ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2017/37
Karar Sayısı : 2017/22
Karar Tarihi : 9.2.2017
R.G. Tarih –Sayısı : 28.2.2017-29993
İPTAL DAVASINI AÇAN: TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Levent GÖK, Özgür ÖZEL ile birlikte131 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU: 18.1.2017tarihli ve 6770 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu ile Bazı Kanunve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un;
A- 6. maddesiyle 24.5.1983 tarihli ve 2828 sayılı SosyalHizmetler Kanunu’na eklenen geçici 15. maddenin,
B- 38. maddesiyle 26.9.2011 tarihli ve 655 sayılı Ulaştırma,Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında KanunHükmünde Kararname’ye eklenen geçici 9. maddenin,
şekil bakımından Anayasa’nın 2., 11., 87. ve 88. maddelerineaykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına kararverilmesi talebidir.
I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKÜMLERİ
İptali istenilen kuralların yer aldığı 6770 sayılı Kanun’un;
1- 6. maddesiyle 2828 sayılı Kanun’a eklenen geçici 15. maddeşöyledir:
“Gerçeğe uygun olmayan belge ve sağlık kurulu raporu kullanımınedeniyle yapılan ödemeler hariç olmak üzere, bu maddenin yürürlüğe girdiğitarihe kadar bu Kanunun ek 7 nci maddesi kapsamında fazla ve yersiz ödenen vegeri alınması gereken tutarlar ile bunlardan doğan faizler terkin olunur. Bumaddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce bu kapsamda tahsil edilmiş olantutarlar bakımından ilgili kişiler lehine hiçbir şekilde alacak hakkı doğmaz veyapılmış olan tahsilatlar iade edilmez. Açılmış olan davalarda yargılama gideriile vekâlet ücretine hükmolunmaz, hükmolunanlar tahsil edilmez.”
2- 38. maddesiyle 655 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’yeeklenen geçici 9. madde şöyledir:
“(1) Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla yurtdışındabulunan veya yabancı bayrak çekilmiş olan Türk Gümrük Tarife Cetvelinin8901.10.10.00.11 ve 8901.10.90.00.11 numaralarında yer alan mallar ile 89.03tarife pozisyonunda yer alan mallardan yat, kotra, tekne ve gezintigemilerinin, Türkiye’deki gerçek veya tüzel kişilere bedelsiz olarak intikaliveraset ve intikal vergisinden; bunların Türkiye’ye ithali ile kayıt ve tescilineilişkin iş ve işlemler, 2/7/1964 tarihli ve 492 sayılı Harçlar Kanununa bağlı(8) sayılı tarifede yer alan bağlama kütüğü ruhsatnamelerinden alınacak harçlarhariç olmak üzere, gümrük vergisi dahil her türlü vergi, resim, harç, fon vepaylardan müstesnadır.
(2) Birinci fıkra kapsamına giren gemi, yat, kotra, tekne vegezinti gemilerinin, Türkiye’ye ithali veya kayıt ve tescili öncesi dönemlereilişkin olarak, bunları Türkiye’ye ithal edenler veya adlarına kayıt ve tescilettirenler hakkında bunların ediniminden kaynaklı vergi incelemesi veyatarhiyat yapılmaz, daha önce yapılmış olan tarhiyatlardan varsa açılmışdavalardan feragat edilmesi kaydıyla vazgeçilir, tahakkuk eden tutarlar terkinedilir, tahsil edilen tutarlar red ve iade edilmez. Bu maddenin uygulamasınailişkin usul ve esasları belirlemeye Maliye Bakanlığı yetkilidir.”
II- İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca ZühtüARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, OsmanAlifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, MuammerTOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Recai AKYEL ve YusufŞevki HAKYEMEZ’in katılımlarıyla 9.2.2017 tarihinde yapılan ilkinceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasınınincelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında kararabağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III- ESASIN İNCELENMESİ
2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör BerrakYILMAZ tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanunhükümleri, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunlarıngerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereğigörüşülüp düşünüldü:
A- İptal Taleplerinin Gerekçeleri
3. Dava dilekçesindeözetle, dava konusu kuralların af niteliğini taşıdığı, Türkiye BüyükMillet Meclisi Genel Kurulunda görüşülmesi sırasında kabulü için Anayasanın 87.maddesi gereğince üye tam sayısının beşte üç çoğunluğunun aranması gerekmesinerağmen bu gerekliliğin oylama sırasında yerine getirilmediği, Anayasa’nın 88.maddesinin ikinci fıkrasında, kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye BüyükMillet Meclisi’nde görüşülme usul ve esaslarının İçtüzük’le düzenleneceğininbelirtildiği, İçtüzüğün 92. maddesinin ikinci fıkrasında “Genel veyaözel af ilanını içeren tasarı veya tekliflerin Genel Kurulda kabulü TürkiyeBüyük Millet Meclisi üye tamsayısının beşte üç çoğunluğunun kararı ile mümkündür.Gerekli çoğunluk, söz konusu tasarı veya tekliflerin afla ilgili maddelerindeve tümünün oylamasında ayrı ayrı aranır. Tasarı veya teklif hakkında verilengenel veya özel af ilanını içeren değişiklik önergesinin kabulü halinde, kabuliçin gerekli beşte üç çoğunluğun tespiti için bu önergenin oylanması açıkoylama suretiyle tekrarlanır.” denildiği, dava konusu kuralların, TürkiyeBüyük Millet Meclisi üye tamsayısının beşte üç çoğunluğu yani 330milletvekilinin oyu ile kabul edilmemesi nedeniyle, İçtüzüğün 92. maddesine,dolayısı ile Anayasanın 88. maddesinin ikinci fıkrasına aykırı olduğu, kezaoylamanın Anayasa’da öngörülen çoğunlukla yapılmamış olmasından dolayıAnayasa’nın 87. maddesinin de ihlal edildiği, bu suretle Anayasa Mahkemesi’ninşekil bakımından denetim alanına giren bir durumun ortaya çıktığı, Anayasahükümlerine aykırı bu durumun Anayasanın 11. maddesinde düzenlenen Anayasanınüstünlüğü ve bağlayıcılığı ile Anayasanın 2. maddesinde yer alan hukuk devletiilkeleri ile de bağdaşmadığı belirtilerek kuralların, Anayasa’nın 2., 11., 87.ve 88. maddelerine şekil yönünden aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
4. 6216 sayılı AnayasaMahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesiuyarınca, kurallar ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 96. maddesi yönünden deincelenmiştir.
5. Dava konusu kurallar, 6770 sayılı Kanun’un, 6. maddesiyle 2828sayılı Kanun’a eklenen geçici 15. madde ile 38. maddesiyle 655 sayılı KanunHükmünde Kararname’ye eklenen geçici 9. maddedir.
6. 2828 sayılı Kanun’a eklenen dava konusu geçici 15. madde ilegerçeğe uygun olmayan belge ve sağlık kurulu raporu kullanımı nedeniyle yapılanödemeler hariç olmak üzere, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihe kadar 2828sayılı Kanun’un ek 7. maddesi kapsamında fazla ve yersiz ödenen ve gerialınması gereken tutarlar ile bunlardan doğan faizlerin terkin olunacağı, bumaddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce bu kapsamda tahsil edilmiş olantutarlar bakımından ilgili kişiler lehine hiçbir şekilde alacak hakkı doğmayacağıve yapılmış olan tahsilatların iade edilmeyeceği, açılmış olan davalardayargılama gideri ile vekâlet ücretine hükmolunmayacağı, hükmolunanların tahsiledilmeyeceği öngörülmektedir.
