine sahip Karayolları Genel Müdürlüğününsürece müdahalesi bulunmamaktadır. İtiraz konusu kuralda geçiş ücreti ileberaber tahsil edileceği öngörülen ceza, idari yaptırım niteliğindeki idaripara cezalarından nitelik, yaptırım kararı verme yetkisini kullanan merci, kanunyolları ve tabi olunan hükümler yönünden farklılık arz etmektedir.
26. Bu durumda, işletme hakkı verilen veya devredilen otoyollarveya erişme kontrolünün uygulandığı karayollarında, işletici şirketlerceişletme hakkının bir uzantısı olarak kontrolsüz geçişlerde takdir edildiğianlaşılan, geçiş ücretiyle doğrudan bağlantılı bulunduğu, işletme gelirleriyleirtibatlı olduğu ve işletme gelirleri üzerinde etki ve sonuç yarattığıdeğerlendirilen itiraz konusu kuraldaki cezanın, klasik anlamda idari yaptırım niteliğindekiidari para cezalarından farklı, idare hukuku alanından ziyade özel hukukalanına yaklaşan, kendine özgü (sui generis) bir niteliğe sahipolduğu anlaşılmaktadır.
27. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 128. maddesine aykırıdeğildir. İtirazın reddi gerekir.
Muammer TOPAL ve M. Emin KUZ bu görüşe katılmamışlardır.
Kuralın Anayasa’nın 2., 5. ve 6. maddeleri ile ilgisigörülmemiştir.
B. Kanun’un 30. Maddesinin 6639 Sayılı Kanun’un 33. Maddesiİle Değişiklik Yapılan (7) Numaralı Fıkrasının İncelenmesi
1. Sınırlama Sorunu
28. Anayasa’nın 152. ve 6216 sayılı Kanun’un 40. maddelerine göre,Anayasa Mahkemesine itiraz yoluyla yapılacak başvurular itiraz yoluna başvuranmahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı yasa kuralı ile sınırlıdır.
29. Kanun’un 30. maddesinin, 27.3.2015 tarihli ve 6639 sayılıKanun’un 33. maddesi ile değişiklik yapılan itiraz konusu (7) numaralıfıkrasında, geçiş ücreti ödenmeden geçiş yapılması hâlinde ödemesiz geçiştarihini izleyen on beş gün içinde geçiş ücretini usulüne uygun olaraködeyenlere bu maddenin (1) numaralı ve (5) numaralı fıkralarında belirtilencezaların uygulanmayacağı öngörülmektedir. Bakılmakta olan davada paracezasına konu ihlalli geçiş eylemi 3996 sayılı Kanun çerçevesinde yapımıve işletmesi özel şirkete devredilen otoyolda gerçekleşmiştir. İtiraz konusukural, Karayolları Genel Müdürlüğü işletimindeki otoyollar ile erişmekontrolünün uygulandığı karayollarından geçiş ücreti ödenmeden geçiş yapılmasıhâlinde ödenecek idari para cezasını düzenleyen (1) numaralı fıkra ile 4046,3465 ve 3996 sayılı Kanunlar çerçevesinde işletme hakkı verilen veya devredilenotoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığı karayollarından geçiş ücretiödenmeden geçiş yapılması hâlinde ödenecek cezayı düzenleyen (5) numaralı fıkrayönünden ortak ve geçerli kuraldır. Bu nedenle Kanun’un 30. maddesinin,27.3.2015 tarihli ve 6639 sayılı Kanun’un 33. maddesi ile değişiklik yapılan(7) numaralı fıkrasına ilişkin esas incelemenin kuralda yer alan “…ilebeşinci fıkrasında,…” ibaresi ile sınırlı olarak yapılması gerekir.
