ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
EsasSayısı : 2017/175
KararSayısı : 2017/175
KararTarihi : 28.12.2017
R.G. Tarih– Sayı : 23.1.2018 – 30310
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Aksarayİdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 27.6.1989 tarihli ve 375sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı KanunHükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle eklenen ek 10. maddenin üçüncü fıkrasınınbirinci cümlesinin Anayasa’nın 10., 18., 55. ve 91. maddelerine aykırılığı ilerisürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.
OLAY: Göç İdaresi Aksaray İlMüdürü olarak vekâleten atanan davacının, vekâleten atandığı kadroya ilişkinmali hakların kendisine ödenmesi talebiyle yaptığı başvurunun reddi işlemininiptali talebiyle açılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırılıkiddiasını ciddi bulan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME KURALI
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin (KHK) ek 10. maddesininbirinci fıkrası ile itiraz konusu kuralın yer aldığı üçüncü fıkrası şöyledir:
“Ek Madde 10- (Ek: 11/10/2011-KHK-666/1 md.)
Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ve Türkiye Büyük MilletMeclisi Başkanlığı İdari Teşkilatı, Başbakanlık ve bakanlıklar ile bunlarınbağlı ve ilgili kuruluşları (Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı, TopluKonut İdaresi Başkanlığı ile 2659 sayılı Kanunun 30 uncu maddesi ve 399 sayılıKanun Hükmünde Kararnamenin ek 2 nci maddesi kapsamında bulunanlar hariç),sosyal güvenlik kurumları, Türkiye İnsan Hakları ve Eşitlik Kurumu,Yükseköğretim Kurulu, Üniversitelerarası Kurul ve Ölçme, Seçme ve YerleştirmeMerkezi Başkanlığının;
a) Merkez teşkilatlarında Mülki İdare Amirliği Hizmetleri Sınıfınaait kadrolarda yer alanlar ile 28/2/1985 tarihli ve 3160 sayılı Kanuna göretazminat alanlar hariç olmak üzere bu Kanun Hükmünde Kararnameye ekli (II)sayılı Cetvelde yer alan unvanlı kadrolarda bulunanlardan,
b) Taşra teşkilatlarına ait kadrolarda bulunup, kadro unvanlarıekli (II) sayılı Cetvelde yer alanlardan,
c) (Değişik : 20/8/2016-6745/76 md.) Merkezteşkilatlarında; Dışişleri Meslek Memuru ve Konsolosluk ve İhtisas Memurları,özel yarışma sınavı sonucunda mesleğe yardımcı veya stajyer olarak alınıpbelirli süreli yetiştirme döneminden sonra özel bir yeterlik sınavı sonundamüfettiş, uzman, denetçi, kontrolör, aktüer ve stenograf unvanlı kadrolara(mevzuatı uyarınca söz konusu kadrolara atananlar dâhil) atananlar ve bunlarınyardımcı ve stajyerleri ile iç denetçilerden ekli (III) sayılı Cetvelde yeralan unvanlı kadrolarda bulunanlardan,
aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre almaktaolanlara anılan Cetvellerde kadro unvanlarına karşılık gelen göstergerakamlarının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarlardaücret ve tazminat verilir. Bu ödemelere hak kazanılmasında ve bunlarınödenmesinde aylıklara ilişkin hükümler uygulanır. Ekli (II) ve (III) sayılıCetvellerde atandıkları kadro dereceleri esas alınarak belirlenen ücret vetazminatlar, 657 sayılı Kanunun 45 inci maddesine göre atananlar ile haklarındaaynı Kanunun 67 nci maddesi uygulananlar için kazanılmış hak aylık dereceleridikkate alınarak ödenir. Tazminat damga vergisi hariç herhangi bir vergiye tabitutulmaz.