7. 655 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye eklenen dava konusugeçici 9. madde ile maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla yurtdışındabulunan veya yabancı bayrak çekilmiş olan Türk Gümrük Tarife Cetvelinin8901.10.10.00.11 ve 8901.10.90.00.11 numaralarında yer alan mallar ile 89.03tarife pozisyonunda yer alan mallardan yat, kotra, tekne ve gezintigemilerinin, Türkiye’deki gerçek veya tüzel kişilere bedelsiz olarak intikaliveraset ve intikal vergisinden; bunların Türkiye’ye ithali ile kayıt vetesciline ilişkin iş ve işlemlerin, 2.7.1964 tarihli ve 492 sayılı HarçlarKanununa bağlı (8) sayılı tarifede yer alan bağlama kütüğü ruhsatnamelerindenalınacak harçlar hariç olmak üzere, gümrük vergisi dahil her türlü vergi,resim, harç, fon ve paylardan müstesna olacağı, bu kapsama giren gemi, yat,kotra, tekne ve gezinti gemilerinin, Türkiye’ye ithali veya kayıt ve tesciliöncesi dönemlere ilişkin olarak, bunları Türkiye’ye ithal edenler veya adlarınakayıt ve tescil ettirenler hakkında bunların ediniminden kaynaklı vergiincelemesi veya tarhiyat yapılmayacağı, daha önce yapılmış olan tarhiyatlardanvarsa açılmış davalardan feragat edilmesi kaydıyla vazgeçileceği, tahakkuk edentutarların terkin edileceği, tahsil edilen tutarların red ve iade edilmeyeceği,maddenin uygulamasına ilişkin usul ve esasları belirlemeye Maliye Bakanlığınınyetkili olduğu öngörülmektedir.
8. Anayasa’nın 148. maddesinin ikinci fıkrasında, kanunların şekilbakımından denetlenmesinin, son oylamanın öngörülen çoğunlukla yapılıpyapılmadığı hususu ile sınırlı olduğu, 88. maddesinin ikinci fıkrasında, kanuntasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi’nde görüşülme usul veesaslarının İçtüzük’le düzenleneceği belirtilmekte, Anayasa’nın “Toplantıve karar yeter sayısı” başlıklı 96. maddesinin birinci fıkrasındaise “Türkiye Büyük Millet Meclisi, yapacağı seçimler dahil bütünişlerinde üye tamsayısının en az üçte biri ile toplanır. Türkiye Büyük MilletMeclisi, Anayasada başkaca bir hüküm yoksa, toplantıya katılanların saltçoğunluğu ile karar verir; ancak karar yeter sayısı hiçbir şekilde üye tamsayısınındörtte birinin bir fazlasından az olamaz.” denilmektedir. Buna göre,Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin toplantı yeter sayısının oluşması için en az184 milletvekilinin hazır bulunması gerekmektedir. Karar yeter sayısını kuralolarak toplantıya katılanların salt çoğunluğu oluşturmakta ise de bu sayı,hiçbir biçimde üye tamsayısının dörtte birinin bir fazlası olan 139’dan azolamamaktadır.
9. Anayasa’nın 87. maddesinde 3.10.2001 tarihinde yapılan Anayasadeğişikliğinden önce Meclis’in çıkarmış olduğu af kanunları ile diğer kanunlararasında çıkarılış yöntemi açısından herhangi bir farklılık bulunmamakta idi.Ancak, yapılan söz konusu değişiklik ile genel veya özel af ilanını içerentasarı veya tekliflerin Genel Kurul’da kabulünün ancak Türkiye Büyük MilletMeclisi üye tamsayısının beşte üç çoğunluğunun kararıyla yani en az 330 kabuloyuyla karar verebileceği öngörülmüştür.
10. Bu durumda Anayasa’nın 87. maddesinde düzenlenen genel veyaözel af ifadesinin anlam ve kapsamının belirlenmesi, bir başka deyişle buifadenin maddi ceza hukuku anlamındaki genel veya özel af ifadesiyle sınırlıolup olmayacağı önem arz etmektedir.