30. Açıklanan nedenlerle, 25.6.2010 tarihli ve 6001 sayılıKarayolları Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 30.maddesinin, 27.3.2015 tarihli ve 6639 sayılı Kanun’un 33. maddesi iledeğişiklik yapılan (7) numaralı fıkrasının esasına ilişkin incelemenin “…ilebeşinci fıkrasında…” ibaresi ile sınırlı olarak yapılmasınaOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
2. İtirazın Gerekçesi
31. Başvuru kararında özetle, itiraz konusu kuralda geçişücretini ödemeden geçiş yapanlardan ödemesiz geçiş tarihini izleyen on beş güniçinde geçiş ücretini usulüne uygun olarak ödeyenlere ceza uygulanmayacağıöngörülmüş ise de usulüne uygun ödemenin ne şekilde olacağının belirtilmediği,özel hukuk tüzel kişilerince idareden farklı tahsil yöntemlerinin benimsendiği,bu durumun belirlilik ilkesine aykırılık teşkil ettiği, kişileri güçsüz veçaresiz bıraktığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 5. ve 6. maddelerineaykırı olduğu ileri sürülmüştür.
3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
32. İtiraz konusu kuralda, otoyollar veya erişme kontrolününuygulandığı karayollarından geçiş ücretini ödemeden geçiş yapanların ödemesizgeçiş tarihini izleyen on beş gün içinde yükümlü oldukları geçiş ücretiniusulüne uygun olarak ödemeleri hâlinde Kanun’un 30. maddesinin (1) ve (5)numaralı fıkralarında belirtilen cezaların uygulanmayacağı öngörülmüştür.Kural “…ile beşinci fıkrasında…” ibaresiyle sınırlı olarakincelenmiştir.
33. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem veişlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyupgüçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirereksürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukunüstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir.
34. Anayasa’nın 2. maddesinde düzenlenen hukuk devletinintemel ilkelerinden biri de belirliliktir. Belirlilik ilkesi, bireylerin hukuk kurallarınıönceden bilmeleri, tutum ve davranışlarını bu kurallara göre güvenlebelirleyebilmeleri anlamını taşımaktadır. Belirlilik ilkesi yalnızca yasalbelirliliği değil daha geniş anlamda hukuki belirliliği ifade etmektedir. Birbaşka deyişle hukuk kurallarının belirliliğinin sağlanması yalnızca kanunladüzenleme yapılması anlamına gelmemektedir Yasal düzenlemeye dayanarakerişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir gibi niteliksel gerekliliklerikarşılaması koşuluyla mahkeme içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleriile de hukuki belirlilik sağlanabilir. Hukuki belirlilik ilkesinde asıl olan,bir hukuk normunun uygulanmasıyla ortaya çıkacak sonuçların o hukuk düzenindeöngörülebilir olmasıdır.
35. İtiraz konusu kuralda, 4046, 3465 ve 3996 sayılı Kanunlarçerçevesinde işletme hakkı verilen veya devredilen otoyollar veya erişmekontrolünün uygulandığı karayollarından geçiş ücreti ödemeden geçiş yapanlardanödemesiz geçiş tarihini izleyen on beş gün içinde geçiş ücretini usulüne uygunolarak ödeyenlere ceza uygulanmayacağı belirtilmiştir.
36. İşletme hakkı verilen veya devredilen otoyollar veya erişmekontrolünün uygulandığı karayollarından geçiş ücreti ödenmeden geçiş yapılmasıhâlinde yaptırım uygulanmasına sebebiyet veren eylem ücret ödemeden geçişyapılması anında tamamlanmış olacaktır. Bu durumda, kuralda belirtilenödemesiz geçiş tarihinden itibaren on beş gün içinde geçiş ücretinin ödenmesihâlinde cezanın uygulanmayacağına ilişkin düzenleme oluşan neticeyi ortadankaldırılmakta olup ihlalli geçiş eylemini gerçekleştirenler lehine getirilmişbir düzenlemedir.
37. Kuralda, cezasızlık hâlinin kapsamı, eylemin sonucu olaraköngörülen yaptırımın hangi hâlde uygulanmayacağı, ödemenin hangi süre içindeyapılması gerektiği açık, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olarakbelirlenmiştir. Geçiş ücretinin ödenmesi şekil ve yöntemlerinin tümünün öncedenöngörülmesi ve kanun koyucu tarafından tek tek belirlenerek kanun metnindeifade edilmesi oldukça güçtür. Geçiş ücretinin tahsili yöntemlerinin zaman içindedeğişip gelişebileceği ve otoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığıkarayollarından geçiş ücretlerinin tahsili yöntemlerinin benzerlik arz ettiğihususları dikkate alındığında kuralda belirlilik ilkesine aykırılıkbulunmamaktadır.