…
Ekli (II) sayılı Cetvel kapsamında yer alan kadrolara vekaletenatananlara vekalet görevi nedeniyle birinci fıkrada belirtilen ödemeleryapılmaz. Ekli (II) ve (III) sayılı Cetvellerde yer alan kadrolardabulunan ve ekli (II) sayılı Cetvel kapsamındaki başka kadrolara veya diğerkadrolara vekaleten atanan personele, birinci fıkrada belirtilen ödemelerdikkate alınmaksızın, 657 sayılı Kanunun 86 ncı maddesi hükümleri çerçevesindeve 175 inci maddesine göre vekaleten atanılan kadrolar için belirlenmiş olanaylık göstergeleri ve ek göstergeler esas alınarak vekalet aylığı ve anılanKanunun 152 nci maddesi uyarınca yürürlüğe konulan Bakanlar Kurulu kararınınvekalete ilişkin hükümleri uyarınca işgal ettikleri kadrolar ve vekaletenatandıkları kadrolar için belirlenmiş olan zam ve tazminatlarının toplam tutarıesas alınarak zam ve tazminat farkı ödenir.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğühükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR,Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, HicabiDURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN,Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’inkatılımlarıyla 28.12.2017 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısındaöncelikle sınırlama sorunu görüşülmüştür.
2. Anayasa'nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 40. maddelerine göre AnayasaMahkemesine itiraz yoluyla yapılacak başvurular itiraz yoluna başvuranmahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı kural ile sınırlıdır.
3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, KHK’nın ek 10. maddesininüçüncü fıkrasının birinci cümlesinin iptalini talep etmiştir.
4. İtiraz konusu kural, KHK’ya ekli (II) sayılı Cetvel kapsamındayer alan kadrolara vekâleten atananlara vekâlet görevi nedeniyle ek 10.maddenin birinci fıkrasında belirtilen ödemelerin yapılmayacağınıöngörmektedir. Bakılmakta olan davanın konusu ise Göç İdaresi GenelMüdürlüğünün il müdürü kadrosuna yapılan vekâleten atamaya ilişkin malihakların ödenmesi talebiyle yapılan yargılamayı konuedinmektedir. İtiraz konusu kural, Göç İdaresi Genel Müdürlüğünün ilmüdürü kadrosunun yanı sıra (II) sayılı Cetvel kapsamında yer alan diğerkadrolar açısından da ortak ve geçerli kuraldır. Bu nedenle itiraz konusu kuralailişkin esas incelemenin, “Göç İdaresi Genel Müdürlüğünün il müdürü” yönündensınırlı olarak yapılması gerekmektedir.
5. Açıklanan nedenlerle, 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılıKanun Hükmünde Kararname’ye 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun HükmündeKararname’nin 1. maddesiyle eklenen ek 10. maddenin üçüncü fıkrasının birincicümlesinin esasının incelenmesine, esasa ilişkin incelemenin “Göçİdaresi Genel Müdürlüğünün il müdürü” yönünden yapılmasınaOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
6. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAStarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralı,dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleriokunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. İtirazın Gerekçesi
7. Başvuru kararında özetle; KHK’ya ekli (II)sayılı Cetvel kapsamında yer alan kadrolara vekâleten atananlara vekâlet görevinedeniyle ek 10. maddenin birinci fıkrasında belirtilen ödemelerinyapılmayacağını öngören itiraz konusu kuralın666 sayılı KHK ile düzenlendiği, KHK’nın dayanağı olan 6223 sayılı Yetki Kanunuuyarınca doğrudan mali konularda KHK çıkarmanın mümkün olmadığı, öte yandanbelirli bir kadroya vekâleten atananların da asaleten atananlarla aynı görev vesorumlulukları üstlendikleri, aynı görev ve sorumlulukları üstlenenler arasındamali haklar bakımından farklılık yaratılmasının eşitlik ve adalet ilkeleri ileangarya yasağını ihlal ettiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 10.,18., 55. ve 91. maddelerine aykırı olduğuileri sürülmüştür.
B. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
8. İtiraz konusu kural, 375 sayılı KHK’ya 666sayılı KHK ile eklenen (II) sayılı Cetvel kapsamında yer alan kadrolaravekâleten atananlara vekâlet görevi nedeniyle 375 sayılı KHK’nın ek 10.maddesinin birinci fıkrasında belirtilen ödemelerin yapılmayacağını öngörmekteolup kural “Göç İdaresi Genel Müdürlüğünün il müdürü” yönündenincelenmiştir.