11. Anayasa’da belirtilen genel veya özel af kavramlarıyürürlükten kalkan 765 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun 97. ve 98. maddeleri ile1.6.2005 tarihinde yürürlüğe giren 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun 65.maddesinde düzenlenmiştir. 5237 sayılı Kanun’un 65. maddesine göre genel afhalinde, kamu davası ve hükmolunan cezalar bütün neticeleri ile birlikteortadan kalkmaktadır. Özel af halinde ise, hapis cezasının infaz kurumundaçektirilmesine son verilebilmekte veya infaz kurumunda çektirilecek süresikısaltılabilmekte ya da adli para cezasına çevrilebilmektedir. Genel af hemcezayı, hem de suçu kaldırmakta, özel af ise hükmedilmiş olan cezayı ortadankaldırmakta, azaltmakta veya başka bir cezaya çevirmektedir. Dolayısıyla genelveya özel af ifadelerinin tanım, hüküm ve sonuçları da ceza hukukundadüzenlenmiş olup, genel af veya özel aftan bahsedebilmek için gerekli önkoşulbir ceza mahkûmiyetinin varlığıdır.
12. Anayasa’nın 87. maddesinde belirtilen genel veya özel afkavramları da bu bağlamda ceza hukukuna özgü kavramlar olup, ceza hukuku alanıdışında kullanılmamaktadır. Nitekim Anayasa’nın 87. maddesinin ilk halinde yeralan “…Anayasanın 14 üncü maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenlerhariç olmak üzere genel ve özel af ilanına…” şeklindeki düzenleme deifade edilen kavramların ceza hukuku bağlamında af niteliğinde olduğunu açıkçaortaya koymaktadır.
13. Ayrıca, Anayasa’da öngörülen nitelikli çoğunluk aranmasınailişkin değişiklik, ceza hukuku anlamında çıkarılan af yasalarının toplumvicdanında meydana getirdiği ağır sarsıntılar nedeniyle yapılmıştır. Söz konusuAnayasa değişikliğine yönelik Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel KurulTutanakları da bu durumu ortaya koymaktadır.
14. Diğer yandan Anayasa’nın 76. maddesinin ikinci fıkrası “…taksirlisuçlar hariç toplam bir yıl veya daha fazla hapis ile ağır hapis cezasına hükümgiymiş olanlar; zimmet, ihtilas, irtikap, rüşvet, hırsızlık, dolandırıcılık,sahtecilik, inancı kötüye kullanma, dolanlı iflas gibi yüz kızartıcı suçlarla,kaçakçılık, resmi ihale ve alım satımlara fesat karıştırma, Devlet sırlarınıaçığa vurma, terör eylemlerine katılma ve bu gibi eylemleri tahrik ve teşviksuçlarından biriyle hüküm giymiş olanlar, affa uğramış olsalar bilemilletvekili seçilemezler.”, Anayasa’nın 169. maddesinin üçüncü fıkrasıise “… münhasıran orman suçları için genel ve özel af çıkarılamaz.Ormanları yakmak, ormanı yok etmek veya daraltmak amacıyla işlenen suçlar genelve özel af kapsamına alınamaz.” hükmünü içermektedir. Anayasa’nın buhükümleri de dikkate alındığında söz konusu genel veya özel af ifadelerininAnayasa’nın genelinde maddi ceza hukuku kapsamında kullanıldığıanlaşılmaktadır.
15. Bu nedenlerle Anayasa’nın 87. maddesinde düzenlenen genel veyaözel af ifadelerinin kapsamının maddi ceza hukuku ile sınırlı olarakanlaşılması gerekmektedir. Nitekim Anayasa Mahkemesi’nin 22.12.2006 tarihli veE.2005/89, K.2006/120 sayılı kararında da benzer yönde değerlendirmeyapılmıştır.
16. 6770 sayılı Kanun’un, 6. maddesiyle 2828 sayılı Kanun’aeklenen dava konusu geçici 15. maddesinde düzenlenen 2828 sayılı Kanun’un ek 7.maddesi kapsamında fazla ve yersiz ödenen ve geri alınması gereken tutarlar ilebunlardan doğan faizlerin terkin olunmasına yönelik olduğu, düzenlemeninherhangi bir ceza davası veya ceza mahkûmiyeti ile ilişkili olmadığıdolayısıyla ceza hukuku bağlamında genel veya özel af niteliğinde bulunmadığıaçıktır. Aynı şekilde 6770 sayılı Kanun’un 38. maddesiyle 655 sayılı KanunHükmünde Kararname’ye eklenen dava konusu geçici 9. maddenin içeriğinin de cezahukuku bağlamında genel veya özel af niteliğinde olduğu söylenemez. Bu bağlamdadava konusu kuralların Anayasa’nın 87. maddesi bağlamında genel veya özel afkapsamında olmadığı açıktır. Bu nedenle dava konusu kuralların kabulündearanması gereken çoğunluk Anayasa’nın 87. maddesinde düzenlenen nitelikliçoğunluk olmayıp, Anayasa’nın 96. maddesinde belirtilen karar yeter sayısıdır.