38. Açıklanan nedenlerle kuralda yer alan “ …ile beşincifıkrasında…” ibaresi Anayasa’nın 2. maddesine aykırı değildir.İtirazın reddi gerekir.
Kuralın Anayasa’nın 5. ve 6. maddeleri ile ilgisi görülmemiştir.
V. HÜKÜM
25.6.2010 tarihli ve 6001 sayılı Karayolları Genel MüdürlüğününTeşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 30. maddesinin, 27.3.2015 tarihli ve6639 sayılı Kanun’un 33. maddesi ile değişiklik yapılan;
A. (5) numaralı fıkrasının birinci cümlesinin Anayasa’ya aykırıolmadığına ve itirazın REDDİNE, Muammer TOPAL ile M. EminKUZ’un karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
B. (7) numaralı fıkrasının,
1. Esasına ilişkin incelemenin “…ile beşincifıkrasında…” ibaresi ile sınırlı olarak yapılmasına, OYBİRLİĞİYLE,
2. “…ile beşinci fıkrasında…” ibaresininAnayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
18.1.2018 tarihinde karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
KARŞI OY
6001 sayılı Kanun’un 30. maddesinin 6639 sayılı Kanun’un 33.maddesi ile değişiklik yapılan (5) numaralı fıkrasının birinci cümlesininiptali istemiyle yapılan başvuru çoğunluk kararıyla reddedilmiştir.
Aşağıdaki görüşlerle çoğunluk kararına katılınmamıştır.
Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem veişlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyupgüçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirereksürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukunüstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir.
Hukuk devletinde ceza hukukuna ilişkin düzenlemelerde olduğu gibiidari yaptırımlar açısından da Anayasa’ya ve ceza hukukunun temel ilkelerinebağlı kalmak koşuluyla hangi eylemlerin kabahat sayılacağı, bunlara uygulanacakyaptırımın türü ve ölçüsü gibi konularda kanun koyucu takdir yetkisine sahipolmakla birlikte, bu yetkisini kullanırken kabahat ve yaptırım arasındaki adildengenin korunmasını da dikkate almak zorundadır.
Öte yandan, Anayasa’nın 128. maddesinin birinci fıkrasında, “Devletin,kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idareesaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiğiaslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür.”hükmü yer almaktadır. Anayasa’nın 128. maddesi anlamında bir kamu hizmetindensöz edilebilmesi için; söz konusu hizmetin Devlet, kamu iktisadi teşebbüslerive diğer kamu tüzel kişilerinin yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmeti olması,bu kamu hizmetinin “genel idare esasları”na göre yürütülmesi ile görevin“asli ve sürekli” nitelikte olması gerekmektedir.
Geniş anlamda, Devlet ya da diğer kamu tüzel kişileri tarafındanya da bunların gözetim ve denetimleri altında, genel ve ortak gereksinimlerikarşılamak, kamu yararını sağlamak için yapılan ve topluma sunulmuş bulunansürekli ve düzenli etkinlikler olarak tanımlanan kamu hizmetinin, kamuhukukunun genel ilkeleri gereğince, doğrudan idare, kuruluş ve kurumlarıeliyle, kamusal yönetim biçimine göre yürütülmesi asıl ve olağandır.
İdare eliyle yürütülen hizmet ve faaliyetlerden, genel idareesaslarına göre yürütülmesi zorunlu olmayan, diğer bir değişle özel yönetimbiçimi ile gerçekleştirilmeye elverişli bulunanların, Devletin gözetimi vedenetimi altında, belli yasal usullerle özel müteşebbislere yaptırılabilmesiise olanaklıdır. Bu durumda dahi hizmetin kamusal niteliğikorunmaktadır.
Kolluk faaliyeti içinde yer alan zorunlu denetim hizmeti vebu denetim sonucunda idari para cezası ile uyarma, geçici durdurma veiptal şeklinde idari müeyyideler uygulamaya ilişkin görev ve faaliyetlergenel idare esaslarına göre yürütülmesi gereken bir kamu hizmeti olup, idareninasli ve sürekli görevlerindendir. Anayasa’nın 128. maddesine göre, kollukfaaliyetleri arasında yer alan bu tür kamu hizmetlerinin memurlar ve diğer kamugörevlileri eliyle yürütülmesi zorunludur.