9. Kural, 375 sayılı KHK’ya 666 sayılı KHK ileeklenmiştir. 666 sayılı KHK 6.4.2011 tarihli ve 6223 sayılı KamuHizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini SağlamakÜzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile KamuGörevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu kapsamında çıkarılanKHK’lardandır.
1. Kanun Hükmünde KararnamelerinYargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama
10. Anayasa’nın 91. maddesinde düzenlenenKHK’lar, işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısaldenetimlerinin yapılması görev ve yetkisi Anayasa’nın 148. maddesi ile AnayasaMahkemesine verilmiştir. Yargısal denetimde KHK’nın öncelikle yetki kanununasonra da Anayasa’ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadarAnayasa’nın 148. maddesinde KHK’ların yetki kanunlarına uygunluğunundenetlenmesinden değil yalnızca Anayasa’ya biçim ve esas bakımlarındanuygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa’ya uygunlukdenetiminin içine öncelikle KHK’nın yetki kanununa uygunluğunun denetimi girer.Çünkü Anayasa’da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilen sınırlariçinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin dışına çıkılması,KHK’yı Anayasa’ya aykırı duruma getirir.
11. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa’danalan olağanüstü hâl KHK’larından farklı olarak olağan dönemlerdeki KHK’larınbir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle KHK’lar ile dayandıklarıyetki kanunu arasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK’nın yetki kanunu ile olanbağı, KHK’yı aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK’nınAnayasa’ya uygun bir yetki kanununa dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Biryetki kanununa dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal edilen KHK’larıniçeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile bunların Anayasa’ya uygunluğundansöz edilemez.
12. KHK’ların Anayasa’ya uygunluk denetimi,kanunların denetiminden farklıdır. Anayasa’nın 11. maddesinde “KanunlarAnayasaya aykırı olamaz.” denilmektedir. Bu nedenle kanunlarındenetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıklarısaptanır. KHK’lar ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıklarıyetki kanununa hem de Anayasa’ya uygun olmak zorundadırlar.
13. Anayasa’da kimi konuların KHK’larladüzenlenmesi yasaklanmaktadır. Anayasa’nın 91. maddesinin birincifıkrasında “...sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere,Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temelhaklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasî haklar veödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez.”denilmiştir. Bu kuralgereğince Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak KHK’yladüzenlenmesi yasaklanmış alana girmeyen konularda KHK çıkarma yetkisiverebilir.
14. Anayasa’nın herhangi bir maddesinde kanunladüzenleneceği öngörülen bir konunun Anayasa’nın 91. maddesinin birincifıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa’nın163. maddesinde olduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe KHK iledüzenlenmesi Anayasa’ya aykırılık oluşturmaz.
2. İtiraz Konusu Kuralın 6223 Sayılı Yetki KanunuKapsamında Olup Olmadığının İncelenmesi
15. Anayasa’nın 91. maddesinin ikinci fıkrasıuyarınca, çıkarılacak KHK’nın amacının, kapsamının, ilkelerinin, kullanmasüresinin ve bu süre içinde birden fazla KHK’nın çıkarılıp çıkarılamayacağınınyetki kanununda gösterilmesi gerekir. Buna göre bir KHK’nın Anayasa’yauygun olduğunun kabulü öncelikle konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönündendayandığı yetki kanununa uygun olmasına bağlıdır. Bu bağlamda Anayasa’nınikinci kısmının “Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler”başlıklıüçüncü bölümünde düzenlenen haklar içinde kalan ve Anayasa’nın 91. maddesindebelirtilen KHK’yla düzenlenemeyecek yasak alan içinde bulunmayan kamugörevlilerinin mali ve sosyal haklarının 6223 sayılı Yetki Kanunu’nunkapsamında kalması durumunda KHK’yla düzenlenmesinde Anayasa’ya aykırı birdurumun olmayacağı açıktır.