17. İptali talep edilen dava konusu kuralların son oylamasıTürkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu’nda elektronik oylama cihazıyla açıkoylama şeklinde yapılmış ve sonuçta kullanılan 267 oyun 236’sı kabul oyuyönünde gerçekleşmiştir. Bu durumda, 6770 sayılı Kanun’un kabulüne ilişkin sonoylamanın, Anayasa’nın 96. maddesinde öngörülen çoğunlukla yapıldığıanlaşıldığından dava konusu kurallarda şekil bakımından Anayasa’ya aykırılıkbulunmamaktadır.
18. Açıklanan nedenlerle kurallar, Anayasa’nın 87., 88. ve 96.maddelerine şekil bakımından aykırı değildir. Şekil bakımındaniptal taleplerinin reddi gerekir.
19. Kuralların Anayasa’nın 2. ve 11. maddeleriyle ilgisigörülmemiştir.
IV- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASITALEBİ
20. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralların şekilşartları yerine getirilmeden yasalaştırıldığı için Anayasa’nın 2., 11., 87. ve88. maddelerine açıkça aykırı olduğu, iptali istenen düzenlemeler afniteliğinde olduğu için haklarında yürürlüğü durdurma kararı verilmediğitakdirde ilerleyen evrelerde verilecek iptal kararının etkililiğininolamayacağı, böyle bir durumun sonradan giderilmesi güç ya da olanaksızzararlara yol açacağı, anayasal düzenin hukuka aykırı kural ve düzenlemelerdenen kısa sürede arındırılmasının hukuk devleti ilkesinin en önemli gerekleriarasında sayıldığı, Anayasa’ya aykırılıkların sürdürülmesinin, özenle korunmasıgereken hukukun üstünlüğü ilkesini de zedeleyeceği, hukukun üstünlüğününsağlanamadığı bir düzende, kişi hak ve özgürlükleri güvence altındasayılamayacağından, bu ilkenin zedelenmesinin hukuk devleti yönündengiderilmesi olanaksız durum ve zararlara da yol açacağı, bu zarar ve durumlarındoğmasını önlemek amacıyla, Anayasa’ya açıkça aykırı olan ve iptali istenenhükümlerin iptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlüğünün de durdurulmasınakarar verilmesi talep edilmiştir.
18.1.2017 tarihli ve 6770Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun HükmündeKararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un;
A- 6. maddesiyle 24.5.1983 tarihli ve 2828 sayılı SosyalHizmetler Kanunu’na eklenen geçici 15. maddenin,
B- 38. maddesiyle 26.9.2011 tarihli ve 655 sayılıUlaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri HakkındaKanun Hükmünde Kararname’ye eklenen geçici 9. maddenin,
şekil bakımından iptal talepleri, 9.2.2017 tarihli ve E.2017/37,K.2017/22 sayılı kararla reddedildiğinden, bu maddelere ilişkin yürürlüğündurdurulması taleplerinin REDDİNE, 9.2.2017 tarihinde OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.
V- HÜKÜM
18.1.2017 tarihli ve 6770Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun HükmündeKararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un;
A- 6. maddesiyle 24.5.1983 tarihli ve 2828 sayılı SosyalHizmetler Kanunu’na eklenen geçici 15. maddenin,
B- 38. maddesiyle 26.9.2011 tarihli ve 655 sayılıUlaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri HakkındaKanun Hükmünde Kararname’ye eklenen geçici 9. maddenin,
şekil bakımından Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebininREDDİNE, 9.2.2017 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