İtiraz konusu düzenlemede, 4046, 3465 ve 3996 sayılı Kanunlarçerçevesinde işletme hakkı verilen veya devredilen otoyoldan veya erişmekontrolünün uygulandığı karayolundan ücret ödenmeden geçiş yapılmış olması halicezayı gerektiren bir eylem olarak nitelendirilmiş ve geçiş ücretinin on katıtutarında para cezasının ödenmesi yaptırımına tabi tutularak bu cezanınişletici şirketler tarafından genel hükümlere göre tahsil edileceği hususuöngörülmüştür.
İtiraz konusu kuralın da yer aldığı 6001 sayılı Kanun’un 30.maddesinde genel olarak Karayolları Genel Müdürlüğü’ne, görevi, yetki vesorumlulukları çerçevesinde uygulamaya yönelik maddi düzenlemeler vedüzenleyici idari işlemler yapma yetkisinin verildiği anlaşılmaktadır. Bukapsamda, aynı maddede kamu tüzel kişiliğine sahip Karayolları GenelMüdürlüğü’nün işletimindeki otoyollar ile erişme kontrolünün uygulandığıkarayollarından geçiş ücreti ödenmeden geçiş yapılması şeklinde gerçekleşeneylem kabahat olarak nitelendirilmiş ve bu eylem sebebiyle ödenmesi gerekengeçiş ücretinin on katı tutarında para cezasının ise idari para cezası olduğuifade edilmiştir. İşletme hakkı verilen veya devredilen otoyollar veya erişmekontrolünün uygulandığı karayollarında itiraz konusu kural kapsamında cezayaptırımına tabi tutulan eylem, Karayolları Genel Müdürlüğü’nün işletimindekiotoyollar ile erişme kontrolünün uygulandığı karayollarından ücret ödenmedengeçiş yapılması şeklinde gerçekleşen kabahat niteliğindeki eylem ile aynımahiyettedir. Esasen, 30.3.2005 tarihli ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 2.maddesinde kabahat, kanunun, karşılığında idari yaptırım uygulanmasınıöngördüğü haksızlık olarak nitelendirilmiştir. İtiraz konusu kuralda da ücretödenmeden geçiş yapılması şeklindeki eylemin haksızlık olarak nitelendirilerekpara cezasının ödenmesi şeklinde yaptırıma tabi tutulduğuanlaşılmaktadır. Buna göre, itiraz konusu kuraldaki eylemin niteliğiitibarîyla 5326 sayılı Kanun’un 2. maddesindeki kabahat tanımına uymadığı dasöylenemez.
Diğer taraftan, 4046, 3465 ve 3996 sayılı Kanunlar çerçevesindeotoyol ve köprülerin yapımı ve işletilmesi suretiyle sunulan kamu hizmetininözel hukuk hükümlerine tabi işletici şirketlere verilmesi veya devredilmesi,hizmetin kamu hizmeti niteliğini değiştirmemektedir. İşletmecisinden bağımsızolarak otoyol veya erişme kontrolünün uygulandığı karayolundan ücret ödemedengeçiş yapılması şeklinde gerçekleşen eylemlerin yaptırıma tabi tutulmasınınkamu açısından oluşan zararın giderilmesi ile kamu hizmetinin düzenli olarakişlemesine katkı sağlayacağı da dikkate alındığında itiraz konusu kuralda yeralan ücret ödenmeden geçiş yapılması şeklinde gerçekleşen eylemin kabahat, bueylem dolayısıyla öngörülen para cezasının da bir idari yaptırım niteliğitaşıdığı kabul edilmelidir.