16. 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amacınıdüzenleyen 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamınailişkin düzenlemelerin yer aldığı aynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b)bendi ile bu bendin (7) numaralı alt bendinde ve son olarak ilkeler ve yetkisüresine ilişkin hükümlerin yer aldığı 2. maddenin (1) numaralı fıkrasının (b)bendinde, kamu personelinin “atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme,terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları”ndansöz edilmiş ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Bununlabirlikte 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda öngörüldüğü üzere;
- Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veyakaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına,
- Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarınmevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimiolarak yeniden düzenlenmesine,
- Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yenikurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine,taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına,
ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda, malihaklara dair düzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdasedilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki,teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılıYetki Kanunu’nun kapsamında bulunmadığından KHK’yla doğrudan mali haklarda birdüzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amaç,kapsam ve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal haklarınailişkin olarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisinivermediği ancak mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı YetkiKanunu’nun amacı ve kapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğalsonucu olması durumunda mümkün olabileceği; 6223 sayılı Yetki Kanunu’ndaöngörülen amaç, kapsam ve ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konulardabir düzenleme yapılamayacağı açıktır.
17. 666 sayılı KHK’nın 1. maddesiyle KHK’yaekli (II) sayılı Cetvel kapsamında yer alan kadrolara vekâleten atananlaravekâlet görevi nedeniyle ek 10. maddenin birinci fıkrasında belirtilenödemelerin yapılmayacağı belirtilerekanılan personelin mali haklarına ilişkin bir düzenleme yapılmaktadır. İtirazkonusu kural, 375 sayılı KHK’nın ek 10. maddesinin üçüncüfıkrasının birinci cümlesinin “Göç İdaresi Genel Müdürlüğünün ilmüdürü” yönünden incelenmesine ilişkindir. 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda kamu görevlilerinin “atanma,nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliyesevk edilme usul ve esasları”ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkinbir ibareye yer verilmemiştir. Diğer yandan kuralda öngörülen mali haklarailişkin hüküm, mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıklabirleştirilen bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarınındüzenlenmesiyle bağlantılı ve bunların zorunlu sonucu olmayıp doğrudan malihaklara ilişkin bir düzenleme niteliğindedir.
18. Açıklanan nedenlerle kural “Göçİdaresi Genel Müdürlüğünün il müdürü” yönünden 6223 sayılı Yetki Kanunu kapsamında bulunmadığındanAnayasa’nın 91. maddesine aykırıdır. İptali gerekir.
19. Kural, Anayasa’nın 91.maddesine aykırı görülerek iptal edildiğinden Anayasa’nın 10., 18. ve 55.maddeleri yönünden ayrıca incelenmesine gerek görülmemiştir.
IV. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
20. Anayasa'nın153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun, kanun hükmünde kararname veyaTürkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptalkararlarının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gerekenhallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıcakararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmi Gazetede yayımlandığı gündenbaşlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte, 6216 sayılı Kanun'un 66.maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanarak Mahkemenin gerekli gördüğü hâllerde, Resmî Gazete’deyayımlandığı günden başlayarak iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi biryılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir.
27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyleeklenen ek 10. maddenin üçüncü fıkrasının birinci cümlesinin “Göçİdaresi Genel Müdürlüğünün il müdürü” yönünden iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek niteliktegörüldüğünden Anayasa'nın 153.maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun'un 66. maddesinin(3) numaralı fıkrası gereğince iptalhükmünün, kararın Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonrayürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.
V. HÜKÜM
27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyleeklenen ek 10. maddenin üçüncü fıkrasının birinci cümlesinin, “Göçİdaresi Genel Müdürlüğünün il müdürü” yönünden Anayasa’yaaykırı olduğuna ve İPTALİNE, iptal hükmünün, Anayasa’nın153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3)numaralı fıkrası gereğince, KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAKDOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, 28.12.2017 tarihinde OYBİRLİĞİYLE kararverildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