İtiraz konusu düzenlemeyle, yapılacak kaçak geçişlerinönlenmesinin, geçişlerin bir düzen içerisinde ve kontrollü olarak yapılmasınınve kaçak geçişler yönünden caydırıcılığın sağlanmasının amaçlandığıanlaşılmaktadır. Bu amacı gerçekleştirmek için kabahat niteliğindeki eylem,ücret ödenmeden giriş çıkış yapılan mesafeye ait ücretin on katı tutarında paracezasının ödenmesi şeklinde yaptırıma tabi tutulmuştur. Bu konuda 4046,3465 ve 3996 sayılı Kanunlar çerçevesinde işletme hakkı verilen veya devredilenotoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığı karayolları ile KarayollarıGenel Müdürlüğü’nün işletimindeki otoyollar ile erişme kontrolünün uygulandığıkarayolları arasında bir fark bulunmamaktadır. Kanun koyucunun bu konuda sahipolduğu takdir yetkisine dayanarak ve genel itibarîyla işletmecisinden bağımsızolarak 6001 sayılı Kanun kapsamında geçiş ücretinin ödenmemesi şeklindekikabahati, geçiş ücretinin on katı tutarında para cezası yaptırımına tâbituttuğu kabul edilebilir ise de, Karayolları Genel Müdürlüğü’nün işletimindekiotoyol veya erişme kontrolünün uygulandığı karayolları ile 4046, 3465 ve 3996sayılı Kanunlar çerçevesinde işletme hakkı verilen veya devredilenotoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığı karayollarında gerçekleşecekkaçak geçişler dolayısıyla ödenecek para cezasının yarattığı etki vesonuçlar birbirinden farklıdır. Nitekim, cezayı gerektiren eylemler aynıolmakla birlikte, ödenecek para cezası tutarının geçiş ücreti üzerindenhesaplanacak olması ve 4046, 3465 ve 3996 sayılı Kanunlar çerçevesinde işletmehakkı verilen veya devredilen otoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığıkarayollarındaki geçiş ücretlerinin nispeten daha yüksek bulunması karşısındageçiş ücretinin on katı tutarında para cezası makul kabul edilemeyecek derecedeyüksek olacağı gibi, uygulanan idari yaptırımın muhataplar üzerindeki etki vesonuçları da ağır olacaktır. İşlenen kabahatin haksızlık içeriği, kuralınönleme amacı, cezanın muhtemel muhataplarının kusuru ve ekonomik durumlarıüzerinde yaratacağı etki dikkate alındığında orantısız bir ekonomik yük getirenitiraz konusu kuralda kabahat ile yaptırım arasındaki adil dengenin korunduğu,yaptırımın önleme amacına uygun olarak ölçülülük ilkesine ve bu bağlamdaAnayasa’nın 2. maddesine uygun olduğu söylenemez.
Ayrıca, itiraz konusu kuralda işletme hakkı verilen veyadevredilen otoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığı karayollarından ücretödenmeden geçiş yapılması halinde geçiş ücretinin on katı tutarında cezanınişletici şirketlerce genel hükümlere göre tahsil edileceği düzenlenmiştir. Budurumda, gerekli denetimlerin yapılması, ihlalli geçiş eyleminin tespitedilmesi halinde idari yaptırım uygulama yetkisi kullanılarak para cezasıverilmesi ve para cezasının genel hükümlere göre tahsilini kapsayan tüm sürecinişletici şirketlerce yerine getirileceği anlaşılmaktadır.
4046, 3465 ve 3996 sayılı Kanunlar çerçevesinde işletme hakkıverilen veya devredilen otoyollar veya erişme kontrolünün uygulandığıkarayollarında gerekli denetimler yapılarak ihlalli geçiş eyleminin tespitedilmesi üzerine, kullanılacak olan idari yaptırım uygulama yetkisi ve bukapsamda idari para cezası verilmesi işlemi genel idare esaslarına göreyürütülmesi gereken bir kamu hizmeti olup idarenin asli ve sürekligörevlerindendir. İtiraz konusu kuralda ise, idari yaptırım uygulama ve paracezası verilmesi yetkisinin, denetim faaliyetleri ve verilen cezanın tahsilinide kapsayacak şekilde işletici şirketlerce yerine getirileceği öngörülmüştür.Bu durumda Karayolları Genel Müdürlüğü’nün işletimindeki otoyollar ile erişmekontrolünün uygulandığı karayollarından farklı olarak, 4046, 3465 ve 3996sayılı Kanunlar çerçevesinde işletme hakkı verilen veya devredilen otoyollarveya erişme kontrolünün uygulandığı karayollarında ücret ödenmeden geçişyapılması halinde, idarenin idari yaptırım uygulama yetkisinin bulunmadığı vebu yetkinin özel hukuk hükümlerine tabi işletici şirketlere devredildiğisonucuna ulaşılmaktadır.
Buna göre, idari nitelikte para cezası verme ve bu konuda icraiişlem yapma yetkisinin devri niteliğinde olup idarenin kolluk faaliyeti içindeyer alan ve mutlaka Devletin memurları ve diğer kamu görevlileri aracılığıylayürütülmesi zorunlu olan asli ve sürekli görevlerin özel hukuk tüzel kişisiniteliğindeki işletici şirketlere devredilmesine olanak tanıyan itiraz konusukuralın Anayasa’nın 128. maddesine aykırı olduğu anlaşılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle kuralın Anayasa’nın 2. ve 128. maddelerineaykırı olduğu düşünüldüğünden çoğunluk kararına katılınmamıştır.
Üye
Muammer TOPAL
KARŞIOY GEREKÇESİ
6001 sayılı Kanunun 30. maddesinin beşinci fıkrasının birincicümlesinin Anayasaya aykırı olmadığına ve itirazın reddine karar verilmiştir.
Söz konusu kural 4046, 3465 ve 3996 sayılı Kanunlar çerçevesindeişletme hakkı verilen veya devredilen otoyollardan yahut erişme kontrolününuygulandığı karayollarından geçiş ücretlerini ödemeden geçen araçsahiplerinden, işletici şirket tarafından geçiş ücreti ile birlikte bu ücretinon katı tutarında cezanın genel hükümlere göre tahsil edileceğini hükmebağlamaktadır.
Anayasaya aykırılık itirazında bulunan mahkeme, kuralda öngörülencezanın idarî para cezası niteliğinde olduğunu, idarî müeyyidelerin ancakkanunen yetkilendirilen idare tarafından uygulanabileceğini ve bu yetkinin özelhukuk tüzel kişilerine devredilmesinin Anayasaya aykırılık oluşturduğunu ilerisürmüş, ancak Mahkememiz çoğunluğunun mezkûr kuralla öngörülen cezanın idarîpara cezası olmadığı ve nev’i şahsına münhasır bir mahiyet taşıdığı görüşüylekuralın Anayasaya aykırı olmadığına hükmedilmiştir.
Kanunun 30. maddesinin birinci fıkrasında, Karayolları GenelMüdürlüğünün işlettiği otoyollar ile karayollarından geçiş ücretlerini ödemedengeçiş yaptığı belirlenen araç sahiplerine geçiş ücretinin on katı tutarındaidarî para cezası verileceği hükme bağlanmakta; üçüncü fıkrasında, bu idarîpara cezalarının tahsiline ve ödenmemesi hâlinde uygulanacak kurallara ilişkindüzenleme yapılmakta; dördüncü fıkrasında da birinci fıkra uyarınca ödenmesigereken idarî para cezaları ile geçiş ücretleri ödenmeden, kabahatin işlendiğiaraçların fennî muayeneleri ile satış ve devirlerinin yapılamayacağıbelirtilmektedir.
İtiraz konusu beşinci fıkrada ise, geçiş ücreti ödemeden geçişyapan araç sahiplerinden işletici şirket tarafından tahsil edilecek cezalardüzenlenmektedir. Beşinci fıkrada -birinci fıkradan farklı olarak- işleticişirket tarafından tahsil edilecek cezanın “idarî para cezası” olduğubelirtilmemekle birlikte, gerek cezayı doğuran olayın gerekse cezanın miktarıve hesaplanma usulünün aynı olması beşinci fıkradaki “ceza” kavramının da idarîpara cezasını ifade ettiğini göstermektedir. 30. maddenin gerekçesi ve maddeyeilişkin komisyon raporları incelendiğinde beşinci fıkrada belirtilen cezalarınidarî para cezalarından farklı mahiyette olduğuna dair bir açıklamaya darastlanmamaktadır.
Kararda, itiraz konusu kuralda öngörülen cezaya ilişkin sürecintamamında işletici şirketin etkin olduğu, idarenin sürece müdahalesininbulunmadığı, geçiş ücreti ile beraber tahsil edileceği öngörülen cezanın, idarîpara cezalarından nitelik, yaptırım kararı verme yetkisini kullanan merci,kanun yolları ve tâbi olunan hükümler yönünden farklılık gösterdiğibelirtilmekte ise de, bu değerlendirmeler aslında itiraz konusu kuraldakidüzenlemenin Anayasaya aykırılık gerekçelerini oluşturmaktadır.
Bilindiği gibi, müeyyideler kamu hukukunda ve özel hukukta farklışekillerde ortaya çıkmakta; başlıca özel hukuk müeyyideleri cebrî icra,tazminat, geçersizlik (yokluk ve butlan) şeklinde tasnif edilmekte ve tektaraflı bağlamazlık, ileri sürülemezlik, eksikliklerin tamamlanması gibi özelhukuk müeyyideleri de bulunmaktadır (Kemal Gözler, Hukuka Giriş, 11. Bs., Bursa2014, s. 378-383; Seyfullah Edis, Medenî Hukuka Giriş ve Başlangıç Hükümleri,6.Bs., Ankara 1997, s. 161-165).
Kararda itiraz konusu kuraldaki cezanın idare hukuku alanındanziyade özel hukuk alanına yaklaşan bir mahiyette olduğu ifade edilmekte, ancakkuralda olduğu gibi kararda da “ceza” olarak belirtilen bu müeyyidenin özelhukuk alanındaki bir muameleden ve özellikle sözleşme ilişkisinden doğan biralacak veya haksız fiilden kaynaklanan bir tazminat ya da bir özel hukukmüeyyidesi olduğu belirtilmemekte yahut yukarıda sayılan özel hukukmüeyyidelerine benzer bir yönü de bulunmamaktadır.
Diğer taraftan, itiraz konusu kuralda geçen “ceza” kavramı, hukukdüzeninde esas olarak ceza hukuku ve idare hukuku alanlarında kurallarauyulmamasının müeyyideleri için kullanılmaktadır. 6098 sayılı Türk BorçlarKanununun Birinci Kısmının “Borç İlişkilerinde Özel Durumlar” başlıklı DördüncüBölümünde “C. Ceza Koşulu” başlığı altında 179 ilâ 182. maddelerde düzenlenencezaî şart ise bir sözleşmenin hiç veya gereği gibi yerine getirilmemesi durumuiçin kararlaştırılmış olmak kaydıyla uygulanan; başka bir ifadeyle miktarı veşartları sözleşmenin tarafları arasında kararlaştırılan bir müesseseolduğundan, itiraz konusu kuralda öngörülen müeyyidenin cezai şart niteliğindeolduğu da söylenemez.
Özetle, mezkûr cezanın, maddenin önceki fıkralarında düzenlenendiğer cezalar gibi idarî para cezası niteliğinde olduğu düşünülmektedir.Maddenin beşinci fıkrasının ikinci ve üçüncü cümlelerinde bu ceza tutarınınyüzde altmışının ilgili şirket tarafından Hazine payı olarak ödeneceğinin veödenmemesi hâlinde 6183 sayılı Kanun hükümlerine göre takip ve tahsiledileceğinin hükme bağlanması da; yedinci fıkrada, ödemesiz geçiş yapanlarıngeçiş tarihini izleyen onbeş gün içinde geçiş ücretini ödemeleri hâlinde itirazkonusu beşinci fıkrada öngörülen cezanın da birinci fıkrada belirtilen idarîpara cezalarında olduğu gibi, tahsil edilmeyeceğinin belirtilmesi de anılancezaların bu niteliğini teyid etmektedir.
Yukarıda belirtilen sebeplerle, itiraz konusu kuralda öngörülencezanın idarî para cezası niteliğinde olduğu değerlendirildiğinden, idareninkolluk yetkisi kapsamında bulunduğu; Devletin genel idare esaslarına göreyürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekligörevlerden olan, bu itibarla da memurlar ve diğer kamu görevlileri tarafındanyerine getirilmesi gereken idarî para cezası verme ve bu konuda icraî işlemyapma yetkisini özel hukuk tüzel kişisi olan işletici şirketlere veren itirazkonusu kuralın Anayasanın 128. maddesine aykırı olduğu düşünülmektedir.
Bu sebeplerle, 30. maddenin beşinci fıkrasının birinci cümlesininiptal edilmesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluğun red yönündeki kararınakatılmıyorum.
Üye
M. Emin KUZ